Comptes rendus analytiques officiels du 11 décembre 2018

M. le président.  - L'ordre du jour appelle la discussion de la proposition de loi visant à adapter l'organisation des communes nouvelles à la diversité des territoires.

Discussion générale

Mme Françoise Gatel, auteur de la proposition de loi .  - Je suis particulièrement heureuse de ce débat dans la chambre des territoires, sur cet espace unique, la commune, création révolutionnaire, coeur battant de notre démocratie. « C'est dans la commune que réside la force des peuples libres », disait Tocqueville. La commune « petite patrie » selon Erik Orsenna, est plus vivante, moderne et nécessaire que jamais. Sans cet amortisseur social, la cohésion sociale se délite. La commune doit assumer une double fonction, la proximité et l'efficacité, tout en obligeant les élus à inventer l'avenir de leurs territoires.

La commune nouvelle, dont je salue les initiateurs de 2010 et 2015, augure d'une profonde révolution. Elle était une pépite de liberté portée par les élus eux-mêmes.

Dans notre pays jacobin, l'affirmation de la Nation n'a eu de cesse de s'appuyer sur l'uniformité, gommant la diversité. La loi sur la commune nouvelle n'oblige ni ne contraint, elle permet. Elle est portée par des hommes et des femmes engagés courageusement dans ce projet d'avenir, tout en s'appuyant sur l'histoire et l'identité des communes existantes. Créer une commune nouvelle, c'est recomposer une famille de destin, convaincre, expliquer, lever les freins et les peurs, instaurer la confiance et l'adhésion des habitants et de tous les élus qui savent que demain sera différent. Avec Christian Manable, nos nombreux déplacements nous ont convaincus qu'adapter, n'est ni forcer ni brusquer, ni renoncer ni renier. La mission de suivi de la réforme territoriale présidée par Mathieu Darnaud montre, comme Jacques Pélissard l'avait vu dès 2015, que les assouplissements nécessaires ne sont pas des reculs.

L'article premier de la proposition de loi instaure un régime transitoire pour l'effectif du conseil municipal à compter du premier renouvellement général qui suit la création de la commune nouvelle. La commune nouvelle de La Hague dans la Manche, créée en 2017, compte 19 communes historiques et n'aurait que 35 conseillers municipaux après les prochaines élections municipales en 2020, contre 234 actuellement. Un régime transitoire est donc nécessaire pour éviter une telle baisse vertigineuse, et la sous-représentativité des communes historiques.

L'article 2 donne au conseil municipal d'une commune nouvelle la possibilité de créer, pendant une période transitoire, une commission permanente, ayant délégation sur certaines affaires courantes. Après sa suppression par la commission des lois, le groupe UC propose une alternative pour favoriser une décision collégiale autour du maire et des adjoints.

L'article 3 prévoit une adaptation à la règle de complétude du conseil municipal. Actuellement, la démission d'un seul conseiller, entre l'arrêté de création de la commune nouvelle et la première réunion du conseil municipal qui doit élire le maire de la commune nouvelle, impose de nouvelles élections.

L'article 4 crée un concept disruptif pour certains, pragmatique pour d'autres : la commune-communauté. Il s'agit de simplifier les procédures, de renforcer la mutualisation et la proximité avec les habitants et tous les élus.

La loi impose à toute commune d'intégrer une intercommunalité dans une course sans fin, et sans beaucoup de sens, au toujours plus grand. Quel sens y a-t-il à leur imposer d'intégrer un EPCI ?

« Les lois sont faites pour les hommes et non les hommes pour la loi », disait Portalis.

M. Loïc Hervé.  - Il nous regarde !

Mme Françoise Gatel.  - Il nous surveille même ! Ici au Sénat, nous défendons tous les jours la diversité.

Je salue certains apports de Mme Canayer et de M. Maurey et remercie les élus de leurs contributions.

Je salue Jean-Marie Bockel, qui nous a confié, au nom de la délégation aux collectivités territoriales, le rapport que nous avons intitulé, avec M. Manable : Commune nouvelle, une révolution silencieuse. Révolution, en effet : plus de 1 900 communes ont créé librement 560 communes nouvelles, qui regroupent 1,9 million d'habitants.

Je salue aussi le président Marseille, qui a soutenu de toute sa conviction décentralisatrice cette proposition de loi, Philippe Bas, président de la commission des lois, qui a permis son inscription à l'ordre du jour du Sénat, Mathieu Darnaud, rapporteur de la mission de suivi et de contrôle sur les réformes territoriales, Mme Canayer, rapporteur, qui a enrichi le texte, ainsi que le président Larcher, ardent défenseur des territoires et de leurs élus, et M. Lecornu, pour son écoute et la qualité du dialogue que nous avons noué sur ce texte.

Le Sénat a beaucoup dit ses regrets vis-à-vis du Gouvernement pour l'absence de dialogue, qui s'apparente parfois à la négation de l'initiative parlementaire. Aujourd'hui, le président de la République semble vouloir renouer les liens.

Monsieur le ministre, vous avez souhaité remplacer le prêt-à-porter territorial par du cousu main. Le Sénat vous offre ce soir une première séance de travaux pratiques qu'il vous appartiendra de poursuivre. (Applaudissements sur les bancs des groupes UC et Les Républicains)

Mme Agnès Canayer, rapporteur de la commission des lois .  - La baisse de confiance croissante des gouvernés à l'égard de leurs représentants s'est installée durablement dans les démocraties modernes. Cette crise de la représentation s'exprime à présent dans le mouvement des gilets jaunes. Nombre de maires ont ouvert des cahiers de doléances et souhaitent renouer le dialogue républicain.

Près de 73 % des Français déclarent un attachement fort à la commune, lieu de mémoire, de production d'identité mais aussi laboratoire démocratique de proximité.

Mais la commune perd ses moyens au profit des intercommunalités. Les concours de l'État diminuent et les maires sont de plus en plus nombreux à démissionner.

Les communes nouvelles ouvrent une voie de modernisation de l'institution communale, comme l'a écrit M. Darnaud dans son rapport d'information pour la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale. Et comme l'écrivent Françoise Gatel et Christian Manable dans leur rapport de 2015, nous vivons avec les communes nouvelles une « révolution silencieuse ».

Au 1^er janvier 2018, plus de 560 communes nouvelles rassemblant 1 910 communes ont vu le jour regroupant 1,9 million d'habitants et plus de 200 projets sont en cours. Certains territoires du Grand Ouest comme la Manche ou le Maine-et-Loire sont en pointe dans ce domaine.

Toutefois l'expérience des premières communes nouvelles révèle des verrous parfois décourageants. La proposition de loi Gatel répond à une attente forte.

Nous avons souhaité enrichir le texte et aller vers une transition plus progressive.

Tout d'abord, il s'agit de donner du temps au temps car cette « révolution » doit se faire en douceur. L'application trop rapide peut provoquer un effet repoussoir.

En première phase, le nombre de conseillers est très important : 234 à Livarot, pays d'Auge, 163 à Cherbourg et 266 à Petit-Caux. La diminution du nombre de conseillers est très forte entre les deux premières phases, jusqu'à 85 % de réduction à Petit-Caux. Pour y remédier, la proposition de loi propose que le nombre de conseillers municipaux ne peut être inférieur à trois fois le nombre de communes déléguées dans la seconde phase transitoire.

Nous proposons de neutraliser cette règle pour la désignation des délégués sénatoriaux. Nous proposons également un délai de trois ans pour la mise en conformité.

De même, une demande concerne l'ordre du tableau du conseil municipal pour permettre aux ex-maires des communes historiques devenus maires délégués, de figurer juste après le maire de la Commune nouvelle dans l'ordre du tableau.

Des aménagements de la règle de complétude pour l'élection du maire de la commune sont nécessaires pour éviter les effets d'aubaine. En cas de vacance de plus d'un tiers du conseil municipal ou de la moitié la dernière année du mandat, des élections intégrales devront être organisées.

Des amendements de simplification et de rationalisation ont été déposés. L'existence de conseils municipaux pléthoriques constitue une lourdeur. La possibilité de déléguer des pouvoirs faciliterait le travail.

Les communes-communautés sont une nouveauté et une simplification, qui ne dépouille nullement les EPCI.

La commune est l'école de la liberté, elle la met à la portée du peuple, écrivait Tocqueville.

La commune nouvelle est la voie de la modernisation de l'échelon communal. Elle est source de souplesse et d'agilité. Cette liberté est une révolution silencieuse en marche. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

M. Loïc Hervé.  - En marche, vraiment ? (Sourires)

M. Sébastien Lecornu, ministre auprès de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales, chargé des collectivités territoriales .  - Révolution silencieuse, c'est le terme employé dans le rapport d'information de 2016 de Mme Gatel. Je reprends l'expression à mon compte.

Les diverses lois ont permis le rapprochement des communes de façon volontaire. Plus de 560 communes nouvelles rassemblant 1 910 communes et 1,9 million d'habitants, quel succès !

Le président de la République a lui-même promu le droit à la différence. La commune nouvelle n'est en aucun cas une obligation.

Une mesure prorogeant la bonification de DGF de 5 % entre 2019 et 2021 a été adoptée au Sénat la semaine dernière.

M. Loïc Hervé.  - C'est Noël ! (Sourires)

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - En matière de communes nouvelles, l'État n'a pas forcé la main des élus.

Mme Cécile Cukierman.  - Un peu quand même !

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - La commune nouvelle connaît un grand succès dans l'Ouest, notamment le Maine-et-Loire, la Manche, l'Orne, le Calvados et l'Eure.

Un mot de la méthode de travail retenue : la proposition de loi a fait l'objet d'une concertation et d'une coproduction ; Mmes Gatel et Canayer ont travaillé étroitement avec le Gouvernement. Jacqueline Gourault et moi-même avons adressé une lettre à l'ensemble des associations d'élus pour nourrir nos réflexions.

