Autorités indépendantes (Troisième lecture)
M. le président. - L'ordre du jour appelle la discussion en troisième lecture de la proposition de loi, modifiée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes et en troisième lecture de la proposition de loi organique, modifiée par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relative aux autorités administratives indépendantes et aux autorités publiques indépendantes.
Discussion générale commune
M. Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État auprès du Premier ministre, chargé de la réforme de l'État et de la simplification . - Nous abordons la troisième lecture de la proposition de loi organique et de la proposition de loi sénatoriale instaurant un statut unique pour les Autorités administratives indépendantes (AAI) et les Autorités publiques indépendantes (API).
Nous avons fait un long chemin depuis le dépôt de ce texte ; au terme de longs et passionnants débats sur les propositions sénatoriales, nous avons concilié les positions et trouvé des points d'entente.
Selon les conclusions de la commission d'enquête du Sénat, la prolifération des autorités administratives indépendantes contribue à l'illisibilité de l'action publique, aboutissant à des dysfonctionnements de notre système institutionnel. Or la simplification administrative est une ardente obligation. L'initiative du Sénat suscite donc l'intérêt.
La Commission nationale de l'informatique et des libertés (Cnil) a été en 1978 la première autorité administrative indépendante. Depuis, bon nombre ont été créées, souvent pour répondre à des problématiques d'intérêt général et réguler certains secteurs d'activité. Difficile d'imposer un statut unique à des autorités fort différentes...
Le texte aborde de nombreux sujets : déontologie, indépendance, rationalisation du fonctionnement. Le Gouvernement a déjà avancé sur ces sujets, en rationalisant notamment les formations supports communes à certaines AAI et aux services du Premier ministre.
Ces propositions de loi vont au-delà en fixant une liste limitative des AAI en précisant les procédures de nomination, les modes de fonctionnement, les modalités de contrôle et en unifiant le statut de leurs membres.
Beaucoup de chemin a été parcouru depuis le début de l'examen du texte au Parlement et le texte a évolué. Je salue le travail des rapporteurs qui ont oeuvré pour trouver des points d'entente. La position du Gouvernement a évolué également : la première version posait certains problèmes constitutionnels. Je me réjouis que les remarques du Gouvernement aient été prises en compte et des compromis trouvés.
Je regrette toutefois les règles d'incompatibilité avec les fonctions professionnelles, dans des secteurs où une haute expertise est nécessaire : cela ne facilitera pas le recrutement. De même, certains organismes auraient pu légitimement être intégrés dans la liste des AAI...
Mais le compromis est un signe de bonne santé d'une démocratie et le Gouvernement soutient celui qui a été trouvé. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
M. Jacques Mézard, rapporteur de la commission des lois . - Ce fut une longue marche ! Je me réjouis de l'évolution de la position du Gouvernement. Le changement est à la mode : tant mieux, en l'occurrence !
Le groupe RDSE avait voulu une commission d'enquête sénatoriale sur les autorités administratives indépendantes. Présidée par Mme des Esgaulx, elle a auditionné les 42 présidents d'AAI. Nous ne voulions pas supprimer les autorités administratives indépendantes mais les doter d'un statut et en réduire le nombre. Il s'agissait aussi de s'assurer que les AAI soient effectivement des autorités administratives et indépendantes, ce qui n'est pas toujours le cas...
« Circulez, il n'y a rien à voir », nous avait initialement fait comprendre le Secrétaire général du Gouvernement. Heureusement, la position du Gouvernement a évolué. Ce fut un combat !
Nous avons une haute fonction publique de haut niveau, fort compétente - mais dans une démocratie, il est bon que celle-ci exerce ses missions sous l'autorité des élus, et non l'inverse !
Nous voici appelés à dresser le bilan de ce marathon législatif. Les deux missions du Parlement, légiférer et contrôler, ont parfaitement fonctionné : preuve que laisser le Parlement faire son travail peut porter des fruits...
Nous nous sommes appuyés, je dois le dire, sur les travaux du doyen Gélard. Je veux, en outre, remercier Marie-Hélène des Esgaulx qui a présidé nos travaux avec talent, le questeur Jean-Léonce Dupont, Alain Richard pour son expertise, ainsi que le rapporteur à l'Assemblée nationale, Jean-Luc Warsmann, pour son travail constructif.
