Jeudi 3 juillet 2025
- Présidence de M. Bernard Delcros, président -
Présentation par M. Stéphane Delautrette, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale, de son rapport d'information sur le financement de la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) adopté le 13 mai 2025
M. Bernard Delcros, président de la Délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation - Mes chers collègues, nous renforçons aujourd'hui la coopération entre les délégations aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale et du Sénat. L'idée est de partager nos travaux respectifs pour optimiser notre réflexion et donner plus de poids à nos propositions.
Le sujet qui nous réunit concerne la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), dossier important pour nos collectivités. Une mission a été confiée début 2024 à plusieurs inspections sur l'équilibre des comptes de cette caisse. La proposition du Gouvernement, initialement inscrite dans le projet de loi de financement de la Sécurité sociale (PLFSS) pour 2025, consistait à augmenter de douze points la contribution des employeurs territoriaux sur quatre ans, ce qui représenterait une dépense supplémentaire d'environ 4 milliards d'euros en régime de croisière pour les collectivités. Cette charge s'ajouterait aux autres mesures déjà prises comme le gel de la part de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) compensant les pertes de taxe d'habitation ou de taxe sur le foncier bâti.
Je remercie donc la délégation de l'Assemblée nationale d'avoir travaillé sur ce sujet, car si d'autres pistes peuvent être explorées pour alléger le coût sur les finances des collectivités, ce serait particulièrement utile dans ce contexte de contribution au redressement des finances publiques.
M. Stéphane Delautrette, président de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation de l'Assemblée nationale. - Je vous remercie de me donner l'opportunité de présenter les travaux de la délégation de l'Assemblée nationale sur la CNRACL.
Nous essayons d'instaurer une nouvelle façon de travailler, de développer les synergies entre nos deux délégations, dans le respect de l'indépendance de chacun. Il nous est paru opportun de partager nos travaux, de confronter nos points de vue, d'être force de proposition et de renforcer le rôle de nos délégations dans les propositions qui peuvent être faites au Gouvernement.
Je ne suis pas accompagné par les membres de la délégation car nous sommes, comme vous, en session extraordinaire et les sujets ne manquent pas, notamment le statut de l'élu qui vous intéresse et pour lequel nous sommes sur la bonne voie.
Notre objectif commun est de défendre la capacité de nos collectivités territoriales à s'administrer librement, comme le prévoit la Constitution dans son article 72.
La décision du Gouvernement le 30 janvier dernier de relever sur 4 ans le taux de cotisation des employeurs à la CNRACL, passant de 31,65 % en 2024 à 43,65 % en 2028, a constitué un choc pour nos collectivités, qui lors du débat budgétaire de l'automne avaient été rendues injustement responsables de la dégradation des comptes publics du pays. Le Gouvernement a souligné la situation de plus en plus critique de ce régime de retraite particulier qui verse chaque année plus de 26 milliards d'euros de prestations vieillesse et invalidité à 1,5 million de pensionnés, anciens fonctionnaires territoriaux ou hospitaliers.
Ses comptes, encore excédentaires en 2017, ont plongé dans le rouge avec un déficit de 2,5 milliards d'euros en 2023 et 3,8 milliards en 2024, avec une prévision de 10 milliards à l'horizon 2030. Face à cette urgence, le Gouvernement avait confié en 2023 aux inspections générales des finances (IGF), des affaires sociales (IGAS) et de l'administration (IGA) une mission sur CNRACL afin de poser un diagnostic sur la réalité des perspectives financières de la caisse et de proposer des mesures permettant de garantir sa pérennité. Cette mission a publié en septembre 2024 onze recommandations à la fois paramétriques et structurelles. Pourtant, seule l'option du relèvement des taux a été retenue.
