Mardi 20 mai 2025
- Présidence de Gilbert-Luc Devinaz, président -
La réunion est ouverte à 18 heures.
Audition de Mme Claire Hédon, défenseure des droits
M. Gilbert-Luc Devinaz, président. - Chers collègues, nous poursuivons notre cycle d'auditions avec Mme Claire Hédon, défenseure des droits, que je remercie de s'être rendue disponible pour nous malgré un agenda que je sais très chargé.
Mme Hédon est accompagnée de MM. Daniel Agacinski, délégué général à la médiation, et Antoine Touron, conseiller parlementaire.
Je rappelle tout d'abord que cette audition donnera lieu à un compte rendu écrit qui sera annexé à notre rapport, et que son enregistrement vidéo, accessible en direct sur le site du Sénat, pourra être consulté par la suite en VOD.
Madame la Défenseure des droits, dans votre rapport annuel de 2022, il est écrit : « L'égal accès effectif de toutes et tous aux services publics ne peut pas être un simple objectif de politique publique parmi d'autres : il constitue le socle de ce que notre pays doit à chacun de ses habitants, la condition nécessaire pour former une société de citoyens libres, égaux et fraternels. » Cette phrase reflète parfaitement l'objectif de notre mission.
De même, vous alertez régulièrement sur le fait que la dématérialisation des services publics (je cite le rapport annuel de 2024) « ne doit pas se faire au détriment des droits des usagers et de l'égalité d'accès aux services publics » : là encore, nous vous rejoignons.
En 2019 puis en 2023, vous avez enquêté sur l'accueil téléphonique dans les services publics ; en 2024, vous avez publié un état des lieux des droits des usagers des services publics : autant de raisons de vous entendre aujourd'hui.
Mme Nadège Havet, rapporteure. - Madame la Défenseure des droits, vous avez reçu en amont de cette audition un questionnaire complet dont les réponses sont attendues avec beaucoup d'intérêt. Je rappelle que nous avons pris le parti, avec le président, de ne pas traiter les questions relatives à l'accès des étrangers aux services publics, car nous avons considéré qu'il s'agissait d'une problématique en soi, dont nous ne méconnaissons d'ailleurs ni l'importance ni la complexité.
Nous aimerions savoir ce que révèlent les réclamations adressées au défenseur des droits sur le fonctionnement de nos services publics. Par exemple, quels sont les champs de l'action publique plus particulièrement concernée par ces saisines ?
Nous avons besoin aussi de votre éclairage sur la dématérialisation des services publics. Plus particulièrement, que pensez-vous des conseillers numériques ?
Enfin, y a-t-il selon vous des modifications législatives à engager pour améliorer l'accès des usagers aux services publics ?
Mme Claire Hédon, défenseure des droits. -. En préambule, je souhaite apporter quelques précisions sur notre institution ainsi que les observations que nous pouvons tirer des réclamations que nous recevons.
Comme vous le savez, l'existence de notre institution est inscrite dans la Constitution, dont l'article 71-1 dispose : « Le Défenseur des droits veille au respect des droits et libertés ». De plus, la loi organique de 2011 explique que nos deux missions principales consistent d'une part à protéger les droits, donc à traiter les réclamations individuelles dans nos domaines de compétences, et d'autre part, à promouvoir l'égalité, les droits et les libertés. Il est important d'insister sur ce point. En effet, dès le début, le législateur a souhaité que notre institution ne serve pas uniquement à traiter des cas individuels, mais à faire en sorte que les droits de tous soient mieux respectés. À ce titre, nous sommes régulièrement entendus par le Sénat ainsi que par le Parlement. En parallèle, nous réalisons également des études, des recommandations et des avis au Parlement sur des difficultés que nous voyons poindre, bien qu'elles ne fassent pas forcément partie des réclamations qui nous sont adressées. Ces recherches donnent par ailleurs lieu à plusieurs rapports, dont celui sur la dématérialisation.
Nos cinq domaines de compétences concernent les droits des usagers de services publics (soit 90 % de nos réclamations), la lutte contre les discriminations, la protection des droits des enfants, la déontologie ainsi que la protection et l'orientation des lanceurs d'alerte. Cette dernière compétence, ajoutée en 2016, a été renforcée en 2022 par la loi Waserman.
Au titre de l'année 2024, nous avons enregistré 140 000 réclamations. Dans 80 % des cas, ces réclamations aboutissent à une médiation, avec 75% de succès. Cette méthode, bien que parfois difficile, évite une judiciarisation des conflits et agit comme un facteur d'apaisement. De plus, lorsque nous rétablissons les individus dans leurs droits, nous créons de la cohésion sociale.
Dans les cas où la médiation n'est pas possible, nous rendons des décisions avec de forts pouvoirs d'enquête. Nous sommes également habilités à faire des observations devant les tribunaux.
