Comptes rendus analytiques officiels du 2 décembre 2014

Mme la présidente.  - Nous reprenons la suite de l'examen du projet de loi de finances pour 2015, adopté par l'Assemblée nationale. Nous allons examiner les crédits de la mission « Aide publique au développement ».

M. Yvon Collin, rapporteur spécial de la commission des finances .  - 2,8 milliards d'euros en crédits de paiements sont demandés au titre de la mission « Aide publique au développement » et 1,5 milliard au titre du compte de concours « Prêts des États étrangers ».

Après deux années de baisses importantes, liées à la crise de 2008 et aux turbulences de la zone euro, l'aide internationale a atteint en 2013 son plus haut niveau historique, à 135 milliards de dollars environ. Dix-sept des vingt-huit pays du Comité d'aide au développement de l'OCDE ont augmenté leur aide ; onze l'ont diminuée.

En volume, les États-Unis demeurent le premier pays contributeur, devant le Royaume-Uni, qui conforte sa deuxième place, et l'Allemagne. La France recule d'un rang, en cinquième position, derrière le Japon, avec 11,4 milliards de dollars. Au regard du revenu national brut (RNB), les cinq premiers pays donateurs sont la Norvège, la Suède, le Luxembourg, le Danemark et le Royaume-Uni, qui sont les seuls à respecter l'engagement de consacrer 0,7 % du RNB à l'aide au développement. Avec 0,41 %, la France passe de la dixième à la onzième place.

Les crédits de la mission « Aide publique au développement » représentent environ un tiers de notre effort en faveur du développement, auquel contribuent également les missions « Recherche et enseignement supérieur », « Action extérieure de l'État » et « Immigration, asile et intégration ». S'y ajoutent les prêts, la taxe sur les billets d'avion et la taxe sur les transactions financières, ainsi que l'aide transitant par le budget communautaire.

L'aide de la France diminue depuis le maximum atteint en 2010. Selon les prévisions, la baisse se prolonge en 2014, avant un rebond en 2015 et une stabilisation autour de 9,3 milliards d'euros. Ces prévisions pèchent toutefois par optimisme, comme l'exécution des budgets passés le montre.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019 prévoit une diminution de 7,3 % des crédits de paiements de la mission en 2017 par rapport à 2014, soit une baisse de 214 millions d'euros. Le plafond 2017 sera de 20 % inférieur au plafond 2011, soit une baisse de 650 millions d'euros. Sur la période 2015-2017, c'est la septième mission dont les crédits baissent le plus.

Cette baisse des crédits est toutefois partiellement compensée par la hausse de 92 millions d'euros du produit des taxes affectées. Ainsi, la diminution réelle des moyens de l'aide publique au développement serait en réalité de 120 millions d'euros, soit 4,2 %.

Certes, les taxes affectées ont été présentées comme des moyens supplémentaires. Le Royaume-Uni a sanctuarisé cette politique et est parvenu à respecter l'objectif de 0,7 %. Reste que la baisse des crédits demeure relativement maîtrisée.

Les crédits de paiements de la mission s'élèvent, en 2015, à 2,82 milliards d'euros, en baisse de 2,9 % ou 83,3 millions d'euros par rapport à 2014. Cette diminution s'explique notamment par la baisse de 50,9 millions d'euros des annulations de dette sur le programme 110. Les économies sur les dépenses de personnel -4,4 millions d'euros-, sur les dispositifs de coopération bilatérale -7 millions d'euros- et la fin des actions menées dans le cadre de la politique de co-développement -8,5 millions d'euros- compensent la hausse de la contribution au Fonds européen de développement -22,9 millions d'euros.

Les dispositifs de coopération multilatérale du programme 209 voient leurs crédits baisser de 32,4 millions d'euros, baisse en grande partie compensée par une hausse du projet de la taxe sur les transactions financières. L'Assemblée nationale a transféré 37 millions du programme 110 au programme 109. Nous y reviendrons.

Les députés ont également minoré de 11 millions d'euros les crédits du programme 109. Des crédits ont, enfin, été fléchés vers la lutte contre le virus Ebola.

Les crédits de paiements du compte de concours financier « Prêts à des États étrangers », qui retrace des opérations relatives aux prêts accordés aux pays en développement et à la Grèce depuis 2010, sont stables.

L'article 3 du projet de loi de finances rectificative pour 2014 transforme la Réserve Pays Émergents (RPE) en outils d'aide à l'exportation sans aucun objectif de développement. Je souhaite que le Gouvernement nous donne davantage d'explications sur cette évolution.

L'Agence française de développement (AFD) reçoit des subventions pour financer des projets sous forme de dons : ces crédits sont stables en autorisations d'engagements et en très légère baisse en crédits de paiements. Elle intervient également dans les États étrangers en accordant des prêts, plus ou moins concessionnels. Lorsqu'elle se finance aux conditions du marché, l'Agence réduit le taux d'intérêt proposé grâce aux bonifications que lui accorde l'État, qui représentent 178 millions d'euros en crédits de paiements en 2015. La hausse de 8 millions d'euros en autorisations d'engagements s'explique par l'engagement présidentiel d'augmenter les financements de l'AFD en Afrique sur la période 2014-2018.

