- Présidence de Mme Muriel Jourda, présidente -

La réunion est ouverte à 12 h 05.

Commission mixte paritaire chargée de proposer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte

Conformément au deuxième alinéa de l'article 45 de la Constitution et à la demande du Premier ministre, la commission mixte paritaire chargée d'élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion de la proposition de loi visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte s'est réunie au Sénat le mardi 1^er avril 2025.

Elle procède tout d'abord à la désignation de son Bureau, constitué de Mme Muriel Jourda, sénateur, présidente, de M. Florent Boudié, député, vice-président, de M. Stéphane Le Rudulier, sénateur, rapporteur pour le Sénat, et de M. Philippe Gosselin, député, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

La commission mixte paritaire procède ensuite à l'examen des dispositions restant en discussion.

Mme Muriel Jourda, sénateur, présidente. - Je donne tout de suite la parole à Philippe Gosselin, rapporteur pour l'Assemblée nationale.

M. Philippe Gosselin, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Cette proposition de loi répond à un objectif, que je crois largement partagé : améliorer les conditions de vie de nos compatriotes mahorais et redonner à Mayotte la maîtrise de son immigration. Comme j'ai déjà eu l'occasion de le dire, elle constitue une pièce d'un puzzle et n'est pas l'alpha et l'oméga des réponses à apporter à la situation de Mayotte. C'est un signal et nous avons aussi besoin d'autres politiques bien plus ambitieuses.

Je souhaite en tout cas remercier nos collègues du Sénat, en particulier Stéphane Le Rudulier, rapporteur, pour l'attention qu'ils ont portée à ce texte.

À la suite de leur examen respectif du texte, l'Assemblée nationale et le Sénat ont trois points de divergence.

Premièrement, la durée de séjour régulier exigée des parents à la date de naissance de l'enfant. La rédaction initiale de la proposition de loi prévoyait une durée d'un an, mais à la suite d'une certaine confusion en séance publique à l'Assemblée nationale et dans une ambiance quelque peu électrique, une majorité de députés membres de groupes très divers, qui ne mêlent pas leurs voix habituellement, a voté, de bonne foi, en faveur d'une durée de trois ans, qui ne répond pas, selon moi, à l'exigence de proportionnalité au sens de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Une durée d'un an entre pleinement dans le cadre de l'article 73 de la Constitution selon lequel « les lois et règlements peuvent faire l'objet d'adaptations tenant aux caractéristiques et contraintes particulières » des départements et régions d'outre-mer.

Deuxièmement, l'application aux deux parents de l'exigence de résidence régulière en France à la date de naissance de l'enfant. Cette mesure était incluse dans la rédaction initiale du texte, mais à la suite d'une alerte de la part de constitutionnalistes quant au risque de rupture d'égalité selon la composition familiale du foyer, j'avais déposé un amendement en séance publique pour prévoir une exception lorsque la filiation n'est établie qu'à l'égard d'un seul parent. Cet amendement n'a pas été adopté par l'Assemblée nationale.

Je comprends le risque d'augmentation du phénomène de reconnaissance frauduleuse que cette mesure peut entraîner. Pour autant, ce sont souvent les mères qui sont en situation irrégulière, si bien que ce risque me paraît maîtrisé. Par ailleurs, ce sujet de reconnaissance frauduleuse fera l'objet de débats dans le cadre du prochain projet de loi sur Mayotte.

Troisièmement, dans une volonté de bien faire, l'Assemblée nationale a inscrit dans le texte une exigence de présentation, par les parents, d'un passeport biométrique à l'officier d'état civil. Cependant, ce type de passeport n'existe pas dans tous les pays, si bien que cette mesure pose également un problème. Qui plus est, une telle mesure relève plutôt du pouvoir réglementaire.

Pour conclure, je crois que Stéphane Le Rudulier et moi-même vous proposons un texte équilibré : il revient à une durée de séjour d'un an, au lieu de trois ; ces conditions concernent les deux parents sauf en cas de filiation par un seul parent ; il supprime la disposition adoptée à l'Assemblée nationale relative aux passeports biométriques.