Notre délégation a donc organisé trois tables rondes les 12 et 26 mars et le 2 avril avec toutes les parties prenantes (auteurs du rapport, coordination des employeurs territoriaux, organisations syndicales représentatives des personnels de la fonction publique territoriale). Ces échanges ont mis en évidence un diagnostic partagé sur les origines plurifactorielles de la dégradation financière de la caisse :
- la démographie, avec un ratio cotisants/pensionnés tombé à 1,4 en 2023 contre 4,53 en 1980 ;
- des spécificités propres à la fonction publique territoriale : une espérance de vie plus longue des retraités (70 % de femmes), davantage de carrières longues et de retraites anticipées qu'au sein de la fonction publique d'État, et une hausse significative des demandes de pension d'invalidité (+21 % en dix ans, représentant 2,7 milliards d'euros en 2023, soit 10,7 % des pensions versées) ;
- une structure des recettes singulière, composée quasi exclusivement de cotisations, contrairement aux autres régimes en partie financés par l'impôt.
Les impôts, taxes et contributions affectés à la Caisse nationale d'assurance vieillesse (CNAV) s'élevaient en 2023 à 21,4 milliards d'euros, soit 13,5 % de ses ressources.
La CNRACL a apporté une contribution considérable aux mécanismes de compensation démographiques mis en place dans les années soixante-dix pour aider les régimes de retraite en difficulté, estimée à 100 milliards d'euros en euros constants. Au cours des dernières années, ce sont les régimes agricoles, salariés et exploitants, qui ont été les principaux bénéficiaires de ce mécanisme.
Malgré sa situation déficitaire, elle contribue encore aujourd'hui à ce mécanisme à hauteur de 475 millions d'euros en 2024, ce qui heurte le bon sens et apparaît comme la poursuite d'une injustice. La dégradation de son ratio démographique devrait lui permettre de bénéficier de transferts nets positifs à partir de 2027.
Il ressort des tables rondes une constatation unanime : en dépit de la charge excessive qu'elle fera peser sur les finances locales, la hausse du taux de cotisation ne résoudra pas les problèmes financiers de la CNRACL. Le supplément de recettes s'avérera insuffisant à court terme pour rééquilibrer les comptes de la caisse et le renchérissement du coût salarial pourrait conduire les collectivités à privilégier le recrutement d'agents contractuels, qui ne cotisent pas à la caisse. À plus ou moins long terme, l'attrition de la base cotisante rendra encore plus difficile la couverture des prestations.
À mon sens, il convient de privilégier une approche structurelle aux mesures paramétriques. La CNRACL doit pouvoir s'appuyer, comme les autres régimes de retraite de base, sur un socle de fiscalité transféré, dont la nature et le montant restent à déterminer (recommandation n° 7). Je reprends les mots d'un inspecteur général des finances, pour dire qu'il ne s'agit pas de déplacer des déficits pour les mettre là où il faut. Les difficultés financières que traverse aujourd'hui la caisse appellent une réponse structurelle en cohérence avec les orientations qui pourraient être retenues dans le cadre d'une réforme d'ensemble du système de retraite. Cette réponse doit ainsi s'inscrire dans une approche globale du financement des pensions des agents publics territoriaux, voire plus largement à l'ensemble de la fonction publique.
Dans un second temps, nous avons pris conscience de l'urgence de la situation. La dégradation rapide des comptes de la caisse ne permet plus d'attendre une hypothétique réforme systémique. Il est impératif de mettre en oeuvre dès 2026 des mesures ciblées qui, sans prétendre à l'exhaustivité, contribueraient à soulager les comptes de la caisse et à garantir la continuité du versement des prestations. Parmi les leviers envisageables, la mobilisation de la CNAV et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV) pourrait s'avérer particulièrement utile pour assurer le financement de certains avantages non contributifs. Ces prestations, qui ont un caractère familial ou sont liées à la maladie ou à l'invalidité, avaient été précisément identifiées dans le rapport des corps d'inspection. En premier lieu, la majoration de pensions dont bénéficient les affiliés à la CNRACL à partir du troisième enfant n'est pas prise en charge par la CNAV, à la différence des autres régimes, notamment le régime général.