Mme Cécile Cukierman.  - Si l'AdCF est d'accord...

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - La proposition de loi a positivement évolué, notamment grâce aux travaux de la commission des lois.

Je souhaite que son examen à l'Assemblée nationale intervienne rapidement.

L'une des premières commandes passées aux préfets était de nous relayer les contraintes, parfois injustifiées, auxquelles sont confrontés les élus.

Nous voulons accompagner les mutations tout en levant les blocages. L'objectif de l'article premier est simple.

Il s'agit de traiter la situation de communes nouvelles qui regroupent beaucoup de communes mais une population relativement faible.

Entre le premier et le deuxième renouvellement, le nombre de conseillers municipaux correspond à la strate démographique supérieure. Cela entraîne parfois une chute très brutale. Ainsi Livarot-Pays d'Auge, dans le Calvados, passe de 234 conseillers municipaux avant à 33 après le premier renouvellement. Après l'adoption de la proposition de loi, on passerait à 79, grâce à un lissage, qui assure une transition plus douce.

Les dispositions concernant les grands électeurs obéissent à un impératif d'équité démocratique qui vous touche directement : rien ne justifie que les communes nouvelles aient un poids excessif dans la désignation du futur sénateur.

L'article 2 a été supprimé en commission ; c'est, je crois, une bonne chose. Tant que la commission n'a compétence que sur des sujets particuliers, et que le pouvoir de police du maire n'est pas remis en cause, j'y suis favorable.

L'article 3 revient sur le principe de complétude du conseil municipal. Le Gouvernement y est aussi favorable.

La commission des lois a beaucoup réécrit l'article 4 sur la commune-communauté, nouveau type de collectivité territoriale, il faut en être conscient. La commune-communauté ne doit pas servir de prétexte au détricotage de la carte intercommunale. L'amendement de la rapporteure nous satisfait. Les maires ont besoin de stabilité. Il faut que toutes les conséquences de la création de cette nouvelle intercommunalité soient mesurées en matière juridique et financière.

L'article 6 vise à neutraliser les effets de seuil, les communes nouvelles pouvant déroger à ceux, notamment, relatifs aux aires d'accueil des gens du voyage. Mais la liberté des communes ne peut servir à fragiliser d'autres pans de nos politiques publiques. De plus, je connais votre attachement à ce que les communes nouvelles soient traitées comme les autres communes.

Je comprends l'esprit des amendements visant à réduire le nombre de mairies annexes. C'est pertinent. Je comprends donc l'esprit des amendements déposés par le président Maurey, qui viennent d'une proposition de loi que vous aviez rédigée.

Faisons confiance sur ces aspects aux élus locaux !

Le Gouvernement reste largement favorable à cette proposition de loi, qui préserve les libertés locales.

Mme Cécile Cukierman.  - Liberté sous la contrainte !

Mme Françoise Gatel.  - Très bien !

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Je souhaite que la navette soit l'occasion d'un travail partagé recherchant le bon équilibre entre souplesse territoriale et respect des grands principes. (Applaudissements sur les bancs des groupes UC et Les Républicains)

M. Loïc Hervé .  - La commune nouvelle est bel et bien une « révolution silencieuse », selon le titre du rapport de Christian Manable et Françoise Gatel, et intéresse de plus en plus nos élus locaux. Au 1^er janvier 2019, ce sont encore près de 200 communes nouvelles qui devraient voir le jour.

Mais des réticences subsistent. Non sur l'aboutissement, mais sur les modalités de la transition. Cette proposition de loi vise à y remédier. Non en contraignant les élus à créer des communes nouvelles, ni en les incitant financièrement. Si l'on décide de se marier, on ne peut pas le faire que pour l'argent ! (Sourires)

Pourvu, à propos, que la prorogation du coup de pouce financier de l'État vers les collectivités territoriales soit prolongée ! Le coup de pouce financier ne fait pas tout. Il faut un réel projet communal partagé entre les élus et la population. Les communes nouvelles ayant échoué l'expliquent aisément par l'absence de projet commun, par l'oubli du fait qu'une commune nouvelle est une seule commune, ce qui entraîne une nécessaire diminution des conseillers municipaux. L'effectif ne pourra, avec cette proposition de loi, baisser de plus des deux tiers.

Autre crainte que peut susciter une commune nouvelle : son fonctionnement. La commission permanente n'aurait concerné que les grandes communes nouvelles, et temporairement entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement. La commission des lois a supprimé ce dispositif. C'était pourtant une bonne idée. Je vous proposerai de rétablir cet article 2 dans une rédaction revue.

Dernier obstacle, parfois : l'obligation de rattachement à un EPCI. C'est en effet une obligation.

M. Philippe Bas, président de la commission des lois.  - Eh oui...

M. Loïc Hervé.  - Nous connaissons tous, dans notre territoire, une commune confrontée à ce problème de rattachement à un EPCI avec lequel elle n'a, peut-être, aucun projet commun. Non, tous les territoires n'ont pas vocation à respecter la même architecture. Le jardin à la française n'est pas une fin en soi.

Je veux saluer le travail de la rapporteure Agnès Canayer, qui a su faire preuve d'ouverture d'esprit, en bonne intelligence avec Françoise Gatel.

Cette proposition de loi a suscité des réactions de méfiance, car elle remet en cause nos schémas de pensée.

Sans surprise, nous apporterons tout notre soutien à ce texte, pour que les projets aboutissent et souhaitons son inscription rapide à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. (Applaudissements sur les bancs du groupe UC, ainsi que sur quelques bancs du groupe Les Républicains)

M. Alain Marc .  - La commune est un échelon local indispensable à la qualité du service public et à la vitalité de la démocratie de proximité. C'est aussi un amortisseur social. Le développement des communes nouvelles est une voie de modernisation et de redynamisation des communes.

La commune nouvelle a connu un succès bien plus important que ce qui était envisagé. Avec la création des communes déléguées, un juste équilibre a été trouvé. Dans un contexte de baisse des dotations de l'État, c'est un moyen de retrouver des marges de manoeuvre et d'offrir de meilleurs services à la population.

Ce n'est certes pas un modèle généralisable, mais le régime en vigueur peut être amélioré, notamment sur la répartition des rôles entre communes et intercommunalités. Je salue la qualité des travaux de la rapporteure Agnès Canayer. Je me réjouis que la commission des lois ait approuvé le retour à un droit commun plus progressif en s'assurant que le nombre de conseillers municipaux ne baisse pas de plus des deux tiers après le premier renouvellement ; elle a aussi prévu de ne déroger au principe de complétude du conseil municipal que pour la première élection.

Elle a encore proposé un délai de trois ans pour se mettre en conformité, et permis aux communes nouvelles de supprimer et mutualiser une partie des annexes de la mairie.

Le groupe Les Indépendants votera cette proposition de loi telle que modifiée par la commission des lois. (M. Philippe Bas, président de la commission, ainsi que Mme Agnès Canayer, rapporteur, applaudissent.)

M. Arnaud de Belenet .  - Je veux d'abord saluer ce travail, qui a permis à certains d'entre nous de coécrire ce texte. C'était un plaisir d'y travailler. C'est dans la commune nouvelle que réside la force des peuples libres !

Mme Cécile Cukierman.  - Eh bien !

M. Arnaud de Belenet.  - Nous n'avons pas la même conception de la liberté !

Mme Cécile Cukierman.  - Ni de la commune, c'est ce qui nous rassure !

M. Pierre-Yves Collombat.  - Tocqueville ne mérite pas ses descendants !

M. Arnaud de Belenet.  - Faisant écho à l'esprit de liberté vanté par Tocqueville il y a près de deux siècles, le succès des communes nouvelles a été assez disparate, quoique réel. Cette proposition de loi lève quelques freins en établissant une transition vers le droit commun plus progressive et en instaurant quelque souplesse.

L'article premier, complété en commission, prévoit un lissage plus progressif de la composition du conseil municipal.

L'article 2 prévoit une délégation du conseil de tout ou partie des compétences déléguées au maire à une commission permanente.

La commission a précisé l'ordre du tableau du conseil municipal, entre autres.

L'article 4 permet qu'une communauté de communes se transforme en commune nouvelle sans adhérer à un EPCI. Voilà une disposition de bon sens, qui rompt avec l'obligation de fusion chronophage ; c'est un outil pour les maires qui subissent les révisions de périmètres, tout en encourageant les coopérations.

Alors que nous vivons la première crise sociale de l'ère numérique, s'il est un endroit où l'humain est considéré, c'est encore le bureau du maire !

Cette proposition de loi répond aux besoins de souplesse et de liberté de nos territoires. Restent des freins à lever.

Je me réjouis du soutien du ministre, de bon augure pour l'examen du texte à l'Assemblée nationale. (Mme Françoise Gatel applaudit.)

M. Pierre-Yves Collombat .  - Créées par la loi de 2010, les communes nouvelles n'étaient que 18 avant 2014, année au cours de laquelle elles seront 13 à être créées, avant d'être stimulées par la loi de mars 2015 : ainsi, 317 ont été créées en 2015, 200 en 2016, avant de retomber : seulement 37 en 2017.

S'il fallait une confirmation que ces fusions de communes sont largement le sous-produit de la loi NOTRe et des baisses de crédits, ces chiffres suffiraient à le prouver. La plupart sont des communes très proches et habituées à travailler ensemble. Rien de naturel, donc.

Dans les fusions de plus de trois communes, les motivations sont financières et identitaires. Financières, car la baisse de dotation était gelée pendant trois ans. Le critère de taille était alors curieux. Le regroupement dans une commune nouvelle est apparu comme le moyen de continuer à assurer un service public.

Les fusions de communes sont ainsi devenues un moyen de se protéger des réformes imposées.

Les fusions se font généralement autour d'une commune centre. La confusion des sentiments et des intérêts montre les ambiguïtés des élus.