Je veux dire de nouveau que ce texte ne concerne que Mayotte, et pas d'autres parties du territoire national, et que la décision du Conseil constitutionnel de 2018 a validé le droit existant qui permet une adaptation des conditions d'acquisition de la nationalité française à Mayotte.

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour le Sénat. - Je me réjouis que nous soyons réunis aujourd'hui pour établir le texte de la commission mixte paritaire sur la proposition de loi visant à renforcer les conditions d'accès à la nationalité française à Mayotte, car c'est un sujet essentiel.

Face à la situation migratoire problématique à laquelle est confrontée Mayotte depuis de nombreuses années, cette proposition de loi entend renforcer le cadre dérogatoire au droit commun des dispositions applicables à Mayotte en matière de « droit du sol », déjà adopté par le Parlement en 2018. C'est une première pierre, mais l'édifice doit être sensiblement complété, si nous voulons lutter efficacement contre cette immigration irrégulière.

Je rappelle qu'environ 20 000 ressortissants étrangers arrivent chaque année à Mayotte pour une population qui atteint officiellement 320 000 habitants. Les arrivées sans cesse plus nombreuses d'étrangers en situation irrégulière sur le sol mahorais ont des conséquences graves pour la population. Les services publics ne sont pas dimensionnés pour faire face à cet accroissement démographique, ce qui a donné lieu, par exemple, à l'instauration d'un système de rotation scolaire, qui pénalise l'ensemble des enfants en âge d'être scolarisés. C'est également une grande difficulté dans le domaine sanitaire, puisque le seul hôpital de Mayotte, celui de Mamoudzou, est largement saturé. De même, les infrastructures en eau sont sous-dimensionnées, en particulier du fait de l'explosion de la consommation liée à la croissance démographique dans l'archipel, ce qui engendre chaque année de dramatiques situations de pénurie, d'autant que les ressources en eau ne proviennent actuellement que de l'eau de pluie.

L'acquisition de la nationalité française par le droit du sol constitue l'un des facteurs d'attractivité pour les candidats à l'immigration, même s'il ne s'agit évidemment pas du seul outil à mobiliser pour réduire la pression migratoire à Mayotte.

Durant son examen au Sénat, nous nous sommes attachés à sécuriser juridiquement le dispositif proposé afin d'écarter le risque d'une censure du Conseil constitutionnel.

Nous avons ainsi réduit de trois ans à un an la durée de séjour régulier qui serait exigée des parents à la date de naissance de l'enfant, comme le prévoyait la rédaction initiale du texte. La décision du Conseil constitutionnel de 2018 a en effet validé l'adoption de dispositions dérogatoires, à Mayotte, en matière d'accès à la nationalité « dans une certaine mesure » seulement. En ce sens, la rédaction initiale du texte nous paraît proportionnée et raisonnée.

Nous avons ensuite supprimé l'application aux deux parents de l'exigence de résidence régulière en France à la date de naissance de l'enfant afin de ne pas créer de rupture d'égalité avec les familles monoparentales. Je me réjouis que nous nous soyons très vite mis d'accord pour introduire ici la proposition faite par Philippe Gosselin en séance à l'Assemblée nationale et dont il vient de parler.

Nous avons enfin supprimé l'exigence de présentation à l'officier d'état civil, par les parents, d'un passeport biométrique : ce dispositif risquerait de créer une rupture d'égalité selon la nationalité, puisque plusieurs pays ne proposent pas ce type de passeport.

Après l'adoption du texte par le Sénat, nous sommes, avec Philippe Gosselin, très rapidement parvenus à un consensus, ce dont je me félicite. J'espère que cette proposition de loi pourra entrer très vite en application.

