Projet de loi de finances pour 2016 (Suite)
Relations avec les collectivités territoriales (Suite)
Mme Michèle André, présidente de la commission. - Il nous reste 41 amendements à examiner sur les articles rattachés. Pour ne pas avoir à revenir samedi après-midi, sans doute pouvons-nous prolonger la séance ce soir, tout en faisant un effort de brièveté ?
ARTICLES ADDITIONNELS après l'article 58 quater
M. le président. - Amendement n°II-59 rectifié, présenté par M. Bouvard.
Après l'article 58 quater
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L'article L. 3114-1 du code général des collectivités territoriales est complété par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Au cours des trois années suivant le regroupement de plusieurs départements en un seul département, et lorsque le regroupement a été réalisé après le 1er janvier 2016 et avant le 1er janvier 2017, ne s'appliquent au département ainsi créé ni le dernier alinéa de l'article L. 3334-1 ni le dernier alinéa du III de l'article L. 3334-3 du présent code. »
M. Michel Bouvard. - Le découpage administratif des départements date de la Constituante pour la plupart, de 1860 pour la Savoie, les Alpes-Maritimes et le Var et de 1968 pour la région parisienne. Une simplification de l'architecture administrative, sur la base du volontariat, serait source d'économies. Je propose que nous nous inspirions des mesures existantes pour les communes nouvelles.
Avec les trois mécaniques de péréquations actuelles, le regroupement pourrait aboutir à un surplus de contribution et à une accélération de la baisse de la DGF. D'où cet amendement qui propose la neutralité des dotations aux départements en cas de fusion. Si coût il y a, des mécanismes tels ceux institués pour les métropoles Aix-Marseille-Provence ou Grand Paris pourraient être repris.
M. le président. - Amendement identique n°II-109 rectifié, présenté par M. Vandierendonck et les membres du groupe socialiste et républicain.
M. René Vandierendonck. - Cet amendement va dans le sens de la mutualisation des services publics et de l'efficacité de l'action publique, étendant aux départements le pacte incitatif mis en place à l'Assemblée nationale pour la création de communes nouvelles. Le regretté Jean Germain avait suggéré cette idée, qui s'inscrit dans le droit fil de la loi NOTRe. (M. Michel Bouvard approuve)
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Les fusions de départements seront source d'économies de fonctionnement. Avis favorable à cet amendement, d'ailleurs déjà adopté au Sénat mais victime d'un sort funeste à l'Assemblée nationale...
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - L'idée est bonne sur le papier. Mais en zone de montagne par exemple, il y a une grande disparité de situation entre les départements : les riches auraient intérêt à fusionner, et y gagneraient un surplus de DGF, tandis que deux départements pauvres n'y auraient pas intérêt...
Il y a 36 000 communes, mais 102 départements ; l'analogie avec les communes nouvelles trouve là ses limites. Si par exemple le Nord ne fusionne pas, verrait-il ses dotations diminuer ? Soyons prudents... Avis défavorable.
Les amendements identiques nosII-59 rectifié et II-109 rectifié sont adoptés et deviennent article additionnel.
ARTICLE 58 QUINQUIES
M. Yannick Botrel . - Je n'ai pu déposer à temps un amendement sur cet article, introduit à l'Assemblée nationale, qui prive les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence au titre de la loi SRU du bénéfice de la DNP, de la DSU et de la DRS, et dont les conséquences n'ont manifestement pas été évaluées. Ainsi, dans les Côtes-d'Armor, deux communes de 15 000 habitants, l'une de gauche et l'autre de droite, font l'objet d'un arrêté de carence. Elles perdent déjà 450 000 euros de DGF chacune, et supportent des pénalités de 65 000 euros. Avec cet article, elle perdraient encore 400 à 450 000 euros de recettes.
Le non-respect de la loi SRU n'est pas toujours volontaire : dans le cas présent, il s'agit d'un héritage...
M. le président. - Veuillez conclure.
M. Yannick Botrel. - Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements de suppression de cet article ? Une solution alternative pourrait-elle être trouvée ?
L'amendement n°II-1 n'est pas défendu.
M. le président. - Amendement n°II-15, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
Supprimer cet article.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Nous supprimons la disposition introduite à l'Assemblée nationale qui prévoit d'exclure du bénéfice de la DNP, de la DSU et de la DSR les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence pour non-respect des seuils minima obligatoires de logements sociaux. Celles-ci font déjà l'objet de sanctions financières, et certaines font face à des difficultés réelles pour construire. La suppression abrupte et totale des dotations de péréquation, sans tenir compte de la situation particulière de chacune, serait injuste et disproportionnée.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Cet article partait d'un bon sentiment : comment rendre les communes plus solidaires ? Mais il aboutirait à des situations dramatiques, avec, dans 70 % des communes, des pertes de recettes supérieures au prélèvement 2015 au titre de la loi SRU. Sagesse.
M. Yvon Collin. - Le code de la construction prévoit déjà des sanctions financières pour les communes qui ne respectent pas leurs obligations, et l'État peut se substituer à elles. Je suis favorable aux incitations, mais ce principe comptable se heurte à des réalités locales dont on ne peut faire fi. Nombre de collectivités voient déjà leurs capacités financières amputées, n'en rajoutons pas !
M. Daniel Raoul. - Dans l'esprit de la loi de 2013, il appartient au préfet de prendre en compte les conditions propres à chaque commune. Dans mon département, l'une a son territoire entièrement couvert par un plan de prévention du risque inondation. Je ne comprends pas ce qu'a voulu faire l'Assemblée nationale : les communes éligibles à la DSU ou la DSR ne sont pas les plus riches.