M. Loïc Hervé.  - C'est spécieux !

M. Pierre-Yves Collombat.  - C'est le sentiment que l'on a eu... Va-t-on voir se multiplier les propositions de loi dérogatoires avant 2020 ? Puis les propositions de loi de pérennisation des dispositifs transitoires ? Le tout, assorti de dispense du versement d'indemnités claires, etc. Cette proposition de loi en est l'achèvement.

On peut comprendre ces mesures défensives contre les idées perverses d'idéologues du bureau.

Mais on ne saurait oublier l'objectif visé : la suppression du plus grand nombre de communes possible. Je revois encore comme si j'y étais l'air réjoui de Jean-Michel Baylet, en séance, devant les schémas issus de la loi NOTRe, nous annonçant que nous étions passés sous la barre des 36 000 communes, à 35 498 !

Ainsi va la modernisation de notre pays... Souffrez que nous ne partagions pas cet enthousiasme. Peut-être un jour les archéologues découvriront-ils, recouverts sous le sable, les ruines des communes disparues, comme celles de Pompéi... (Exclamations sur les bancs du groupe UC)

M. Loïc Hervé.  - Si ce n'est pas de l'exagération, ça !

M. Éric Kerrouche .  - Évoquons collectivement ce qui se passe actuellement à Strasbourg. Il y a déjà deux morts et deux personnes blessées en urgence absolue. Nous pourrions leur rendre hommage.

M. le président.  - Je vous propose d'observer une minute de silence pour ce qui pourrait être un attentat. (Les sénateurs et le ministre se lèvent et observent une minute de silence.)

Je vous remercie.

M. Éric Kerrouche.  - Nous sommes très loin du #BalanceTonMaire quand les maires ouvrent leur mairies pour recevoir les doléances, démontrant la vitalité de notre démocratie. Les élus locaux comptent de nouveau dans la République ; j'espère que le pacte girondin, annoncé mais guère dévoilé, verra le jour. La commune demeure l'échelon démocratique de proximité, elle incarne la permanence du pacte républicain et le respect de la devise au frontispice des mairies.

Il faut soutenir la dynamique des communes nouvelles, mouvement de rationalisation sans précédent.

Les lois de 2010 et 2015 ont changé la donne. Environ 2 millions de personnes sont concernées et il existe environ 200 projets.

La commune nouvelle a pris corps car on a laissé s'exprimer les territoires, sans leur imposer de regroupement.

Cependant, il faut aller vers le droit commun, ne pas créer de communes hybrides. M. Darnaud le rappelait la semaine dernière : il n'y a qu'un modèle, la commune.

Une commune nouvelle est donc, avant tout, une commune, complémentaire de l'intercommunalité. L'article premier et l'article 4 proposent des solutions qui ne sont pas assez adaptées à la transition vers le droit commun. La rédaction a été complètement réécrite mais la chute sera tout aussi brutale au renouvellement à venir.

L'article 4 exonère l'obligation de se rattacher à un EPCI. Une issue serait d'élire le président d'EPCI au suffrage universel - était-ce le but recherché ? Ou bien il faudrait une dérogation permanente, mais seules 3,1 % des communes nouvelles comportent plus de dix communes et seules 6 % regroupent plus de 5 000 habitants.

La question est donc posée : faut-il de nouvelles dérogations permanentes ? Je crois préférable d'avoir des solutions ad hoc.

Le doyen Jean Carbonnier parlait de droit flexible. Flexible, oui, mais pas au risque de le déchirer. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

M. Jacques Mézard .  - (M. Emmanuel Capus applaudit.) Le groupe RDSE a pour principe le respect de la liberté exprimé par les élus locaux. Ce ne fut pas le cas avec la loi NOTRe de funeste mémoire, ni lors de la fusion imposée des intercommunalités. On nous a dit alors : il faudrait 1 000 intercommunalités et pas plus, de 20 000 habitants chacune - selon une réflexion parfaitement bureaucratique. Heureusement, nous avons échappé à la fusion autoritaire des communes, échelon de proximité auxquels nos concitoyens sont attachés.

L'intercommunalité, certes, peut représenter un progrès, quand elle est volontaire : ce sont les élus municipaux qu'il faut écouter, parce qu'ils sont le mieux à même d'identifier leurs besoins, de définir leurs projets. Et dans la période que nous connaissons, nous avons particulièrement besoin de l'échelon de proximité.

Lorsqu'on est loin du territoire, on peut commettre des erreurs, même si j'ai bien compris que tout allait mieux pour la cohésion des territoires depuis le 16 octobre... (Sourires)

Le but doit être de simplifier les procédures de regroupement pour les démarches volontaires. Il n'y a rien de pire que des fusions imposées. Tout peut poser des problèmes ; par exemple, le nom de la nouvelle commune, s'il est mal choisi, ce sont des difficultés au quotidien pour les habitants.

Cette proposition de loi n'apporte pas de contraintes nouvelles mais simplifie. Monsieur le ministre, mieux vaudrait une vraie réforme de simplification plutôt que de nouveaux textes tous les ans. Je sais bien que la DGCL veut imposer plutôt qu'écouter, mais ce n'est pas une bonne chose.

Je signale aussi un cas qui va se multiplier : lorsque deux communes de moins de 3 500 habitants chacune, issues de deux cantons différents, fusionnent, elles doivent choisir leur canton.

M. Jean-Marc Boyer.  - Même chose pour les départements !

M. Jacques Mézard.  - Or, la circulaire du 16 mars 2018 ne va pas résoudre les problèmes, en disposant... que le ministre de l'intérieur tranchera au cas par cas ! La loi ne peut se contenter de cas par cas. (Applaudissements sur les bancs du groupe RDSE)

Mme Catherine Deroche .  - (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains) Merci à Françoise Gatel, qui a travaillé étroitement avec les associations d'élus pour cette proposition de loi. Saluons Philippe Chalopin, maire de la première commune nouvelle, créée dans le Maine-et-Loire. En 2012, ce département comptait 363 communes ; au 1^er janvier 2018, 184 et au 1^er janvier prochain, 4 communes nouvelles verront le jour, portant le nombre de communes à 178. Cette évolution est le fruit d'une coopération ancienne entre les communes.

La commune nouvelle n'est pas toujours un long fleuve tranquille et je ne stigmatise pas les communes historiques. Les EPCI du Maine-et-Loire dépassent largement les seuils prévus dans la loi. Stéphane Piednoir et moi-même avons organisé nombre de réunions. Des difficultés subsistent, quoique non législatives - par exemple l'adressage.

Les élus posent la question du nombre de conseillers en 2020. Nous en proposerons un calcul différent. Ils veulent de la souplesse et de la proximité. Le PLU devrait rester à la commune lorsqu'il a été établi sur la base d'une ancienne intercommunalité.

Le message récent du président de la République et sa volonté affichée d'écouter les élus nous font espérer. Le groupe Les Républicains votera cette proposition de loi. (Applaudissements à droite et au centre)

M. Mathieu Darnaud .  - Je pourrais aisément plaider coupable de porter la voix de mon groupe, moi qui suis élu d'un département, l'Ardèche, qui ne comporte aucune commune nouvelle. (Rires et quelques applaudissements)

Mme Françoise Gatel.  - Faute avouée, à moitié pardonnée !

M. Mathieu Darnaud.  - Et pourtant. L'intérêt de ce texte est de reconnaître que l'initiative doit rester aux élus locaux.

M. Pierre-Yves Collombat.  - Encore heureux !

M. Mathieu Darnaud.  - On entend dire, et il semble qu'on esquisse des propositions dans ce sens, qu'une commune devrait compter un certain nombre d'habitants minimum. Nous ne voulons pas de ce modèle-là. Laissons la liberté aux élus - ce que fait cette proposition de loi, en reprenant la philosophie de Jacques Pélissard.

Je remercie le président Bas et le président du Sénat d'avoir mis en place la mission de contrôle et de suivi des lois de réforme territoriale.

Le fait générateur d'une commune nouvelle doit être l'affectio societatis, ce qui fait sens, le projet de territoire, et non l'incitation financière.

Les dérogations que ce texte introduit doivent se limiter clairement dans le temps. La commune doit rester la commune, sans modèle hybride. Nous souhaitons que ce texte se borne à 2026 avant un retour au droit commun.

Le législateur a la volonté de préserver le rôle essentiel de la commune dans l'architecture institutionnelle française, échelon de proximité, lien essentiel entre les Français et les élus.

Cette proposition de loi met de l'huile dans les rouages et fait en sorte que les communes nouvelles deviennent de nouvelles communes. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains ; Mme Françoise Gatel applaudit également.)

M. Didier Marie .  - Depuis son instauration par la Constituante le 14 décembre1789, la commune est le socle, l'échelon de base, le lieu où l'on vit, où l'on puise son identité, où l'on développe ses relations sociales.

Le France regroupe 40 % des communes en Europe, elles comptent pour les trois quarts moins de 1 000 habitants. Certains disent que c'est un handicap ; j'y vois plutôt une chance, incarnée par ces 500 000 élus locaux, souvent bénévoles. Depuis quelques dizaines d'années, les communes ont connu des évolutions majeures - démographiques, sociologiques, mais aussi d'ordre administratif, avec la raréfaction des moyens et la complexité croissante des normes. La petite taille de certaines communes a pu devenir un frein à l'action et leurs élus ont souhaité se rapprocher, augmentant du même coup leur périmètre d'action.

La loi de 2015 a levé de nombreux freins, elle a assoupli les liens avec les EPCI et permis des pactes financiers.

Aujourd'hui les communes nouvelles donnent aux élus de nouvelles capacités d'action. Des communes plus importantes gérées par des élus enthousiastes peuvent redynamiser l'intercommunalité. Elles redonnent sens à des communes fortes dans des intercommunalités fortes ; nous nous en réjouissons.

Cependant, les communes nouvelles doivent rester des communes à part entière, et relever du droit commun.