Fixer un régime unique des autorités administratives indépendantes n'avait rien d'évident. Il en existe 42 à ce jour, ce qui justifie qu'on parle de « prolifération » même si elles sont validées par le Parlement, dans la volonté non dissimulée des gouvernements successifs de transférer leurs responsabilités à ces autorités.
Il fallait rationaliser tout en laissant certaines compétences à de tels organes. Nous proposons de ramener leur nombre à 26. C'est encore trop mais nous devions faire des concessions... Et il faut saluer la capacité de lobbying de certaines d'entre elles, comme le Médiateur national de l'énergie. De l'énergie, il en a fallu pour aller au bout de notre logique ! Être indépendant, ce n'est pas se mettre au-dessus de tout contrôle !
M. Didier Marie. - Des noms ! (Sourires)
M. Jacques Mézard. - Ils sont dans le rapport.
Nous avons trouvé avec l'Assemblée nationale de nombreux accords sur les règles de fonctionnement et d'indépendance de leurs membres. Leurs mandats seront irrévocables, non renouvelables sauf exception et le cumul de fonctions en leur sein encadré. Notez à ce propos que les deux tiers des autorités administratives indépendantes sont présidées par des membres du Conseil d'État restés en exercice !
Les membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique devront publier, eux aussi, une déclaration de patrimoine, mesure à laquelle s'opposait non le président Nadal, mais le Gouvernement lui-même, il faut le rappeler !
Bref, ces autorités verront leur indépendance plus clairement reconnue et leur contrôle amélioré : un jaune budgétaire dédié retracera notamment les montants en jeu, donnant au Parlement une vision d'ensemble.
Enfin, nous élargissons la procédure de nomination du dirigeant prévue à l'article 13 de la Constitution - c'est le cas par exemple de la Commission nationale des comptes de campagne et de la Commission nationale du débat public.
Je remercie enfin le groupe Les Républicains de l'Assemblée nationale d'avoir inscrit ce texte dans son espace réservé. J'y vois une occasion de faire avancer la démocratie dans notre pays. Il en a besoin ! (Applaudissements)
M. André Gattolin . - Ces textes traitent d'une question majeure mais trop souvent éludée : le fonctionnement des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes, qui n'ont cessé de se multiplier ces dernières décennies. Je veux d'abord saluer leur caractère transpartisan, ainsi que la richesse des travaux préparatoires de Jacques Mézard, Marie-Hélène des Esgaulx et Jean-Léonce Dupont.
Depuis la création de la Cnil en 1978, les dérives n'ont pas manqué : création anarchique, contrôle faible en dépit de l'étendue de leurs pouvoirs, composition endogamique, à la limite parfois du conflit d'intérêts. Résultat : une forme d'État dans l'État, ainsi que l'écrit le rapporteur.
Le groupe écologiste a tâché de contribuer à ce travail de lutte contre la défiance à l'égard de nos institutions et de promotion d'une plus grande transparence.
Nous saluons en conséquence le statut comme les principes de fonctionnement et de déontologie harmonisés, de même que l'obligation de déclaration des membres de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique - 102 des 571 membres des autorités n'avaient pas satisfait à de telles obligations au 1er octobre 2015, malgré une double relance. Nous nous félicitons du maintien du Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires. Nous nous félicitons qu'ait été exaucé notre souhait de voir le Comité d'indemnisation des victimes des essais nucléaires, la Commission nationale du débat public et le Médiateur national de l'énergie dans la liste exhaustive et réduite des autorités administratives ou publiques indépendantes.
Des regrets toutefois, sur l'extension, insuffisante selon nous, du régime de l'article 13 de la Constitution, ou en matière de diversification des profils : deux tiers des présidents d'autorités administratives indépendantes sont des conseillers d'État ou des magistrats du Conseil d'État ou de la Cour des comptes, comme s'il n'existait pas dans notre pays d'autres compétences que dans ces deux grands corps de l'État.
Parce que ce texte constitue cependant une avancée, le groupe écologiste le votera.
M. Didier Marie . - Nous voici arrivés au terme d'un long processus parlementaire entamé en avril 2015 avec la création d'une commission d'enquête dont le rapport, signé par Jacques Mézard, a été remis quelques mois plus tard.