M. Philippe Dallier. - Exactement ! Supprimer la DSU aux communes les moins aisées, c'est en effet pousser un peu loin le bouchon...
M. Michel Vaspart. - Comme M. Botrel, j'ai été saisi par ces deux communes de notre département : 450 000 euros, c'est 3 % de leur budget ! Elles ont lancé des programmes de construction de logements sociaux... N'allons pas les pénaliser !
L'amendement n°II-15 est adopté.
L'article 58 quinquies est supprimé.
ARTICLE 58 SEXIES
M. le président. - Amendement n°II-180, présenté par le Gouvernement.
Rédiger ainsi cet article :
Le deuxième alinéa de l'article L. 2334-18-3 du même code est ainsi rédigé :
« Lorsqu'une commune cesse d'être éligible à la dotation à la suite d'une baisse de sa population en deçà du seuil minimal fixé au 2 de l'article L. 2334-16, elle perçoit, à titre de garantie pour les neuf exercices suivants, une attribution calculée en multipliant le montant de dotation perçu la dernière année où la commune était éligible par un coefficient égal à 90 % la première année et diminuant ensuite d'un dixième chaque année. »
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Dans une commune comme Saint-Nicolas-Lez-Arras, qui fait l'objet d'un programme Anru, la destruction de barres de logements conduit, dans un premier temps, à supprimer des logements sociaux. En perdant de la population, elle perd l'éligibilité à la DSU. Prolonger la garantie de quatre à dix ans permettra de les accompagner sur la durée du programme de rénovation urbaine.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Sagesse positive, il ne faut en effet pas pénaliser les communes dont la population pourrait diminuer.
L'amendement n°II-180 est adopté.
L'article 58 sexies est ainsi rédigé.
ARTICLE 58 SEPTIES
M. le président. - Amendement n°II-16, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
Supprimer cet article.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'article 58 septies prévoit que la dotation politique de la ville pourra désormais financer des dépenses de personnel. Or cette dotation, qui vise à financer les actions prévues par les contrats de ville, doit continuer à soutenir l'investissement et ne saurait venir pallier la baisse des dotations.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - L'orthodoxie budgétaire vous donne raison. Mais de nombreuses communes n'ont plus le niveau d'autofinancement suffisant pour appeler les crédits Anru. D'où cet article qui autorise l'utilisation des crédits de politique de la ville pour certaines dépenses de fonctionnement, comme l'accompagnement d'opérations dites « tiroir » ou de familles en difficulté. C'est une dérogation très encadrée. Avis défavorable.
L'amendement n°II-16 est adopté et l'article 58 septies est supprimé.
ARTICLE 58 OCTIES
M. le président. - Amendement n°II-5 rectifié bis, présenté par MM. Karoutchi, Marseille et Morisset, Mme Troendlé, MM. J. Gautier, Pellevat et Milon, Mme Estrosi Sassone, M. Laufoaulu, Mme Debré, M. Longuet, Mme Duchêne, M. Dufaut et Mmes Deromedi, Duranton, Procaccia, Canayer et Gruny.
Alinéas 2 et 3
Remplacer ces alinéas par quatre alinéas ainsi rédigés :
1° Le dernier alinéa du I de l'article L. 2336-2 est remplacé par un paragraphe ainsi rédigé :
« I bis. - Par dérogation aux dispositions du I, le potentiel fiscal agrégé des ensembles intercommunaux constitués, soit d'une communauté d'agglomération issue de la transformation d'un syndicat d'agglomération nouvelle et de ses communes membres, soit d'une communauté d'agglomération, créée elle-même par fusion de plusieurs établissements publics de coopération intercommunale dont au moins un syndicat d'agglomération nouvelle ou une communauté d'agglomération issue de la transformation d'un tel syndicat, et de ses communes membres, fait l'objet d'une pondération.
« Cette pondération est calculée en rapportant les bases brutes par habitant de cotisation foncière des entreprises des communautés d'agglomération et la somme des bases brutes par habitant de cotisation foncière des entreprises des syndicats d'agglomération nouvelle et de ceux d'entre eux qui se sont transformés en communautés d'agglomération. Le rapport ainsi calculé est appliqué au potentiel fiscal agrégé des ensembles intercommunaux précités, sous réserve qu'il soit inférieur à 1.
« À compter de 2017, le rapport précité est calculé en rapportant les bases brutes de cotisation foncière des entreprises de l'ensemble des communautés d'agglomération et les bases brutes de cotisation foncière des entreprises des seules communautés d'agglomération mentionnées au premier alinéa du présent I bis. »
M. Roger Karoutchi. - Je ne suis pas opposé à la péréquation, mais encore faudrait-il éviter les effets trop brutaux de l'application du Fpic pour certaines communes. Le Grand Paris nous impose la création des conseils de territoire qui conduisent à l'intégration forcée de communes jusqu'ici isolées, qui se retrouvent du coup soumises à la péréquation. Cet amendement clarifie la situation.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a prévu que la pondération du potentiel fiscal s'applique aux ensembles intercommunaux. Votre amendement, plus large, applique le coefficient pondéré à l'ensemble du nouvel EPCI, ce qui pourrait induire des effets d'aubaine. Retrait ou rejet.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Même avis. La pondération pourrait excéder 50 %...
M. Roger Karoutchi. - J'ai compris votre opposition. Mais il reste que les communes incluses dans le Grand Paris ne décident de rien et sont soumises aux décisions du préfet. En quoi y a-t-il effet d'aubaine ?
