Administration générale et territoriale de l'Etat
M. le président. - Le Sénat va examiner les crédits de la mission « Administration générale et territoriale de l'Etat ».
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M. Henri de Raincourt, rapporteur de la commission des finances. - La mission « Administration générale et territoriale de l'Etat » bénéficie de 2,656 milliards d'euros de crédits de paiement, en hausse de 3 %. Deux innovations majeures la caractérisent pour 2008. D'une part, elle s'enrichit d'un programme dédié à l'expérimentation du progiciel de gestion intégrée Chorus au sein de l'administration territoriale. D'autre part, le programme « administration territoriale » s'étend désormais à l'outre-mer.
Les crédits de paiement du programme « administration territoriale » enregistrent une hausse substantielle de 5,7 % et s'élèvent à 1,657 milliard d'euros. Il convient de relever le rôle grandissant de l'Agence nationale des titres sécurisés, chargée des passeports électronique et biométrique, de la carte nationale d'identité, du système d'immatriculation à vie des véhicules et du permis de conduire.
En outre, dans un contexte de modernisation de l'administration territoriale, de réorganisation du contrôle de légalité et de dématérialisation des titres, il faut s'interroger sur les frais de fonctionnement des sous-préfectures, qui pèsent sur les crédits de ce programme. Des redécoupages d'arrondissements ont déjà eu lieu afin de mieux répartir la charge de travail entre les services préfectoraux au sein d'un même département. Par ailleurs, il ressort de l'audition du responsable de programme qu'une réflexion est en cours au sein du ministère. Toutefois, la reconfiguration de la carte des sous-préfectures ne devra être envisagée que dans le respect de la dimension humaine et des besoins des territoires.
Le programme « administration territoriale : expérimentations Chorus » concerne deux régions (la Haute-Normandie et les Pays-de-Loire) et comprend 105,3 millions d'euros en crédits de paiement. Fin octobre 2007, le Comité d'orientation stratégique a décidé de reporter le démarrage de l'expérimentation au début de 2009.
Les autorisations d'engagement du programme « vie politique, cultuelle et associative », soit 361,7 millions d'euros pour 2008, et ses crédits de paiement, du même montant, diminuent de 33,7 %. Cette baisse tient essentiellement au calendrier électoral chargé en 2008. Le coût des élections sera d'environ 177 millions d'euros.
Le coût moyen par électeur est de 4,54 euros pour les présidentielles, 3,72 euros pour les législatives, 3,48 pour les cantonales, 2,92 pour le référendum de 2005, 2,84 pour les municipales et, modestement, de 0,14 euros pour les sénatoriales. (On s'en félicite à droite). Le mode de financement public de l'activité politique contribue fortement, en dépit de la règle du 1 %, à un gonflement artificiel et parfois bucolique du nombre des partis et groupements politiques.
Le programme « Conduite et pilotage des politiques de l'intérieur » s'appuie sur une enveloppe budgétaire quasi stable de 532,5 millions. Le contentieux indemnitaire opposant l'État à certaines communes sur les charges de gestion liées à la délivrance des cartes nationales d'identité et des passeports a déjà coûté 6,8 millions à l'État. Comment comptez-vous résoudre cet épineux problème, dont l'impact financier est estimé entre 185 et 451 millions ?
Sous ces réserves, la commission des finances propose au Sénat d'adopter ces crédits. (Applaudissements à droite et au centre)
M. le président. - Pourquoi les élections cantonales coûtent-elles plus cher que les municipales, alors qu'on ne renouvelle que la moitié des cantons ?
M. Henri de Raincourt, rapporteur spécial. - J'ai cité le coût par électeur.
M. Jean-Pierre Sueur. - On voit qu'on a affaire à un spécialiste...
M. José Balarello, rapporteur pour avis de la commission des lois. - Cette mission est dotée de 2,656 milliards, en hausse de 3 % par rapport à 2007. Vous trouverez dans mon rapport le détail des crédits. Le programme « administration territoriale » prévoit de nombreuses mesures de modernisation des administrations préfectorales Un nouvel objectif souligne désormais le rôle de coordination interministérielle du préfet, comme le souhaitait notre commission.
Plus de 60 % du budget de la mission sont affectés aux préfectures, qui pourront expérimenter la réorganisation des services de l'État, comme dans le Lot. L'objectif est d'aller vers un État plus efficace et plus économe, l'ensemble des services étant placés sous l'autorité du préfet, qui dispose désormais d'une enveloppe globale.