L'AFD finance également la concessionnalité de ses prêts grâce à la ressource à condition spéciale (RCS), qui prend la forme d'un prêt de l'État à des termes préférentiels. Ses crédits augmentent en autorisations d'engagements en raison d'un prêt de 430 millions d'euros de la France à la Banque mondiale, géré par l'AFD. Les bonifications et la RCS contribuent à l'aide publique au développement de la France en 2015 à hauteur de 1 845 millions d'euros.

L'AFD doit respecter des ratios bancaires qui limitent sa capacité à prendre de nouveaux engagements dans de nombreux pays, tels que le Maroc. Le renforcement de ses fonds propres passera par une diminution du dividende versé à l'État, par une amélioration de son résultat net et, enfin, par la conversion d'une partie de la RCS en véritables fonds propres, à hauteur de 840 millions d'euros. En définitive, les moyens de l'AFD sont préservés, voire légèrement renforcés, en phase avec les objectifs qui lui ont été fixés dans le contrat d'objectifs et de moyens pour les années 2014-2016, qui prévoit une progression de 9 % de ses engagements en trois ans.

Au titre des crédits de l'aide humanitaire, le président de la République a annoncé un effort financier de 100 millions d'euros pour lutter contre Ebola, dont 20 millions d'euros immédiatement disponibles provenant de redéploiements de crédits en fin de gestion 2014, le solde étant inscrit sur le budget 2014.

Le fonds de solidarité prioritaire (FSP) voit ses crédits baisser de 10 %, passant de 50 à 45 millions d'euros en autorisations d'engagements.

J'en viens au traitement de la dette des pays en développement. Les crédits 2015 sont relativement stables, sauf pour les annulations de dette bilatérale, en diminution de 50 millions d'euros environ en crédits de paiements.

S'agissant de l'aide multilatérale, l'aide économique et financière y occupe une place prépondérante : il s'agit essentiellement de reconstituer différents fonds multilatéraux. Le Fonds mondial de lutte contre le Sida, la tuberculose et le paludisme (FMLSTP) perçoit 187 millions d'euros, complétés par 173 millions d'euros du Fonds de solidarité pour le développement, à partir des taxes affectées. La contribution de la France au FMLSTP est donc maintenue à 360 millions d'euros, la baisse de 30 millions d'euros étant entièrement compensée.

La mission « Aide publique au développement » porte les crédits de la contribution française au Fonds européen de développement (FED), principal instrument de l'aide européenne aux pays de la zone Afrique, Caraïbes et Pacifique. Pour cet outil hors budget communautaire, la France a obtenu une diminution de sa clé de répartition mais le montant global du FED étant en hausse, notre contribution l'est aussi.

Enfin, les crédits de personnel baissent de 2,1 % en 2015, soit une économie de 4,4 millions d'euros.

La commission des finances vous propose, dans sa sagesse, d'adopter sans modification les crédits de la mission et du compte de concours financier. (Applaudissements sur les bancs RDSE)

Mme Françoise Laborde.  - Très bien.

M. Henri de Raincourt, rapporteur pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées .  - (Applaudissements sur les bancs UMP) Le Parlement a débattu pour la première fois cette année d'une loi-cadre sur la politique internationale. Le Sénat y a été pour beaucoup.

Le monde change rapidement. De nombreux pays peuvent à présent être considérés comme développés, de sorte que le centre de gravité du monde se déplace vers l'Asie. Toutefois, les inégalités internes s'accroissent partout. Nous devons par conséquent poursuivre notre action en matière d'aide publique au développement. Les classes moyennes et le nombre de pauvres progressent de concert, ce qui semble paradoxal. La focalisation de la Conférence Paris 2015 sur le développement durable ne doit pas faire oublier le nécessaire soutien aux services de base aux populations des pays en développement. La population mondiale devrait atteindre 9 milliards d'habitants en 2050.

En Afrique, elle doublera pour atteindre 2 milliards de personnes. Pour réussir la transition démographique, il faudra soutenir l'éducation, la santé, les services publics. 800 millions de personnes souffrent de malnutrition, 2 milliards de carences en micro-nutriments. Les dernières émeutes de la faim datent de 2007-2008 -autant dire hier ! Avec l'envolée des cours des matières premières, elles peuvent très bien se reproduire demain.

63 % des Français soutiennent l'engagement de la France pour le développement. La mission « Aide publique au développement » suit pourtant une tendance peu favorable. La situation est certes exceptionnelle ; les mesures de restriction de l'aide publique au développement devraient l'être aussi.

L'article 3 du projet de loi de finances rectificative élargit la RPE exagérément, la transformant en soutien général aux exportations, au risque de diluer son utilité pour le développement. Ne substituons pas les financements innovants aux crédits budgétaires : ils doivent venir en complément. Sinon, ce serait trop facile !