Mme Colette Capdevielle, députée. - Comme en première lecture, le groupe Socialistes et apparentés votera contre ce texte, parce qu'il nous semble que le passage à un an dépasse le cadre de l'article 73 de la Constitution, dont les termes ont été rappelés. Cet article n'a pas été prévu pour s'appliquer au droit de la nationalité. La présente proposition de loi pose donc un réel problème constitutionnel.

Mme Dominique Voynet, députée. - Le groupe Écologiste et Social votera également contre ce texte, en raison des questions qui restent en suspens.

Lors de l'examen du texte à l'Assemblée nationale, nous avons souhaité, en commission comme en séance, que soit dressé un bilan de la mise en place, à la suite de l'adoption en 2018, d'un amendement déposé par Thani Mohamed Soilihi, des premières restrictions à l'acquisition de la nationalité française sur la base du droit du sol. Ce bilan n'a jamais été dressé. Quels sont donc les effets de cette mesure ?

Par ailleurs, je suis assez perturbée, messieurs les rapporteurs, par le fait que vous ayez repris la rédaction de l'Assemblée nationale concernant la filiation, lorsqu'il n'existe qu'un parent. Nous savons que des parents comoriens renoncent à la reconnaissance de l'enfant par le père pour permettre une reconnaissance fictive par un homme français à Mayotte et que, en général, ce n'est pas gratuit. Je crains que l'alinéa que vous avez retenu, dans la même veine, ne provoque des non-reconnaissances d'enfants en masse. Ne serait-il pas raisonnable d'y renoncer ?

Au reste, qu'est-il prévu pour valider l'ancienneté de la présence à Mayotte du ou des parents ? Nous savons que le tampon sur l'acte de naissance reste très difficile à obtenir des services préfectoraux. Ces derniers sont régulièrement bloqués, fermés, emportant dans l'illégalité des personnes qui sont pourtant en règle.

Mme Estelle Youssouffa, députée. - Je voudrais revenir sur la question du passeport biométrique, car cette disposition résulte de l'adoption d'un amendement que j'avais déposé.

Il me paraît timoré de ne pas lutter contre la fraude documentaire à Mayotte, qui est régulièrement dénoncée, y compris par les exécutifs successifs et au sein de nos assemblées. Sur place, les services administratifs décrivent l'ampleur des faux papiers. Je rappelle que, dans leur large majorité, les migrants à Mayotte sont de nationalité comorienne et que les Comores ont été reconnues coupables dans un scandale de trafic de faux passeports vendus aux Émirats Arabes Unis.

On se retrouve dans une situation complètement ubuesque, avec un État en train de limiter sa capacité de contrôle du trafic de faux papiers au nom du respect de l'égalité vis-à-vis d'un pays qui fraude. J'avoue que j'attends du Conseil constitutionnel qu'il tranche en faveur de nos intérêts nationaux ! Je suis profondément choquée de cette autocensure parlementaire sur cette question de fond. La situation particulière de Mayotte, connue et régulièrement dénoncée dans les rapports parlementaires et les déclarations officielles des gouvernements successifs, nécessite des réponses particulières - nous sommes donc bien dans le cadre de l'article 73.

Je défends donc vraiment le principe de la nécessité de présenter un passeport biométrique. L'amendement que j'avais déposé avait été rédigé spécifiquement pour sortir du problème de la fraude documentaire.

Il ne faut pas se restreindre par peur de l'inconstitutionnalité ! Je suis convaincue que le Conseil constitutionnel pourrait être sensible à l'évolution de la situation à Mayotte depuis sa décision de 2018. La situation sociale, économique et migratoire s'est largement dégradée ; la succession des mouvements sociaux en atteste. Sans parler de Chido !

En outre, les ingérences étrangères sont de plus en plus pressantes à Mayotte depuis quelques années et indiquent clairement une instrumentalisation des flux migratoires pour déstabiliser le département.

Les arguments qui étaient valables en 2018 ne le sont plus aujourd'hui. Ces évolutions nécessitent un durcissement : la dégradation considérable de la situation appelle des mesures plus importantes et plus rigoureuses.