M. Daniel Raoul. - Je sors mon mouchoir...
M. Roger Karoutchi. - Je maintiens l'amendement.
M. Michel Bouvard. - Il est trop tôt pour se coucher.
L'amendement n°II-5 rectifié bis n'est pas adopté.
L'article 58 octies est adopté
L'amendement n°II-32 n'est pas défendu.
L'article 58 nonies est adopté.
ARTICLE 59
M. le président. - Amendement n°II-104 rectifié bis, présenté par MM. Mézard, Requier, Collin, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Esnol, Fortassin et Hue, Mmes Laborde et Malherbe et M. Vall.
I. - Alinéa 5
1° Première phrase
Remplacer les mots :
de moins de 50 000 habitants
par les mots :
situées dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants
2° Seconde phrase
Rédiger ainsi cette phrase :
La population à prendre en compte est celle issue du dernier recensement et les unités urbaines sont celles qui figurent sur la liste publiée par l'Institut national de la statistique et des études économiques.
II. - Alinéa 8
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Les données servant à la répartition des crédits de cette dotation sont appréciées au 1er janvier 2015.
M. Yvon Collin. - Cet article crée un fonds d'un milliard d'euros destiné à soutenir les projets des communes et intercommunalités. Une première enveloppe de 500 millions d'euros est consacrée aux grandes priorités en matière d'investissement ; une deuxième, de 300 millions d'euros, aux bourgs-centres. Cet amendement prévoit sa répartition entre les régions au prorata de la population des communes dans une unité urbaine de moins de 50 000 habitants, et reprend les critères utilisés pour la répartition 2015 des dotations.
M. le président. - Amendement identique n°II-179, présenté par le Gouvernement.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Si c'est le même, je le retire au bénéfice de l'amendement n°II-104 rectifié bis.
L'amendement n°II-179 est retiré.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - La commission est favorable à ce que l'on vise les bourgs-centres.
L'amendement n°II-104 rectifié bis est adopté.
M. le président. - Amendement n°II-97, présenté par Mme Beaufils et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.
Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
... - Avant le 31 juillet 2016, le Gouvernement remet au Parlement un rapport sur le financement et l'impact sur la dotation budgétaire de soutien à l'investissement. Il étudie également la possibilité et l'opportunité de rendre éligibles les départements à cette dotation. Il émet des propositions pour remédier aux problèmes soulevés.
Mme Marie-France Beaufils. - Les conseils départementaux sont eux aussi amenés à agir dans les domaines concernés : nous proposons d'étudier la pertinence de leur étendre le bénéfice des crédits du fonds d'investissement.
M. le président. - Amendement identique n°II-106 rectifié, présenté par Mme Malherbe, MM. Mézard, Requier, Collin, Amiel, Arnell, Barbier, Bertrand, Castelli, Esnol, Fortassin et Guérini, Mme Laborde et M. Vall.
M. Yvon Collin. - Défendu.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Nous ne sommes guère friands de rapports, d'autant que l'Observatoire des finances locales et la Cour des comptes publient déjà des observations sur l'investissement des collectivités territoriales. La commission des finances pourrait se saisir du sujet et conduire une évaluation. Enfin, le délai prévu est très court. Avis défavorable.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Même avis.
Mme Marie-France Beaufils. - Nous faisons confiance à la commission des finances pour engager ce travail.
Les amendements identiques nosII-97 et II-106 rectifié sont retirés.
L'article 59, modifié, est adopté, de même que l'article 60 et l'article 60 bis.
ARTICLES ADDITIONNELS
M. le président. - Amendement n°II-92, présenté par M. Sueur.
Après l'article 60 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Au b) du 2° de l'article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales, le nombre : « 1,3 » est remplacé par le nombre : « 1,5 ».
M. Jean-Pierre Sueur. - Cet amendement, comme le suivant, m'a été suggéré par des situations concrètes vécues par des collectivités non éligibles à la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). N'y sont éligibles que les communes de moins de 2 000 habitants, ou celles de 2 000 à 20 000 habitants dont le potentiel financier moyen par habitant est inférieur à 1,3 fois celui de l'ensemble des communes. Définition qui crée un terrible effet de seuil ! Or certaines communes peuvent avoir besoin de réaliser des investissements importants ou font face à des dépenses exceptionnelles, après un sinistre, par exemple. L'amendement n°II-92 propose de porter ce seuil de 1,3 à 1,5 fois le potentiel financier moyen par habitant.
M. le président. - Amendement n°II-93, présenté par M. Sueur.
Après l'article 60 bis
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Le b) du 2° de l'article L. 2334-33 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée :
« En raison de circonstances exceptionnelles, ou lorsque le niveau des investissements que ces communes sont amenées à réaliser le justifie, le seuil de 1,3 fois le potentiel financier moyen par habitant peut être porté à 1,5. »
M. Jean-Pierre Sueur. - Je préfère cet amendement-ci, qui permet au préfet de déroger à la règle dans des cas exceptionnels. Les crédits de la DETR ne sont pas toujours consommés : raison de plus pour l'affecter aux communes qui en ont besoin, même si elles sont légèrement au-dessus du seuil.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Avant d'assouplir l'éligibilité à la DETR, il faudrait s'assurer que cela ne pénalise pas les communes moins riches. Par exemple, en prévoyant que la mesure ne s'applique que si l'enveloppe n'est pas consommée à une certaine date...