Je regrette enfin que la taxe de solidarité sur les billets d'avion subisse un écrêtement de 12 millions d'euros. La France brouille ainsi son message. (Applaudissements sur les bancs UMP)

M. Alain Joyandet.  - Excellent !

Mme Hélène Conway-Mouret, rapporteure pour avis de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées .  - Le Gouvernement a réalisé depuis 2012 des efforts importants quant aux financements innovants consacrés au développement.

Le 1^er avril dernier, il a augmenté les tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d'avion de 12,7 % afin de rattraper l'inflation accumulée, alors que ces tarifs n'avaient pas évolué depuis 2006. Il a également concrétisé, dès août 2012, un projet ancien : la taxe sur les transactions financières, dont le plafond a progressé sensiblement et sera porté à 160 millions à compter de 2016. La taxe de solidarité sur les billets d'avion rapportera 25 millions d'euros de plus en 2016, celle sur les transactions financières, 40 millions de plus.

La ligne relative aux annulations de dette diminue fortement parce que le nombre de pays surendettés diminue, ce qui est une bonne chose.

Un débat récurrent oppose bilatéral et multilatéral, qui tend à diluer l'action de la France. Avec mon co-rapporteur, nous travaillerons davantage sur cette question l'année prochaine. Il faut en tout cas rationaliser les organisations multilatérales pour éviter les redondances : au moment où la communauté internationale va s'engager dans le fonds pour le climat, il faut éviter de doublonner avec des organisations existantes.

Le Gouvernement a décidé de préserver au maximum les crédits de la mission. Les députés ont augmenté les crédits relatifs aux dons-projets. N'opposons pas dons et prêts, les deux instruments sont complémentaires.

La programmation des finances publiques devrait engager le Gouvernement à lancer des réformes structurelles ; comme le rapprochement des réseaux à l'étranger du ministère de l'économie et du ministère des affaires étrangères.

Je veux enfin saluer l'action de la France dans le secteur de la santé -la lutte contre Ebola en témoigne. Je salue également le rôle du service de santé des armées.

Si l'on considère, avec André Maurois, que les pays ont l'âge de leurs finances, le financement de l'aide publique au développement a atteint l'âge adulte. La commission des affaires étrangères a donné un avis favorable aux crédits de la mission.

M. Olivier Cadic .  - Nous sommes devant un paradoxe : l'aide publique au développement est l'une des missions les plus sollicitées au titre du redressement de nos finances publiques. Charité bien ordonnée commence par soi-même ? Ces crédits ne devraient pas être une variable d'ajustement ; l'aide au développement est une nécessité absolue...

L'Afrique est un levier de croissance pour l'Europe et la France. Je rends hommage à l'action de Jean-Louis Borloo pour l'énergie en Afrique. « L'Afrique est en panne faute d'électricité, dit-il. L'obscurité appelle l'obscurantisme. L'absence d'énergie nourrit le chaos et la pauvreté. Ou l'Afrique sera la terre des drames du XXI^e siècle ou elle sera le moteur de notre croissance. Va-t-on dresser des murailles entre nos deux continents pour empêcher l'arrivée des réfugiés climatiques et des enfants de la grande pauvreté ? » La Méditerranée est devenue un théâtre de drames. Pouvons-nous dépenser sans compter pour notre propre protection sociale sans assumer nos responsabilités envers notre prochain, qui vit dans le dénuement ?

Nous avons atteint un pic historique en 2013, avec 134,8 milliards de dollars consacrés à l'aide publique au développement au niveau mondial ; mais la contribution française, elle, diminue.

La France doit affronter deux défis pour maintenir son rang. D'abord, miser sur les financements innovants -taxe sur les billets d'avion et les transactions financières. L'idée est de dégager des ressources stables et complémentaires, non de les substituer aux crédits budgétaires.

Les recettes affectées au financement de cette aide sont dynamiques : 100 millions d'euros du produit de la taxe sur les transactions financières ont été affectés à l'aide publique au développement l'année dernière. Mais il ne faut pas que l'État se défausse de ses responsabilités.

Second défi : la gestion de la réduction de la dépense. Les crédits baissent de 214 millions d'euros en 2015. Les moyens de l'AFD sont toutefois préservés, une agence française d'expertise technique internationale (Afeti), est créée ; c'est une bonne idée : elle donnera plus de visibilité à notre aide technique et fera réaliser des économies.

Un mot sur le ciblage des dépenses d'intervention. Je rejoins Montesquieu pour qui le « doux commerce favorise les échanges entre les peuples ». Encore faut-il que l'aide soit bien ciblée : le Brésil ou le Mexique sont-ils encore des pays en développement ? Faut-il encore aider la Chine et l'Inde ? Une évaluation poussée doit être engagée pour identifier les pays qui en ont le plus besoin.