Notre institution est constituée de 260 agents et de 620 délégués régionaux. Ces délégués sont présents de façon bénévole au sein de vos territoires et accueillent les réclamants en présentiel. Il s'agit là d'une de nos plus grandes forces. En effet, nous appliquons à nous-mêmes ce que nous préconisons, à savoir une multimodalité de saisine et de contact : le rendez-vous physique, notre site internet, notre numéro de téléphone ainsi qu'un service gratuit de proximité.
Les principaux motifs de saisine de notre institution concernent l'absence de réponse de l'administration, l'absence d'écoute et de prise en considération des arguments de l'usager, le délai de traitement ou de réponse ou encore le défaut d'information. L'origine commune à tous ces motifs est celle de l'éloignement des services publics.
Je souhaite maintenant aborder la question de la dématérialisation et de l'ambivalence des démarches administratives. Si la dématérialisation a été pensée comme un outil de simplification, elle comporte néanmoins le risque d'exclure une partie de la population. Les services publics incarnent l'accès aux droits ; or nous constatons un éloignement de plus en plus important de ces services, bien que les espaces France services aient en partie amélioré la situation. De plus, lorsque la dématérialisation devient la voie exclusive de l'accès aux droits ou lorsqu'elle est mal pensée, elle éloigne un certain nombre de personnes du service public qui se sentent perdues devant des procédures parfois complexes, notamment les procédures liées à MaPrimeRénov', ou encore les demandes de titres de séjour pour les étrangers. Cette complexité peut également provoquer des ruptures de droits et maintient les individus dans une insécurité administrative. À ce titre, nous avons publié un rapport sur la dématérialisation en 2019, suivi d'un second rapport en 2022. De plus, nous avons, en 2024, publié un rapport sur l'administration numérique pour les étrangers en France (ANEF).
Il s'agit là de sujets que nous prenons à coeur. En effet, les services publics permettent de garantir l'accès aux droits à l'éducation, à la santé, au logement et à la justice. Ils assurent également une redistribution des richesses et des biens en faveur de groupes sociaux ou d'individus qui s'avèrent éloignés du droit. Cependant, pour remplir leurs fonctions, il convient que ces services puissent fonctionner correctement et qu'ils puissent garantir une égalité d'accès et une continuité d'action tout en s'adaptant aux besoins des personnes. Or, sur la question de la dématérialisation, il a été demandé aux personnes de s'adapter aux services publics, et non l'inverse.
Évidemment, la dématérialisation représente une amélioration pour un certain nombre de démarches et nous ne souhaitons pas la critiquer dans sa globalité. Il convient cependant de permettre l'accès au droit aux personnes en difficulté. En effet, la dernière étude du Crédoc (Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie) indique que 44 % des Français disent rencontrer des difficultés pour effectuer des démarches numériques. Au vu de cette statistique, la dématérialisation ne peut pas être la seule porte d'entrée dans le service public. De plus, cette dématérialisation contribue au non-recours aux droits, avec notamment 50 % de non-recours sur le minimum vieillesse (aujourd'hui allocation de solidarité aux personnes âgées, Aspa) et un tiers de non-recours s'agissant du RSA.
Afin de garantir l'accès aux droits, nous recommandons donc le droit à une information adaptée, claire et compréhensible, le droit à l'erreur - qui, bien que reconnu par la loi pour un état au service d'une société de confiance, dite Essoc, de 2018, n'est pas toujours appliqué -, le droit à un recours effectif ainsi que la protection des usagers en cas de problème technique lors d'une démarche dématérialisée.
Je tiens à saluer les démarches dites de « l'aller-vers », notamment l'initiative « Territoires zéro non-recours ». Lors de mon déplacement en Guyane, j'ai également pu constater l'efficacité de la démarche de la « pirogue du droit » où des représentants de la CAF et des impôts se rendent en pirogue à la rencontre des usagers. De notre côté, nous pratiquons également l'aller-vers au travers de rencontres avec les usagers ainsi que la présence de nos délégués au plus près des personnes en difficulté.
Sur MaPrimeRénov', les démarches sont entièrement dématérialisées bien que le dispositif concerne plutôt des populations en difficulté financière. À ce titre, nous avons enregistré plus de 3 000 réclamations d'usagers ne parvenant pas à entrer en contact avec un interlocuteur ou rencontrant des problèmes lors de contrôles. Parmi les difficultés recensées, nous pouvons mentionner l'impossibilité de se créer un compte ou un dossier, l'impossibilité de déposer en ligne les pièces justificatives ou de modifier les éléments du dossier. Ces difficultés retardent, voire bloquent, la réalisation des travaux et conduit les usagers les plus précaires à se retrouver dans des situations difficiles. Certains usagers sont également en attente de remboursement depuis plusieurs années ou ont été dans l'incapacité de finaliser leur demande sur le site. En revanche, il est intéressant de constater que le site des impôts permet facilement de modifier sa déclaration. Nous disposons donc du savoir-faire nécessaire. Je reçois même des courriers de parlementaires sur le sujet, alertés par les administrés de leur circonscription. Il s'agit d'un exemple illustrant parfaitement les dangers d'une totale dématérialisation des services publics.