À l'heure où nos concitoyens demandent une action publique efficace, la création de communes nouvelles ne doit pas être un frein à la coopération intercommunale.

La proposition de loi initiale multipliait les dérogations ; aussi saluons-nous les réécritures en commission. Nous nous opposerons à l'amendement de M. Hervé.

Nous sommes favorables aux trois articles additionnels, notamment l'article 6 qui limite les effets de seuil. Il ne faut pas que les élus aient devant eux une montagne, mais qu'ils puissent gravir la pente petit à petit. Une commune nouvelle est avant tout une commune.

Nous sommes plus que favorables aux communes nouvelles, c'est pourquoi nous choisirons une abstention bienveillante sur ce texte. (Applaudissements sur les bancs du groupe SOCR)

Mme Françoise Gatel.  - C'est déjà cela...

M. Jean-Pierre Sueur.  - C'est mieux qu'une abstention malveillante.

M. François Calvet .  - (Applaudissements sur quelques bancs du groupe Les Républicains) Nous débattons aujourd'hui d'un texte adaptant les communes nouvelles à la diversité des territoires. Je suis le porte-parole d'un territoire de la région d'Occitanie, laquelle compte pour moins de 10 % des fusions de communes. Mon département des Pyrénées-Orientales est la preuve que les incitations financières ne suffisent pas. Il y a la géographie, bien sûr, faisant se rencontrer Méditerranée et Pyrénées ; mais il y a aussi la culture : les habitants souhaitent l'intégration pour des raisons économiques, tout en voulant voir leurs particularismes culturels être respectés. Notre situation est donc différente de l'Ille-et-Vilaine, où de nombreuses communes ont voulu fusionner pour bénéficier des aides - pour se heurter ensuite aux difficultés du vivre ensemble, du délibérer ensemble, du bâtir ensemble. Suppression non compensée de la taxe d'habitation, poids des normes, baisse de la DETR... Les contraintes sont, il est vrai, nombreuses.

Le texte est indispensable, car il fluidifie les relations entre élus. Il donnera une nouvelle impulsion et une nouvelle dynamique aux communes nouvelles. Il incitera à la création de communes nouvelles et rééquilibrera les relations avec la commune centre. Il donnera ainsi aux élus la possibilité de reprendre leur destin en main. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Républicains)

La discussion générale est close.

Discussion des articles

M. Philippe Bas, président de la commission.  - Je veux remercier le ministre de l'engagement qu'il a pris de faire inscrire ce texte à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale. Toutes nos propositions, hélas, n'ont pas eu cette chance - par exemple le texte relatif à l'eau et à l'assainissement... (Applaudissements sur les bancs des groupes Les Républicains et UC)

ARTICLE PREMIER

M. le président.  - Amendement n°12 rectifié, présenté par M. Piednoir, Mme Deroche, MM. Morisset, Rapin, Brisson et Chaize, Mme Gruny, M. Meurant, Mmes Duranton et Berthet, MM. de Legge, Paccaud, Vogel, Lefèvre, Milon, D. Laurent, Dallier et Revet, Mmes Deromedi, Noël, Bories et Lamure, M. Pierre et Mme Chauvin.

Alinéa 1

Rédiger ainsi cet alinéa :

I.  -  Le premier alinéa de l'article L. 2113-8 du code général des collectivités territoriales est complété par une phrase ainsi rédigée : « Cet effectif est augmenté d'un nombre égal à celui des communes déléguées lorsque celles-ci existent, et d'une unité supplémentaire si l'effectif en résultant est pair. »

M. Stéphane Piednoir.  - Le Maine-et-Loire est avant-gardiste à bien des égards : le nombre de communes y est passé de 363 à 182 - puis à 178 bientôt, des communes nouvelles ont vu le jour, et leurs compétences ont épousé celles des EPCI avec parfois 20 000 habitants.

Cet amendement répond à la demande des élus du Maine-et-Loire qui souhaitent une meilleure représentativité dans les communes nouvelles - nous proposons un mode de calcul différent.

La commune de Segré-en-Anjou Bleu aurait, selon le calcul de la proposition de loi 45 conseillers municipaux, 48 selon mon amendement et 70 selon le calcul de la commission des lois - ce qui deviendrait excessif, ce n'est pas la demande des élus.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - La commission des lois préfère son mode de calcul, sachant que des difficultés pourraient surgir là où des accords locaux ont été conclus - et nous comptons sur la navette pour qu'une solution soit trouvée.

Cet amendement concerne la totalité des communes nouvelles. Certes, le Maine-et-Loire est précurseur, mais l'amendement ne répond pas aux objectifs de progressivité graduelle ni de simplification. Retrait ?

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Après avoir parlé de liberté, parlons souplesse et simplification : le mécanisme de la commission des lois est plus simple, et a fait l'objet d'une concertation avec les associations d'élus. Restons-en là. Avis défavorable à défaut d'un retrait.

M. Christian Manable.  - Co-auteur avec Françoise Gatel du rapport de 2016 - dont le titre « Communes nouvelles : les mérites d'une révolution silencieuse » était complété par « raisons et conditions d'une réussite » -, je veux dire mon attachement aux communes nouvelles, qui partent du terrain. On cite toujours l'échec de la loi Marcellin, mais entre 1795 et 1797, le Directoire avait aussi essuyé un échec avec les municipalités de canton.

Je suis élu de la Somme, médaille de bronze, avec ses 773 communes, dont 115 ont moins de 100 habitants. Elles tirent la langue, faute de moyens ! Les communes de 5 ou 20 habitants sont-elles pertinentes ? Je le dis aux maires de mon département : vous avez le choix entre mourir seul et vivre ensemble...

Mais quand on fédère de la misère, cela reste de la misère. L'essentiel est de mettre en place des services de proximité. (Mme Françoise Gatel applaudit.)

M. Pierre-Yves Collombat.  - Je ne pensais pas que la discussion me donnerait raison si vite. Tout le monde n'a pas encore intégré que les représentants des communes nouvelles ne représentent pas les anciennes communes ! Nous l'avons constaté sur le terrain avec M. Darnaud, même s'il semble l'avoir oublié. Les élus pensent que, dans la commune nouvelle, ils continueront de représenter leur commune initiale : le réveil risque d'être brutal...

Quant à savoir si réunir deux communes de 100 habitants chacune les rend plus riches...

Une commune de 50 habitants ne peut rien faire, dit-on. Mais si elle n'existe plus, qui fera son travail ? L'État ?

M. Hervé Maurey.  - Françoise Gatel, avec son excellente proposition, montre l'importance des élus de terrain. Je salue aussi le travail de la commission des lois et l'engagement du ministre. J'ai pour ma part cinq ou six textes en mémoire qui attendent d'être inscrits à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale...

J'aurais pu être tenté de voter l'amendement, ayant aussi dans mon département une commune nouvelle où des problèmes de représentativité pourront se poser, mais je suivrai l'avis de la rapporteure, souhaitant que les choses soient améliorées dans la navette.

M. Jean-Michel Houllegatte.  - Je suis comme Philippe Bas, élu de la Manche, département pionnier dans la création de communes nouvelles.

Jacques Pélissard a été déterminant dans la mission des communes nouvelles en autorisant les communes déléguées.

Il est utile de conserver tout ce qu'il n'est pas nécessaire de détruire, disait aussi Portalis. Il subsiste dans les communes nouvelles des identités, des compétences, des élus de proximité... Pourquoi ne pas créer, comme il existe des conseils de quartier, des subdivisions du conseil municipal, par communes déléguées ? C'est une proposition que je fais.

Cherbourg-en-Cotentin a constitué une commune nouvelle qui n'aura que 55 élus ; or nous aurions dû en envoyer 59. Je ne suis pas jaloux que La Hague en ait 78, mais il faudra résoudre ce cas particulier.

M. Éric Kerrouche.  - Tout le monde dit que la commune nouvelle est une commune comme les autres, mais en même temps, qu'il faut des règles spécifiques de représentation différenciée : pourquoi, et jusqu'à quand ? Et pourquoi ne prévoir cette dérogation que pour les communes nouvelles - et pas, par exemple, pour les communes fusionnées ? À la fin, il y a toujours un lien entre la taille du conseil municipal et celle de la commune - sauf ici.

Je ne suis pas sûr que les solutions trouvées soient satisfaisantes.

M. Emmanuel Capus.  - Nous ne sommes pas là pour traiter les cas particuliers. Ce n'est pas un hasard si les quatre sénateurs du Maine-et-Loire sont ici ce soir. Leur expérience compte : ils ont eu conscience, en créant des communes nouvelles, que le nombre de conseillers diminuerait, et ils ont vu qu'une assemblée pléthorique n'est guère souhaitable. Il faut donc s'adapter, de façon transitoire. Je voterai sans réserve cet amendement.

Mme Françoise Gatel.  - Cette proposition de loi ne vise pas à essayer de se dérober à un projet de commune. La commune nouvelle est avant tout une aventure humaine pour un projet d'avenir, un peu comme la recomposition d'une famille, à partir de deux ou trois familles : il faut du temps pour forger une culture commune. De la part de la chambre des territoires, il est curieux de vouloir y aller à marche forcée ! La commune nouvelle est par nature protéiforme puisque issue de la volonté des élus locaux et de la diversité des territoires.

On prend ici en compte des adaptations qui ne seront pas éternelles. Il faut que ce qui est souhaitable soit faisable. (Applaudissements sur les bancs du groupe Les Indépendants)

M. Stéphane Piednoir.  - Oscar Wilde disait que la meilleure façon de résister à une tentation est d'y céder. Monsieur Maurey, votez cet amendement !

Pierre-Yves Collombat voudrait que pas une oreille ne dépasse. Le jardin à la française n'est pas la solution !

L'amendement n°12 rectifié n'est pas adopté.

L'article premier est adopté.