L'activité essentielle des préfectures demeure la délivrance des titres et la garantie de l'identité : en 2006, plus de 24 millions de titres ont été délivrés, avec des délais de traitement raccourcis. Pourriez-vous, madame la ministre, nous préciser le calendrier de mise en place de L'Agence nationale des titres sécurisés (ANTS), créée par le décret du 22 février 2007 ? Reste à finaliser le projet Ines qui insérera les données biométriques sur les cartes nationales d'identité ; les petites communes pourront-elles délivrer ces titres ? Le système d'immatriculation à vie des véhicules, contre la fraude et les vols, est estimé à 8,7 millions d'euros et devrait démarrer le 1er janvier 2009, après accord avec les professionnels de l'automobile. Pouvez-vous nous en préciser le calendrier ?
Le nombre d'actes transmis aux préfectures pour contrôle de la légalité a diminué de 27 % entre 2005 et 2006, et la transmission électronique des actes se développe. Il faut par ailleurs absolument améliorer la formation juridique des fonctionnaires chargés du contrôle de la légalité, dont certains n'ont jamais fait de droit !
Le programme « vie politique, cultuelle et associative » traite des crédits affectés, d'une part, aux partis politiques au titre de l'aide publique, d'autre part aux élections qui se dérouleront en 2008 : 259 formations politiques ont déposé des comptes certifiés.
Les crédits de l'action « vie des cultes » diminuent de 4 %, conséquence de la baisse des effectifs du personnel des cultes. La France est le pays européen qui compte le plus de Musulmans, de Juifs et de Bouddhistes, outre les Hindouistes de la Réunion. La commission présidée par le Professeur Jean-Pierre Machelon a été chargée de réfléchir à une adaptation de notre droit des cultes, notamment pour faciliter la construction de nouveaux lieux de culte sans recourir à des financements étrangers. Pouvez-vous nous éclairer sur le calendrier et le sens des mesures qui pourraient être retenues ?
Enfin, les crédits consacrés à la vie associative permettront la simplification du fonctionnement des associations et le financement du projet Waldec, répertoire national des 800 000 associations existantes. Quels sont vos objectifs pour ces chantiers, leur coût et leur calendrier ?
S'agissant du programme « conduite et pilotage des politiques de l'Intérieur », je n'insisterai que sur les erreurs commises en matière de gestion immobilière : loyers trop chers, ventes à bas prix et rachat du même bien à un prix très supérieur, délais anormalement longs pour formaliser les ventes. L'État aurait intérêt à s'adresser à quelques notaires et professionnels de l'immobilier, comme je l'ai déjà suggéré à Mme Lagarde...
Enfin, l'augmentation des activités contentieuses est due essentiellement aux recours relatifs aux retraits de permis de conduire à la suite des contrôles automatiques.
La commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de ces crédits. (Applaudissements à droite)
M. Jean-Pierre Sueur. - Dans les cinq minutes qui me sont imparties, je me contenterai de poser quatre questions. (On s'en réjouit à droite)
Ma première question porte sur les effectifs des préfectures et sous-préfectures. Dans la continuité des précédents exercices, le budget pour 2008 se traduit par une réduction de 493 emplois équivalents temps plein. Or les charges pesant sur les préfectures s'alourdissent : les fonctionnaires sont en butte à l'accumulation des documents d'orientation et autres plans d'action stratégiques de l'État, les préfets doivent appliquer les lois sur le handicap, la cohésion sociale ou encore le droit au logement et faire face à la multiplication d'agences et d'organismes spécifiques. Davantage de charges et moins de personnel : peut-on continuer ainsi ?
Ma deuxième question porte sur le programme expérimental Chorus. Le 22 novembre, Les Échos titraient : « Bercy annule l'appel d'offres sur le déploiement du progiciel Chorus ». Selon l'Agence pour l'information financière de l'État, ce deuxième recul serait dû à l'impact des grandes réformes de l'État à l'étude, dont la mutualisation des services budgétaires et comptables. Certains observateurs, sceptiques, l'attribuent plutôt à un retard du pilote fonctionnel. Les crédits que vous demandez pour la mise en oeuvre de Chorus en Haute-Normandie et dans les Pays de Loire seront-ils consommés en 2008 ? Le programme est-il toujours d'actualité ?
