Comptes rendus analytiques officiels du 27 janvier 2011

Mme la présidente.  - L'ordre du jour appelle l'examen de la proposition de loi visant à actualiser l'ordonnance du 4 janvier 2005 portant statut général des fonctionnaires des communes et des groupements de communes de la Polynésie française ainsi que de leurs établissements publics administratifs.

En application de l'article 9 de la loi organique du 27 février 2004, M. le président du Sénat a saisi, le 8 décembre dernier, le Haut commissaire de la République en Polynésie, en vue de la consultation de l'Assemblée de la Polynésie française sur cette proposition de loi. Le 24 janvier 2011, M. le Haut commissaire a communiqué au Sénat l'avis favorable de cette Assemblée, lequel a été transmis à la commission des lois.

Discussion générale

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi.  - Nous examinons avec ce texte la première d'une série de réformes importantes que la Polynésie française connaîtra cette année. Consensuelle -l'Assemblée de Polynésie l'a largement approuvée-, elle stabilise le statut des fonctionnaires communaux polynésiens, permet une gestion plus rationnelle des ressources humaines et, in fine, d'améliorer la qualité des services publics de proximité. Elle a été précédée d'une longue concertation entre l'État, les communes et les organisations syndicales, qui a conduit à un accord signé en 2006, assorti d'un protocole sur la grille indiciaire, signé en 2007. L'ordonnance de 2005 devait être précisée : les élus polynésiens ont composé une commission ad hoc afin de trouver la meilleure conciliation des grands principes de la fonction publique avec les spécificités locales.

Depuis 2005, le droit de la fonction publique territoriale a beaucoup évolué. Formation professionnelle, mobilité à l'intérieur d'une fonction publique ou entre les trois fonctions publiques, modernisation du dialogue social : autant de dispositions qu'il faut désormais appliquer en Polynésie. L'une des finalités de la présente proposition de loi est précisément de procéder au rattrapage législatif rendu nécessaire par l'absence de publication des décrets et ainsi, de sauvegarder les emplois permanents pourvus par les contrats de travail à durée indéterminée conclus dans le contexte de 2005.

Mme la ministre, lors d'un déplacement en Polynésie, a pu constater que ce texte faisait consensus. Je salue le travail efficace et rigoureux du rapporteur. Je proposerai cependant quelques amendements de précision, suite aux réserves exprimées par l'Assemblée de Polynésie française le 13 janvier -soit le lendemain du jour où la commission des lois a rédigé son texte. J'espère un avis favorable du Gouvernement et un vote positif du Sénat... (Applaudissements)

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur de la commission des lois.  - Voici venue l'heure de mettre en place une véritable fonction publique communale en Polynésie française. Dotée de compétences propres, les communes polynésiennes doivent disposer des moyens de les assumer : c'était l'objectif de l'ordonnance de 2005, c'est l'objet de cette proposition de loi. Actuellement, les agents des 48 communes polynésiennes sont recrutés selon des règles très hétérogènes ; rappelons que la Polynésie française s'étend sur quatre millions de kilomètres carrés...

Depuis 2005, le droit de la fonction publique territoriale a beaucoup évolué : prise en compte de l'expérience professionnelle, carrières valorisées, mobilité, évaluation. La proposition de loi propose d'étendre les nouvelles dispositions aux futurs agents communaux.

La commission a accepté le texte, tout en en précisant le dispositif. Elle a voulu préserver la compétence réglementaire en matière de concours tout en encadrant les pouvoirs du Haut commissaire. Elle a souhaité valoriser les parcours professionnels, encadrer les emplois fonctionnels en autorisant le recrutement direct sur des postes limitativement déterminés. Elle a conservé la possibilité donnée aux collectivités de recruter sur les chantiers communaux le personnel local qualifié -certaines communes sont les principaux employeurs de leur territoire.