ARTICLE 2 (Supprimé)

M. le président.  - Amendement n°15 rectifié, présenté par M. Piednoir, Mme Deroche, MM. Morisset, Mouiller, Rapin, Brisson et Chaize, Mme Gruny, M. Meurant, Mmes Duranton et Berthet, MM. de Legge, Paccaud, Vogel, Lefèvre, Milon, D. Laurent, Dallier et Revet et Mmes Deromedi, Noël et Chauvin.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après l'article L. 2113-8-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2113-8-... ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-8-...- Dans les communes nouvelles regroupant toutes les communes membres d'un ou plusieurs établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, le conseil municipal peut décider d'instituer, entre la création de la commune nouvelle et le premier renouvellement du conseil municipal, une commission permanente à laquelle il peut confier une partie de ses attributions à l'exception :

« 1° Du vote du budget, de l'institution et de la fixation des taux ou tarifs des taxes ou redevances ;

« 2° De l'approbation du compte administratif ;

« 3° Des dispositions à caractère budgétaire à la suite d'une mise en demeure intervenue en application de l'article L. 1612-15 ;

« 4° Des décisions relatives aux modifications des conditions initiales de fonctionnement de la commune nouvelle ;

« 5° De l'adhésion de la commune nouvelle à un établissement public ;

« 6° De la délégation de la gestion d'un service public.

« Le conseil municipal en fixe la composition dans la limite de 30 % de l'effectif du conseil municipal, arrondi à l'entier supérieur, et désigne les conseillers municipaux membres au scrutin proportionnel. Le maire de la commune nouvelle la préside de droit. Les membres de la commission permanente sont nommés pour la même durée que le maire. »

M. Stéphane Piednoir.  - Cet amendement rétablit le dispositif qui prévoyait la possibilité de créer une commission permanente dans les plus grandes communes nouvelles issues d'une intercommunalité, à l'instar du bureau dans les EPCI à fiscalité propre.

M. le président.  - Amendement n°17 rectifié, présenté par M. L Hervé et les membres du groupe Union Centriste.

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Après l'article L. 2113-8-2 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2113-8-... ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-8-...  -  Jusqu'au prochain renouvellement suivant la création de la commune nouvelle, le conseil municipal peut déléguer au collège formé par le maire et les adjoints tout ou partie des attributions mentionnées aux 1° à 28° de l'article L. 2122-22 qui n'ont pas été déléguées au maire en application du même article L. 2122-22.

« Les délégations consenties en application du premier alinéa du présent article sont révocables à tout moment.

« La délégation des attributions mentionnées au 3° de l'article L. 2122-22, consentie en application du premier alinéa du présent article, prend fin dès l'ouverture de la campagne électorale pour le renouvellement du conseil municipal. »

M. Loïc Hervé.  - Cet amendement donne une nouvelle rédaction à l'article 2 supprimé par la commission des lois. Il ne prévoit plus la création d'une commission permanente mais que le conseil municipal peut déléguer au collège formé par le maire et les adjoints tout ou partie des attributions qui n'ont pas été déléguées au maire. Il s'agit donc d'une proposition plus souple qui répond aux réalités du terrain.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Retrait ou avis défavorable à l'amendement n°15 rectifié. La commission permanente est rigide et crée de nombreuses difficultés. Elle éloigne aussi les élus municipaux des décisions prises.

La commission des lois préfère l'amendement n°17 rectifié qui permet de mettre en place une instance collégiale à laquelle le conseil municipal pourra déléguer les compétences habituellement déléguées au maire. Avis favorable.

Mme Françoise Gatel.  - Parfait.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Monsieur Piednoir, je suis plus que prudent sur les commissions permanentes. Cela exigerait la représentation de l'opposition et donc une élection à la proportionnelle, comme au conseil départemental ou régional, comme l'a rappelé un arrêt du Conseil d'État.

Demande de retrait de l'amendement n°15 rectifié à la faveur de l'amendement n°17 rectifié qui introduit une vigilance : on ne peut déléguer que ce qui est délégable. En outre, la commune nouvelle peut créer cette commission, mais n'y est nullement obligée. Cela introduit de la souplesse, de la lisibilité et de la simplification.

M. Stéphane Piednoir.  - Compte tenu des arguments, je me range à l'amendement n°17 rectifié.

L'amendement n°15 rectifié est retiré.

M. Didier Marie.  - Nous étions contre l'amendement n°15 rectifié et avions salué en commission la sagesse de la rapporteure sur l'article 2. La commission permanente nécessite une représentation proportionnelle impossible dans des communes rurales.

Nous sommes tout aussi défavorables à l'amendement n°17 rectifié. Dans une commune nouvelle, c'est le conseil municipal qui règle les affaires de la commune. Il est indispensable que tous les conseillers municipaux soient associés et informés des projets.

Dans bon nombre de communes, nouvelles ou non, il existe le bureau municipal qui aborde des sujets ensuite soumis au conseil municipal.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Un exemple fonctionne bien : les bureaux communautaires dans les EPCI.

M. Pierre-Yves Collombat.  - C'est un EPCI, précisément !

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Je le sais bien ; je dis juste que ça existe dans la pratique. Vous êtes beaucoup plus raides que le Gouvernement qui cherche à mettre de l'huile dans les rouages.

M. Éric Kerrouche.  - Se faire accuser de raideur par le Gouvernement sur les collectivités territoriales, c'est drôle.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Je n'ai voté ni la loi NOTRe, ni la baisse de la DGF !

M. Éric Kerrouche.  - Vous vous rachetez une conduite ce soir.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Je n'ai pas soutenu François Hollande !

M. Éric Kerrouche.  - Dans les EPCI, le bureau est la plupart du temps remplacé par la conférence des maires qui fonctionne mieux.

Si l'on va vers plus de proximité et qu'on veut porter le projet de territoire, il ne faut pas d'instance intermédiaire. La souplesse serait une meilleure solution.

Mme Sonia de la Provôté.  - Cette proposition est facilitatrice. Les décisions prises par délégation sont présentées ensuite auprès de tous les élus. On a tous vécu l'embolie de l'ordre du jour par des chapelets de délibérations. Il vaut mieux se consacrer aux délibérations majeures. La parole doit être la plus utile possible ; le temps des élus est précieux.

Mme Françoise Gatel.  - Je soutiens le propos très juste de M. le ministre. J'ai bien compris que le groupe socialiste en resterait à une abstention bienveillante, mais celle-ci ressemble à la tentation de corseter les choses. Je rappelle qu'il s'agit d'une instance facultative, plus conviviale, composée d'élus, maires et adjoints.

M. Emmanuel Capus.  - Il faut être pragmatique et non dogmatique. Certains conseils municipaux comptent jusqu'à 180 membres - ils ne peuvent plus se réunir que dans les salles des fêtes. Cela ne peut pas fonctionner. Il ne faut pas démotiver les élus. À 180, vous enchaînez les délibérations en effet, et une fois sur deux, vous avez un problème de quorum. Un collège facultatif, pour prendre certaines décisions, c'est du bon sens. Quand il y a trop de réunions, on exaspère les élus qui ne veulent plus siéger.

M. Pierre-Yves Collombat.  - Le fond du débat, c'est qu'on a été obligés de faire des intercommunalités trop grandes. On a ensuite raréfié les ressources pour inciter à faire de grandes intercommunalités. Maintenant, ça ne fonctionne plus. Et vous proposez aujourd'hui de créer une instance intermédiaire. Ne serait-il pas plus simple de revenir sur la loi NOTRe ?

Mme Françoise Gatel.  - Pas ce soir !

M. Emmanuel Capus.  - La réponse est non !

M. Pierre-Yves Collombat.  - Il y a peut-être d'autres solutions que l'adaptation. Pourquoi s'acharner à faire fonctionner quelque chose qui ne peut fonctionner ?

L'amendement n°17 rectifié est adopté et l'article 2 est ainsi rédigé.

ARTICLE ADDITIONNEL

M. le président.  - Amendement n°13 rectifié, présenté par M. Piednoir, Mme Deroche, MM. Morisset, Rapin, Panunzi, Brisson et Chaize, Mme Gruny, M. Meurant, Mmes Duranton et Berthet, MM. de Legge, Paccaud, Vogel, Lefèvre, Milon et D. Laurent, Mme Chauvin, MM. Dufaut et Pierre, Mmes Bories, Noël et Deromedi et MM. Revet et Dallier.

Après l'article 2

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le sixième alinéa du I de l'article L. 5214-16 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation au 1° du présent I, une commune nouvelle constituée sur le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre peut s'opposer au transfert de la compétence en matière de plan local d'urbanisme, de documents d'urbanisme en tenant lieu ou de carte communale, au nouvel établissement public de coopération intercommunale qu'elle a intégré. »

M. Stéphane Piednoir.  - Il s'agit de traiter le cas d'une commune nouvelle qui se crée sur le périmètre d'un EPCI à fiscalité propre. Dans les cas où cet EPCI avait élaboré un plan local d'urbanisme intercommunal, ce dernier devient alors le PLU de la commune nouvelle.

Comme cette commune nouvelle doit intégrer un nouvel EPCI, elle doit pouvoir avoir la faculté de conserver son PLU.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Je suis désolée, mais demande de retrait. Cet amendement ne fonctionne pas puisqu'il n'y a pas d'effet rétroactif. En outre, il ne concerne que les communautés de communes et pas les communautés d'agglomération. Enfin, dès lors qu'une commune nouvelle adhère à un EPCI, son PLU reste valable le temps que le nouvel EPCI rédige son nouveau PLUi.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Retrait ou avis défavorable pour les mêmes raisons.

M. Stéphane Piednoir.  - La constitution d'un PLU demande du temps et de l'argent. C'est dommage de saborder tout le travail réalisé.

L'amendement n°13 rectifié est retiré.

L'article 3 est adopté.

ARTICLE 4

M. Joël Bigot .  - Le Maine-et-Loire est un département pionnier de l'intercommunalité, par volontarisme et non par appétit financier.

