COMPTES RENDUS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ETRANGERES, DE LA DEFENSE ET DES FORCES ARMEES

- Présidence de M. Cédric Perrin, président -

La réunion est ouverte à 9 h 30.

Perspectives de financement des objectifs fixés par la loi de programmation militaire (LPM) pour les années 2024 à 2030 - Crédits de la mission « Défense » - Présentation des conclusions

M. Cédric Perrin, président. - Mes chers collègues, nous accueillons ce matin notre collègue Dominique de Legge, rapporteur spécial de la commission des finances pour les crédits de la mission « Défense », qui vient de rendre un rapport sur l'exécution de la LPM 2024-2030 dans le cadre budgétaire contraint que nous connaissons tous.

Alors que le Président de la République a indiqué qu'un effort supplémentaire en faveur de la défense allait devoir être réalisé dans les années à venir et que le Sénat a commencé - à l'initiative du président Larcher - un travail sur le PLF 2026 afin de réaliser des économies importantes tout en sanctuarisant l'effort en faveur de la défense, il m'a semblé utile de faire un point sur l'exécution de la loi de programmation militaire (LPM) en bénéficiant du regard du rapporteur spécial.

Est-ce que celle-ci est correctement mise en oeuvre ? Qu'en est-il, en particulier, de la prise en charge des opérations extérieures (OPEX) pour lesquelles le ministre des Armées nous avait parlé du lancement d'une réflexion qui risquait d'aboutir à en imputer le coût sur les crédits du ministère en particulier dans le cadre des opérations de réassurance sur le front Est de l'Europe ? Nos rapporteurs pour avis ont également été nombreux à faire part de leur inquiétude lors du débat sur le PLF 2025 devant la hausse des reports de charges qui fait peser un risque sur la réalisation de la trajectoire de la LPM. Nous nous souvenons, monsieur le Rapporteur spécial, que vous aviez notamment interrogé le Ministre sur cette question des reports de charge lors de son audition budgétaire devant notre commission.

Alors que la situation budgétaire de notre pays est grave, nous ne pouvons qu'être soucieux concernant l'application de cette LPM et plus encore la possibilité d'accroître notre effort dans les années à venir.

Un récent rapport du Haut-commissariat au Plan intitulé « Comment financer le réarmement et nos autres priorités d'ici 2030 » vient d'être publié. Il identifie quatre leviers pour financer cet effort : la maîtrise des dépenses publiques, une hausse majeure des prélèvements obligatoires, une croissance du taux d'emploi et un recours à un financement européen. Le rapport indique, je cite, que « le juste équilibre entre ces différents leviers devra faire l'objet d'un débat démocratique ».

Or, et il faut malheureusement souvent le rappeler à l'Exécutif, le Parlement est, par définition, le lieu du débat démocratique. C'est la raison pour laquelle il est essentiel que nous ayons une vision claire de la situation budgétaire de notre pays, de l'effort à réaliser et des différents moyens d'y pourvoir.

Les échanges que nous aurons ce matin constituent une première étape et je souhaite que nous maintenions le dialogue avec la commission des finances dans les semaines qui viennent afin d'obtenir des réponses claires de la part du Gouvernement sur l'avenir de la LPM et du nouvel effort dont nous savons tous qu'il est devenu incontournable compte tenu du contexte géopolitique.

Monsieur le Rapporteur spécial, je tiens à saluer l'importance du travail que vous avez mené, sur ce sujet essentiel à la vie de la Nation. Je vous laisse la parole.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Monsieur le président, chers collègues, merci de votre invitation. Je ne suis pas certain de vous apprendre grand-chose, mais il me semble important que nos commissions aient un dialogue sur le sujet de l'exécution du budget. Lorsque j'ai commencé ce travail il y a un an, je ne pensais pas être rattrapé par l'actualité, avec cette augmentation des tensions géopolitiques.