Le financement par la Caisse nationale des allocations familiales (CNAF) de cette majoration pour enfants représenterait un gain financier de près d'un milliard d'euros pour la CNRACL (recommandation n° 3).
À l'issue de leur mission d'évaluation, les inspecteurs généraux avaient suggéré de manière complémentaire de supprimer la majoration supplémentaire de cinq points par enfant au-delà du troisième. Cet alignement sur le régime général ne m'est pas paru souhaitable du fait de sa complexité, puisque la mesure devrait également être transposée pour la fonction publique d'État. Le produit attendu ne serait d'ailleurs que de quelques millions d'euros.
Pour les mêmes raisons touchant aux avantages non contributifs, le FSV compensé à la CNRACL les dépenses associées à la validation des périodes de demi-traitement au titre du congé maladie, ainsi qu'à la garantie de pension minimale pour les pensionnés dont le taux d'invalidité est égal ou supérieur à 60 %. Ces deux mesures représenteraient un apport de recettes pour la CNRACL de 275 millions d'euros environ (recommandations n° 4 et n° 5).
D'autres pistes ont été évoquées. J'ai souligné tout à l'heure la part croissante des agents contractuels dans la fonction publique territoriale et l'écart de coût défavorable aux agents titulaires pour les employeurs. En apparence, assujettir la masse salariale des contractuels à une taxe pourrait atténuer l'effet désincitatif lié au recrutement de titulaires et ainsi encourager une gestion plus neutre des ressources humaines. Dans la mesure où cette charge pèserait directement sur les employeurs publics territoriaux déjà fortement mis à contribution par l'augmentation du taux de la cotisation vieillesse, cela ne m'a pas paru pertinent.
En revanche, la suppression du seuil horaire d'affiliation à la CNRACL, fixé réglementairement à 28 heures hebdomadaires, mériterait d'être sérieusement envisagée. Aujourd'hui, ce seuil contraint 75 000 agents territoriaux, pourtant titulaires, à cotiser au régime général et à l'Institution de retraite complémentaire des agents non titulaires de l'État et des collectivités publiques (IRCANTEC). Supprimer cette distinction injustifiée permettrait non seulement d'unifier les règles d'affiliation, mais également d'allouer à la caisse une ressource potentielle de 290 millions d'euros (recommandation n° 6).
Pour être complet, je souligne que les autres options étudiées, consistant soit à affilier les agents contractuels à la CNRACL, soit à rapprocher la CNRACL et l'IRCANTEC, ne paraissent pas opérationnelles. Elles se heurtent à d'importants obstacles techniques liés notamment à la difficulté de reconstituer les durées cotisées et d'identifier au sein de la rémunération d'un contractuel la part correspondant à un traitement brut assujetti aux cotisations. Un tel rapprochement risquerait de pénaliser les agents contractuels.
Selon les estimations des corps d'inspection, les mesures précitées, financement par la CNAF et le FSV, élargissement de l'assiette de cotisation pourraient générer dès la première année jusqu'à 1,6 milliard d'euros de recettes supplémentaires pour la CNRACL, soit davantage que le produit attendu d'un relèvement de trois points du taux de cotisation employeur estimé à 1 milliard d'euros.
Je note qu'une telle dynamique rendrait envisageable une annulation du deuxième relèvement de taux prévus pour 2026, allégeant d'autant la charge pesant sur les collectivités territoriales et contribuant à l'objectif gouvernemental de réduction de leurs dépenses.
Cependant, ces mesures ciblées ne réduiront pas à zéro le déficit budgétaire de la CNRACL. Elle est contrainte de recourir à l'endettement pour faire face à ses obligations.
Actuellement, la caisse est conduite à solliciter le soutien financier de l'Agence centrale des organismes de Sécurité sociale (ACOSS) sous la forme d'avance remboursable avec paiement d'intérêts. La loi de financement de la Sécurité sociale pour 2025 a fixé à 13,2 milliards d'euros le plafond d'endettement. En l'absence de mesures, la charge des intérêts pourrait représenter un milliard d'euros à compter de 2029.