Le groupe socialiste considère que les objectifs initiaux de clarification, de mise en cohérence et de stabilisation ont été atteints. Le nombre d'AAI est ramené de 42 à 26, et le législateur conforté dans son pouvoir de les créer. Les règles de nomination, d'incompatibilité, de cumul des mandats, de déontologie, sont clarifiées, ce qui va dans le bon sens.
Reste qu'il s'agit d'un texte de compromis. L'Assemblée nationale a souhaité garder à certaines autorités leur statut d'autorité administrative indépendante, bien qu'elles ne prennent pas formellement de décisions. Retirer un tel statut à une institution ne lui retire pourtant ni légitimité ni indépendance ! Pour éviter tout malentendu, nous avons maintenu à la Commission nationale du débat public son statut d'autorité administrative indépendante.
Le deuxième regret porte sur le principe de non-renouvellement des nominations, car une base de l'indépendance est de n'être candidat à aucune fonction. Cela commanderait de limiter les possibilités de renouvellement des mandats. Sans doute la continuité de l'action plaidait-elle en sens contraire. Reste que la possibilité de faire la tournée des autorités de nomination pour solliciter un nouveau mandat ne peut pas nous satisfaire.
Sous ces réserves, nous voterons ces textes. (Applaudissements sur les bancs du groupe socialiste et républicain)
Mme Marie-Hélène Des Esgaulx . - Nous achevons ici un processus législatif qui honore le Parlement. Ces textes, déposés en décembre 2015, ont été adoptés en un peu plus d'un an par les deux chambres. Trajectoire quasi parfaite, grâce au travail approfondi de tous les groupes et malgré la réserve du Gouvernement...
Je remercie le rapporteur Mézard, cheville ouvrière de cette belle entreprise, qui a su trouver des compromis intelligents avec l'Assemblée nationale ; quel bonheur de travailler à son côté ! Il faut aussi saluer le travail de Jean-Luc Warsmann à l'Assemblée nationale.
En première lecture, l'Assemblée nationale a adopté sans modification l'article premier, qui fait de la création d'une nouvelle autorité administrative indépendante la compétence exclusive du législateur. C'était une première pierre solide.
Les 42 autorités administratives indépendantes sont devenues 26, en s'appuyant sur l'identification de pouvoirs de décision ou de sanction effectifs. Le critère d'indépendance est toutefois plus lâche - je pense à la Commission nationale du débat public ou au Médiateur de l'énergie. Le doyen Gélard avait alerté, dans son rapport publié en juin 2016, sur le risque de délitement de l'État que fait courir la prolifération de ces objets juridiques non identifiés. Ce risque est désormais prévenu.
Deuxième apport : des règles nouvelles renforcent la déontologie des membres des autorités administratives indépendantes et diversifient la composition de ces organes tout en les prévenant des conflits d'intérêts.
Troisième avancée : un contrôle parlementaire amélioré, par l'extension du champ d'application de l'article 13 de la Constitution. Le Sénat souhaitait que l'ensemble des autorités administratives indépendantes relèvent de cette procédure. Il s'est rallié à l'Assemblée nationale et les présidents de six autorités administratives indépendantes n'y seront pas soumis. L'Assemblée nationale, quant à elle, s'est ralliée au Sénat sur le contrôle parlementaire de la Commission nationale des comptes de campagne et de la Cnil.
Voilà qui illustre la volonté du Parlement de mieux suivre et contrôler l'action de ces organes indispensables au fonctionnement de notre démocratie.
Il était nécessaire d'encadrer plus strictement ces autorités qui forment un État dans l'État. À nous, à présent, de faire vivre ce contrôle en utilisant la boîte à outils que constituent ces deux textes. (Applaudissements à droite et au centre)
Mme Cécile Cukierman . - Nous partageons les préoccupations des auteurs de ces textes : diminuer le nombre d'autorités administratives indépendantes, améliorer leur transparence, encadrer leur fonctionnement.
Leurs crédits n'ont cessé d'augmenter, leur nombre de croître, de même que les rémunérations de leurs dirigeants... Renforcer le contrôle qui pèse sur elles étaient par conséquent une nécessité. Or les conditions de leur responsabilité devant le Parlement étaient à ce jour fort légères, voire inexistantes !