Je résumerai mon rapport en trois idées. La France a historiquement un effort de défense légèrement inférieur à celui constaté ailleurs dans le monde, avec un risque de déclassement. Alors que nos dépenses de défense s'établissaient à 5,43% du PIB en 1960, contre 6,1% au niveau mondial, elles s'établissent aujourd'hui à environ 2%, contre 2,5% au niveau mondial. On a alors avancé que la technologie remplacerait la masse et que la dissuasion ferait le reste. La diminution de la masse, pour ce qui est des seuls équipements, s'est traduite de 1991 à 2021 par une diminution globale du nombre des matériels, passant de 1349 chars à 222, de 689 avions de chasse à 254 et de 41 grands bâtiments de surface à 19. Il est indéniable que les équipements d'aujourd'hui sont plus performants et sans doute plus polyvalents que ceux d'hier. Pour autant, leurs coûts d'acquisition, de fonctionnement et de maintien en conditions opérationnelles (MCO) augmentent plus vite que les budgets militaires. À titre d'exemple, Norman Augustine, ancien sous-secrétaire d'État à la défense dans les années 70, avançait que le coût des avions tactiques étaient multipliés par 4 tous les 10 ans et, qu'en poursuivant cette courbe, les États-Unis ne pourraient bientôt plus s'offrir qu'un seul avion...

Le résultat est que nous n'avons plus la masse et qu'un faible nombre d'unités renchérit les coûts unitaires d'acquisitions et d'entretien et rend problématique la disponibilité, notamment du fait du coût du MCO. C'est ce qui a conduit Mme Parly à présenter la précédente LPM comme une loi de « réparation » et M. Lecornu à présenter l'actuelle comme une loi de « remontée en puissance ».

Au-delà du débat théorisé sur la masse et la cohérence et de la communication politique, la vérité budgétaire conduit à faire trois séries de constats.

Tout d'abord sur le plan de la souveraineté et du positionnement. Depuis 2025 nous consacrons plus d'argent aux intérêts de la dette, détenue à plus de 50% par des créanciers étrangers, qu'à notre défense. Et l'on peut craindre que les choses ne s'améliorent pas dans les années à venir. La France est au 20^e rang en termes d'effort de défense mesuré en points de PIB au sein des pays de l'OTAN. Même en sortant les dépenses de défense du pacte de stabilité, la France reste encore sous le coup d'une procédure pour déficit excessif, laissant peu, pour ne pas dire aucune marge de manoeuvre pour augmenter ses budgets, sauf à faire des choix douloureux dans d'autres dépenses publiques.

Certes, la LPM 2024-2030, avec ses 400 milliards d'euros de crédits, peut apparaître comme bien dotée. Pour autant, il convient d'en retrancher l'inflation et de mesurer notre effort au regard de celui de nos adversaires ou alliés : selon l'Institut international de recherche sur la paix de Stockholm (SIPRI), les dépenses ont augmenté de 6,6 % en France entre 2021 et 2024 contre plus d'un doublement en Russie et en Pologne, ou encore une augmentation de plus de 50% en Allemagne, 14% au Royaume Unis, 6,8% aux États-Unis.

Ensuite sur le plan budgétaire, nous sommes passés d'un report de charge de 3,9 milliards d'euros début 2023 à plus de 8 milliards d'euros début 2025. Cela relève purement et simplement de la cavalerie budgétaire. 90 % des crédits 2025, hors personnels, vont servir à payer des dépenses décidées les années antérieures, ne laissant que 10 % de marges de manoeuvre pour financer des orientations nouvelles. La situation ne risque pas de s'améliorer. Fin 2024, le stock total des engagements pris et qui devront être honorés s'élève à 99 milliards d'euros, soit deux années de crédits budgétaires.

Enfin, l'analyse doit être faite sur un plan économique. Peut-on vraiment parler d'économie de guerre quand le gouvernement gèle 3,2 milliards et qu'il n'exécute pas la LPM en fin de gestion comme votée ? Entre les crédits annulés, débloqués, dégelés et le financement des surcoûts, le budget des armées y est pour 1,2 milliard de sa poche. Les industriels se plaignent de ne pas avoir de visibilité sur les commandes annoncées mais non confirmées. En conclusion, aujourd'hui, le ministère des armées dépense plus qu'il ne peut payer. La cavalerie budgétaire ne suffira pas à masquer ce décalage. Un effort supplémentaire pour atteindre les 3% du PIB à échéance 2030 se traduirait par un budget de 103 milliards d'euros, soit une augmentation de 25 milliards d'euros par rapport à la trajectoire actuelle.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Merci pour ce rapport incroyablement alarmant et je confirme que les industriels sont très inquiets. On leur demande de faire plus et plus vite, mais un industriel me racontait récemment que c'était la première fois de sa carrière qu'il n'avait pas de commande depuis 5 mois. Vous avez évoqué le chiffre de 1,2 milliard d'euros : quel est l'impact de cette somme pour le programme 146, sur les livraisons et commandes ?