L'éligibilité à la DETR a de plus un impact sur les dotations aux départements eux-mêmes : changer les conditions d'éligibilité change la répartition entre départements. Mieux vaudrait retirer ces amendements et y revenir dans le cadre du projet de loi de finances rectificative.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - 35 664 communes sont éligibles à la DETR ; l'amendement n°II-92 en fait bénéficier 245 de plus, dont Évian et Morzine, qui ont une capacité d'autofinancement importante. Retrait.
Avis plus dubitatif sur l'amendement n°II-93 : le préfet, constatant que les crédits ne sont pas consommés, pourrait réunir les communes concernées et proposer d'affecter les enveloppes à un projet structurant, par exemple. Cherchons une solution d'ici une prochaine lecture.
M. Jean-Pierre Sueur. - Merci pour ces explications. Je me rapprocherai de vos services et du rapporteur spécial pour réécrire ces amendements d'ici la loi de finances rectificative.
Les amendements nosII-92 et II-93 sont retirés.
ARTICLE 61
M. le président. - Amendement n°II-37 rectifié ter, présenté par M. Boulard, Mmes Guillemot et Conway-Mouret et M. Bigot.
I. - Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
« En 2016, les ressources du fonds sont fixées à 850 millions d'euros. En 2017, les ressources du fonds sont fixées à 1 milliard d'euros. À compter de 2018, les ressources du fonds sont fixées à 2 % des recettes fiscales des communes et de leurs groupements dotés d'une fiscalité propre. » ;
II. - Après l'alinéa 8
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
...° Au a) du 1 du I de l'article L. 2336-3, les mots : « est supérieur à 90 % » sont remplacés par les mots : « est supérieur à 95 % en 2016 et à 100 % en 2017 ».
M. Jacques Bigot. - La péréquation horizontale, en l'état, ne se limite pas à faire aider les communes pauvres par les communes riches : le Fpic opère des prélèvements sur des territoires plus pauvres que la moyenne, dès 90 %. Conformément au souhait du Comité des finances locales, cet amendement exonère les collectivités situées sous la moyenne de contribuer aux mécanismes de péréquation, en relevant de 90 % à 95 % puis à 100 % le seuil de potentiel financier à partir duquel une collectivité devient contributrice.
L'amendement n°II-79 n'est pas défendu, non plus que l'amendement n°II-91 rectifié bis.
M. le président. - Amendement n°II-3 rectifié bis, présenté par M. Karoutchi, Mme Morhet-Richaud, M. Morisset, Mme Troendlé, MM. J. Gautier, Kennel, B. Fournier, Pellevat et Milon, Mme Estrosi Sassone, MM. Mayet et Laufoaulu, Mme Debré, M. Longuet, Mme Duchêne, M. Dufaut, Mmes Deromedi et Duranton, M. P. Leroy, Mme Procaccia, M. Masclet, Mme Canayer, M. Fouché et Mme Gruny.
Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
« À compter de 2016, les ressources du fonds sont fixées à 780 millions d'euros. » ;
M. Roger Karoutchi. - Cet amendement gèle le Fpic à son niveau de 2015, soit 780 millions d'euros, compte tenu des incertitudes que font peser la réforme de la DGF et de la DSU.
M. le président. - Amendement identique n°II-17, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - C'est le même : il sera mieux défendu par d'autres.
M. le président. - Amendement identique n°II-55, présenté par M. Bouvard.
M. Michel Bouvard. - Le rapport du gouvernement - qui n'a été remis qu'après le début de la discussion budgétaire - n'aborde pas la question de la soutenabilité du Fpic pour les communes contributrices. Il faut aussi reconsidérer la définition d'une collectivité riche, tenir compte des risques naturels, source de charges et d'endettement.
Le Fpic a été créé après la réforme de la taxe professionnelle ; à l'époque, nous n'avions pas prévu qu'il se conjuguerait avec une baisse marquée de la DGF. Restons-en au niveau actuel.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Avis défavorable à une autre trajectoire pour le Fpic que celle fixée par la commission des finances. Modifier les seuils de prélèvement aurait pour effet de les concentrer au point de les rendre difficilement soutenables.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Même avis sur l'amendement n°II-37 rectifié ter. En passant à 95 %, on quitte la ligne médiane, ce serait très lourd. La commission des finances, elle, propose le gel. Il est vrai que lors de la création du Fpic, la baisse de la DGF n'était pas envisagée. Mais celle-ci n'est pas dynamique, contrairement aux recettes fiscales des communes contributrices, qui peuvent se montrer solidaires des autres. Le Gouvernement, lui, propose de monter d'une demi-marche...
M. Roger Karoutchi. - Je suis favorable au principe de la péréquation. Mais en Île-de-France, le Fpic, le Sdrif, la baisse de la DGF, le remplacement de la taxe professionnelle par la CVAE, qui va à la métropole... tout cela a été d'une grande brutalité. Les communes ont dû réduire leurs programmes d'investissement de 30 à 40 %. Oui à la péréquation, non à la déstabilisation !
M. Jacques Bigot. - Si les communes au-dessus de la moyenne sont pauvres ou si la moyenne est à 10 % en dessous, je retire mon amendement, car je n'ai pas compris. (Sourires)
L'amendement n°II-37 rectifié ter est retiré.
M. François Marc. - Nous ne pouvons pas voter le gel du Fpic. Il y a de grosses inégalités dans la distribution des moyens des collectivités territoriales, chacun en convient. La réforme de la DGF serait une manière d'y remédier, mais certains s'y opposent. Ceux qui ont mis en place le Fpic dénoncent maintenant ses effets pervers... Comment corriger les inégalités, alors ? Les communes pauvres le resteront donc.