Il est donc impératif que l'usager ait la possibilité de déposer un dossier papier, surtout avec 44 % de Français rencontrant des difficultés numériques. La décision que nous avons rendue en 2022 incluait plusieurs recommandations sur les procédures entièrement dématérialisées, soulignant que celles-ci doivent demeurer une possibilité ouverte à l'usager et non devenir une obligation. Nous avons également fait plusieurs recommandations à l'ANAH et sommes toujours en attente de réponse de leur part.
Je souhaite également dire quelques mots sur la situation des usagers étrangers et notamment sur le renouvellement du titre de séjour, qui doit passer par l'ANEF. En 2019, 10 % des réclamations que nous recevions portaient sur ce sujet. En 2023, elles représentaient le quart des réclamations ; le tiers en 2024. Depuis le début de l'année 2025, les réclamations liées au renouvellement du titre de séjour correspondent à 38 % des demandes enregistrées. Cela fait quatre ans que nous alertons sur ce problème sans qu'aucune solution ne soit proposée. Cette situation a des répercussions très concrètes sur la vie des personnes concernées : perte du droit au séjour, perte de l'emploi, suspension des aides sociales, difficultés d'accès aux soins et rupture de scolarisation. De plus, ces réclamations proviennent principalement de personnes qui, détenant déjà un titre de séjour, souhaitent le renouveler, et qui se retrouvent en situation irrégulière, avec des conséquences telles que la perte de leur emploi, la suspension des prestations sociales, des difficultés d'accès aux soins et des ruptures dans la scolarisation des enfants. Mes propos ne sont pas une critique adressée aux agents des préfectures ni aux préfets. En effet, nous sommes conscients de leur problème de manque d'effectifs pour le traitement des dossiers. Cependant, il est important de noter que cette situation révèle tout d'abord un problème de conception du logiciel. Ce dernier ne permet pas de conserver l'historique des démarches réalisées et n'autorise pas les usagers à répondre à des demandes de pièces complémentaires ni à modifier ou compléter leur démarche. De plus, ce logiciel a fait l'objet de plusieurs incidents techniques retardant voire bloquant l'avancée des démarches. J'ai en tête l'exemple d'un étudiant vietnamien qui est resté deux ans sans titre de séjour à cause de ces difficultés. Il est donc essentiel de reconnaître le droit d'effectuer toute démarche par un autre canal que le numérique.
Une des solutions pour désengorger les préfectures serait de renouveler automatiquement les attestations de prolongation d'instruction (API). Ce renouvellement permettrait aux usagers de rester en situation régulière le temps de compléter les démarches de renouvellement de titres de séjour, et pourrait désengorger les préfectures qui actuellement doivent les renouveler tous les trois mois. Lorsque nous avons abordé cette hypothèse avec le ministre de l'intérieur, il nous a indiqué ne pas y être favorable. Dans ce cas, il convient d'apporter une solution de renforts massifs au niveau des préfectures pour pouvoir traiter les dossiers à temps.
Concernant les structures France services, bien qu'elles représentent une avancée notable, leur répartition reste inégale sur le territoire national. Le rapport de la Cour des comptes de 2024 vient également appuyer nos constats et nos recommandations. Actuellement, nous sommes présents dans 150 espaces France services sur les 2 840 que compte le réseau. Nous sommes dans l'incapacité d'être présents sur l'ensemble de ces espaces. En milieu rural, où se trouvent 63% des espaces France services, ce dispositif fonctionne bien car les espaces France services parviennent à contacter plus facilement les différents services publics concernés par les demandes des usagers (Caf, CPAM...) du fait de la tension moindre qui pèse sur eux. En revanche, dans les quartiers défavorisés, les services publics sont eux-mêmes en difficulté et de fait, ont plus de mal à répondre aux demandes qui leur sont adressées via les espaces France services. Par ailleurs, nous alertons sur la fermeture de certains guichets des services publics sous prétexte qu'il y a un espace France services à proximité. Il convient de prendre conscience qu'il ne s'agit pas des mêmes services. Les agents de ces espaces n'ont pas un accès direct aux dossiers des usagers. Ils ne peuvent qu'apporter une aide de première intention liée à la dématérialisation, mais ils ne peuvent pas traiter les dossiers. En outre, nous recommandons également que les démarches liées au renouvellement des titres de séjour puissent être ouvertes dans les France services, bien qu'il existe un risque conséquent d'engorgement.
Je souhaiterais également attirer votre attention sur les points d'accès non gérés (PANG) qui sont, en réalité, des gares sans guichet. Nous avons été saisis par des personnes qui se sont retrouvées verbalisées lors d'un voyage en train, car elles n'avaient pas pu prendre leur billet en ligne et s'étaient approchées d'un contrôleur pour lui expliquer la situation. Lors de notre rendu de décision, nous avons donc recommandé de limiter la suppression des guichets dans les gares ou d'y mettre en place des distributeurs automatiques de titres de transport. Il convient cependant de veiller à la maintenance de ces distributeurs. Par ailleurs, nous avons recommandé de porter à l'attention des voyageurs les barèmes de régularisation lors de la montée dans les trains et d'informer les contrôleurs qu'ils ne doivent pas distribuer de contraventions si une personne s'adresse à eux de manière proactive.