Les problèmes de déontologie et de conflits d'intérêts ont déjà été soulevés - je n'y reviens pas, sauf pour regretter une forme d'entre-soi. Je regrette les difficultés rencontrées entre l'Assemblée nationale et le Sénat pour définir ces autorités administratives indépendantes ou préciser les règles de cumul.
Nous n'avons pas d'opposition de principe aux autorités administratives indépendantes, mais il reste qu'elles manquent de légitimité démocratique. Ce déficit n'est pas comblé par leur expertise.
Nous voterons ces propositions qui valident le constat partagé d'une perte des repères et des compétences des administrations centrales, d'une dilution des responsabilités étatiques et de la concentration des pouvoirs de décision par une élite déconnectée des réalités. (Applaudissements sur les bancs du groupe communiste républicain et citoyen)
Mme Nathalie Goulet . - Une commission d'enquête suivie d'une proposition de loi solide, qui fait l'objet d'une vraie navette, c'est devenu exceptionnel. Nous pouvons nous féliciter que la réforme constitutionnelle de 2008 nous permette de promouvoir ainsi un texte parlementaire dans un ordre du jour rempli par le Gouvernement.
C'est dire l'attention qu'il faut accorder à ces textes. On dit que le président Mézard est persévérant. La même persévérance devrait animer le Parlement s'agissant des textes budgétaires. Déontologie, non-cumul et non-renouvellement des mandats, tout cela va dans le bon sens - attention toutefois à l'effet boomerang sur les parlementaires dans ce dernier cas.
Un an, c'est un temps de gestation remarquable pour un tel texte, qui procède - je le dis à mon tour - d'une initiative menée de main de maître par Jacques Mézard. Peu sujet au baby blues, il s'emparera bientôt d'un autre sujet. Félicitations à lui, donc ; le groupe UDI-UC votera ces textes. (Applaudissements au centre et à droite)
M. Jean-Claude Requier . - Le texte, issu de la commission d'enquête, rapporté par Jacques Mézard, vise à remédier à la situation des autorités administratives indépendantes, véritable État dans l'État. Pierre Rosanvallon l'a bien expliqué : pour jouir d'une légitimité d'impartialité, il faut ne pas être irresponsable et satisfaire des exigences procédurales fortes.
En effet, ni les nominations ni le fonctionnement de ces autorités n'étaient jusqu'alors suffisamment contrôlées. L'équilibre de pouvoirs est rompu dès lors que le Parlement est dépossédé du pouvoir de contrôler les pans de l'action publique dévolus à ces organes. Il en résulte nécessairement un sentiment d'appauvrissement démocratique.
Le rapport d'activité annuel des autorités administratives indépendantes et autorités publiques indépendantes représente un premier pas important dans le contrôle démocratique.
Deuxième point : l'entre-soi des membres du Conseil d'État, de la Cour de cassation et de la Cour des comptes qui peuplent les collèges des autorités administratives indépendantes. Les nouvelles règles de non-cumul visent à y remédier, ainsi que le recommandait déjà le doyen Gélard dans son rapport de 2006. En complément, ces propositions de loi rendent les mandats irrévocables et non renouvelables, sauf exception.
Enfin, ces nouvelles dispositions fixent un cadre harmonisé pour toutes ces autorités, dont une liste est dressée. En 2015, 1 244 agences de l'État étaient répertoriées par l'Inspection générale des finances ; le Conseil d'État a souligné depuis que ces créations n'étaient pas neutres budgétairement et conseillait de se doter d'un cadre général...
C'est dans un esprit constructif et une volonté de convergence que ce texte a été élaboré. Je salue le remarquable et valeureux travail préparatoire de Marie-Hélène des Esgaulx, Jacques Mézard et Jean-Léonce Dupont.
M. François Bonhomme . - On mesure le chemin parcouru depuis la création de la Cnil en 1978. Les autorités administratives indépendantes régissent des pans entiers de l'activité publique : marchés numériques, logiciels... Nul ne conteste leur légitimité et leur intérêt pour protéger des droits fondamentaux ou réguler des secteurs de la vie économique.