Ma troisième question porte sur l'Agence nationale des titres sécurisés dont l'importance va croissant pour des raisons évidentes de besoins sécurisés et d'application des normes européennes. Or, certaines entreprises, qui ont un énorme potentiel dans ce domaine, vont mal, très mal, comme l'usine Gémalto qui va fermer à la fin de l'année. L'Agence nationale des titres sécurisés ne pourrait-elle pas relancer cette activité ? Alors que nous avons beaucoup d'atouts, il serait dommage de voir notre potentiel dilapidé et ce n'est pas M. Doligé qui me démentira.
Je souhaite, enfin, vous interroger sur les sinistrés de la sècheresse de 2003. Le budget d'indemnisation a été confié aux préfectures en 2006, mais la dotation est insuffisante et il y a eu de grandes inégalités de traitement entre les départements et, en leur sein même, dans la répartition des indemnisations. Les associations de sinistrés nous le rappellent régulièrement. Quid, aussi, du rapport demandé par Mme Boutin, alors rapporteur à l'Assemblée nationale du projet de loi relatif au droit opposable au logement, sur l'indemnisation des sinistrés ? A Mme Bricq, vous avez indiqué le 6 novembre que ce rapport serait communiqué au Parlement avant le 1er décembre. Comme il ne vous a pas échappé que nous étions le 5 décembre, pourriez-vous nous le communiquer ? Les associations concernées ont rencontré notre président, M. Poncelet, qui a beaucoup insisté auprès de notre rapporteur général pour qu'il dépose un amendement afin d'abonder la dotation prévue en 2006. Malheureusement, cet amendement n'a pas été présenté lors de la première partie de la loi de finances. Seriez-vous disposée à le prendre en compte si nous vous le soumettions lors de l'examen de la loi de finances rectificative ? (Applaudissements à gauche)
M. Yann Gaillard. - Je souhaite m'interroger pendant quelques instants sur la notion même de l'État dont nous parlons tant.
Jacques Donnedieu de Vabres, le père de notre précédent ministre de la culture, a écrit dans un ancien et excellent Que sais-je ? : « L'État moderne ressemble au cercle de Pascal dont le centre est partout et la circonférence nulle part. Il n'y a pas de problème politique en soi, il n'y a que des problèmes d'organisation sociale dont l'opinion s'empare et auxquelles elle subordonne l'exercice du gouvernement. Selon les époques et les mouvements d'opinion, on voit tour à tour la justice, l'église, l'enseignement, l'industrie lourde, les transports, resserrer ou détendre leur rapports avec l'État. L'entretien des cathédrales, la culture des fleurs, la production des parfums ou les dessins de mode sont ou peuvent être des services publics, aidés au nom de l'intérêt général ». Rien à voir entre cette conception opérationnelle et utilitariste de l'État, exposée avec un scepticisme élégant en 1954, et le cri d'alarme passionné poussé par Michel Debré, sept ans auparavant, dans son célèbre livre La mort de l'État républicain : « Notre État est incohérent. Notre État est ruineux. Notre État est inefficace. Notre État est inhumain. Avons-nous même un État ? »
Aujourd'hui, l'exécutif et le législatif oeuvrent dans le cadre de la Lolf et de la révision générale des politiques publiques. Nous ne sommes pas au lendemain de la guerre de 1870, comme Ernest Renan cherchant dans une Réforme intellectuelle et morale le nécessaire redressement. Nous n'avons pas à construire une Vème République, puisqu'elle existe et que nous la servons. Plus modestement, plus difficilement peut-être, il s'agit, après la fin des années trop faciles, de réparer, comme dans un chantier archéologique, les dégâts qui enlaidissent le domaine de cette « pauvre petite fille riche » qu'est devenue la France.
Dans ce chantier multiforme, nos rapporteurs d'aujourd'hui et M. Paul Girod, la semaine dernière, dégagent des points nodaux. A la question angoissée, et sans doute excessive, même à l'époque où Michel Debré la formulait, ils répondent : « Oui, nous avons un État, mais il mérite d'être mieux géré ». Mais cet État, comme l'avait bien noté Jacques Donnedieu de Vabres, ne saurait se désintéresser d'aucune activité, d'aucun sujet, dont brusquement s'entiche l'opinion. Une seule différence avec les années cinquante : ce n'est pas l'extension des services publics qui répond aujourd'hui à cette inquiétude, mais bien plutôt l'inverse, non pas forcément la privatisation, mais plutôt l'emprunt d'un modèle entrepreneurial, inspiré des expériences étrangères.