Afin d'éviter, je cite le rapport des corps d'inspection, la constitution d'une dette financière létale, il apparaît essentiel d'autoriser la Caisse d'amortissement de la dette sociale (CADES), à reprendre l'intégralité de cette dette. Je rappelle qu'elle est déjà intervenue en 2020 en reprenant les déficits cumulés des années 2018 et 2019 à hauteur de 1,29 milliard d'euros. Cela implique d'envisager la prolongation de la CADES au-delà du 31 décembre 2033 (recommandation n° 1).
Au-delà des préoccupations d'ordre financier, les trois tables rondes ont également permis d'aborder le sujet important des conditions de travail, souvent exigeantes, des 3,1 millions d'agents des fonctions publiques, territoriales et hospitalières qui assurent au quotidien la vitalité du service public local et des lieux de soins. Elle soulève un enjeu majeur, celui de la reconnaissance accrue de la pénibilité de nombreuses missions. Être sapeur-pompier ou policier municipal expose à des risques réels susceptibles d'altérer durablement la santé physique et psychique des agents concernés. Cette usure professionnelle, au-delà de la souffrance individuelle qu'elle engendre, constitue également un facteur de fragilisation pour la Caisse qui assume le versement des prestations d'invalidité et de diverses aides sociales. La recommandation n° 8 vise à mieux connaître le coût du risque invalidité en procédant à l'individualisation des cotisations vieillesse et invalidité. Cette mesure permettrait également, comme l'ont souligné les organisations syndicales lors de la dernière table ronde, de mieux responsabiliser les employeurs territoriaux sur la pénibilité de certains postes et l'impact sur les conditions de santé tout au long et en fin de carrière.
Enfin, j'appelle le Gouvernement à mettre en oeuvre sans tarder le fonds de prévention de l'usure professionnelle, du maintien dans l'emploi et de l'accompagnement des transitions professionnelles dans la fonction publique territoriale, tel que préconisé par Michel Hiriart, président de la Fédération nationale des centres de gestion (FNDG), dans son rapport rendu public en 2023, à la suite de la mission que lui a confiée le Gouvernement à la demande de la coordination des employeurs territoriaux. À mon sens, l'instauration de ce fonds doit s'accompagner d'une réflexion sur la création d'un compte pénibilité adapté aux spécificités des métiers de la fonction publique territoriale et sur une sensibilisation accrue des collectivités aux risques professionnels, notamment par la généralisation du document unique d'évaluation des risques professionnels, qui est obligatoire (recommandations n° 8 et n° 10).
Comme vous pouvez le constater, des solutions existent pour permettre à la CNRACL de retrouver le chemin de l'équilibre budgétaire. Sans attendre les conclusions de la mission complémentaire confiée par le Gouvernement aux inspecteurs le 2 mai dernier, notre délégation ne manquera pas de s'en faire le relais auprès des ministres concernés et de les formaliser par des initiatives législatives lors du prochain débat budgétaire.
M. Bernard Delcros, président.- Merci beaucoup pour cette présentation et bravo pour ce travail de fond avec des propositions très concrètes qui ont un double objectif : alléger le poids sur les finances des collectivités, mais aussi trouver une solution pérenne. La solution actuellement mise en oeuvre n'assure pas l'équilibre durable des comptes de la CNRACL. Il y a bien les deux sujets : les finances des collectivités et la nécessité de s'inscrire dans la durée pour trouver des solutions pérennes.
Sans plus attendre, j'invite les collègues qui le souhaitent à prendre la parole.
M. Éric Kerrouche, sénateur des Landes. - Je remercie Stéphane Delautrette pour l'important travail réalisé par la délégation aux collectivités territoriales de l'Assemblée nationale.