La commission des lois a en outre harmonisé le régime des contractuels avec les dernières avancées législatives, proposé l'expérimentation de l'entretien annuel d'évaluation, révisé le principe de parité des régimes indemnitaires, retenu le principe d'un service minimum dans les communes isolées, considérant qu'il ne devait concerner que les seuls fonctionnaires dont le concours est indispensable à la préservation des besoins essentiels de la population.

La commission a enfin modifié le dispositif d'intégration dans les futurs cadres d'emplois des agents actuellement en poste. L'ordonnance du 4 janvier 2005 prévoit deux étapes : transformation du contrat de droit privé en contrat à durée indéterminée de droit public puis intégration après inscription sur une liste d'aptitude. Le problème est que les collectivités ont recruté 1 320 agents depuis 2005, qu'il serait injuste de priver du droit d'intégrer la nouvelle fonction publique communale. Nous avons ainsi reporté la date de glaciation du périmètre des personnels aptes à accéder aux cadres d'emplois à la date de publication du décret d'application de l'ordonnance.

Comme l'auteur de la proposition de loi, la commission a souhaité harmoniser l'établissement des listes d'aptitude ; si elle a maintenu la compétence de l'autorité de nomination prévue par l'ordonnance, elle a proposé la consultation d'une commission spéciale paritaire placée auprès du centre de gestion et de formation. Elle a enfin simplifié le régime financier de l'intégration en prévoyant le versement d'une indemnité différentielle unique.

Je forme le voeu que la fonction publique communale se mette en place dans les meilleurs délais en Polynésie française. (Applaudissements)

Mme Marie-Luce Penchard, ministre auprès du ministre de l'intérieur, de l'outre-mer, des collectivités territoriales et de l'immigration, chargée de l'outre-mer.  - Ce texte répond à un objectif social, en stabilisant le régime des agents communaux recrutés depuis six ans en Polynésie française, et à un objectif juridique, afin de doter la collectivité d'un véritable statut de la fonction publique communale. Le Gouvernement y est favorable.

Depuis 2004, l'État a lancé la modernisation de la fonction publique locale de Polynésie. L'ordonnance du 4 janvier 2005 a modernisé le régime des quelque 4 000 agents communaux ; après une longue concertation, le décret en Conseil d'État et les deux décrets simples d'application ont été élaborés et seront publiés prochainement. La proposition de loi actualise plusieurs des dispositions de l'ordonnance qui ont mal vieilli.

Les règles applicables à la fonction publique, d'abord, ont évolué ; ensuite, les communes polynésiennes ont recruté depuis sous des régimes très différents. Le Gouvernement entend permettre aux communes de Polynésie française de recruter des agents bien formés, aux garanties statutaires stables et à la carrière améliorée, et de les gérer de façon mutualisée. La réforme devrait améliorer la gestion tout en réduisant les charges des communes.

Les agents sont réputés, à condition d'ancienneté, bénéficier d'un CDI sauf ceux qui ont été recrutés après 2005 par CDD de deux ans. Cette inégalité statutaire est source de tensions. C'est pourquoi il est bon que le délai coure non plus depuis la publication de l'ordonnance mais après celle de son décret d'application, imminente.

La proposition de loi de M. Tuheiava, assortie des apports de la commission, me paraît équilibrée. (Applaudissements)

Mme Josiane Mathon-Poinat.  - Ce texte a l'objectif louable, après une longue concertation, d'actualiser l'ordonnance de 2005. La libre administration des collectivités territoriales implique qu'elles disposent des moyens d'exercer leurs compétences, pour des services publics de qualité. Certains aspects du texte, cependant, nous inquiètent, tels le service minimum ou le régime d'évaluation des fonctionnaires.

Le rapport de MM. Frimat et Cointat soulignait déjà le manque d'indépendance des communes vis-à-vis de l'État et de la collectivité. Cette réforme est une première étape ; une autre sera de revoir la répartition des ressources financières. Nous voterons ce texte indispensable. (Applaudissements)

M. Bernard Frimat.  - Je me félicite de notre débat, tant il est devenu difficile de trouver de la place pour l'outre-mer dans notre calendrier, en dépit de l'apparition désormais ordinaire de sessions extraordinaires... La tentation du recours aux ordonnances est donc grande mais cette méthode ne saurait satisfaire les parlementaires.