L'État traditionnel recule et l'interrogation sur le rôle et la pérennité de nos sous-préfectures présage peut-être une réforme qui, si elle était mise en oeuvre, ne serait pas moins lourde dans nos département que celle de la justice. Tout aussi frappante, plus encore peut-être dans l'ordre du symbole, est la réflexion de notre collège Paul Girod, sur le compte spécial « gestion du patrimoine immobilier de l'État ». La distinction entre l'État propriétaire et les administrations occupantes ouvre une brèche déroutante dans les habitudes. La transformation des services des domaines en une entité France Domaine et la création du Conseil de l'immobilier de l'État modifieront en profondeur le visage de notre administration. De telles novations ne vont pas sans risques, comme le montre l'affaire de l'Imprimerie nationale. Je ne vous cacherai pas ma mélancolie quand j'apprends que tel hôtel prestigieux a été vendu à une société étrangère ou à une ambassade.
Sans doute mon jugement est-il altéré en raison de ma trop longue carrière au service de ce qui s'appelait la haute fonction publique. Je souhaite donc que la réforme de l'État et de ses services publics continue, sans ternir ce reflet lumineux qui accompagne le service de l'État. Après tout, en tant que parlementaires, nous sommes également à son service.
Mais je me veux rassuré quand j'entends le Chef de l'État dire, le 20 septembre, devant la meilleure administration de l'État, et je ne parle pas de l'ENA mais de l'IRA (sourires) : « En France le service public ce n'est pas seulement une profession, ce n'est pas seulement un métier, c'est une vocation (...). Dans le développement, le non-marchand est aussi important que le marchand, la qualité aussi décisive que la quantité, l'immatériel aussi crucial que le matériel ». (Applaudissements à droite et au centre)
Mme Josiane Mathon-Poinat. - Pour la première fois, la commission des finances de l'Assemblée nationale a établi un classement national en matière de délai de traitement des documents administratifs, en 2006, en relevant des écarts très importants. Pour obtenir une carte nationale d'identité il faut un peu plus d'un jour dans le Territoire de Belfort et plus de 37 jours en Seine-Saint-Denis. Pour le passeport électronique, si le délai moyen de traitement des demandes n'excède pas une journée dans une douzaine de départements, les habitants des Pyrénées-Orientales doivent patienter 23 jours. De plus, les dotations attribuées à chaque département enregistrent des variations importantes : la préfecture du Nord et celle du Pas-de-Calais sont respectivement dotées de 16,63 euros et de 17,14 euros par habitant ; celles de Lozère et de Corse du Sud disposent de 77,43 euros et de 79,47 euros.
En outre, il règne une certaine opacité dans l'affectation des budgets. Les crédits votés par le Parlement dans le cadre de la mission « Administration territoriale de l'État » qui recouvre l'ensemble des missions des préfectures et des sous-préfectures ont été utilisés dans leur quasi-totalité, mais les montants consommés sont tous très éloignés des dotations initiales. Malgré le déni de M. Guéant -ancien directeur de cabinet de M. Sarkozy au ministère de l'intérieur et actuel secrétaire général de l'Elysée- les parlementaires ont le droit de connaître la manière dont sont affectés les budgets qu'ils ont votés.
Alors même que la réorganisation de la carte judiciaire suscite une polémique sans précédent, se dessine une réorganisation du réseau des sous-préfectures. Le grand chantier de la revue générale des politiques publiques lancé par le Président de la République risque bien, à terme, de faire disparaître un nombre important de sous-préfectures. En somme, après la carte judiciaire, nous allons assister au resserrement des postes de gendarmerie et de commissariats puis, demain, des sous-préfectures. La note s'alourdit singulièrement pour des collectivités locales déjà désertées par les agences de la Banque de France, les tribunaux, les bureaux de poste, les services de la sécurité sociale et les agences d'EDF. Une fermeture de sous-préfecture pénalise à la fois les élus locaux et les usagers. Pourtant, l'intervention de la sous-préfecture est utile dans de nombreux domaines : territoires ruraux fragiles, environnement, risques de toute nature.
Peut-être, madame la ministre, nous apporterez-vous quelques réponses ?