Cette étude permet une prise de conscience de l'ampleur du problème. La solution paramétrique retenue n'en est pas une. Au-delà d'être injuste et imposée aux collectivités, elle n'est tout simplement pas à la hauteur des défis. Ma préoccupation principale porte sur l'impact que cela aura sur le service public local, sur les recrutements et sur la qualité du service. Nous ne pouvons pas poursuivre dans une logique de contractualisation systématique de la fonction publique qui va à l'encontre de l'expertise nécessaire dans tous les domaines. Les dix propositions que vous présentez offrent des solutions à la fois structurelles et conjoncturelles. Comment pourrions-nous les hiérarchiser davantage pour aboutir, dès le prochain budget, à des mesures à la hauteur de l'enjeu que représente le financement de la CNRACL ? Il est essentiel d'agir rapidement et de façon concertée, tant à l'Assemblée nationale qu'au Sénat.
M. Bernard Delcros, président. - Je partage cette analyse et cette prise de conscience. Nous étions concentrés sur le poids que cela représentait pour les collectivités, mais je découvre que ces mesures ne règlent rien pour l'avenir. Cet échange va nous aider à réfléchir ensemble à une stratégie commune et à des mesures concrètes. Je suis d'accord que la question se pose dès le budget 2026.
Mme Ghislaine Senée, sénatrice des Yvelines. - Je vous remercie pour cette présentation. La mesure prise lors du dernier projet de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) démontre encore une fois qu'on exige des efforts supplémentaires des collectivités territoriales, tout en utilisant les difficultés de la CNRACL comme prétexte.
Je n'avais pas mesuré l'ampleur du déficit et nous devons apporter des réponses structurelles. Un point m'avait particulièrement frappé en tant que maire : la condition des 28 heures hebdomadaires qui crée des disparités entre les agents, certains cotisant à l'IRCANTEC et d'autres à la CNRACL. Avez-vous pu mesurer les conséquences d'une modification de ce seuil pour l'IRCANTEC ? Une harmonisation simplifierait beaucoup de choses pour les collectivités.
M. Jean-Jacques Lozach, sénateur de la Creuse. - Je vous remercie pour ce travail réalisé ces derniers mois sur un sujet préoccupant. Ce n'est pas un sujet mineur mais techniquement et administrativement complexe. Les solutions paramétriques seront largement insuffisantes.
Sur le terrain, j'observe que l'ampleur du problème échappe peut-être aux associations d'élus, car nous n'avons pas été très interpellés sur ce sujet pourtant essentiel pour la vie des collectivités. Ma question porte sur la méthode : allons-nous simplement traiter ce sujet dans le cadre du PLFSS ou devons-nous rechercher une approche moins douloureuse et plus consensuelle ? Il serait judicieux d'engager un dialogue constructif avec les associations d'élus qui, jusqu'à présent, ne semblent pas se préoccuper suffisamment de cette question.
M. Bernard Delcros, président. - Ce sujet est important et nous disposons déjà de pistes. Je propose que nous avancions ensemble, entre les deux délégations. Dès la rentrée, nous pourrions organiser une ou deux auditions ciblées sur ces sujets et désigner, au sein de notre délégation, deux ou trois personnes chargées de suivre plus précisément ce dossier en lien avec l'Assemblée nationale. Cela nous permettrait d'avoir une position commune et de faire front uni au moment du PLF. Je dois en parler au bureau, mais retenons cette idée pour la rentrée.
M. Gérard Lahellec, sénateur des Côtes-d'Armor. - Je vous remercie pour ces éclairages et les pistes explorées. Comme Jean-Jacques Lozach vient de le mentionner, je constate également que cette préoccupation n'est pas spontanément exprimée par les associations d'élus. C'est un avantage de ne pas partir de zéro et de pouvoir nous inspirer des préconisations déjà formulées.