Le Royaume-Uni a sanctuarisé ses dépenses d'APD et respecte l'objectif des 0,7 %. L'Italie a fait de même. Ces pays subissent la crise comme nous mais tiennent leurs engagements. L'APD exige un large consensus. Le groupe UDI-UC votera ces crédits. (Applaudissements sur les bancs UDI-UC)

Mme Leila Aïchi .  - L'aide publique au développement voit son enveloppe diminuer de 2,9 % en 2015. Les écologistes s'inquiètent de la continuité de cette baisse. Nous restons loin de l'objectif de 0,7 % du PIB. Le drame sanitaire de l'Afrique nous rappelle pourtant notre responsabilité. Toutes les trois heures, l'équivalent du nombre de victimes du 11 septembre meurent de faim dans le monde. Rationalisation n'est point synonyme d'abandon.

Les moyens de l'AFD sont sanctuarisés. Elle est même exonérée de tout type de contrôle de sa gestion. Or, selon l'ONG Eurodad, un grand nombre d'intermédiaires de l'APD sont basés dans les paradis fiscaux : 400 millions d'aide destinés aux pays en développement y auraient été injectés. Que faites-vous pour mettre fin à ce scandale, madame la ministre ?

Les écologistes saluent le transfert de 35 millions de crédits de l'AFD à la coopération bilatérale, essentielle pour la prévention des conflits et la reconstruction. Or, le fonds de solidarité prioritaire voit ses ressources baisser depuis 2010, en contradiction avec le principe de partenariats différenciés.

Laurent Fabius l'a dit : il s'agit maintenant de gagner la paix au Mali. Il faut un apaisement politique, économique et social. Le tout-sécuritaire ne fonctionne pas.

L'impératif environnemental dans l'aide au développement a été souligné à de nombreuses reprises par le groupe écologiste. Les ravages de la course aux matières premières ou de l'accaparement des terres ne sont plus à démontrer. Je me réjouis de la reconnaissance de pays en grande difficulté climatique. Dans le cadre de la COP 21, nous devons être ambitieux. Quelles seront les objectifs que vous porterez, madame la ministre ?

En mai dernier, nous regrettions l'absence d'un volet budgétaire dans la loi organique et de programmation. Ce budget n'est pas en adéquation avec nos principes en matière d'APD. Nous nous abstiendrons donc.

M. Michel Billout .  - Cette mission témoigne du décalage entre les paroles et les actes. Pour la cinquième année consécutive, les crédits de l'APD diminuent. Les 140 ONG rassemblées au sein de Coordination Sud ont relevé que notre engagement était en-deçà de la moyenne mondiale. Sur le quinquennat, la baisse pourrait atteindre 20 %. Résultat : l'objectif de 0,7 % du RNB ne sera pas atteint. Le seuil de 0,5 % avait été atteint en 2010. Nous serons, en 2016 et 2017, à 0,49 %. Notre effort a faibli ; nous ne sommes plus que le cinquième bailleur mondial, alors que nous étions le deuxième dans les années 90.

Cet abandon est patent aussi dans le domaine de la francophonie : la contribution de la France à l'OIF a diminué de moitié en quatre ans.

Ce budget traduit bien la politique d'austérité de ce gouvernement. En 2016-2017, les crédits de l'APD seront treize fois plus touchés que ceux du budget général. La TTF et la Taxe Chirac sur les billets d'avion avaient vocation à constituer des recettes exceptionnelles ; elles sont pérennisées et se substituent aux crédits...

La part des dons aux pays ne cesse de diminuer. Comment respecter alors le principe des priorités géographiques ? En 2014, chacun des seize pays pauvres prioritaires n'aura reçu que 10 millions d'euros de l'AFD ! Cela traduit une conception étroitement mercantile de l'APD ; elle entache l'image de notre pays. L'OCDE a estimé que cette attitude marginalisait notre pays au sein de la communauté internationale qui cible la lutte contre la pauvreté.

Nous donnons le mauvais exemple à la veille des conférences de Paris sur le climat et d'Addis Abeba sur le financement du développement.

Le groupe CRC votera contre ces crédits. (Applaudissements sur les bancs CRC ; M. Henri de Raincourt s'en désole)

M. Robert Hue .  - Nous mesurons les enjeux de l'aide publique au développement : réduction de la pauvreté alimentaire, sanitaire, éducative, et j'ajouterai institutionnelle. À l'aube du XXI^e siècle, trop de pays sont en proie à des régimes autoritaires ou au terrorisme.

Cinquante ans après les grandes luttes pour l'indépendance, beaucoup reste à faire pour remplir les objectifs du millénaire pour le développement. L'aide publique au développement doit plus que jamais être encouragée. 2013 marquait un rebond, avec une hausse de l'aide des pays du comité d'aide au développement de 6,1 %. Mais la France a relâché ses efforts. Nous consacrions 0,4 % de notre RNB à l'aide au développement en 2013, en recul par rapport à 2012.

Nous devons adopter une trajectoire précise. En juin dernier, nous avons défini de grandes orientations dans la loi de programmation. Des priorités ont été identifiées, dont l'Afrique subsaharienne. Je partage ce choix : le Mali, le Libéria, la Sierra Leone, la Guinée figurent parmi les États les moins développés dans le classement de l'Indice pour le développement humain. Cette région est de plus ravagée par des drames sanitaires, comme l'épidémie d'Ebola. À combien s'élèvent les crédits dédiés, madame la ministre ?