Avant de vous laisser la parole, je tenais à vous remercier pour cette mission d'information qui, je l'espère, contribuera à démontrer l'éloignement des services publics et permettra d'identifier des solutions pour y remédier. J'insiste également sur le fait que cet éloignement touche aussi bien les zones rurales que certaines zones urbaines, les QPV (quartiers politique de la ville). L'accès de tous les usagers aux services publics est un marqueur de cohésion sociale au sein de notre société. En défendant nos services publics, nous défendons notre propre unité.
M. Éric Gold. - Comme vous l'évoquiez, Madame la Défenseure des droits, la numérisation des services publics n'a pas permis une accessibilité complète et a laissé de côté bon nombre de nos concitoyens. En effet, aucune formation aux démarches administratives numérique n'a été organisée. Les usagers apprennent de façon empirique. De plus, il existe effectivement un accès limité aux droits élémentaires de nos concitoyens, notamment les plus fragiles. Enfin, malgré une certaine amélioration, les jugements ne sont pas toujours appliqués dans les délais nécessaires. Par exemple, il arrive qu'une condamnation à une suspension de permis de conduire de trois mois dure dans les faits six mois...
France services a permis une réelle avancée dans les territoires ruraux. Ces structures fournissent un travail énorme, mais encore insuffisant. Par ailleurs, le manque d'accès aux services publics peut entraîner une augmentation des votes vers les extrêmes. Nous notons effectivement une corrélation entre l'absence de services et les votes extrêmes. En outre, l'État ne facilite pas toujours les démarches, notamment au niveau de l'ergonomie des sites ou de la diversité des démarches à réaliser. Cependant, comme vous le mentionniez lors de votre introduction, le site des impôts permet désormais de modifier ses déclarations et permet aux usagers de réduire leur appréhension au moment de la déclaration annuelle.
Je me demande donc si, plutôt que d'avoir peur du numérique, il ne conviendrait pas d'en amplifier l'utilisation afin de faciliter les démarches. L'intelligence artificielle ne pourrait-elle pas permettre d'éviter un bon nombre de démarches ?
Mme Marie-Pierre Richer. - Vous mentionniez que 44 % des personnes se trouvent en difficulté face au numérique. Cette statistique prend-elle en compte les personnes en situation de handicap ? En effet, cette catégorie s'avère particulièrement exclue des services publics et notamment de l'accessibilité qui devrait être universelle, mais ne l'est pas.
Mme Claire Hédon. - Les chiffres du Crédoc prennent en compte l'ensemble de la population. Dans nos rapports sur la dématérialisation, nous avions bien précisé que les personnes concernées par ces difficultés numériques sont certes les personnes âgées, mais aussi les jeunes ainsi que les personnes en situation de handicap. Cependant, force est de constater qu'un grand nombre de sites restent encore inaccessibles aux personnes en situation de handicap, mais également aux personnes étrangères. De plus, chacun d'entre nous peut être concerné lorsqu'en cas d'incidents techniques les sites deviennent inaccessibles.
Sur la question du handicap, la moindre des choses serait de rendre accessible l'ensemble des sites des services publics. Des normes d'accessibilité claires et précises profitent à tout le monde.
Je suis également convaincue que la difficulté d'accès contribue de façon générale à une forme de colère et d'incompréhension envers la société. Cependant, je ne suis pas certaine que l'intelligence artificielle permette de résoudre ces problématiques, malgré les progrès qu'elle peut amener. Je ne crois pas non plus à une société sans bug informatique. D'ailleurs, nous avons recensé plusieurs incidents techniques au niveau des plateformes qui gèrent les demandes de RSA. Certains usagers se retrouvent sans RSA depuis déjà deux semaines. De plus, en généralisant l'utilisation de l'intelligence artificielle, il conviendrait d'informer les usagers que leurs démarches seront supervisées par une entité numérique. J'ai en tête le cas de parents qui s'étonnaient que leur fille, malgré le fait qu'elle soit bonne élève, n'ait été affectée nulle part lors du premier tour de la procédure Affelnet. L'enquête menée a permis de révéler que le logiciel avait enregistré, dans le dossier de cette étudiante, la note de 0 dans toutes les matières. Une intervention humaine aurait permis d'éviter ce genre de situation. L'usager a le droit de savoir quand son dossier est traité sans intervention humaine.