Parviendrons-nous à bâtir un consensus dynamique pour infléchir la position du Gouvernement dès le prochain PLF ? Sans rechercher un consensus absolu, nous savons que sans dispositions structurelles, nous ne réglerons pas le problème. Il ne faut pas craindre d'entreprendre cette démarche. Notre délégation peut être un élément déterminant dans la construction de ce consensus.
M. Stéphane Delautrette, président. - Notre travail sur la CNRACL est parti d'un rapport budgétaire confié à Nicolas Ray (LR) et Tristan Lahais (écologiste), qui pointait un problème durable dans le régime de la CNRACL. Une convergence de points de vue s'est formée au sein de la délégation : ce régime est traité différemment des autres, les solutions sont basées presque exclusivement sur les cotisations employeurs. Le rapport est bien reçu par certains ministères mais pas par Bercy, qui estime que nous ne faisons que déplacer des masses budgétaires. Pourtant, nos mesures permettraient de délester les collectivités de 1,6 milliard de contributions à la CNRACL, ce qui faciliterait une réflexion plus apaisée sur la recherche d'économies sur d'autres charges de fonctionnement. C'est la mesure la plus lourde impactant les collectivités dans le PLF 2025, un fait souvent passé sous silence. Le Gouvernement reconnaît l'existence d'un problème puisqu'il a confié une mission aux inspecteurs, mais leur lettre de mission n'envisage pas de revenir sur l'augmentation des cotisations, mesure prise par voie réglementaire.
M. Bernard Delcros, président. - Je propose que nous nous saisissions de ces propositions. Nous pourrions désigner deux ou trois personnes au sein de la délégation pour suivre ce dossier. Peut-être pourrions-nous, si tu en es d'accord Stéphane, signer un courrier commun pour demander aux associations d'élus comment elles se positionnent par rapport à ces propositions ? Leur soutien nous donnerait plus de force au moment du débat sur le PLF.
M. Stéphane Delautrette, président. - Les associations d'élus, notamment l'Association des maires de France et des présidents d'intercommunalités (AMF), se sont déjà beaucoup exprimées sur ce sujet et son impact. Nous avons leur soutien appuyé. Lors des auditions des employeurs territoriaux, nous avions la représentation de presque toutes les associations d'élus. Le rapport a reçu des retours extrêmement positifs de leur part concernant nos propositions et la volonté de pérenniser le système.
M. Éric Kerrouche. - Les solutions proposées ne sont pas toutes de même nature. Nous devons distinguer les mesures à long terme de celles que nous pouvons obtenir immédiatement, dès ce budget. Peut-être que tous les parlementaires devraient se concentrer sur ces quelques solutions immédiates pour marquer une impulsion.
M. Stéphane Delautrette président. - C'est peut-être le début de notre travail. Je suggère de vous laisser le temps de prendre connaissance en détail du rapport et de nous revoir à la rentrée. Je viendrai avec Tristan Lahais et Nicolas Ray qui ont travaillé sur le sujet pour déterminer ce qui est traduisible directement dans le PLF ou le PLFSS 2026. En fonction des priorités, vous pourrez organiser des auditions avec les acteurs pertinents.
M. Bernard Delcros, président. - Je retiens cette stratégie en prenant en compte ce qu'Éric Kerrouche vient de dire : il y a deux niveaux de propositions, celles qui s'inscrivent dans le temps et celles très concrètes pour le prochain budget.
Concernant les agences de l'eau, nous avons évoqué l'idée de faire un travail rapide avec un rapport « trois recommandation ». Ce rapport pourrait nous mettre en ordre de marche sur des propositions concrètes concernant les politiques des agences de l'eau dans le nouveau cadre législatif. Je vous propose de nommer trois rapporteurs : Gérard Lahellec, Cédric Vial et moi-même. Le nouveau cadre législatif modifie la répartition des compétences et les agences de l'eau doivent en tenir compte. Êtes-vous d'accord pour que nous menions ce travail dès la rentrée ?
M. Éric Kerrouche. - Je suis intéressé car le texte revient dès le 15 septembre au Sénat.