M. Michel Bouvard. - Nous sommes à 780 millions d'euros, ce n'est pas rien. Sur l'avis d'imposition en Île-de-France, figure ce que verse la commune au fonds de péréquation régional. Il faudrait faire la même chose partout, que chaque contribuable local sache combien est prélevé au titre de la solidarité. (Applaudissements sur plusieurs bancs à droite et au centre).
M. Loïc Hervé. - Très bien.
M. Jean-Marc Gabouty. - Il ne peut être dérogé à la répartition légale que par un vote unanime. Membre d'un EPCI de 220 000 habitants, ma commune, plutôt riche, est bénéficiaire du Fpic ; allez l'expliquer à des communes pauvres, qui sont contributrices, car elles n'ont pas d'établissement. C'est un dispositif inéquitable ; il faudrait le geler et le réformer avant d'envisager l'étape suivante.
M. Claude Kern. - Tout à fait d'accord.
M. Marc Laménie. - Le mécanisme du Fpic, fort complexe, a été créé après la suppression de la taxe professionnelle. Les attributions sont très variables, mais tout n'est pas négatif. Même les petites communes comme la mienne bénéficient de sommes non négligeables. Je me rallie à la position de la commission.
Les amendements identiques nosII-3 rectifié bis, II-17 et II-55 sont adoptés.
M. le président. - Amendement n°II-4 rectifié bis, présenté par MM. Karoutchi, Marseille et Morisset, Mme Troendlé, MM. J. Gautier et Pellevat, Mme Estrosi Sassone, M. Laufoaulu, Mme Debré, M. Longuet, Mme Duchêne, M. Dufaut et Mmes Deromedi, Duranton, Procaccia et Canayer.
I. - Après l'alinéa 3
Insérer sept alinéas ainsi rédigés :
...° Le même article est complété par un IV ainsi rédigé :
« IV. - 1. À compter de 2016, la Métropole du Grand Paris, créée en application de l'article L. 5219-1 du présent code, ses communes membres et les établissements publics territoriaux créés en application de l'article L. 5219-2 du même code, constituent l'ensemble intercommunal pris pour l'application du présent chapitre.
« 2. En 2016 :
« a) Le montant du prélèvement dû, en application de l'article L. 2336-3, par l'ensemble intercommunal de la Métropole du Grand Paris est égal au montant des prélèvements dus par les communes et établissements publics de coopération intercommunale préexistants sur son périmètre au titre de 2015 ;
« b) Les prélèvements dus en application du même article, par chaque commune contributrice en 2015 et située dans le périmètre de la Métropole du Grand Paris est identique aux prélèvements opérés en 2015. Toutefois les communes classées en 2015 du 151e au 250e rang en application du 1° de l'article L. 2334-16 sont exemptées de ce prélèvement. Celui-ci est pris en charge par la Métropole ;
« c) Les attributions perçues en application de l'article L. 2336-5 par chaque commune attributaire en 2015 et située dans le périmètre de la Métropole du Grand Paris est identique aux attributions perçues au titre de 2015 ;
« d) Le solde du prélèvement dû par l'ensemble intercommunal de la Métropole du Grands Paris conformément au a et après application des b et c est versé par l'établissement public de coopération intercommunale Métropole du Grand Paris. »
II. - Après l'alinéa 8
Insérer trois alinéas ainsi rédigés :
...° Le II de l'article L. 2336-2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Pour les ensembles intercommunaux de la région Île-de-France, est exclue du calcul du potentiel financier agrégé la somme des montants non perçus l'année de la contribution au fonds par l'ensemble intercommunal. » ;
...° Le 3° du I de l'article L. 2336-3 est complété par les mots : « perçues l'année de la contribution au fonds » ;
III. - Alinéas 37 à 40
Supprimer ces alinéas.
M. Roger Karoutchi. - Encore la métropole du Grand Paris, qu'on nous impose de force ! Sa mise en oeuvre bouleverse le mode de calcul des contributions et attributions pour la participation au Fpic. Les communes de Seine-Saint-Denis perdraient près de 30 millions d'euros ! Malgré les mises en garde de nombreux élus, l'article 61 n'apporte pas de solution. Étant donné la complexité des flux financiers internes à la métropole, il apparaît nécessaire de faire de 2016 une année transitoire pour le fonds sur le périmètre de la métropole.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Retrait : vous figez les montants dus en 2016 au niveau de 2015 sans prendre en compte d'éventuels changements de situation. Surtout, faire de la métropole l'échelon de droit commun pour l'attribution du Fpic n'a pas de sens : les établissements publics territoriaux sont plus indiqués.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Même avis.
M. Roger Karoutchi. - Je le retire. J'ignore quel est l'échelon pertinent, mais je défie quiconque de dire qui fera quoi en la matière !
L'amendement n°II-4 rectifié bis est retiré.
M. le président. - Amendement n°II-177, présenté par le Gouvernement.
I. - Alinéas 9 à 19
Supprimer ces alinéas.
II. - Alinéas 27 à 30
Remplacer ces alinéas par deux alinéas ainsi rédigés :
...) Le 2° du II est ainsi rédigé :
« 2° Soit par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre statuant à l'unanimité, prise dans un délai d'un mois à compter de la notification par le représentant de l'État dans le département, et, à défaut, par délibérations concordantes de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre statuant à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés et des conseils municipaux des communes membres, prises dans un délai de deux mois à compter de la notification par le représentant de l'État dans le département. » ;
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Cet article, adopté à l'Assemblée nationale, visait à favoriser l'accord entre communes d'un même EPCI. Le Gouvernement a examiné après coup sa constitutionnalité au regard du principe de libre administration des collectivités locales, et propose une nouvelle rédaction qui protège les communes de décisions majoritaires, au sein de l'EPCI, qui pourraient leur être préjudiciables. En effet, une commune mise en minorité pourrait se voir imposer par les autres la totalité du prélèvement au titre du Fpic, sans son accord. Un organe délibérant à la majorité simple pourrait décider d'exonérer certaines communes, augmentant mécaniquement la contribution des autres, sans leur accord.