J'en viens à la question de la reconnaissance lorsqu'il n'y a qu'un parent - c'est peut-être le seul point sur lequel nous serions vaguement d'accord avec Mme Voynet... Elle aura effectivement pour conséquence de renforcer le phénomène des mères célibataires. Il semblerait que, à Mayotte, l'immaculée conception soit partout ! Le législateur est en train de valider l'idée que des femmes font des enfants toutes seules à bord de leur kwassa-kwassa, ce qui me paraît une anomalie biologique ou un particularisme absolu...

Je le dis, il n'y a pas de mères célibataires à Mayotte ! Messieurs les rapporteurs, permettre que le père soit privé de ses droits entraînerait une rupture d'égalité de traitement suivant le genre.

Je suis donc totalement opposée à ces deux modifications, qui font totalement abstraction du travail de l'Assemblée nationale.

Mme Anchya Bamana, députée. - Je souscris totalement à l'intervention de ma collègue Estelle Youssouffa.

Je rappelle que les Mahorais aspirent de manière générale au droit commun. Ils ne veulent absolument pas de dérogations. D'ailleurs, ils demandent l'abrogation du visa territorialisé, ce fameux document qui n'est valable que pour Mayotte.

Mais l'ampleur de l'immigration illégale est telle qu'elle nous pousse à ces dérogations. Il convient d'essayer de dissuader les gens de venir à Mayotte, territoire qui n'a absolument pas les moyens d'accueillir autant d'illégaux.

Mon collègue du Rassemblement national, Yoann Gillet, et moi-même soutenons pleinement la version de l'Assemblée nationale adoptée en séance, à savoir la résidence pour les deux parents et pour au moins trois ans, ainsi que l'exigence de présentation d'un passeport biométrique.

Mme Corinne Narassiguin, sénatrice. - Je suis en accord parfait avec la position exprimée par Colette Capdevielle.

J'appuie ce qu'a dit Dominique Voynet sur le risque très important de non-reconnaissance de paternités en cas d'introduction d'un régime spécifique pour les familles monoparentales.

Le rapporteur pour le Sénat a fait un énorme travail pour chercher un chemin de constitutionnalité, que nous continuons à contester par ailleurs. Il n'a pas jugé bon de garder une version avec les deux parents. C'est bien parce que ce qui nous est proposé reste très fragile ! La situation de monoparentalité ne tient pas seulement à la déclaration de filiation à la naissance : l'un des parents peut décéder très peu de temps après la naissance ou avoir déserté. La question du non-respect de l'égalité des enfants devant la loi reste entière et risque d'attenter à la constitutionnalité du texte.

Pour terminer, je veux souligner un problème de méthode. En séance au Sénat, le ministre a fait allusion à la possibilité de trouver une rédaction concernant les familles monoparentales. Il avait même mentionné la possibilité d'un sous-amendement à un amendement de Salama Ramia, qui n'a finalement pas été déposé. Il y a donc eu un choix délibéré de ne pas en discuter en séance publique pour le faire aujourd'hui, dans le huis clos de la commission mixte paritaire. Je trouve que cette méthode n'est pas très respectueuse du Sénat.

M. Philippe Gosselin, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Nous savons bien que le chemin est étroit. Si l'on veut assurer la sécurité juridique du texte, il faut s'appuyer à la fois sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel de 2018 et sur le prolongement que l'on peut en déduire compte tenu de l'évolution de la situation à Mayotte, tout cela dans le cadre de l'article 73 de la Constitution.

Dans une jurisprudence assez constante, le Conseil constitutionnel appelle au respect du principe de proportionnalité et à celui du principe d'égalité.

Certes, l'Assemblée nationale a, contre l'avis du rapporteur, retenu une durée de trois ans, mais je rappelle que cela a été voté dans une certaine confusion. Il a même été question d'une seconde délibération. Il faut l'avoir en tête. Au reste, une durée de trois ans ne permet pas de sécuriser le texte en termes de proportionnalité, pose des questions de mobilité des personnes et rendra l'établissement de la preuve du séjour régulier plus difficile. Cependant, il me semble important que la durée retenue soit supérieure à celle de la grossesse : un an, c'est trois mois avant le début de la grossesse.