L'aide publique au développement est-elle conforme aux engagements décidés en faveur de l'Afrique par le comité interministériel au développement ?

Attention à ne pas réduire la part consacrée à l'Afrique subsaharienne. Avec 9,3 milliards d'euros pour cette région, et 2,1 milliards pour l'Afrique du nord, l'aide de l'AFD augmente. C'est une bonne chose mais les prêts ont la part belle par rapport aux dons. Les dix-sept pays prioritaires sont-ils les principaux récipiendaires de l'aide au développement ? Je l'espère car le continent africain est central pour le destin de la France et de l'Europe. L'Afrique doit être considérée comme une chance.

M. Yvon Collin, rapporteur spécial.  - Très bien.

M. Robert Hue.  - Tout en donnant un avis favorable à cette mission, je souhaite que l'aide publique au développement ne soit pas pénalisée, tant les enjeux sont majeurs, en particulier de l'autre côté de la Méditerranée. (Applaudissements sur les bancs RDSE)

M. Bernard Fournier .  - Nous constatons le fossé entre notre engagement de consacrer 0,7 % de notre RNB à l'aide publique au développement et la réalité. Le Royaume-Uni, pourtant, y est parvenu. Notre renoncement est d'autant plus honteux que la loi d'orientation et de programmation réaffirmait cet objectif.

Las, Bruno Le Roux propose de supprimer la taxe sur ces billets d'avion, qui finance la lutte contre le Sida -domaine où la France est pionnière, pour la transformer en taxe sur le système bancaire. La taxe sur les billets d'avion est pourtant indolore. Le Gouvernement a néanmoins décidé de la plafonner.

Il est regrettable que la France, qui a mis en place une taxe sur les transactions financières bien plus légère qu'au Royaume-Uni, fasse pression pour l'alléger encore...

Avec un plafonnement à 100 millions, le transfert d'une part de la taxe sur les billets d'avion fléchée à l'aide publique au développement est mensonger. Les financements innovants ne compenseront jamais le tarissement des crédits, qui auront baissé de 20 % entre 2011 et 2017.

Sommes-nous prêts à nous impliquer politiquement pour aider les pays en développement à lutter contre la corruption, à assainir leur système fiscal ? Une part croissante de l'aide publique au développement française est consacrée aux prêts, au détriment des dons. Or les pays les moins avancés ne peuvent y recourir ; les prêts sont en outre inadaptés pour des projets dans l'éducation, la santé ou le droit des femmes.

Je regrette que le Gouvernement revienne par amendement sur le vote unanime des députés limitant la baisse des crédits du fonds de solidarité prioritaire. Quel sera l'impact sur le programme 100 000 professeurs pour l'Afrique, qui répond aux objectifs de l'APD et de la francophonie ?

Seuls 10 % des engagements de l'AFD ont été consacrés à la santé ou à l'éducation en 2013. L'épidémie Ebola démontre pourtant combien il est essentiel de favoriser la prévention. Résultat, il en coûtera des milliards pour enrayer la pandémie. Si nous étions intervenus plus précocement, nous aurions pu sauver des milliers de vies en renforçant le système de santé.

Enfin, j'insiste sur l'importance d'investir pour l'éducation des femmes.

Mme Michèle André.  - Très bien.

M. Bernard Fournier.  - Il y a toutefois des avancées, comme la création de l'Agence française d'expertise technique internationale. Malgré ses réserves, le groupe UMP votera ces crédits. (Applaudissements sur les bancs UMP)

Mme Claudine Lepage .  - L'APD prend toute sa part dans la réduction des déficits publics -peut-être un peu trop... À l'heure où le monde est traversé de crises sécuritaires, sanitaires ou environnementales, les pays développés n'ont-ils pas, plus que jamais, la responsabilité d'aider les plus pauvres ? Le Portugal ou le Canada réduisent aussi leur APD. Le Royaume-Uni, l'Italie ou la Norvège, en revanche, l'augmentent. Nous n'atteindrons pas l'objectif de 0,7 % de RNB. Cependant, la France reste un acteur incontournable de l'aide au développement, cinquième contributeur mondial. L'AFD voit d'ailleurs ses moyens confirmés et ses fonds propres renforcés. L'adoption, en juillet 2014, de la loi d'orientation et de programmation montre l'attachement de la France à cet outil.

La baisse des crédits nous oblige à envisager autrement l'APD en termes de financement, d'efficacité, de transparence et de stratégie. De nouvelles sources de financement ont été identifiées : la TTF, affectée à hauteur de 25 % et non plus de 15 %, rapportera 140 millions en 2015 ; s'y ajoute la taxe sur les billets d'avion, pour 210 millions. Leur apport n'est pas négligeable, mais elles ne doivent toutefois pas se substituer aux crédits budgétaires de l'APD.

Avec les restrictions budgétaires, le renforcement de la gestion de l'aide est indispensable. L'efficacité de l'aide est aussi importante que son volume. C'est une condition pour conserver le soutien des populations des pays contributeurs : 68 % des Français souhaitent l'augmentation ou le maintien du budget de l'APD, il faut conserver ce soutien précieux.