M. Roland Courteau.  - En effet !

M. Bernard Frimat.  - Les ordonnances nous entraînent dans des aventures incertaines. Voyez l'ordonnance de 2005 : six ans après, les décrets ne sont pas publiés. Tout le monde constate l'absence de règles pour régir la fonction publique de Polynésie française, mais aussi l'absence d'action.

C'est pourquoi le groupe socialiste a décidé d'agir, en usant de sa fenêtre législative. Je me réjouis donc de ce texte d'une grande qualité -et examiné par la commission des lois et son excellent rapporteur bien plus rapidement que les décrets d'application de l'ordonnance. Je forme le voeu que ce texte ne se perde pas dans les oubliettes de la navette : nous comptons sur vous, madame le ministre !

Je salue le travail de l'Assemblée de Polynésie. On la connaît pour son instabilité -effet de la loi Estrosi dite, par antiphrase sans doute, de « stabilité ». Le temps est venu de reconnaître ses grandes qualités.

Sur le fond, je ne redirai pas ce qu'ont bien dit l'auteur de ce texte et le rapporteur. Quelques remarques cependant, nourries de la mission que nous avons menée sur place avec M. Cointat. Nous avions intitulé notre rapport Droits et liberté des communes de Polynésie française : de l'illusion à la réalité.

Car, de fait, quelle autonomie quand les communes sont dans la dépendance financière presque totale de l'État ? La Polynésie française a quasiment la même dimension que le continent européen, pour 48 communes : c'est dire que le problème est d'abord physique. Nous devons en tenir compte. Les communes, par exemple, devront assumer la compétence « distribution de l'eau potable » en 2015 : seules cinq en étaient capables en 2008. Des équipements sont défectueux, le plan de charge est colossal. Pour le traitement des déchets, l'échéance est la fin 2011 ; les communes auront les plus grandes difficultés à l'assumer seules. Quid des décharges à ciel ouvert si l'on veut développer le tourisme ou préserver l'environnement de ce joyau qu'est la Polynésie ? Que faire lorsque l'enfouissement n'est pas possible, comme aux Tuamotu ? Bref, il faudra bien un jour doter les communes de véritables moyens financiers ; mais c'est un autre débat...

Cette proposition de loi est très attendue, l'enjeu n'est pas mince ; les élus sont éprouvés par l'instabilité, cette réforme représente un espoir : nous la voterons ! (Applaudissements)

M. Daniel Marsin.  - Je salue à mon tour cette excellente initiative, précédée d'une très large concertation qui a permis de parvenir au consensus. L'autonomie des communes polynésiennes est en marche, je me réjouis que nos compatriotes polynésiens aient refusé l'immobilisme.

Je souscris aux objectifs de ce texte qui applique, en l'adaptant, le code général de la fonction publique. Faute de ressources financières, les communes polynésiennes ne peuvent exercer complètement leurs compétences. Et au regard du faible développement de l'intercommunalité, il est souhaitable d'accompagner cette réforme d'une mutualisation des moyens.

Sur le fond, on l'a dit, ce texte applique à la Polynésie française une partie des réformes intervenues dans la fonction publique depuis 2005 : il sécurisera le recrutement, le déroulement des carrières et consolidera la protection sociale des agents. Les membres du RDSE le soutiennent sans réserve. (Applaudissements)

M. Christian Cointat.  - Depuis 2004, les communes polynésiennes sont devenues collectivités territoriales de la République régies par le principe de libre administration, étape que nous qualifions de décisive dans le rapport que nous avons écrit avec M. Frimat.