Pour ce qui concerne l'autocensure du Parlement, chère collègue Estelle Youssouffa, personne ne conteste la fraude documentaire. Les Comores sont connues pour avoir une politique qui n'est pas honnête de ce point de vue, mais l'objectif n'est pas de faire de l'esbroufe. On peut trouver que ce n'est pas très courageux - je ne dis pas nécessairement le contraire -, mais la proposition de loi doit être sécurisée au maximum.

Il en va de même concernant la condition de séjour des deux parents : l'objectif, en 2018, était d'éviter le procès en inconstitutionnalité, raison pour laquelle la condition de séjour ne concernait qu'un parent, avec les effets de bord que vous avez évoqués et que je ne conteste pas. Le principe est désormais d'envisager la situation des deux parents, mais, pour éviter une rupture d'égalité qui pourrait entacher la constitutionnalité de l'ensemble, une exception est prévue pour les familles monoparentales.

J'entends bien que ce texte ne va pas assez loin pour certains et trop loin pour d'autres. Comme l'a rappelé le rapporteur pour le Sénat, au moins 50 % de la population de Mayotte est d'origine étrangère, dont une part très importante est en situation irrégulière, et les services publics connaissent aujourd'hui une embolie complète, comme le secteur du logement.

Encore une fois, ce texte n'a pas vocation à tout résoudre. Ce n'est pas l'alpha et l'oméga, mais la pièce d'un puzzle, qui consiste à envoyer un message de fermeté.

Malgré tout, nous devons en assurer la sécurité juridique. L'objectif n'est pas d'envoyer un message en l'air pour, ensuite, se faire retoquer par le Conseil constitutionnel !

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour le Sénat. - Nous avons entendu, lors des auditions, que les reconnaissances frauduleuses de paternité étaient un phénomène en pleine expansion à Mayotte. Or les chiffres officiels du ministère de la justice le quantifient, pour 2023, à vingt-six saisines et trois condamnations... Telle est la réalité des chiffres !

J'attire l'attention sur le problème de communication, à Mayotte, entre les officiers de l'état civil et le parquet. Un représentant du ministère de l'intérieur nous a dit qu'il n'y avait pas de saisine automatique en cas de soupçon, les officiers de l'état civil considérant, peut-être à juste titre, que la plupart des saisines sont classées sans suite.

J'entends les arguments en faveur de la suppression du visa territorialisé, mais celle-ci implique que le rideau de fer promis en 2024 soit opérationnel. De fait, il va falloir gérer le flux migratoire, puisque les titulaires d'un visa pourront se rendre sur l'ensemble du territoire national.

Le durcissement des conditions d'octroi des titres de séjour va de pair avec cet effort. À ce sujet, la loi « Immigration » du 26 janvier 2024 a notamment prévu une maîtrise minimale de la langue. Je pense qu'il va falloir s'y pencher sérieusement.

Il convient également de mettre en oeuvre une politique de codéveloppement au profit des Comores. Le préfet a qualifié l'immigration qui vient des Comores de « familiale », « vivrière » et « circulaire ». Pour les Comoriens, le principal atout de Mayotte est la différence de niveau de vie, huit fois supérieur à celui de leur pays. C'est un fait !

Mme Estelle Youssouffa, députée. - Après le passage du cyclone Chido, il n'y a plus rien du tout ! Cet argument ne peut plus être soulevé !

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour le Sénat. - On sait aussi qu'avec 50 euros par mois dans les Comores, on fait vivre sa famille !

Mme Estelle Youssouffa, députée. - Il n'y a plus d'eau, plus d'électricité, plus rien à manger !

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour le Sénat. - J'évoque le niveau de vie en général.

Mme Estelle Youssouffa, députée. - On ne peut plus parler de « niveau de vie », puisque nous en sommes à la survie ! Les Comores n'ont pas connu les dégâts que nous avons subis...