La commune constitue l'élément de base de l'édifice républicain. Le sentiment d'abandon des gilets jaunes est à mettre en parallèle avec celui des communes rurales. Le démographe Hervé Le Bras l'a démontré : c'est la France rurale qui est sur les ronds-points.

La commune nouvelle est l'avenir car elle sauve des services publics comme des écoles.

L'article 4 introduit davantage de complexité alors que la loi de 2010 impose l'intercommunalité sur tout le territoire. Revenir sur cette couverture intégrale serait déconstruire une carte de l'intercommunalité encore jeune.

La commune-communauté n'a pas vocation à créer un échelon supplémentaire. Il faut l'accompagner dans le droit commun.

M. le président.  - Amendement n°20, présenté par Mme Canayer, au nom de la commission.

I. - Alinéa 3

Remplacer les mots :

et, le cas échéant, d'une ou plusieurs communes n'appartenant pas à un tel établissement, ainsi que son maire,

par les mots :

et son maire

II. - Alinéa 11

Supprimer les mots :

et, le cas échéant, d'une ou plusieurs communes n'appartenant pas à un tel établissement

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Amendement de clarification.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Avis favorable.

L'amendement n°20 est adopté.

M. le président.  - Amendement n°21, présenté par Mme Canayer, au nom de la commission.

Après l'alinéa 9

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

...° Au premier alinéa de l'article L. 2113-9-1, la référence : « L. 2113-9 » est remplacée par la référence : « L. 2113-9-1 A » ;

L'amendement de coordination n°21, accepté par le Gouvernement, est adopté.

L'article 4, modifié, est adopté.

ARTICLES ADDITIONNELS

M. le président.  - Amendement n°5, présenté par M. Grand.

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Les cinquième et dernier alinéas de l'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales sont supprimés.

M. Jean-Pierre Grand.  - La création d'une commune nouvelle doit être une démarche libre et volontaire des élus locaux. Dès lors, il est proposé qu'une commune nouvelle ne puisse plus être créée à l'initiative du représentant de l'État dans le département. En effet, dans ce cas, la création est subordonnée à l'accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes concernées, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci. Ainsi, une commune pourrait être fusionnée de force.

La rapporteure a dit en commission que le pouvoir d'initiative du préfet pourrait être utile. J'en doute. Une commune nouvelle doit être uniquement le fruit d'une volonté partagée. Dans l'Hérault, il y a un cas où les deux conseils municipaux sont d'accord mais pas la population : le préfet pourra signer la fusion alors que les maires n'ont pas l'intention de se représenter.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Dans le cadre de la création d'une commune nouvelle, faute de délibération concordante des conseils municipaux, la population est consultée et il faut la majorité absolue des suffrages exprimés sachant que la participation doit être supérieure à 50 %. Il y a des garanties. Mais le préfet doit garder la capacité d'intervenir. Retrait ?

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Le cas de l'Hérault pose davantage la question de la démocratie représentative. La disparition du préfet, en l'espèce, ne changerait rien.

Il n'y a jamais eu de fusion forcée par les préfets, c'est une légende urbaine ou plutôt rurale.

Dans la Meuse, le préfet permet plutôt aux élus de se parler ! Retrait ?

M. Jean-Pierre Grand.  - L'un de mes amendements, rejeté, évoquait les services scolaires. Dans l'Hérault, un projet de fusion de communes qui était fêtée dans l'amitié a tourné court, suite à la menace du directeur académique de fermer des écoles ! Inutile de dire que la fête était finie et les conseillers municipaux sont revenus sur leur décision. Mais le préfet peut aussi se faire rouler dans la farine par les maires : voyez le cas que je viens de citer. Regardons les choses à deux fois.

L'amendement n°5 est retiré.

M. le président.  - Amendement n°4, présenté par M. Grand.

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 2113-2 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La délibération des conseils municipaux portant création d'une commune nouvelle est assortie en annexe d'un rapport financier présentant notamment les taux d'imposition, la structure et l'évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l'ensemble des communes concernées. Ce rapport est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu'il existe. »

M. Jean-Pierre Grand.  - Afin d'éclairer au mieux l'ensemble des conseillers municipaux, il est proposé que les délibérations portant création soient accompagnées d'un rapport financier présentant notamment les taux d'imposition, la structure et l'évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l'ensemble des communes concernées.

Ce rapport serait également affiché en mairie et mis en ligne sur internet.

Avant d'acheter une entreprise, on regarde précisément ses comptes !

M. le président.  - Amendement n°3, présenté par M. Grand.

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le premier alinéa de l'article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Au cours du mois précédant la consultation, un rapport financier présentant notamment les taux d'imposition, la structure et l'évolution des dépenses, de la dette et des effectifs de l'ensemble des communes concernées est affiché à la mairie et mis en ligne sur le site internet de la commune, lorsqu'il existe. »

M. Jean-Pierre Grand.  - C'est le même esprit.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Les documents sont déjà publics. Cela alourdirait considérablement les procédures. La commission a été défavorable. Néanmoins, une meilleure transparence n'est jamais mauvaise. Sagesse, à titre personnel.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - J'ai suffisamment déploré la même chose naguère en CDCI. Ensuite, les concours financiers de l'État ne diminuent pas : si les élus étaient mieux informés, nous n'en serions pas là. Je suis tenté de donner un avis favorable à vos amendements. Mais, sous l'influence intellectuelle du président de la commission des lois, je tique toutefois sur le mot « notamment ». Ne peut-on le supprimer, pour éviter toute fuite en avant en cas de contentieux ?

M. Jean-Pierre Grand.  - Soit.

M. le président.  - Ils deviennent les amendements n^os 4 rectifié et 3 rectifié.

L'amendement n°4 rectifié est adopté et devient un article additionnel.L'amendement n°3 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

M. le président.  - Amendement n°10 rectifié sexies, présenté par MM. Paccaud et Babary, Mmes Berthet et Bories, MM. Charon, Courtial et Decool, Mme Deromedi, MM. Détraigne et Dufaut, Mme Duranton, M. B. Fournier, Mmes Garriaud-Maylam et Gruny, M. Guerriau, Mme Guidez, MM. Henno et Joyandet, Mme Lamure et MM. D. Laurent, Longeot, A. Marc, Marseille, Meurant, Morisset, Raison, Rapin, Schmitz, Sol, Vaspart et Vogel.

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I.  -  L'article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Avant la création d'une commune nouvelle, chaque conseil municipal consulte obligatoirement les personnes inscrites sur les listes électorales. Cette consultation peut se faire par le biais de réunions d'information ou d'un vote. »

II.  -  Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article.

M. Olivier Paccaud.  - On a beaucoup parlé du rapport Gatel-Manable, qui insiste sur l'information et l'adhésion de la population pour la réussite d'une commune nouvelle.

Il est des conseils municipaux qui délibèrent en dissimulant les choses à leur population ! Ainsi en fut-il, dans l'Oise, le 26 juillet, de Rochy-Condé et Warluis. C'est le préfet qui a rétabli la démocratie.

En une semaine, 900 signatures avaient été réunies, sur 1 600 habitants de la commune nouvelle.

Le préfet a refusé la fusion et l'a conditionné à la consultation de la population. Résultat : 90 % de non !

M. le président.  - Amendement n°1, présenté par M. Grand.

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Après l'article L. 2113-3 du code général des collectivités territoriales, il est inséré un article L. 2113-3-... ainsi rédigé :

« Art. L. 2113-3-... - À la demande d'au moins trois cinquièmes des personnes inscrites sur sa liste électorale municipale, la commune organise une consultation sur l'opportunité de son rattachement à la commune nouvelle. Un décret en Conseil d'État fixe les modalités de saisine des électeurs en garantissant leur anonymat au niveau municipal et de cette consultation. Les dépenses sont à charge de la collectivité.

« Le rattachement de la commune à la commune nouvelle ne peut être décidée par arrêté du représentant de l'État dans le département où se situe la commune nouvelle que si la participation au scrutin est supérieure à la moitié des électeurs inscrits et que le projet recueille l'accord de la majorité absolue des suffrages exprimés correspondant à un nombre de voix au moins égal au quart des électeurs inscrits.

« Tout électeur participant à la consultation, la commune concernée ainsi que le représentant de l'État dans le département ont le droit de contester la régularité des opérations devant le tribunal administratif. Les recours ont un effet suspensif. »

II. - Il est institué un prélèvement sur les recettes de l'État destiné à soutenir les communes pour l'organisation de ces consultations.

Le montant de ce prélèvement est égal aux éventuelles charges directes qui résulteraient pour les communes de la mise en oeuvre du I.

III. - La perte de recettes résultant pour l'État du II du présent article est compensée, à due concurrence, par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

M. Jean-Pierre Grand.  - Dans le cadre de la procédure de création d'une commune nouvelle, les habitants ne sont pas consultés en cas de délibérations concordantes des conseils municipaux des communes concernées.

Sans remettre en cause la légitimité des conseils municipaux élus pour l'intégralité du mandat, la création d'une commune nouvelle est un acte majeur qui touche à l'identité même de la commune et qui n'a pas forcément été débattu lors des élections municipales.

Afin de garantir le processus démocratique, il est proposé que trois cinquièmes des électeurs puissent obtenir l'organisation d'une consultation citoyenne permettant de valider ou non le rattachement de leur commune à la commune nouvelle. Les modalités d'organisation de cette consultation et de saisine des électeurs sont renvoyées à un décret en Conseil d'État qui devra garantir l'anonymat des électeurs au niveau municipal.

Cette démarche est lourde de conséquence et sans retour en arrière possible.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Imposer des formules de réunions publiques ou de référendum alourdit les choses, alors qu'il y a déjà des garanties lors de la création d'une commune nouvelle. La consultation et l'information préalable vont dans le bon sens. Retrait ou avis défavorable aux deux amendements.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Même avis pour les mêmes raisons.