Enfin, l'amendement ajuste la rédaction pour prévoir que les règles de majorité seront appliquées à la répartition dite libre des attributions au titre du Fpic.
M. le président. - Amendement n°II-18, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
Après l'alinéa 10
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
...) À la première phrase du 1°, les mots : « en fonction du coefficient d'intégration fiscale défini au III de l'article L. 5211-30 » sont remplacés par les mots : « , librement, sans pouvoir avoir pour effet de s'écarter de plus de 30 % de la répartition calculée en application du premier alinéa du présent II » ;
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Il y a trois répartitions de coefficient d'intégration fiscale (CIF) possibles : de droit commun, dérogatoire ou libre. Cet amendement, adopté par la commission des finances du Sénat en 2013, introduit une certaine souplesse en cette matière.
Nous proposons qu'une répartition libre soit possible entre l'EPCI et les communes membres, à la majorité des deux tiers, sans qu'elle puisse conduire à s'écarter de plus de 30 % de la répartition EPCI-communes qui aurait résulté de la répartition en fonction du CIF.
M. le président. - Amendement n°II-19 rectifié, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
I. - Alinéa 12
Rédiger ainsi cet alinéa :
« 2° Soit par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre statuant, à l'unanimité, prise dans un délai de deux mois à compter de la notification par le représentant de l'État dans le département, ou par délibération de l'organe délibérant de l'établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre statuant à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés, prise dans un délai de deux mois à compter de sa notification et approuvée par les conseils municipaux des communes membres. Le conseil municipal dispose d'un délai d'un mois à compter de la notification de la délibération de l'organe délibérant pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, il est réputé l'avoir approuvée. » ;
II. - Alinéas 29 et 30
Supprimer ces alinéas.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Cet amendement modifie les règles de majorité pour la répartition libre des prélèvements ou reversements du Fpic.
Au lieu du dispositif complexe de double majorité - 50 % de la population représentant les deux tiers des communes membres ou deux tiers de la population représentant 50 % des communes membres - adopté à l'Assemblée nationale, nous conservons les règles de majorité actuelles, deux tiers de l'organe délibérant de l'EPCI et l'ensemble des conseils municipaux, en ajoutant une règle d'unanimité de l'EPCI. Les communes devront se prononcer dans un délai d'un mois, à défaut de quoi leur avis sera réputé favorable.
M. le président. - Amendement n°II-20, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
Alinéas 14 à 19, 27 et 28
Supprimer ces alinéas.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Cet amendement supprime plusieurs règles dérogatoires concernant la répartition du Fpic introduites à l'Assemblée nationale. Ne créons pas des dérogations à la dérogation, qui compliqueraient la gouvernance, alors que l'encadrement prévu actuellement permet d'éviter de mettre en difficulté des communes.
M. le président. - Amendement n°II-71 rectifié bis, présenté par Mme Gatel et MM. Gabouty, Luche, Canevet, Longeot, Bockel, L. Hervé, Kern et Capo-Canellas.
Alinéa 28
Compléter cet alinéa par deux membres de phrases ainsi rédigés :
lorsque le reversement est réparti entre les communes membres notamment en fonction du revenu médian par habitant de l'établissement public ; lorsque le prélèvement est réparti entre les communes membres notamment en fonction de leur population corrigée par le coefficient logarithmique défini au dernier alinéa du 4° du I de l'article L. 2334-7 du présent code ;
Mme Françoise Gatel. - Cet amendement élargit les possibilités offertes à l'organe délibérant de l'EPCI à fiscalité propre pour aménager, à la majorité qualifiée des deux tiers, les règles de répartition du Fpic. Utiliser le revenu médian au lieu du revenu moyen renforcera la péréquation horizontale.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Madame la ministre, vous cherchez comme nous à revenir sur les dispositions complexes adoptées à l'Assemblée nationale. Mais vous supprimez l'accord tacite des communes, à cause du risque constitutionnel. Nous le prenons, en espérant supprimer un obstacle au bon fonctionnement des EPCI. Avis défavorable au n°II-177.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - L'amendement n°II-71 rectifié bis va dans le même sens que ceux adoptés à l'Assemblée nationale. Avis défavorable.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Sagesse pour l'amendement n°II-18 ; l'amendement du Gouvernement est plus ouvert que le n°II-19 rectifié, qui peut cependant constituer un amendement de repli : sagesse, sous réserve de la suppression des deux dernières phrases du I. Un mois pour se prononcer, dans des petites communes, c'est court ! L'amendement n°II-20 est une simplification : sagesse. Enfin, défavorable au n°II-71 rectifié bis.
L'amendement n°II-177 n'est pas adopté.
L'amendement n°II-18 est adopté.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Refusez-vous l'accord tacite ou la durée de un mois ?
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Au regard du principe de libre administration des communes, qui sont maîtres de leurs délibérations, l'accord tacite est difficile à admettre. Une commune pourrait en outre bloquer le processus en ne convoquant pas le conseil municipal. Sur deux mois, elle aurait plus de mal à appliquer cette manoeuvre ! Un délai de deux mois est préférable.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Entendu pour les deux mois. L'accord tacite existe dans d'autres domaines...
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - ... administratifs ! Il y a là un problème constitutionnel.