Comment expliquer l'écart de points dans les surcoûts ? Nous avons le sentiment d'une sous-estimation chronique des surcoûts. Le ministre ne nous a jamais réellement répondu sur ce point. Quelle est la sincérité de la LPM ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - S'agissant des 1,2 milliard de fin de gestion que j'ai évoqués, il y a deux lectures de la réserve de précaution : celle de Bercy consiste à la constituer à 8%, pour qu'elle finance en fin d'année les dépenses qui n'avaient pas été prévues, y compris les surcoûts du ministère de la défense. Or celui-ci contribue à la réserve générale. Ce n'est pas ce que prévoit la LPM : celle-ci dispose que les surcoûts sont financés par l'interministériel. Le montant de 1,2 milliard représente la différence entre ces deux interprétations. S'agissant de la sincérité du budget et des reports de charge, nous sommes en train de payer au tarif fort les « péchés originels » de la LPM. Le débat sur les 13 milliards d'euros est révélateur : un tiers sont des remboursements aux services de santé et donc existent ; un tiers sont des dividendes de participation de l'État dans des entreprises, dont en 2024 on n'a pas vu la couleur, même si on nous dit que cela sera mieux en 2025 ; le dernier tiers, ce sont les fameux reports de charges qui constituent bien une dépense ! Enfin, en ce qui concerne les retards de livraisons, il faudrait entrer dans les détails, mais cela n'a pas d'impact budgétaire direct.

M. Olivier Cadic. - Je pose les questions de notre collègue Hughes Saury qui n'a pas pu être présent. Si le Gouvernement veut modifier la trajectoire de la LPM, ne faut-il pas passer devant le Parlement ? Dans ce cas, une nouvelle LPM est-elle nécessaire, ou bien une loi de finances rectificative ? Quelle initiative pouvons-nous prendre ? Par ailleurs, le parapluie nucléaire élargi évoqué par le Président de la République pourrait supposer que nous possédions davantage de têtes nucléaires et plus de Rafale, ce qui implique un surcoût non prévu par la LPM. Comment voyez-vous cette prise en charge : les pays concernés devront-ils en prendre une part ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Le Gouvernement ne souhaite pas aller vers une loi de finances rectificative, avec ses aléas. En ce qui concerne l'éventualité d'un décret d'avance, je ne conçois pas que le Gouvernement prenne un tel décret sans prendre le soin de le justifier à un moment ou un autre devant le Parlement. Ma position et celle de la commission des finances est qu'il faut déjà dégeler ce qui est gelé, avant d'aller plus loin : sinon on reste dans la pure communication. Concernant les annonces du Président de la République, la pensée présidentielle est souvent impénétrable... Si l'on devait soutenir nos partenaires pour la dissuasion, ce serait difficile d'expliquer que nous restons les seuls maitres : on est dans un « en même temps » que j'ai du mal à comprendre.

M. Cédric Perrin, président. - Il est clair qu'il n'y a pas de partage possible du bouton nucléaire !

M. Christian Cambon. - Tout au long de l'examen de la LPM, Bercy faisait pression pour que nous ne proposions pas 413 milliards d'euros. S'agissant des 13 milliards supplémentaires, le Gouvernement avait évoqué par le passé des recettes de vente de fréquences et d'immobilier, on a vu ce que cela a donné. Il serait intéressant, dans un premier temps, d'auditionner le Ministre des Armées, car les chiffres parlent d'eux-mêmes. La situation internationale s'aggravant, il faudrait aller plus vite et fort, et ce n'est pas exactement la réalité de dire que les industriels sont à l'origine du blocage.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je partage les propos de Christian Cambon. Je suis disponible pour une rencontre conjointe de nos deux commissions avec le Ministre. Cela aurait un sens et serait une suite logique de nos travaux respectifs.

M. Cédric Perrin, président. - C'est une nécessité. Nous avons, si l'on peut dire, laissé sa chance au produit en espérant que des bonnes nouvelles arrivent. Il y a certes eu un dégel de 1,2 Md€ de crédits pour le programme 146 avec deux segments, dont une partie a déjà été débloquée et dépensée, et une seconde partie qui sera débloquée et très rapidement dépensée en juin. Mais force est de constater que nous faisons face à un double mur : celui de la dette et celui de l'absence de commandes. Les entreprises de la base industrielle et technologique de défense (BITD) ont pris sur leur trésorerie en attendant les commandes. Beaucoup d'entreprises qui ont répondu positivement à la demande du chef de l'État de produire davantage et plus vite et qui ont mis en place des dispositifs de production ne peuvent survivre qu'avec des commandes. J'ai évoqué ce sujet avec le délégué général pour l'armement la semaine dernière. Il faut organiser une audition du ministre et du DGA pour évoquer les suites. On ne peut pas dire aux PME et aux ETI voire aux grands groupes qu'il faut être plus agile, plus réactif et produire plus vite sans commandes.