Deuxième axe d'amélioration : la transparence. Le lancement d'un site internet est un premier pas pour améliorer la traçabilité des fonds destinés aux pays prioritaires. La traçabilité des aides dans le domaine de l'eau et de l'assainissement est insuffisante : on ignore, par exemple, ce que sont devenus les 40 millions destinés à cette fin à la Banque africaine de développement.

La question de la stratégie est incontournable. Ciblons mieux les pays qui bénéficient de notre aide, seize pays prioritaires toucheront 50 % de l'aide ; 85 % de l'effort financier seront orientés vers l'Afrique subsaharienne et la Méditerranée. L'aide française au développement doit bénéficier en priorité aux pays africains francophones, historiquement liés à la France. Avec la poussée démographique de l'Afrique, c'est un investissement pour l'avenir.

La santé doit être une priorité. Le Fonds mondial contre le Sida, la tuberculose et le paludisme recevra 300 millions d'euros jusqu'en 2016. La France a débloqué 100 millions d'euros en urgence pour lutter contre le virus Ebola. Sur quelle mission ces crédits seront-ils pris ?

M. Robert Hue.  - Bonne question !

Mme Claudine Lepage.  - L'éducation, au coeur des enjeux de développement, est une priorité de l'APD. En 2013, sur 215 millions de dons-projets, 53 millions y étaient consacrés.

La France contribue au Fonds vert, pour aider les pays en développement à lutter contre le réchauffement climatique.

L'Europe est confrontée à un flux migratoire de plus en plus important. Les migrants sont prêts à prendre tous les risques pour fuir la guerre et la misère. Or, la réponse est trop souvent uniquement sécuritaire -pour preuve, l'opération Triton, en Méditerranée, qui a remplacé Mare Nostrum. C'est par la coopération et le développement que l'on agira efficacement et qu'on fera baisser sur le long terme l'immigration clandestine.

Un mot sur le Mali et la Centrafrique. La France doit consacrer une part de ses financements à l'accompagnement des États dans la phase de reconstruction et de stabilisation post-crise.

Le groupe socialiste votera bien sûr ces crédits. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

M. Robert del Picchia .  - Je ne vais pas vous ressortir tous les chiffres, vous les avez entendus. Je partage l'essentiel de ce qui a été dit. On ne peut pas m'accuser de ne pas vous soutenir, madame la ministre. Nous avons été deux membres de mon groupe à voter pour la loi d'orientation et de programmation...

Bravo à l'APD, même si l'on voudrait toujours plus. En la matière, on fait ce qu'on peut...

Une question : notre aide justifie-t-elle que certains pays concernés oublient leurs dettes envers nos ressortissants ? De nombreux Français aujourd'hui retraités ont effectué une partie de leur carrière en Afrique. Un exemple -il y en a d'autres- : Djibouti ne verse pas les pensions à nos compatriotes. En 2007, j'avais fait adopter un amendement ayant pour effet de suspendre la signature d'un accord-cadre avec le Congo jusqu'au déblocage d'arriérés de pensions pour environ 500 Français. À l'époque, j'avais reçu le soutien de tous les groupes du Sénat.

Le ministère a dû agir et la situation s'est débloquée. Je vous demande donc d'intervenir, madame la ministre, auprès des ambassadeurs des pays défaillants pour que les cas individuels soient réglés. Ces retraités sont contraints de quémander les minima sociaux. C'est intolérable.

La CNAV refuse en outre le cumul des conventions bilatérales, malgré un arrêt de la Cour d'appel qui n'a pas été contesté en cassation. C'est incompréhensible et très préjudiciable pour nos ressortissants. C'est un frein manifeste à l'expatriation.

Je veux bien voter votre budget, mais j'aimerais vraiment que vous vous engagiez à intervenir, madame la ministre. Cela a marché une fois. Je peux vous communiquer la liste des pays concernés. Fort de votre engagement, je voterai ce budget.

M. Charles Revet .  - « On ne peut tolérer que la Méditerranée devienne un grand cimetière » a dit le pape François dans son magnifique discours devant le Parlement européen.

Les médias se font régulièrement l'écho des drames de ces migrants désespérés, qui s'entassent dans de vieilles embarcations pour tenter de rejoindre l'Europe. Il y a aujourd'hui un milliard d'habitants en Afrique ; ils seront deux milliards en 2050. L'Europe est au premier chef concernée, et la France en particulier, compte tenu de son passé colonial et de sa présence dans de nombreux pays africains. Notre attentisme est irresponsable et inquiétant. Il faut engager une vraie politique de coopération et de développement, accélérer et renforcer notre intervention. Les projets de coopération des collectivités territoriales et des associations sont nombreux et utiles mais insuffisants. L'Afrique a le potentiel suffisant pour assurer ses besoins alimentaires, mais il est inexploité. J'ai fait mon service militaire en Algérie, je me souviens des plantations d'orangers, des champs de blé, des vignes... Sans faire l'apologie de cette époque, on peut regretter que cela se soit perdu.