M. Didier Marie.  - Une obligation poserait des difficultés. La proposition de Jean-Pierre Grand est intéressante, non pour son caractère défensif, mais pour l'initiative citoyenne qu'elle rend possible. Nous voterons l'amendement n°1.

Mme Françoise Gatel.  - J'entends bien le souci des collègues, et il faut se protéger d'élus malfaisants qui conduisent les affaires de façon privée.

Mais à mon avis, le destin n'a été forcé par les élus que dans moins de dix cas de communes nouvelles sur les 560 créées.

Je ne sais pas comment le juge interprétera les choses, si des citoyens estiment, pour telle ou telle raison, que leur information n'a pas été suffisante... On prend un risque très fort : je suis l'avis de Mme le rapporteur et du ministre.

M. Olivier Paccaud.  - Je le maintiens, car j'aime trop la démocratie, et j'ai promis aux habitants de mon département de défendre cet amendement.

L'amendement n°10 rectifié sexies n'est pas adopté, non plus que l'amendement n°1.

M. le président.  - Amendement n°2, présenté par M. Grand.

Après l'article 4

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I.  -  Après le livre VI ter du code électoral, il est inséré un livre VI... ainsi rédigé :

« Livre VI quater

« Circonscriptions électorales

« Art. L. 558-...  -  Il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant l'échéance normale de renouvellement des assemblées concernées.

« Le présent article est applicable à Mayotte. »

II.  -  L'article 7 de la loi n° 90-1103 du 11 décembre 1990 organisant la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux est abrogé.

M. Jean-Pierre Grand.  - L'article 7 de la loi 11 décembre 1990 prévoit qu'il ne peut être procédé à aucun redécoupage des circonscriptions électorales dans l'année précédant l'échéance normale de renouvellement des assemblées concernées. Il n'est donc pas possible de créer une commune nouvelle dans l'année qui précède le renouvellement municipal, laissant ainsi au débat électoral le soin de trancher démocratiquement cette question.

Cette interdiction est aujourd'hui inscrite dans la loi de 1990 qui avait pour objectif d'organiser la concomitance des renouvellements des conseils généraux et des conseils régionaux. Afin d'améliorer la lisibilité du droit électoral, il est proposé de l'insérer dans le code électoral.

Le champ est certes plus large que celui de la proposition de loi. Les préfets peuvent encore créer des communes nouvelles au 1^er janvier 2019. Il serait plus opportun que ce sujet soit tranché avant les prochaines municipales.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - L'intention est louable mais cela mériterait un débat plus large... Retrait ?

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Les dernières communes nouvelles seront créées au 1^er janvier 2019 ; cela deviendra ensuite impossible d'ici les prochaines élections municipales de mars 2020.

En outre, par cet amendement, vous créeriez nuitamment un nouveau livre au sein du code électoral. Avis défavorable.

L'amendement n°2 est retiré.

ARTICLE 5

M. Jean-Pierre Grand .  - Les maires délégués peuvent être chargés des fonctions d'officier d'état civil et d'officier de police judiciaire, et peuvent être adjoints au maire de la commune nouvelle. J'ai proposé qu'ils soient autorisés à porter l'écharpe de maire à glands à franges d'or. Pour d'anciens maires, lorsqu'ils célèbrent un mariage, porter l'écharpe d'adjoint ne va pas. Faites un petit décret pour l'autoriser gentiment.

L'article 5 est adopté.

ARTICLE 6

M. le président.  - Amendement n°19, présenté par M. de Belenet et les membres du groupe La République En Marche.

Supprimer cet article.

M. Arnaud de Belenet.  - Certaines dispositions mériteraient d'être étudiées plus avant. Ainsi de l'établissement obligatoire d'un bilan des émissions de gaz à effet de serre dans les communes de plus de 50 000 habitants. Avec cet article, une commune nouvelle échapperait à cette obligation durant trois ans.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - C'est une demande récurrente des maires que d'anticiper les effets de seuil et de donner du temps au temps. Ce moratoire n'aurait toutefois aucun impact sur les obligations qui incombaient déjà aux communes, avant la fusion. Retrait ?

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - C'est un article nouveau : il n'a fait l'objet d'aucune étude d'impact ni d'aucune concertation. Certaines choses relèvent des irritants généraux. Sur les seuils, je préférerais un texte plus global. Jacques Mézard et Julien Denormandie l'ont proposé pour les dispositifs SRU dans la loi ELAN.

Pour que la commune nouvelle devienne une nouvelle commune répondant au droit commun, de telles adaptations sont peu opportunes.

La proposition de loi est de consensus et cet article n'est pas dans le même esprit. Avis favorable donc.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Cet article sur le seuil procède de la mission Darnaud et correspond à une revitalisation de l'échelon communal qui est une revendication forte des élus locaux. Il ne s'agit pas de déroger au droit commun mais de donner un peu de temps pour que la commune nouvelle devienne une véritable nouvelle commune.

Mme Françoise Gatel.  - J'entends ces propos, mais quand j'observe que Pierre-Yves Collombat vous approuve, j'y vois un signal faible d'alerte ...(Sourires)

M. Pierre-Yves Collombat.  - Ah !

Mme Françoise Gatel.  - Si je comprends l'irritation que peut susciter cet article, il faut rappeler que la mise en place d'une commune nouvelle prend du temps. Il faut au moins un an, pour commencer, pour mettre en place diverses procédures administratives. La commune nouvelle créée en année N n'inaugurera pas son aire d'accueil des gens du voyage ni ses logements sociaux dans un délai de trois ans ! Ce n'est pas une dérobade. C'est juste réaliste. On pourra trouver le temps pendant la navette d'affiner, de façon oecuménique, comme nous le faisons depuis le début.

M. Jacques Mézard.  - Être d'accord à la fois avec M. Collombat et avec M. le ministre, mérite bien une intervention...(Sourires)

M. Loïc Hervé.  - Les grands esprits se rencontrent !

M. Jacques Mézard.  - Même si très peu de cas sont concernés, ne créons pas d'effet d'aubaine. Il serait souhaitable de réfléchir d'ici à l'examen à l'Assemblée nationale à une formulation adéquate.

Nous avons tenu compte des évolutions et difficultés dans la loi ELAN.

Mme Sonia de la Provôté.  - Quand on se retrouve dans une commune nouvelle, il y a une discontinuité urbaine. Il faut avoir le temps de produire les logements sociaux à l'échelle de la nouvelle entité communale et de répondre à l'obligation qui existe en la matière.

L'amendement n°19 n'est pas adopté.

L'article 6 est adopté.

ARTICLE 7

M. le président.  - Amendement n°7 rectifié, présenté par MM. Maurey, Médevielle et Bonnecarrère, Mmes Billon, Morin-Desailly, Vullien et de la Provôté, MM. Delahaye, Moga et Delcros, Mme Duranton, M. Decool, Mme Garriaud-Maylam, MM. Grosdidier, Guerriau, Lefèvre, A. Marc et D. Laurent et Mme Noël.

Alinéa 4, première phrase

Compléter cette phrase par les mots :

, après avis du maire délégué et, lorsqu'il existe, du conseil de la commune déléguée où seraient établis ces actes

M. Hervé Maurey.  - L'article 7 a été adopté, et j'en remercie la commission des lois, à partir d'un amendement que j'avais déposé, issu de la proposition de loi sur les communes nouvelles. Avec cet article, la présence des mairies dans toutes les communes déléguées, qui peut être coûteuse, ne serait pas obligatoire. Nous proposons que l'acte de suppression, lorsqu'il prévoit une mutualisation d'une annexe de la mairie entre plusieurs communes, soit soumis à l'avis du maire délégué et du conseil municipal délégué lorsqu'il existe.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Avis favorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Avis favorable. (« Très bien ! » sur les bancs du groupe UC)

L'amendement n°7 rectifié est adopté.

L'article 7, modifié, est adopté.

ARTICLES ADDITIONNELS

M. le président.  - Amendement n°16 rectifié, présenté par MM. Mézard, Arnell, Artano et A. Bertrand, Mme M. Carrère, MM. Castelli et Collin, Mme N. Delattre, MM. Gabouty et Guérini, Mme Jouve, MM. Léonhardt, Requier, Menonville, Roux, Vall et Gold et Mmes Guillotin et Laborde.

Après l'article 7 

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la première phrase du cinquième alinéa du II de l'article L. 2113-5 du code général des collectivités territoriales, les mots : « des deux tiers » sont remplacés par le mot : « simple ».

M. Jacques Mézard.  - Cet amendement concerne le cas où une commune nouvelle est issue de la fusion de communes appartenant à plusieurs EPCI à fiscalité propre. Il s'agit d'autoriser le préfet à passer outre la volonté des communes fusionnées, sauf opposition de la commission départementale de la coopération intercommunale (CDCI) à majorité simple et non des deux tiers.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Avis favorable. C'est une préconisation du rapport Darnaud. Il faudrait une réflexion globale sur les pouvoirs de la CDCI.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Avis très favorable. (Exclamations sur les bancs du groupe UC)

L'amendement n°16 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

M. le président.  - Amendement n°11 rectifié bis, présenté par Mme Berthet, M. Allizard, Mme Garriaud-Maylam, MM. Genest et Grosdidier, Mme Gruny, MM. D. Laurent et Lefèvre, Mme Morhet-Richaud et MM. Mouiller, Paccaud, Rapin, Vogel et Bouloux.

Après l'article 7 

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans un délai d'un an suivant la publication de la présente loi, le conseil municipal d'une commune nouvelle créée entre le 17 décembre 2010 et le 8 novembre 2016, par la fusion de plusieurs communes dont l'une au moins était issue d'une fusion de communes en application de la section 3 du chapitre III du titre I^er du livre I^er de la deuxième partie du code général des collectivités territoriales, dans sa rédaction antérieure à la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, peut décider d'instituer des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de l'ancienne commune chef-lieu et des anciennes communes associées, en remplacement, le cas échéant, de la commune déléguée reprenant le nom et les limites territoriales de la commune qui avait été créée par leur fusion.