M. Daniel Agacinski, délégué général à la médiation. - La question qui se trouve au coeur de la dématérialisation est celle du maintien de la dimension relationnelle du service public. Certes, les espaces France services permettent de maintenir un lien humain parallèlement à la dématérialisation des démarches. Cependant, les agents de ces structures n'ont pas accès aux dossiers des usagers. Concernant l'IA, je pense qu'elle peut effectivement faciliter les démarches à la marge, notamment au niveau de la traduction en langue étrangère ou en langage naturel. Attention toutefois à ne pas créer une illusion de relation de service public.
Une grande partie des réclamations que nous recevons mentionnent le besoin de contact et d'échange avec une personne ayant un réel pouvoir d'intervention sur les situations. Le risque que pose le dispositif de France services est de créer une division nette entre des personnes en front office sans pouvoir de traitement et l'administration en back office sans aucun contact avec le public. Or il convient de maintenir cette dimension relationnelle qui fait partie de l'identité des services publics.
M. Ronan Dantec. - Comme vous le disiez plus tôt, le site des impôts fonctionne bien. Comment expliquez-vous que celui-ci fonctionne alors que d'autres non ? Serait-ce une différence d'investissement en termes de moyens de la part de Bercy ? De plus, il est également facile de contacter une personne de cette administration lorsque nous rencontrons des problèmes et je doute que ce soit une intelligence artificielle.
Vous mentionniez également MaPrimeRénov'. À ce titre, je voudrais également ajouter à la liste des démarches compliquées les certificats d'économie d'énergie. En effet, il s'agit de dossiers très complexes à monter. Lorsque vous rencontrez les services publics pour aborder ces sujets, notez-vous une amélioration ? Êtes-vous en mesure d'instaurer un dialogue ? À quel niveau ?
Enfin, concernant MaPrimeRénov', êtes-vous parvenue à faire résoudre les problèmes dont vous nous avez fait part lors de votre propos introductif ?
Mme Claire Hédon, défenseure des droits. - Les réclamations que nous recevons au sujet de MaPrimeRénov' concernent des situations relativement anciennes. Je pense donc qu'il y a eu une amélioration malgré le fait que ce service reste intégralement dématérialisé. En effet, l'ouverture à France services consiste uniquement à accompagner les démarches numériques et non à procéder au dépôt de dossiers papier, ce que nous recommandions.
Concernant les impôts, je ne saurais l'affirmer avec certitude, mais je pense que la phase de dématérialisation et la phase de réduction des effectifs n'ont pas été réalisées en même temps. Quoi qu'il en soit, les impôts sont pour moi l'exemple d'un service public accessible avec un site fonctionnel et bien conçu. À l'inverse, les sites internet de MaPrimeRénov' et de l'ANEF présentaient un problème de conception dès leur lancement. Certains préfets m'ont même indiqué qu'ils avaient le sentiment d'être les testeurs du système informatique.
Par ailleurs, nos échanges avec les services publics sont constants. Tout d'abord, lorsque nous sommes saisis, nous devons nous assurer que la personne réclamante a bien entamé une première démarche avec le service concerné. Il arrive souvent que les personnes nous saisissent parce qu'elles n'obtiennent pas de réponse compréhensible. Nous sommes régulièrement beaucoup saisis de questions relatives aux indus avec accusation de fraude. Au cours de notre enquête, nous nous apercevons généralement qu'il s'agit d'une erreur et non d'une fraude. À ce titre, je réitère que malgré la loi Essoc, la reconnaissance au droit à l'erreur n'est pas encore totalement généralisée. Nous échangeons donc régulièrement avec les responsables des services publics au niveau national ; nos délégués s'entretiennent également avec les équipes des services publics locaux. Ces services nous répondent et cherchent à résoudre le problème. Par ailleurs, lors de mes déplacements en région, outre mes réunions avec nos délégués, je veille à rencontrer les services publics, afin de résoudre certains problèmes.
M. Daniel Agacinski. - Notre but, lorsque nous nous adressons aux décideurs publics chargés de l'organisation des services publics, est de leur apporter un retour d'expérience des usagers ainsi que les problématiques rencontrées afin qu'ils puissent apporter les modifications nécessaires. Certains changements sont faciles à opérer tandis que d'autres requièrent un niveau de technicité pour lequel nous n'avons pas nécessairement les compétences requises. Cependant, la question de l'attention portée aux usagers reste primordiale. À ce niveau, nous observons des disparités selon les différents services publics. Par ailleurs, nous observons également une disparité de traitement entre les usagers étrangers et les usagers français. Il est regrettable que cet aspect de la relation avec les services publics ne fasse pas partie de l'approche de la mission d'information.
Nous attirons également l'attention des institutions sur des aspects de la réglementation qui peuvent faire obstacle à l'application de principes généraux ou encore sur des aspects de design des sites et de répartition des guichets. Les institutions perçoivent généralement ces sujets, cependant, nous les aidons à en mesurer l'impact pour les usagers. Il nous arrive parfois de proposer également des solutions, comme l'illustre notre rapport de 2024 où sont regroupées les recommandations que nous adressons aux services publics pour assurer un meilleur respect des droits de l'usager.