Des responsables sénégalais m'avaient dit leur crainte d'émeutes de la faim dans leur pays, à cause d'une pénurie de riz. Ce qu'ils attendaient de la France, c'était de l'aide pour développer ces cultures. La terre de leur pays peut produire deux fois de quoi satisfaire les besoins de la population. C'est à cela que nous devrions nous engager. Les difficultés alimentaires sont un terreau propice pour les agitateurs, voire les terroristes.

Revoyons nos modalités d'intervention. La France a la confiance des pays en développement ; nous avons le devoir d'aider les populations, notamment en les accompagnant pour ce qui touche les questions alimentaires. 2050, c'est demain. Il y a urgence à agir. (Applaudissements sur les bancs UMP et au centre)

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargée du développement et de la francophonie .  - Je vous ai entendus, votre attachement à l'aide publique au développement, votre implication. Merci de vos encouragements.

Je rentre d'un tour de France à l'occasion de la semaine de la solidarité internationale, j'ai rencontré des acteurs, engagés et responsables, qui ont tous rappelé l'importance de l'engagement de la France. Notre pays doit être fier de son effort de solidarité et le poursuivre.

Ce budget, économe des deniers publics, préserve nos marges de manoeuvre sur le terrain. Il traduit les engagements de la loi d'orientation et de programmation, et reste à la hauteur des ambitions de la France. Dans un contexte contraint, le budget de l'aide publique au développement, avec une enveloppe de 2,8 milliards, baisse de 1,5 %, si on intègre les financements innovants, domaine dans lequel la France est pionnière. La taxe sur les billets d'avion a été revalorisée, elle n'est pas menacée. Nous sommes le seul pays d'Europe à avoir mis en place la taxe sur les transactions financières ; nous oeuvrons pour que nos partenaires nous rejoignent. D'autres ressources sont à l'étude, telles que les dons par SMS ou le tri solidaire. Tous ces outils mettent la mondialisation à contribution.

Ce budget contribue à nos actions en matière sanitaire ou environnementale. Le Fonds vert atteint 9,5 milliards de dollars; il accompagne les pays les plus vulnérables.

La France n'a pas à rougir de son effort de solidarité, au contraire. L'ADP contribue à notre rayonnement, à notre influence. La France reste un acteur incontournable de l'aide au développement.

Avec 0,41 % de son RNB consacré à l'APD, soit 8,54 milliards d'euros en 2013, la France reste largement au-dessus de la moyenne mondiale, qui est de 0,3 %. La trajectoire redevient ascendante dès 2015. L'enjeu est important, dans le contexte des discussions internationales ; je vous tiendrai informés de leur évolution.

Ce budget est construit sur des choix clairs et assumés. Les dons-projets sont maintenus à hauteur de 333 millions. Le FSP 100 000 professeurs pour l'Afrique sera mis en oeuvre comme prévu. Cette ligne est essentielle, elle ne doit pas être opposée aux prêts. Chaque outil a son intérêt, selon les pays, selon les projets.

Nous conservons des moyens pour répondre à l'urgence, qu'il s'agisse de l'aide alimentaire -à hauteur de 37 millions d'euros- ou de l'aide post-crise -22 milliards d'euros. Les ONG sont confortées dans leur mission.

L'AFD reçoit 840 millions sur trois ans pour renforcer ses fonds propres et augmenter son action sur nos priorités. J'assume mon rôle de tutelle avec vigilance.

L'aide aux ONG est confirmée, comme les crédits de la coopération décentralisée. La place des collectivités territoriales doit être reconnue.

Être plus concentré, c'est être plus fort sur le terrain, mieux mobiliser nos partenaires. Le ciblage géographique est amélioré, nous avons défini seize pays pauvres prioritaires qui reçoivent 50 % des subventions. Nous mettons l'accent sur l'Afrique subsaharienne et les pays francophones : quinze de ces seize sont francophones. Parmi les priorités sectorielles, la santé. Le plan français de riposte à Ebola atteint plus de 100 millions d'euros. J'ai inauguré le premier centre français en Guinée forestière, où une jeune fille de treize ans a été guérie. La France honore ses engagements. Mais nous n'agissons pas seul. Comme l'a dit le coordonnateur guinéen pour Ebola, c'est ensemble que nous vaincrons Ebola.

Plusieurs outils sont mis en oeuvre pour organiser la riposte : les fonds d'urgence, l'AFD, l'aide alimentaire, les contrats de désendettement et de développement. Une crise alimentaire s'annonce à partir de mars 2015 si nous n'agissons pas. Il faut aussi aider les enfants orphelins et isolés. 40 millions d'euros du programme 209 ont été spécifiquement dégagés.

L'effort en matière de santé passe aussi par les fonds verticaux, le Fonds mondial, Unitaid, entre autres.

Deuxième priorité, le climat, priorité diplomatique de 2015. 1 milliard de dollars pour le Fonds vert, je l'ai dit, dont 489 millions de dollars de dons et des prêts à taux zéro pour 285 millions de dollars.