Les amendements nosII-19 rectifié bis et II-20 sont adoptés.
L'amendement n°II-71 rectifié bis devient sans objet.
M. le président. - Amendement n°II-21, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
I. - Alinéa 20
Supprimer les mots :
remplacées par trois phrases
II. - Alinéa 21
Rédiger ainsi cet alinéa :
« Les deux cent cinquante premières communes classées l'année précédente en application du 1° de l'article L. 2334-16 et les trente premières communes classées en fonction du 2° de l'article L. 2334-16 sont exemptées de ce prélèvement. Il en est de même pour les deux mille cinq cent premières communes classées en fonction de l'indice synthétique prévu à l'article L. 2334-22-1. » ;
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Le présent amendement revient au texte initial. Le Gouvernement propose d'élargir l'exonération de prélèvement à toutes les communes percevant la DSU « cible » ainsi qu'aux 2 500 premières communes bénéficiant de la fraction « cible » de la dotation de solidarité rurale.
L'Assemblée nationale propose de remplacer ce dispositif par une exonération des communes bénéficiaires de la DSU dont le potentiel financier par habitant est inférieur à celui de sa strate.
Nous ne savons pas quels seraient les bénéficiaires ni quelles seraient les incidences financières sur les EPCI et les autres communes membres de ces établissements. Restons-en à un système plus lisible...
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Sagesse.
L'amendement n°II-21 est adopté.
M. le président. - Amendement n°II-22, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances.
Après l'alinéa 21
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...) Après le III, il est inséré un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Les communes membres d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont l'indice synthétique de ressources et de charges est supérieur à l'indice médian calculé pour les ensembles intercommunaux et les communes n'appartenant à aucun établissement public de coopération intercommunale sont exemptées de ce prélèvement. Les montants correspondants sont acquittés par ce dernier. »
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - Cet amendement exclut du prélèvement les communes qui, si elles étaient isolées, bénéficieraient du Fpic. Il résout le problème des communes pauvres situées dans un EPCI riche, étant entendu que le coût de cette exonération serait pris en charge par l'EPCI.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Le Fpic mesure la richesse et les charges au niveau du territoire. Les communes pauvres sont déjà exclues du prélèvement. Nous ne pouvons vous suivre, sinon toute la péréquation sera en grande difficulté.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - C'était un amendement d'appel...
L'amendement n°II-22 est retiré.
M. le président. - Amendement n°II-23, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
Alinéas 22 et 23
Supprimer ces alinéas.
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'Assemblée nationale a prévu qu'une commune contributrice au Fpic intégrant un EPCI non-contributeur reverse chaque année sous forme d'une dotation de solidarité communautaire (DSC) le montant de sa contribution antérieure aux communes membres de l'EPCI bénéficiaires de la DSU « cible » et à celles qui ont plus de 40 % de logements sociaux sur leur territoire.
Cela fige la contribution due par une commune et transforme la logique du Fpic, qui a toujours été calculé au niveau intercommunal.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - La proposition de l'Assemblée nationale paraissait raisonnable. Mais il y a un risque de figer la contribution de la commune. En outre, cette contribution, de nationale, deviendrait locale... Sagesse.
M. René Danesi. - Je soutiens l'amendement des rapporteurs, en tant que président de l'association des maires du Haut-Rhin. Dans le cadre du schéma départemental de coopération intercommunale, le nombre de communautés passera de 26 à 16. Soit dit en passant, les communautés et communes du Haut-Rhin sont contributrices au Fpic pour 8 millions d'euros, sans rien recevoir en retour... Les communes contributrices sont accueillies à bras ouverts dans une nouvelle intercommunalité, car elles la font bénéficier d'une solidarité en circuit court, ce qui est encouragé par la loi NOTRe via le pacte financier et fiscal. Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale fait ainsi double emploi ; je doute que le Conseil constitutionnel puisse accepter une telle inégalité de traitement entre des communes au même potentiel fiscal, au sein d'une même communauté, selon leur appartenance antérieure.
M. Philippe Dallier. - Le dispositif extravagant adopté par l'Assemblée nationale a été inspiré par M. Pupponi pour régler un seul cas, celui de Clichy et Montfermeil, qui percevaient 1,5 million de Fpic et entreront dans un territoire qui ne perçoit que 600 000 euros. Le problème de ces communes est réel, mais cette solution n'est pas la bonne.
L'amendement n°II-23 est adopté.
M. le président. - Amendement n°II-24, présenté par M. Guené, au nom de la commission des finances.
Alinéas 25 et 26
Remplacer ces alinéas par six alinéas ainsi rédigés :
...) Le 1° du I est ainsi rédigé :
« 1° Peuvent bénéficier d'une attribution au titre du fonds les ensembles intercommunaux et les communes n'appartenant à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont l'effort fiscal calculé en application du V de l'article L. 2336-2 est supérieur à 1 en 2016.
« Le nombre d'ensemble intercommunaux bénéficiaires est égal à 60 % du nombre d'ensemble intercommunaux.
« Bénéficient d'une attribution au titre du fonds :
« a) les ensembles intercommunaux respectant la condition fixée au premier alinéa du présent 1°, classés en fonction décroissante d'un indice synthétique de ressources et de charges ;
« b) Les communes n'appartenant à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre dont l'indice synthétique de ressources et de charges est supérieur à l'indice médian calculé pour les ensembles intercommunaux et les communes n'appartenant à aucun établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre ; »
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - À compter de 2016, un effort fiscal supérieur à 1 sera requis pour bénéficier du Fpic. Le nombre de bénéficiaires du Fpic se resserre : en 2016, 125 ensembles intercommunaux en seraient ainsi exclus. Mieux vaut fixer le pourcentage de ceux qui le percevront, afin d'endiguer cette contraction.