Mme Anchya Bamana, députée. - L'argument ne tient plus !

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour le Sénat. - Dans le cadre des auditions, le préfet, qui est un ancien douanier, a expliqué avoir saisi 500 millions d'euros en liquide sur un trajet entre Mayotte et les Comores. Cette somme était distribuée en petites enveloppes de 200 euros à 300 euros. Cela signifie bien qu'une économie informelle s'est développée et alimente les Comores. C'est une réalité, qui a été chiffrée par les autorités. Reconnaissons donc qu'il existe une immigration liée à l'économie.

Mme Estelle Youssouffa, députée. - Les constats dressés lors des différentes visites parlementaires sur le terrain ont été très clairs, et nous pourrions longuement en parler. En réalité, les services municipaux sont surchargés et complètement débordés pour les demandes de reconnaissance de paternité et de titres de naissance, avec même des menaces physiques. Par ailleurs, Mayotte est un désert judiciaire.

Autrement dit - ce sont les témoignages reçus par une délégation sénatoriale, à laquelle participait celui qui est maintenant ministre de l'intérieur -, les services administratifs de la mairie de Mamoudzou n'ont pas le temps d'établir les dossiers et, de toute façon, le tribunal ne répond pas. Les vingt-six saisines pour fraudes documentaires ne s'expliquent donc pas par le faible nombre de fraudes. Lors des auditions, le ministre de l'intérieur, Gérald Darmanin, évoquait plusieurs centaines de fausses reconnaissances de paternité. On est largement au-dessus de vingt-six !

M. Stéphane Le Rudulier, rapporteur pour le Sénat. - Je n'ai rien dit d'autre. Néanmoins, les chiffres officiels que nous avons obtenus du ministère de la justice font état de vingt-six dossiers.

Mme Muriel Jourda, sénateur, présidente. - Ce texte suscitant des discussions, je propose quelques minutes de suspension.

La réunion, suspendue à 12 h 45, est reprise à 12 h 50.

EXAMEN DES DISPOSITIONS RESTANT EN DISCUSSION

Article unique

M. Philippe Gosselin, rapporteur pour l'Assemblée nationale. - Au nom des deux rapporteurs, je vous propose une position de repli, qui permettrait d'entendre les demandes de nos collègues de Mayotte. Il s'agirait de réintégrer dans notre proposition de rédaction commune, le dispositif relatif aux passeports biométriques tel que voté par l'Assemblée nationale.

J'espère que cette modification ne fragilisera pas trop l'ensemble. Cela permettra en tout cas d'envoyer un signal sur la fraude documentaire, qui constitue un réel sujet.

M. Yoann Gillet, député. - Cette modification est importante. Nous avons la chance d'avoir, présentes dans cette pièce, les deux députées de Mayotte, ainsi qu'une sénatrice de ce territoire : nous devons prendre en compte la voix de celles qui sont confrontées à la réalité du terrain.

Nous aurions aimé aller plus loin, mais c'est déjà une avancée : en tant que représentants du Rassemblement national, nous voterons le texte ainsi modifié.

Mme Salama Ramia, sénatrice. - J'ai bien entendu qu'un risque constitutionnel existe. Nous sommes prêts à le prendre, car, pour nous, il faut envoyer un message. Pour ma part, je l'assume donc complètement.

Mme Estelle Youssouffa, députée. - Je remercie les rapporteurs pour leur écoute et leur esprit de compromis. Nous, représentantes du département, sommes convaincues qu'il faut faire bouger les lignes, car la situation s'est dégradée et n'est plus tenable. Nous vous remercions donc d'accepter de prendre ce risque, dont nous sommes conscientes, avec nous.

La proposition commune de rédaction des rapporteurs est adoptée.

L'article unique constituant l'ensemble de la proposition de loi est adopté dans la rédaction issue des travaux de la commission mixte paritaire.

La réunion est close à 12 h 55.