Les communes polynésiennes ont été dotées de compétences propres, précisées par l'ordonnance de janvier 2005. Elles doivent pouvoir les mettre en oeuvre dès cette année marquée par le 40^e anniversaire du régime communal -or elles sont handicapées par le manque de moyens. Nous les avons dotées de 9 millions en loi de finances pour 2011 ; avec quel effet ?

Les contraintes géographiques ou financières pèsent lourdement ; il faut donc une fonction publique territoriale compétente et motivée. Mme le ministre a parlé « d'économies d'échelle » ; puisse celle-ci servir à monter plus qu'à descendre !

L'ordonnance de 2005 devait être complétée par des décrets et des arrêtés du Haut commissaire. Depuis six ans, le statut de la fonction publique a évolué ; il convient donc de voter la proposition de loi de M. Tuheiava. Nous nous réjouissons du consensus constaté sur place mais je veux dire mon regret et ma tristesse que l'ordonnance ne soit pas encore mise en oeuvre.

Le groupe UMP votera donc avec conviction cette réforme. Je remercie, outre l'auteur et le rapporteur de cette proposition de loi, M. Frimat pour les propos qu'il vient de tenir et que j'approuve sans aucune réserve.

Puisse ce texte être soumis à l'Assemblée nationale. L'amendement que j'avais déposé sur la réforme constitutionnelle n'a eu qu'un succès d'estime, si bien que la saisine de l'autre Assemblée, hélas, n'est pas obligatoire...

La discussion générale est close.

Discussion des articles

Les articles premier à 10 sont successivement adoptés.

Article 11

Mme la présidente.  - Amendement n°2, présenté par MM. Tuheiava, Patient, Antoinette, S. Larcher, Lise et Gillot.

Alinéa 2, seconde phrase

Remplacer les mots :

d'une année par enfant à charge au sens de la réglementation de la caisse de prévoyance sociale, sans que la prolongation d'activité soit supérieure à trois ans

par les mots :

en tenant compte de la réglementation applicable aux fonctionnaires de la Polynésie française

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi.  - Je vais défendre en même temps l'amendement n°3.

Mme la présidente.  - Amendement n°3, présenté par MM. Tuheiava, Patient, Antoinette, S. Larcher, Lise et Gillot.

Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

A la seconde phrase de l'article 67 de l'ordonnance n°2005-10 du 4 janvier 2005 précitée, les mots : « d'une année par enfant à charge au sens de la réglementation de la caisse de prévoyance sociale, sans que la prolongation d'activité soit supérieure à trois ans » sont remplacés par les mots : « en tenant compte de la réglementation applicable aux fonctionnaires de la Polynésie française ».

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi.  - La création de la fonction publique communale en Polynésie française ne s'accompagne pas de la création d'une caisse de retraite particulière, compte tenu de la faiblesse des effectifs appelés à cotiser. C'est la caisse de prévoyance sociale de la Polynésie française qui collecte et redistribue pour l'ensemble des cotisants, publics et privés.

L'avis de la commission permanente de l'Assemblée de la Polynésie française, du 13 janvier 2011, fait état d'une situation inégalitaire entre les fonctionnaires de la Polynésie française et les futurs fonctionnaires communaux quant à leur possibilité de rester en fonction après l'âge limite de la retraite. Une harmonisation des statuts des deux fonctions publiques s'avère nécessaire et propice à un apaisement du climat social en Polynésie française.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur.  - Les deux amendements n'appellent pas exactement les mêmes appréciations.

On ne peut faire dépendre la loi nationale d'un avis de l'Assemblée territoriale. Le texte de la commission prévoit déjà un seuil de la limite d'âge. Défavorable donc à l'amendement n°2.

L'amendement n°3 vise des postes à haute technicité, dont la vacance est prévisible. Nous y sommes favorables sous réserve de rectification.

Mme la présidente.  - Ce serait l'amendement n°3 rectifié.

Amendement n°3 rectifié, présenté par MM. Tuheiava, Patient, Antoinette, S. Larcher, Lise et Gillot.

Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La seconde phrase de l'article 67 de l'ordonnance n°2005-10 du 4 janvier 2005 précitée est remplacée par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Toutefois, la limite d'âge peut être reculée dans les cas suivants :

« - sur demande du fonctionnaire, à due concurrence du nombre d'années restant à cotiser pour obtenir une retraite à taux plein de la tranche dite « A », sans que cette prolongation d'activité soit supérieure à cinq ans,

« - d'une année par enfant à charge au sens de la réglementation de la caisse de prévoyance sociale, sur demande du fonctionnaire, sans que la prolongation d'activité  soit supérieure à cinq ans,

« Sous peine d'irrecevabilité, les demandes de prolongation doivent intervenir au moins trois mois avant la survenue de la limite d'âge. »

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - Le rapporteur a été très clair et je me range à son avis et à sa rédaction, conforme à l'article 67.

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi.  - J'accepte la rectification proposée par le rapporteur ; je maintiens cependant l'amendement n°2.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur.  - Qu'il soit bien clair : nous n'avons pas repris l'ensemble de l'article 67 de l'ordonnance. Si vous voulez qu'on garde cet article dans son intégralité, madame le ministre, il faut rectifier notre rectification.

Mme la présidente.  - Je vous propose une brève suspension de séance pour clarifier les choses.

La séance, suspendue à 10 heures 15, reprend à 10 heures 20.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - Sur le fond, le Gouvernement est favorable à la démarche d'harmonisation de M. Tuheiava ; sur la forme, nous approuvons la nouvelle rédaction proposée par le rapporteur.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur.  - Nous reprenons donc le contenu de l'article 67.

Mme la présidente.  - Ce sera l'amendement n°3 rectifié bis.

Amendement n°3 rectifié bis, présenté par MM. Tuheiava, Patient, Antoinette, S. Larcher, Lise et Gillot.

Après l'article 11, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La seconde phrase de l'article 67 de l'ordonnance n°2005-10 du 4 janvier 2005 précitée est remplacée par cinq alinéas ainsi rédigés :

« Toutefois, la limite d'âge peut être reculée dans les cas suivants :

« - de plein droit, sur demande du fonctionnaire, à due concurrence du nombre d'années restant à cotiser pour obtenir une retraite à taux plein de la tranche dite « A », sans que cette prolongation d'activité soit supérieure à cinq ans,

« - d'une année par enfant à charge au sens de la réglementation de la caisse de prévoyance sociale, sur demande du fonctionnaire, sans que la prolongation d'activité  soit supérieure à cinq ans,

« - à la demande de l'autorité compétente, après avis de la commission administrative paritaire compétente et accord du fonctionnaire, lorsque l'agent occupe des fonctions nécessitant un haut niveau de technicité ou difficiles à pourvoir du fait de la situation géographique de leur lieu d'exercice, sans que la prolongation d'activité soit supérieure à huit ans. Au-delà de soixante-cinq ans, la prolongation d'activité est accordée pour une durée d'un an  renouvelable, sous réserve d'un examen médical constatant l'aptitude du fonctionnaire à exercer ses fonctions.

« Sous peine d'irrecevabilité, les demandes de prolongation doivent intervenir au moins trois mois avant la survenue de la limite d'âge. »

M. Bernard Frimat.  - Je me réjouis que l'on ait trouvé cette solution intelligente qui concilie l'ordre juridique avec l'exigence sociale.

L'amendement n°2 est retiré.

L'article 11 est adopté.

L'amendement n°3 rectifié bis est adopté et devient un article additionnel.

L'article 11 bis est adopté, ainsi que les articles 12, 13 et 14.

Article 15

Mme la présidente.  - Amendement n°1, présenté par MM. Tuheiava, Patient, Antoinette, S. Larcher, Lise et Gillot.

Alinéa 3

Supprimer cet alinéa.

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi.  - Cet alinéa fige les conditions de rémunération des agents qui décideraient de ne pas opter pour une intégration dans la fonction publique communale.