Par dérogation à l'article L. 2113-19 du code général des collectivités territoriales, l'institution de communes déléguées en application du premier alinéa est sans incidence sur le montant cumulé maximal des indemnités des adjoints de la commune nouvelle, des maires délégués et de leurs adjoints.

Mme Martine Berthet.  - Il est primordial que les petites communes isolées, comprenant peu d'habitants, puissent profiter du régime de commune déléguée, afin de garantir une certaine proximité avec les concitoyens. Certaines communes-mères se situent à plusieurs kilomètres des villages et les habitants ne connaissent pas toujours les élus locaux oeuvrant désormais pour leur commune.

Avec cet amendement, le conseil municipal d'une commune nouvelle pourra instituer des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales d'anciennes communes issues du régime de fusion-association de la loi de 1971, dite Marcellin.

Ce rétablissement devrait être décidé dans un délai d'un an suivant la publication de la loi, et il n'aurait pas pour effet d'augmenter l'enveloppe indemnitaire de la commune nouvelle.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Avis favorable. Cet amendement corrige un oubli de la loi de 2016.

Il instaure un délai raccourci d'un an que nous approuvons.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Avis favorable.

L'amendement n°11 rectifié bis est adopté et devient un article additionnel.

M. le président.  - Amendement n°8 rectifié, présenté par MM. Maurey et Médevielle, Mmes Vullien et Morin-Desailly, M. Bonnecarrère, Mmes de la Provôté et Billon, MM. Delcros et Decool, Mme Garriaud-Maylam, MM. Lefèvre, A. Marc et Delahaye, Mmes Noël et Duranton et MM. Grosdidier et Guerriau.

Après l'article 7 

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La première phrase de l'avant-dernier alinéa de l'article L. 2113-10 du code général des collectivités territoriales est remplacée par deux phrases ainsi rédigées : « Le conseil municipal de la commune nouvelle peut décider la suppression d'une partie ou de l'ensemble des communes déléguées, dans un délai qu'il détermine. Le projet de suppression d'une commune déléguée est subordonné à l'accord du maire délégué et, lorsqu'il existe, du conseil de la commune déléguée.  »

M. Hervé Maurey.  - Cet amendement met fin à une disposition trop stricte de la loi actuelle. Il donne la possibilité à une commune nouvelle de supprimer une partie seulement des communes déléguées, si leur maire délégué et leur conseil municipal donnent leur accord. C'est un assouplissement, conforme à l'esprit général de la proposition de loi.

Tout à l'heure, nous avons adopté l'amendement n°4. L'information financière, lors de la création de communes nouvelles, est très importante. Certains maires ne prennent pas la mesure du coût de la fusion. Certains regroupements sont faits à l'aveugle car la DGFiP ne répond pas aux demandes d'information des élus. Procéder ainsi, à l'aveugle, c'est bien pour l'oenologie, moins pour ce type d'opération : les services de l'État devraient mieux informer les élus.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Avis favorable à cet assouplissement.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Avis favorable également. Les services de l'État, oui, mais pas que. Lorsque la plus grande communauté d'agglomération du département de l'Eure, qui dispose d'une grande capacité d'ingénierie financière, avec des cadres A de la fonction publique territoriale, propose un mariage à une communauté de communes rurale, il n'est pas illogique que chacun s'assure de la situation financière du futur époux. Il revient donc au maire d'Évreux, en l'occurrence, président de la communauté d'agglomération, d'informer les services préfectoraux.

Le maire demande bien aux futurs époux s'ils ont conclu un contrat de mariage ! (Sourires)

M. Loïc Hervé.  - Ah ! On n'est jamais trop prudent ! (Même mouvement)

L'amendement n°8 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

M. le président.  - Amendement n°9 rectifié sexies, présenté par M. Paccaud, Mmes Berthet et Bories, MM. Charon, Courtial et Decool, Mme Deromedi, MM. Détraigne et Dufaut, Mme Duranton, M. B. Fournier, Mmes Garriaud-Maylam et Gruny, M. Guerriau, Mme Guidez, MM. Henno et Joyandet, Mme Lamure et MM. D. Laurent, Longeot, A. Marc, Marseille, Meurant, Moga, Morisset, Panunzi, Raison, Rapin, Schmitz, Sol, Vaspart et Vogel.

Après l'article 7 

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article L. 2121-7 du code général des collectivités territoriales est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, dans une commune nouvelle régie par les dispositions du chapitre III du titre I^er du présent livre, le conseil municipal peut décider qu'une ou plusieurs de ses réunions auront lieu dans une ou plusieurs annexes de la mairie. »

M. Olivier Paccaud.  - Loïc Hervé a raison : une commune nouvelle, c'est un seul conseil, une seule mairie, et des inquiétudes, notamment dans les anciennes communes qui avaient une identité propre. Pour réussir leur intégration, je propose de délocaliser certaines réunions du conseil municipal, de temps à autre, dans les anciennes mairies.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Avis favorable, c'est en effet une bonne idée pour renforcer le sentiment d'adhésion.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Délocalisons-le seulement deux fois par an. En outre, assurons-en largement la publicité. On évoque les délocalisations du Conseil des ministres, mais celui-ci, à la différence des conseils municipaux, n'est pas public. Une telle délocalisation ne doit pas être interprétée comme une manoeuvre pour que le public n'y assiste pas, ce qui pourrait donner lieu à contentieux. Sagesse.

L'amendement n°9 rectifié sexies est adopté et devient un article additionnel.

M. le président.  - Amendement n°18 rectifié, présenté par MM. D. Laurent et Lalande.

Après l'article 7 

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le territoire de la commune de Saint-Palais-du-Né (département de la Charente) est rattaché au département de la Charente-Maritime.

M. Daniel Laurent.  - Les communes de Saint-Palais-du-Né (Charente) et d'Archiac (Charente-Maritime) se sont prononcées pour la création d'une commune nouvelle. Elles ont émis le souhait d'être rattachées au département de la Charente-Maritime.

Cet amendement a donc pour objet de rattacher le territoire de la commune de Saint-Palais-du-Né, en Charente, au département de la Charente-Maritime. Je précise que Saint-Palais-du-Né représente 0,08 % du territoire de la Charente et 0,22 % de celui de la Charente-Maritime.

Selon l'article L. 2113-4 du CGCT, lorsqu'un conseil départemental s'oppose à cette modification, les limites territoriales des départements ne peuvent être modifiées que par la loi.

Mme Agnès Canayer, rapporteur.  - Il paraît étonnant que ce soit à la loi de régler un tel cas particulier. L'article 72 de la Constitution dispose que les collectivités territoriales s'administrent librement.

Mais en l'espèce, la commune nouvelle relève d'un vrai projet, d'intérêt général. Le conseil départemental de la Charente s'y est opposé pour des raisons de principe, qui ne tiennent pas au mérite du projet en lui-même. Dans la logique de revitalisation de l'échelon communal et de libre administration des communes, avis favorable.

M. Sébastien Lecornu, ministre.  - Je ne connais pas cette situation particulière. Apposer un tel cas particulier à cette proposition de loi n'est pas bienvenu. Soit il y a un accord local et c'est très bien, soit il n'y en a pas et pourquoi serait-ce à la loi de trancher ?

Que se passera-t-il ensuite à l'Assemblée nationale si vous adoptez cet amendement ? Il me paraît sage de m'en remettre complètement au Parlement.

Mme Françoise Gatel.  - Je suivrai néanmoins la rapporteure. La loi prévoit que c'est au législateur de se prononcer faute d'accord local. À défaut, ce serait au Conseil d'État de statuer. Ne nous dérobons pas et ne risquons pas que s'installe une jurisprudence élaborée en-dehors du Parlement.

Le Conseil départemental qui a refusé la fusion n'a nullement motivé son avis, qui est de principe. Je n'imagine pas un sénateur proposer un amendement qui serait rejeté localement. Je soutiens cet amendement.

M. Didier Marie.  - Je suis embêté car nous n'avons pas connaissance des arguments des uns et des autres. C'est délicat. Le groupe socialiste s'abstiendra.

M. Daniel Laurent.  - Ces deux communes sont déjà imbriquées l'une dans l'autre, les populations, les conseils municipaux, sont d'accord. Quant aux sénateurs de Charente, Michel Boutant et Nicole Bonnefoy, ils se sont abstenus au conseil départemental, ils n'ont donc pas voté contre...

M. Didier Marie.  - Ni pour !

M. Éric Kerrouche.  - Eh oui !

L'amendement n°18 rectifié est adopté et devient un article additionnel.

M. le président. - Je vais mettre aux voix l'ensemble de la proposition de loi.

M. Pierre-Yves Collombat.  - Les communes nouvelles que l'on fabrique sont si nouvelles que ce ne sont plus des communes. (Sourires)

M. Philippe Bas, président de la commission.  - Que sont-elles ?

M. Pierre-Yves Collombat.  - Des objets intermédiaires...

Mme Françoise Gatel.  - Merci au président Bas, à la rapporteure, pour sa volonté d'améliorer le texte, et au ministre qui nous aide à retrouver une relation constructive entre l'exécutif et le législatif.

Je ne doute pas que la proposition de loi soit inscrite à l'ordre du jour de l'Assemblée nationale, puis adoptée définitivement avant le mois de mars, soit un an avant les élections municipales.

M. Didier Marie.  - Le débat a été riche et plein d'enseignements mais tout ne va pas dans le bon sens - ainsi, l'article 2. Nous attendons la suite des événements et, comme nous l'avons annoncé dans la discussion générale, nous nous abstiendrons, pour l'heure.

La proposition de loi est adoptée.

(Applaudissements sur les bancs du groupe UC)

Prochaine séance aujourd'hui, mercredi 12 décembre 2018, à 14 h 30.

La séance est levée à 1 heure.

Jean-Luc Blouet

Direction des comptes rendus