Toutefois, il convenait d'éviter d'en faire un quatrième pouvoir, en renforçant leur contrôle en amont et en aval, afin d'asseoir davantage leur légitimité. Ces propositions de loi comblent ainsi opportunément un vide juridique, en clarifiant les règles de nomination des présidents et des membres d'autorités administratives indépendantes, en encadrant leur fonctionnement et leur gestion et en fixant une liste de ces institutions - dont le nombre est ramené à 26. Le non renouvellement des mandats de président, la diversification des profils des membres, la transparence de fonctionnement sont autant de mesures utiles pour lesquelles l'action de ces autorités sera renforcée, concomitamment à leur contrôle démocratique. (Applaudissements à droite)
M. Marc Laménie . - Je salue à mon tour le travail qui a présidé à la rédaction de ces propositions de loi : celui de M. Gélard, de M. Mézard et des membres de la commission d'enquête du Sénat.
Ces autorités sont réduites à 26 unités, preuve du compromis trouvé entre les deux Chambres : 19 autorités administratives indépendantes et 7 autorités publiques indépendantes.
Les organes ne sont pas toujours connus. Ils jouent pourtant un rôle essentiel. Ainsi, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique ou encore l'Autorité de sûreté nucléaire dont j'ai vu l'action à la centrale de Chooz.
Transparence renforcée, obligation de déclaration, non-cumul et non-renouvellement des mandats, tout cela favorise la confiance en ces autorités, ce qui est très positif. Je voterai naturellement ces textes. (Applaudissements à droite)
La discussion générale commune est close.
Discussion des articles de la proposition de loi
L'article premier est adopté.
Les articles 4, 8, 9, 11 et 17 sont adoptés.
ARTICLE 25
M. Roland Courteau. - La proposition de loi supprime la qualité d'autorité indépendante du Comité consultatif national d'éthique pour les sciences de la vie et de la santé (CCNE) pour lui conférer le statut d'institution indépendante.
Pourtant le Comité consultatif national d'éthique a l'essentiel des caractéristiques des autorités administratives indépendantes : autonomie dans la gestion budgétaire ou obligations en matière de prévention des conflits d'intérêts et de patrimoine et ses membres se conforment aux obligations de dépôt des déclarations prévues par la loi relative à la transparence de la vie publique.
Le législateur lui a confié une responsabilité éminente dans l'élaboration des normes en matière bioéthique, qui touchent à des droits fondamentaux de la personne et aux libertés publiques, si besoin en recourant à l'aide de la Commission nationale du débat public, qui, elle, se voit reconnaitre le statut d'autorité administrative indépendante.
Il convient de maintenir à cet organisme son statut d'autorité administrative indépendante. Mme Meunier partage cette préoccupation.
M. Jacques Mézard, rapporteur. - Je salue votre persévérance, mais je me suis entretenu il y a quelques jours avec le président du CCNE qui a entre autres qualités celle d'être originaire du Cantal (sourires), et il a parfaitement compris notre objectif.
Nous précisons, du reste, que le CCNE exerce sa mission « en toute indépendance » : que voulez-vous de plus ?
Avis défavorable.
M. Jean-Vincent Placé, secrétaire d'État. - Belle persévérance en effet, mais un compromis a été trouvé. Le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
L'amendement n°1 n'est pas adopté.
L'article 25 est adopté.
Les articles 26, 27, 28, 29, 30, 31, 31 bis, 32, 33, 34, 34 bis, 34 ter, 35, 36, 37, 38, 39, 41, 42, 43, 46, 47, 49 et 49 bis sont successivement adoptés.
Intervention sur l'ensemble de la proposition de loi
M. Philippe Bonnecarrère . - La présidente de la commission de la culture attire votre attention sur le délai de remise des rapports. Le CSA devait déposer son rapport au Gouvernement et au Parlement dans un délai de trois mois. Vous l'avez normalisé à six mois. Cela nous fait perdre une actualité.
La proposition de loi est adoptée.
Discussion des articles de la proposition de loi organique
M. le président. - Nous passons maintenant à l'examen de la proposition de loi organique. Seuls les articles 3 et 4 restent en discussion en troisième lecture.
L'article 3 est adopté ainsi que l'article 4.
Le texte de la proposition de loi organique est mis aux voix par scrutin public de droit.
M. le président. - Voici le résultat du scrutin n°85 :
| Nombre de votants | 338 |
| Nombre de suffrages exprimés | 338 |
| Pour l'adoption | 338 |
Le Sénat a adopté.
(Applaudissements)