(Applaudissements à gauche)
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Ce budget tient compte du changement de périmètre de mon ministère, suite à la création du ministère de l'immigration, de l'identité nationale et du codéveloppement et au rattachement de la compétence de l'outre-mer : mes services se sont rapprochés de ceux de M. Hortefeux pour régler le détail de la gestion du personnel par convention.
S'agissant de la délivrance de titres sécurisés, j'installerai dès le 17 décembre, l'Agence nationale des titres sécurisés à Charenton, laquelle délivrera le passeport biométrique, puis les nouvelles cartes d'identité et cartes grises. Monsieur Sueur, je suis prête à prendre une initiative en direction des entreprises qui travailleront dans ce domaine important : c'est aussi une question d'intelligence économique. Sur le contentieux indemnitaire, je cherche une solution qui offre une base légale aux prestations des communes.
Ce budget contribue aussi à l'exercice de la vie démocratique de notre pays. Vous serez saisi, après les municipales, du redécoupage de la carte électorale. Les dépenses électorales ont fortement progressé, dépassant de 65 millions l'enveloppe prévue. Le nombre de votants a augmenté, mais la raison principale est manifestement le coût élevé -trop élevé- de certaines prestations obligées d'acheminement. J'ai saisi mon collègue de l'économie, pour que la direction de la concurrence examine les suites éventuelles à donner.
S'agissant des machines à voter, j'ai réuni un groupe de travail qui doit me faire des propositions le 15 décembre, en lien avec l'association des maires de France et le Conseil d'Etat.
Face à des collectivités territoriales fortes et bien ancrées, l'Etat doit parler d'une seule voix, exprimer son autorité légitime, objective. Il doit également savoir conseiller les collectivités qui en ont le plus besoin : le préfet est le patron des services territoriaux de l'Etat, à l'écoute de ses interlocuteurs.
La carte des arrondissements ne saurait dépendre seulement de la démographie : des ajustements sont certainement nécessaires, mais la présence de l'Etat est plus utile dans les territoires ruraux ou les vallées de montagne, que dans les territoires urbains denses où les services publics sont déjà présents.
Sans attendre les décisions du Président de la République et les conclusions du comité de modernisation, ce budget innove à plus d'un titre. Nous expérimentons le rapprochement départemental des crédits de fonctionnement des services déconcentrés, pour mutualiser les moyens et éviter les doublons. Nous régionalisons les budgets opérationnels partout sauf en Ile-de-France : cette réforme ambitieuse doit être partagée par tous, à tous les échelons administratifs. Les engagements de mes prédécesseurs seront respectés, s'agissant de la requalification des emplois, de la fusion des corps et de la revalorisation des régimes indemnitaires. La formation juridique doit être ouverte à tous, parce que c'est utile à tous les échelons de préfecture, -je le dis d'autant plus tranquillement que je suis juriste de formation !
Tout en ne renouvelant pas un départ sur deux à la retraite, je respecte le taux de progression de la masse salariale. Je ne crois pas que la diminution du nombre de fonctionnaires d'État se traduise mécaniquement par un transfert de charges aux collectivités locales. L'usage des nouvelles technologies de l'information, la dématérialisation des procédures, évite aux agents des tâches de faible intérêt. Nous examinons très en détail l'évolution des tâches et nous tiendrons compte des suggestions des agents pour améliorer le service, telles qu'elles ressortent de questionnaires par lesquels chacun a été interrogé.
S'agissant des cultes, je ne souhaite pas rouvrir le débat sur la loi de 1905.
M. Jean-Pierre Sueur. - Très bien !
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - Nous étudions les propositions de la commission Machelon. Une partie d'entre elles trouvera à s'appliquer dès l'an prochain.
Sur la sécheresse de 2003, je plaide coupable : j'avais promis que tout serait réglé le 1er décembre et le retard n'a pas encore été totalement rattrapé, il ne devrait l'être que la semaine prochaine. (Sourires)
M. Jean-Pierre Sueur. - S'il l'est effectivement la semaine prochaine, c'est bien.
Mme Michèle Alliot-Marie, ministre. - J'ai obtenu l'accord de Bercy et le collectif devrait permettre un règlement début 2008.
Les crédits que je vous demande d'adopter correspondent aux besoins de la mission. Ils répondent au professionnalisme et à l'engagement du personnel, que je salue car c'est lui qui permet à l'État d'exercer ses responsabilités sur tout le territoire. (Applaudissements à droite et au centre)
Les crédits de la mission sont adoptés.