Mme Claire Hédon. - Nous sommes également impressionnés par la complexité des courriers adressés aux usagers. À ce titre, nous travaillons à la clarification de notre langage ainsi que de celui du service public. Afin d'appliquer nos recommandations à nos propres pratiques, nous avons entamé un travail de clarification de notre site internet, de notre formulaire de saisine ainsi que des courriers que nous envoyons aux réclamants. Il s'agit d'un travail conséquent, mais nécessaire, qui permettra, à terme, un gain de temps non négligeable. En effet, actuellement, certains services publics comme la CAF ou l'assurance maladie utilisent encore un langage abscons.
Mme Marianne Margaté. - Je suis impressionnée des chiffres que vous nous avez fournis sur le non-recours : 50 % pour le minimum vieillesse et un tiers pour le RSA. En effet, ces allocations permettent aux usagers de survivre au quotidien. On pourrait dire cyniquement que la limitation de l'accès aux droits permet de gérer des ressources limitées. La recherche des fraudeurs est certes nécessaire, mais il serait intéressant non seulement de considérer le nombre de personnes n'ayant pas accès à ces allocations alors qu'elles y sont éligibles, mais aussi de savoir quel coût cela représenterait pour l'État. Je partage donc votre idée que le service public doit maintenir une relation humaine avec les usagers. En effet, cette relation est tout aussi importante pour les usagers que pour les agents publics. Je pense qu'il existe une perte de sens dans le travail de ces agents qui impacte leur façon d'effectuer ce travail. Cependant, lorsque les services publics sont ouverts au public, les agents sont susceptibles de subir la violence de certains usagers, excédés par leur situation.
Ma question porte sur le travail fait par les associations et les communes en matière d'accompagnement et d'aller-vers. Estimez-vous que ce travail représente une véritable aide ?
Mme Claire Hédon, défenseure des droits. - Sur la question de la perte de sens, nous sommes frappés par le taux élevé de turnover des agents des préfectures, en raison duquel ces agents ne sont plus suffisamment formés pour traiter tous les dossiers.
Concernant l'aller-vers et le travail des associations, il me semble que la dématérialisation entraîne un report de charge sur l'usager ainsi que sur les associations qui remplissent les dossiers à la place de certains usagers. Bon nombre d'assistants sociaux nous expliquent à quel point ce report de charge a considérablement augmenté leur charge de travail. Donc les associations servent de relais, mais dans des proportions tout de même limitées. Cependant, je reste convaincue des bienfaits de l'aller-vers qui renforce bien souvent l'accès aux droits et la résolution de problèmes.
Mme Marie-Lise Housseau. - Le nombre de demandes que vous recevez est conséquent. À ce titre, effectuez-vous un traitement statistique de votre travail ? Pourriez-vous nous indiquer votre taux de réussite sur les dossiers traités ainsi que la durée moyenne de traitement d'un dossier ? Quelles sont les raisons pour lesquelles certains dossiers n'aboutissent pas ? Enfin, quelles sont vos préconisations afin de faciliter l'accès aux services publics ?
Mme Claire Hédon. - À mon arrivée, en 2020, le nombre de réclamations s'élevait à 100 000. Aujourd'hui, nous comptabilisons 140 000 demandes. La progression est extrêmement importante. Notre institution, bien qu'inscrite dans la Constitution, ne dispose pas des moyens de fonctionner correctement. Concernant l'ANEF et le renouvellement des titres de séjour, je souhaite que ce problème soit résolu dès à présent afin de diminuer le nombre de réclamations que nous recevons. Le ministre de l'intérieur nous a dit que la dématérialisation de l'ANEF a permis d'améliorer la situation. Or, de mon côté, je constate une aggravation. En améliorant ce dispositif, nos délégués auraient plus de temps à consacrer aux médiations.
Concernant notre taux de réussite, les trois quarts des médiations que nous entamons finissent par aboutir. En revanche, il est plus compliqué d'établir des données chiffrées concernant nos décisions. En effet, nous ne disposons d'aucun pouvoir de contrainte, nous avons été créés en complément de la justice et, à ce titre, nos recommandations ne sont pas systématiquement suivies. Cependant nous procédons à des rappels réguliers de ces recommandations.
Concernant le temps moyen de traitement, il ne nous est pas possible de le quantifier. En effet, chaque demande est différente et nécessite un délai de traitement spécifique. Les interventions de nos délégués peuvent aboutir à des résultats rapides, tandis que certaines décisions que nous portons devant les collèges prendront beaucoup plus de temps.
J'en arrive au fonctionnement de notre institution. Pour trois de nos domaines de compétence (la déontologie, le droit des enfants et la discrimination), nous disposons de collèges composés de personnalités nommées par le président du Sénat, la présidente de l'Assemblée nationale, le premier président de la Cour de cassation ainsi que le vice-président du Conseil d'État. Les échanges autour des décisions présentées s'avèrent toujours fructueux et aident à enrichir la perception de notre travail.