M. Michel Bouvard et M. François Marc. - C'est le choc de simplification !
M. Charles Guené, rapporteur spécial. - L'amendement supprime également la disposition votée par les députés pour exclure les communes faisant l'objet d'un arrêté de carence pour non-respect des obligations de construction de logements sociaux.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - C'est une bonne question. En 2016, 182 intercommunalités seraient exclues, soit 14 %. Dans votre amendement, au lieu de 1 076 intercommunalités bénéficiaires, nous en aurions 1 258. Cela semble fonctionner... mais nous n'avons pas eu le temps de calculer exactement la conséquence de cet amendement. Sagesse dubitative.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Ce système ne dérèglerait pas trop la mécanique. Votons-le, puis vérifions-le, pour le valider ou non en deuxième lecture.
L'amendement n°II-24 est adopté.
M. le président. - Amendement n°II-107 rectifié, présenté par M. Dallier.
Après l'alinéa 30
Insérer deux alinéas ainsi rédigés :
...) Après le II, il est inséré un paragraphe ainsi rédigé :
... - Par dérogation au II, les communes membres d'un établissement public territorial visé à l'article L. 5219-2 au 1er janvier 2016, qui percevaient en 2015, de l'établissement public de coopération intercommunale dont elles étaient membres, un reversement d'attribution du fonds national de péréquation des ressources intercommunales et communales, se voient garantir par l'établissement public territorial, sous la forme d'une dotation de solidarité communautaire, un reversement d'un montant identique, sous réserve que leur effort fiscal soit au moins égal au taux fixé par l'article L. 2336-5 pour l'année 2015.
M. Philippe Dallier. - Il s'agit de Clichy et Montfermeil que j'ai évoqués précédemment. Les maires de ces deux communes sont très inquiets. Je propose que le territoire compense, par la DSC, ce que le Fpic ne verse plus. Il y aurait trois territoires concernés, dans la métropole du Grand Paris... Adoptons mon amendement et laissons-nous le temps de la navette pour affiner les choses. Il n'y a pas moyen de faire autrement.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Retrait. Cet amendement fait fonctionner le Fpic sur une logique communale, au lieu d'une logique de territoire. Dans la réforme de 2010, des communes se sont vu traiter selon le potentiel financier de la communauté, bien supérieur au leur, et ont perdu de la DSU. La solution est venue de la solidarité au sein de l'EPCI, étalée sur plusieurs années. (M. Philippe Dallier esquisse une moue dubitative)
Vous, si rigoureux, ne pouvez à la fois plaider pour la suppression des garanties comme précédemment, et soutenir ici la création d'une autre garantie, qui posera un problème à terme. Défavorable.
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Votre dispositif, monsieur Dallier, fige les situations. Des cas existent hors du Grand Paris, il faudrait raisonner sur l'ensemble du territoire.
M. Michel Bouvard. - Merci !
Mme Marylise Lebranchu, ministre. - Pour répondre au réel problème que vous soulevez, en deuxième lecture, je vous proposerai un amendement visant à établir une garantie à 90 % à n+1, 75 % à n+2, 50 % à n+3, etc. pour basculer ensuite dans la solidarité au sein de l'EPCI : la sortie sera moins brutale. Retrait ?
M. Philippe Dallier. - La solidarité communautaire, c'est ce que je rends obligatoire, a minima. Je le fais car les maires de Clichy et de Montfermeil craignent que votre solidarité ne joue pas vraiment.
Vous proposez une sortie en sifflet. Je préfère donner une garantie aux communes. Je maintiens l'amendement.
M. Claude Raynal, rapporteur spécial. - Je comprends votre engagement ; mais chacun des sénateurs pourrait trouver des cas similaires. Mme la ministre propose un dispositif identique à celui s'appliquant à la DSU, la perte est étalée sur quatre ans.
Il est certain que réclamer une solidarité au niveau de 900 000 euros dès la première année peut crisper les relations entre les nouveaux partenaires. La solution étalée résout ce problème.
L'amendement n°II-107 rectifié est adopté.
(M. Dominique de Legge applaudit)
| Mercredi 25 novembre 2015 |
|
Bas sommaire |
Sommaire
Fin d'une mission temporaire1
Projet de loi de finances pour 2016 (Suite)1
Relations avec les collectivités territoriales1
Compte spécial : Avances aux collectivités territoriales1
M. Charles Guené, rapporteur spécial de la commission des finances1
M. Claude Raynal, rapporteur spécial de la commission des finances1
Mme Jacqueline Gourault, rapporteur pour avis de la commission des lois2
Mme Marie-France Beaufils2
M. Ronan Dantec2
M. Jacques Mézard2
M. François Marc3
M. Michel Bouvard3
M. Vincent Capo-Canellas3
M. Christian Favier4
M. René Vandierendonck4
M. Daniel Laurent4
M. Jacques Bigot4
M. François Bonhomme5
Mme Marylise Lebranchu, ministre de la décentralisation et de la fonction publique5
SÉANCE
du mercredi 25 novembre 2015
32e séance de la session ordinaire 2015-2016
présidence de M. Jean-Claude Gaudin, vice-président
Secrétaires : Mme Valérie Létard, Mme Catherine Tasca.
La séance est ouverte à 11 heures.
Le procès-verbal de la précédente séance, constitué par le compte rendu analytique, est adopté sous les réserves d'usage.