Cet amendement est en conformité avec l'avis de la commission permanente de l'Assemblée de la Polynésie française du 13 janvier 2011 ainsi qu'avec la position des principales centrales syndicales représentatives en Polynésie française.

Évitons de pénaliser trop fortement, en termes d'avancement ou d'évolution de carrière, les agents qui décideraient de ne pas opter pour une intégration dans la nouvelle fonction publique communale de la Polynésie française.

Je comprends bien que la commission des lois craint qu'un tel amendement n'atténue la force incitative du nouveau statut. Mais il y a eu le précédent de la fonction publique territoriale et il faut aussi harmoniser le principe avec la situation effective des contractuels.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur.  - Cet amendement pose un problème de fond : il réduit à néant la proposition de loi ! Cela me rappelle ce qui s'était passé avec le transfert des parcs : il a fallu attendre quatre ans avant d'en revenir au droit commun, ce dont tout le monde s'est félicité.

J'insiste vraiment pour que cet amendement, s'il n'est pas retiré, ne soit pas adopté.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - Il faut inciter les agents à intégrer la fonction publique communale. La question peut être abordée de plusieurs façons... Sagesse.

L'amendement n°1 n'est pas adopté.

L'article 15 est adopté.

Article 16

Mme la présidente.  - Amendement n°4, présenté par MM. Tuheiava, Patient, Antoinette, S. Larcher, Lise et Gillot.

I. - Après l'alinéa 1

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...°Au premier alinéa, après les mots : « Les cadres d'emplois », sont insérés les mots : « et les grades » ;

II. - Alinéa 2

Après les mots :

Dans ce grade, l'échelon

insérer le mot :

seul

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi.  - Dans sa version initiale, l'ordonnance prévoit le seul classement par cadre d'emploi des agents non titulaires selon le poste occupé. Le grade et l'échelon sont définis en fonction du salaire. Or, les rémunérations observées à ce jour dans les communes de la Polynésie française ne permettent pas de construire une hiérarchie administrative cohérente. Je reconnais que la commission a déjà amélioré le texte ; peut-être pas suffisamment. L'enjeu financier et budgétaire de cette rédaction est tel qu'aucune erreur d'interprétation ne doit être possible. Il faut qu'il n'y ait aucune ambiguïté.

M. Jean-Pierre Vial, rapporteur.  - L'amendement est vraiment tout à fait satisfait. Le classement des agents est pris en compte ; la rémunération est fonction de l'échelon.

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - Retrait ?

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi.  - Vous avez clarifié les choses.

L'amendement n°4 est retiré.

L'article 16 est adopté.

Vote sur l'ensemble

M. Richard Tuheiava, auteur de la proposition de loi.  - Je remercie le groupe socialiste qui m'a ouvert sa niche, ainsi que les autres groupes qui soutiennent ce texte. Le ministère de l'outre-mer a bien voulu accompagner notre démarche, je l'en remercie ainsi que le syndicat pour la promotion des communes de Polynésie française, qui est à l'origine de ce texte.

Comme MM. Frimat et Cointat, j'insiste sur le nécessaire suivi de cette proposition de loi à l'Assemblée nationale, dans un délai rapide. Le député de Polynésie agit dans le même sens que nous : nous transcendons nos clivages politiques au profit de ce texte consensuel. (Applaudissements)

Mme Marie-Luce Penchard, ministre.  - Je me félicite de cette avancée. Des équipements primaires, pour l'adduction d'eau et l'assainissement par exemple, font encore défaut à la Polynésie ; nous agissons pour que l'aide de l'État aille en priorité à de telles structures tout en respectant le principe d'autonomie de la Polynésie. Le retard pris pour les décrets est dû en particulier à la longue instabilité de l'Assemblée du territoire. Sur les transferts de fiscalité, les discussions sont engagées. D'ici la fin de l'année, je vous ferai part de l'avancée de nos travaux.

La proposition de loi est adoptée.

Mme la présidente.  - A l'unanimité.