M. Daniel Agacinski. - Par ailleurs, nous restons prudents concernant les statistiques, car notre activité est principalement assurée par des bénévoles en région. Nous souhaitons néanmoins améliorer la qualité de notre appareil statistique afin de fiabiliser l'information relative aux délais, au taux de réussite ainsi qu'au taux de réponse des services publics aux saisines adressées.
De plus, certaines administrations affichent des taux de réponse de 48 à 72 heures. Cependant, nous recommandons également de porter une attention particulière aux situations marginales, celles qui vont susciter les ruptures de droits les plus graves et qui ne concernent qu'un faible pourcentage de la population. Il convient de ne pas les mettre de côté sous prétexte que la moyenne de délai de réponse risque d'en pâtir. Ces situations extrêmes et marginales sont les plus révélatrices des dysfonctionnements d'un système.
Mme Claire Hédon. - Je souhaite revenir également sur les taux de satisfaction. En effet, il est d'usage de trouver des enquêtes de satisfaction sur les sites internet des services publics une fois la démarche finalisée. Cependant, les réclamants qui nous saisissent n'ont jamais eu l'occasion de répondre à ces enquêtes, car ils ne sont pas parvenus à terminer leur démarche. À ce titre, notre formulaire de saisine comporte plusieurs indicateurs de satisfaction tout au long de la démarche afin d'évaluer de façon plus précise la satisfaction des usagers de notre service.
En outre, je souhaite également vous alerter sur une des difficultés fortes que nous rencontrons : la gestion des retraites par la Caisse nationale d'assurance vieillesse (Cnav), notamment en Ile-de-France. En effet, certains réclamants mettent de nombreux mois avant de toucher leur retraite et restent sans revenus le temps que leur démarche aboutisse. Évidemment, mes propos ne sont en rien une critique des services publics ni des agents, qui sont eux-mêmes en difficulté du fait d'un manque d'effectifs pour le traitement des dossiers.
Mme Olivia Richard. - Tout d'abord, je tiens à remercier votre institution pour tout le travail fourni, notamment à l'égard des Français à l'étranger. À ce titre, je réunis régulièrement les quatre délégués qui s'occupent des Français établis hors de France afin d'être informée des sujets sur lesquels ils sont le plus souvent saisis. Cependant, je pense qu'il existe parfois une mauvaise compréhension de votre rôle ainsi qu'une confusion avec la justice. Il conviendrait d'expliquer davantage vos missions.
J'en profite également pour alerter sur le fait que certains Français à l'étranger attendent leur retraite depuis près de trois ans. En effet, la Cnav traite en dernier les dossiers les plus complexes, soit les dossiers des personnes qui ont eu une carrière entrecoupée de périodes passées à l'étranger. Je tenais donc à vous remercier de vous intéresser à cette problématique.
Par ailleurs, bien que ce ne soit pas le sujet de cette mission, je tenais à préciser que les difficultés concernant la régularisation des titres de séjour entraînent la mise à la rue de femmes, parfois avec enfants. À ce titre, la délégation aux droits des femmes avait recommandé de mettre en place un guichet spécifique aux femmes au sein des préfectures, afin d'éviter les situations violentes auxquelles cette population est plus particulièrement exposée lorsqu'elle bascule dans l'irrégularité.
Ma question est donc la suivante : que pouvons-nous faire pour vous aider ?
Mme Claire Hédon. - Premièrement, nous sommes mal connus du grand public. Il conviendrait donc de nous faire connaître de manière plus large. De plus, pour être franche avec vous, nous ne disposons pas du budget nécessaire pour assurer notre rôle essentiel de cohésion sociale. Chaque année, l'attribution du budget et des effectifs représente une vraie bataille.
Vos propos me permettent d'aborder un élément qui m'a étonnée : le nombre de clôtures de dossiers pour lesquels les demandeurs ne répondent pas à nos demandes de pièces supplémentaires. Nous avons essayé d'en déterminer les raisons et nous nous sommes rendu compte que dans certains cas, le problème des demandeurs était résolu à partir du moment où ils mentionnaient avoir saisi notre institution. De plus, lors de notre travail sur la médiation préalable obligatoire (MPO) en matière de RSA et d'APL, nous avons souhaité, en 2021, faire un bilan de satisfaction auprès des personnes concernées. Parmi les personnes interrogées, un tiers avaient obtenu satisfaction, c'est-à-dire, reconnaissance d'erreur ou d'un dû. Nous nous attendions donc à un taux de satisfaction de 33 %. Or, le taux s'est élevé à plus de 60 %. En effet, le tiers des personnes interrogées se disaient satisfaites d'avoir obtenu une explication des raisons pour lesquelles elles n'avaient pas le droit à une aide. Cette enquête a prouvé qu'il est important que les services publics fassent preuve de pédagogie vis-à-vis des usagers.
Mme Nadège Havet, rapporteure. - Pensez-vous que si un conseiller référent était affecté à chaque démarche, celles-ci s'en trouveraient facilitées ? Estimez-vous utile de mettre en place des engagements de service en termes de réponse à apporter afin que les personnes puissent avoir une vraie qualité de service public ?