Autre priorité transversale, la jeunesse. Elle recouvre la santé, l'accès à l'emploi, l'éducation, notamment des femmes. C'est en offrant à cette jeunesse une vision, un avenir que nous répondrons à l'enjeu de la mobilité.

Si les Français restent solidaires à 63 %, ils sont plus exigeants en termes d'utilisation des deniers publics. Nous rationaliserons nos actions, avec la création de l'Afeti qui regroupera six agences. Nous renforçons l'articulation entre aide bilatérale et multilatérale. La France demeure le deuxième contributeur au sein du FED. Deux exemples de l'effet de levier du multilatéral : les fonds de soutien à la Centrafrique et de lutte contre le virus Ebola.

Les Français exigent plus de transparence. Un site internet ouvert permet à chacun de suivre les actions et projets que nous menons, au Mali notamment. La création de l'Observatoire que vous avez souhaité répond aussi à cet impératif. Il est important de mobiliser les populations. Oui, madame Aïchi, l'AFD doit être plus transparente.

En 2015, nous adopterons les objectifs de développement durable, en remplacement des objectifs du Millénaire, qui ont vocation à s'appliquer à tous les pays. Tous sont incités à lutter contre la pauvreté, les inégalités et le dérèglement climatique. Une hausse de 4° de la température de la planète réduirait à néant tous les progrès intervenus contre la mortalité des enfants de moins de cinq ans. Nous n'avons pas le choix, les populations l'exigent, elles se sont saisies de ces questions.

Il nous faut travailler en partenariat avec les entreprises pour relever ces grands défis. Oui, nous devons être innovants, renforcer les ressources propres, lutter contre les paradis fiscaux, encourager l'implication du secteur privé.

Oui, monsieur del Picchia, la question des retraites est un sujet important. Je m'engage à parler de ce problème à Mme Touraine et à l'évoquer avec les ambassadeurs. Je vous invite à venir me rencontrer pour m'en dire davantage. (M. Robert del Picchia remercie) Députée de l'outre-mer, j'ai travaillé sur le cas des Français retraités des Nouvelles-Hébrides.

La RPE est à la fois un instrument de commerce extérieur et de développement, qu'il n'y ait pas de malentendu. Le changement de nom n'entraîne pas la suppression des projets à destination des pays émergents.

Je vous invite à dépasser nos divergences pour mettre en oeuvre cette politique de solidarité dont nous pouvons être fiers. (Applaudissements sur les bancs socialistes)

ARTICLE 32 État B Mission « Aide publique au développement »

Mme la présidente.  - Amendement n°II-284, présenté par le Gouvernement.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

Mme Annick Girardin, secrétaire d'État.  - Lors des débats à l'Assemblée nationale, un montant de 35 millions d'euros en autorisations d'engagements et crédits de paiements a été transféré du programme 110 au programme 209, dans un contexte d'inquiétude sur le financement de la lutte contre l'épidémie d'Ebola et sur la base d'une analyse incomplète des impacts de ce changement de répartition. L'objectif était d'accroître la part des dons par rapport à celles des prêts.

Or ce transfert est juridiquement impossible ; en outre, la baisse de 35 millions d'euros ne pourrait s'imputer que sur les aides budgétaires globales, qui sont des dons et non des prêts. Ensuite, cela aurait fait baisser l'APD de la France de 400 millions d'euros, car les prêts AFD ont un fort effet de levier. Les bonifications bénéficient à 85 % aux pays africains.

Enfin, s'agissant de la lutte contre Ebola, le Gouvernement a dégagé une première enveloppe de 30 millions d'euros dans le cadre de la fin de gestion 2014 pour la construction des centres de traitement en Guinée ; en 2015, une enveloppe de 40 millions d'euros a été dégagée pour en assurer le fonctionnement et couvrir le plan de riposte.

Le Gouvernement vous demande de revenir sur le vote de l'Assemblée nationale.

Mme Fabienne Keller, rapporteure spéciale de la commission des finances.  - La commission ne s'est pas formellement réunie, mais j'émets, en accord avec M. Collin, co-rapporteur, un avis défavorable.

Le transfert voté à l'Assemblée nationale correspondait au souhait de rappeler l'importance des dons dans notre politique d'APD, notamment en direction des pays les plus pauvres. Or malgré la diminution de 35 millions d'euros, vous avez décidé en deuxième délibération un rabot supplémentaire de 11 millions d'euros...

Le décret d'avance de fin novembre a annulé 228 millions en autorisations d'engagements sur le programme 110. Cela aura un effet mécanique sur les crédits de paiements nécessaires en 2015. Il y a donc des marges de manoeuvre. Pour toutes ces raisons, avis défavorable.

L'amendement n°II-284 n'est pas adopté.

Les crédits de la mission sont adoptés.

Les crédits du compte spécial « Prêts à des États étrangers » sont adoptés.

Prochaine séance aujourd'hui, mercredi 3 décembre, à 9 h 30.

La séance est levée à minuit quinze.

Jean-Luc Dealberto

Directeur des comptes rendus analytiques