M. Pascal Allizard. - Je représentais notre commission la semaine dernière devant la commission des finances pour la présentation du rapport de notre collègue Dominique de Legge. J'ai déjà pu saluer la qualité du travail présenté.

Les reports de charges sont passés de 2 à 6 puis 8 milliards d'euros, c'est énorme. Avec un report de 6 à 8 milliards d'euros on ne progresse pas, voire on régresse tendanciellement sur la durée de la LPM.

Par ailleurs, je voudrais rappeler l'impact sur les finances et la trésorerie des entreprises de la BITD. Nous travaillons dans cette commission depuis quelques années sur la question du financement de ces entreprises, de leurs investissements. Le problème était déjà important compte tenu des perspectives positives, car il fallait financer la croissance. Or on se retrouve avec des entreprises qui sont en difficulté car les commandes ne sont pas au rendez-vous. Une réunion de travail avec le ministre et le DGA s'impose.

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - On est passé d'un report de charges de 10 %, ce qui est un niveau normal, à 22 %, dont 30 % concernent les crédits du programme 146, ce qui amène à relativiser le discours sur l'économie de guerre.

M. Rachid Temal. - La réunion avec le ministre ne doit pas être seulement budgétaire mais doit aussi porter sur la stratégie. Quel est le contexte ? Les marches budgétaires de 3 milliards d'euros ne sont pas réelles, on nous demande une actualisation de la revue nationale stratégique, un sommet de l'Otan a lieu fin juin, le Président de la République parle d'économie de guerre et malgré cela rien ne se passe. En tant que parlementaires, nous ne devons pas nous limiter aux questions budgétaires mais nous pencher sur les aspects stratégiques. Sans cela, se posera la question de notre crédibilité. Comment financer un effort de défense s'établissant à 3,5 % du PIB quand rien n'est fait ? Certains évoquent une remise en cause de notre modèle social, ce n'est pas notre position.

M. Cédric Perrin, président. - Si le budget de la défense est l'an prochain le seul en augmentation, cela nécessite que nous nous mobilisions sur cette question pour déterminer comment ces crédits supplémentaires seront utilisés, sous réserve qu'ils soient effectivement mis à disposition.

Je remercie Rachid Temal et Etienne Blanc pour le travail effectué sur la RNS. Vous avez eu peu de temps pour y travailler. Or cette actualisation de la RNS ne comporte aucun chiffre, aucun objectif capacitaire. Il faut qu'ici nous puissions proposer des chiffres comme nous l'avons fait lors de l'examen de la LPM. À l'époque, nous estimions les besoins à 430 milliards d'euros et Bercy proposait une enveloppe de 375 milliards d'euros. L'Exécutif a coupé la poire en deux avec ce montant de 400 milliards d'euros auquel s'ajoutent théoriquement 13 milliards d'euros de ressources supplémentaires. On se rend compte aujourd'hui que nous avions raison et que la LPM est taillée trop juste.

Mme Hélène Conway-Mouret. - Le Parlement européen doit se prononcer sur l'adoption de l'instrument SAFE (Security Action for Europe), facilité d'emprunt pour les pays membres dotée de 150 milliards d'euros. Au vu de l'état des finances publiques et des annonces budgétaires attendues, avons-nous la capacité d'emprunter dans ce cadre ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - La commission des affaires européennes, dont je suis membre, comme Mme Gisèle Jourda et M. François Bonneau, a tenu une audition hier sur le sujet. La possibilité d'emprunt est ouverte indépendamment du dépassement, ou non, du seuil de 3 % du déficit fixée par Pacte de stabilité. Il semble, d'après les éléments que j'ai pu recueillir, qu'il serait également possible de refinancer les programmes en cours, au même titre que les opérations nouvelles.

Pour autant, tout emprunt doit être remboursé, même à un bon taux et sur une durée qui peut aller jusqu'à 40 ans ; nous sommes dans une fuite en avant... En période de tension internationale, la plupart des pays recourent à l'endettement pour leur effort de défense, mais nous, nous n'avons plus de marge de manoeuvre en la matière. Ces 150 milliards d'euros doivent être placés dans le contexte de la situation de nos finances publiques.