Mme Claire Hédon. - Il est effectivement important que les personnes puissent contacter la personne en charge du traitement de leur dossier en cas de problème. Encore une fois, les agents des France services n'ont pas accès aux dossiers des réclamants. Il convient de mettre en place un système pour que les usagers puissent s'adresser toujours au même interlocuteur. Il faudrait également disposer de guichets ouverts en présentiel. De plus, l'enquête sur les plateformes téléphoniques avait mis en exergue le fort taux d'erreurs au niveau des informations transmises par les agents de ces plateformes.
M. Daniel Agacinski. - Nous recommandons également l'instauration d'un accès omnicanal afin que la démarche puisse être effectuée par différents canaux, que ce soit au guichet, par téléphone ou sur internet. De plus, cet accès omnicanal (courrier, téléphone, guichet, internet) permettrait une circulation des informations entre tous les canaux, du côté des usagers comme de l'administration. Effectivement cette organisation s'avère exigeante pour les services publics et nous ne sommes pas en capacité de prescrire exactement aux administrations comment elles doivent s'organiser.
Je souhaite également revenir sur le sujet du droit des étrangers. En effet, cette thématique représente un enjeu crucial en termes de jurisprudence et de garantie des droits. La décision du Conseil d'État de 2022 autorise les administrations à dématérialiser les démarches à condition d'être en mesure d'accompagner les personnes ne parvenant pas à effectuer les démarches en ligne en leur proposant une solution de substitution. Cette exigence concerne certaines démarches particulièrement complexes et sensibles dont font partie les démarches liées aux droits des étrangers. Les démarches jugées plus simples pourraient donc, quant à elles, être totalement dématérialisées. Vous nous demandiez s'il fallait une disposition législative sur le sujet. Aujourd'hui, en l'absence de législation, nous voyons que la jurisprudence décide, selon la complexité de la démarche, s'il faut ou non garantir aux usagers des accès diversifiés aux différents services publics. À ce titre, il convient effectivement de prévoir une disposition législative pour rendre effectif un accès multicanal à l'ensemble des services publics.
Mme Claire Hédon. - La situation de l'accès aux services publics des personnes étrangères est révélatrice de ce qui pourrait arriver aux Français dans leur rapport avec ces services.
M. Gilbert-Luc Devinaz, président. - Lors de mes permanences à Lyon, je suis essentiellement sollicité pour des renouvellements de titres de séjour et des OQTF. Cependant, ce sujet complexe nécessite d'être traité à part entière et à ce titre, nous n'avons pas souhaité l'aborder lors de cette mission.
Je vous rejoins sur l'importance de pouvoir contacter une personne en cas de problème. De mon expérience personnelle dans le domaine de l'information routière, lorsque nous devions affronter une crise, je renforçais la réponse téléphonique dans les premiers temps de la crise afin de répondre aux demandes les plus fréquentes des usagers. Par la suite, nous mettions en place un système de réponse automatique qui reprenait ces questions. Cependant, les usagers avaient toujours la possibilité de parler à un gendarme ou à un policier s'ils le souhaitaient. Ce dispositif permettait de mieux régler les problèmes de crise routière.
Mme Nadège Havet, rapporteure. - La mise en place d'un dispositif omnicanal ne risque-t-il pas de poser problème au niveau des collectivités territoriales ? En effet, ces dernières ne disposent pas du même niveau de réponse qu'un service de l'État.
De plus, vous mentionniez la présence de 2 840 espaces France services avec une répartition inégale sur le territoire français. Existe-t-il des territoires concentrant plus de problématiques que d'autres ? Et quelles sont les problématiques les plus prégnantes ?
Mme Claire Hédon. - Le manque de France services se fait surtout ressentir au niveau des outre-mer, des quartiers défavorisés et certaines banlieues. L'ensemble du territoire n'est pas encore totalement couvert.
Par ailleurs, je souhaite rappeler que les espaces France services sont financés certes en partie par l'État, mais également par les collectivités territoriales, sur lesquelles nous faisons ainsi peser le poids de l'accès aux services publics.
M. Daniel Agacinski. - L'accès aux services publics au niveau des collectivités territoriales ne pose pas de problème. Le problème se pose plutôt au niveau des grands réseaux nationaux.
Mme Claire Hédon. - Je tiens à souligner le travail remarquable des secrétaires de mairie, notamment en zones reculées, qui travaillent en collaboration avec nos délégués pour faciliter les démarches des habitants et leur éviter parfois de se déplacer en personne pour déposer certaines pièces justificatives.
M. Gilbert-Luc Devinaz, président. - Madame la Défenseure des droits, au travers de vos interventions, nous avons pu ressentir le sens humain dont vous imprégnez vos missions.
Cette audition a fait l'objet d'une captation vidéo qui est disponible en ligne sur le site du Sénat.
La réunion est close à 19 h 30.