M. François Bonneau. - L'appel aux financements doit associer au moins deux pays de l'Union européenne.

Mme Gisèle Jourda. - Vous écrivez, dans votre rapport : « la sécurité des entreprises de la BITD doit être renforcée à « 360 degrés. En effet, elles sont exposées aujourd'hui à des risques importants tenant notamment au renseignement extérieur, à des tentatives de sabotage, en particulier numérique, ou encore à des risques industriels liés à une connaissance encore insuffisante des fragilités dans les chaînes de sous-traitance et d'approvisionnement. » Au vu de la situation que vous avez exposée, comment renforcer le travail des services de l'Etat dans le domaine de la sécurité ?

M. Dominique de Legge, rapporteur spécial. - Je serais tenté de botter en touche en demandant à M. Temal, rapporteur de la commission d'enquête sur les politiques publiques face aux opérations d'influences étrangères que je présidais, de vous répondre ! Les trois ministères régaliens que sont les Armées, l'Intérieur et les Affaires étrangères sont à peu près sensibilisés sur la question ; en revanche, l'Éducation nationale et le monde de l'entreprise ne le sont pas assez. Je songe notamment aux sous-traitants : MBDA, Dassault ont intégré la problématique dans leur réflexion, mais ce n'est pas forcément le cas du sous-traitant au deuxième degré. Or si celui-ci se trouve en difficulté, toute la chaîne l'est.

M. Étienne Blanc. - Pour ma part, je n'aurais pas contribué de la même manière à la Revue nationale stratégique si j'avais pris connaissance au préalable du rapport de M. De Legge. Nous avons entretenu une vaste illusion ! La RNS a du sens, mais nous ne serons jamais en mesure de la mettre en oeuvre. Le philosophe Gustave Thibon disait : « Faire rêver les hommes est souvent le moyen le plus sûr de les tenir endormis ». Il faudrait, sur la LPM, travailler plus étroitement avec la commission des finances, pour ouvrir les yeux sur ce qui est faisable et ce qui ne l'est pas.

M. Pascal Allizard. - L'entreprise moyenne du secteur de la défense emploie une cinquantaine de personnes, pour un chiffre d'affaires de 15 à 20 millions d'euros. Les potentiels financeurs privés font entrer dans leur analyse, au moment d'investir, le risque de prédation par des puissances étrangères. Une proposition de label est sur la table pour amener ces entreprises à se protéger. Cependant, au début, la labellisation créera un effet de rareté et d'éviction, ce qui fera augmenter le coût d'entrée. C'est le paradoxe du financement privé dans un domaine régalien comme la défense... Quant aux annonces européennes sur le financement du secteur, il ne s'est pas passé grand-chose jusqu'à présent.

M. Cédric Perrin, président. - Parce qu'il n'y a pas de commandes ! Concernant la prévention de la prédation de nos entreprises, le dispositif France 2030 permet d'obtenir des crédits importants, mais l'entreprise concernée doit apporter l'équivalent de la somme attribuée par France 2030. Or une entreprise en TLR (technology readiness level) 2 ou 3 aura du mal à trouver des financements privés : les investisseurs français préfèrent miser sur les entreprises en TLR 6, 7 ou 8... Qui peut apporter ce type de financements ? Les Américains, les Chinois. Il y a un trou dans la raquette. Ce n'est pas un problème de fonds publics, mais de capacité des fonds d'investissements privés français à entrer dans ces entreprises.

La situation internationale - Échange de vues (sera publié ultérieurement)

Le compte rendu sera publié ultérieurement.

Projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Chypre sur la coopération lors des opérations d'évacuation à partir de la région du Moyen-Orient via le territoire de la République de Chypre dans le cadre d'une situation de crise - Désignation de rapporteur

La commission désigne M. Christian Cambon, rapporteur sur projet de loi autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Chypre sur la coopération lors des opérations d'évacuation à partir de la région du Moyen-Orient via le territoire de la République de Chypre dans le cadre d'une situation de crise.

Projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention d'entraide judiciaire en matière pénale du 28 mai 1996 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil - Désignation de rapporteur

La commission désigne M. Guillaume Gontard, rapporteur sur le projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention d'entraide judiciaire en matière pénale du 28 mai 1996 entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République fédérative du Brésil.

La réunion est close à 11 h 00.

- Présidence de M. Cédric Perrin, président -

La réunion est ouverte à 17 h 45.

Audition de M. Nicolas Roche, secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN) (à huis clos) (ne sera pas publié)

Cette audition n'a pas fait l'objet d'un compte rendu.

La réunion est close à 19 h 15.