Comptes rendus analytiques officiels du 2 décembre 2019

M. Claude Nougein, rapporteur spécial de la commission des finances .  - Mon intervention portera sur la première mission, de 10,5 millions d'euros, qui recouvre les deux grandes directions de Bercy, la Direction générale des finances publiques (DGFiP) et la Direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI). Particulièrement sollicitées pour réduire les effectifs et maîtriser les dépenses publiques, ces deux grandes directions à réseaux sont pourtant essentielles à nos territoires. Elles font face à plusieurs défis.

Le Gouvernement cherche à réorganiser leur réseau territorial. Reconnaissant que les pouvoirs publics avaient trop longtemps navigué à vue, il a changé de méthode et a envoyé à chaque parlementaire une carte des futures implantations de ces deux directions dans son département ; curieuse manière de négocier !

La déconcentration prévue semble devoir profiter aux villes moyennes, qui ont suffisamment de locaux disponibles et des bassins d'emploi dynamiques - pour les conjoints, bien que les deux exigences soient contradictoires ! Et comment garantir que les collectivités ne seront pas une fois de plus mises à contribution ?

Thierry Carcenac et moi alertons depuis plusieurs années sur la vétusté des systèmes informatiques de ces deux administrations. Monsieur le ministre, vous nous direz que les crédits informatiques sont d'une ampleur inégalée. Mais je vous répondrai que les deux directions sont frappées par la dette technologique. (M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État, le confirme.)

Autre défi, la nécessaire transformation des métiers et les restructurations. Or nous n'avons aucune donnée sur l'impact des transformations, ni sur l'unification du recouvrement en cours. Le Gouvernement redoute un effet « chiffon rouge » sur les syndicats. Il faudra pourtant bien aborder la question, et donner de la visibilité aux agents.

La commission des finances vous propose d'adopter les crédits de la mission, amendés, afin de soutenir les efforts de rationalisation et de modernisation. Nous devons néanmoins être vigilants sur ces transformations. (M. Sébastien Meurant et Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale, applaudissent.)

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial de la commission des finances .  - Même si la réorganisation des deux réseaux est nécessaire, personnellement, je suis opposé à l'adoption des crédits : l'abandon de la réforme des administrations fiscales en 2000 devrait nous rappeler qu'on ne fait pas une telle réforme contre ses agents.

La mission « Action et transformations publiques » a été créée en 2018 pour cinq ans, pour accompagner le grand plan d'investissement et la rationalisation portée par Action publique 2022. Le risque de sous-exécution des crédits est grand, une fois encore. L'année dernière, on nous disait que la cause était la nouveauté de la mission. Cela n'a pas beaucoup progressé. Le but n'était-il pas d'aller vite ? Nous constatons aussi que certains fonds de cette mission compensent des crédits insuffisants sur des programmes traditionnels.

Par conséquent, la commission des finances s'en remettra à la sagesse du Sénat sur cette mission qui relève plus de l'affichage politique et de la stratégie de communication que de l'effort budgétaire.

J'en viens au compte d'affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». La Direction de l'immobilier de l'État est sans pilote depuis l'été. La situation est peu satisfaisante, on déplore un déficit répété et un défaut d'entretien. La commission des finances recommande de diversifier les modes de valorisation du patrimoine de l'État. Une mission a été confiée à Jean-Marc Délion, elle a proposé des changements, mais le Gouvernement est très frileux.

Les crédits du compte d'affectation spéciale consacrés au grand plan d'investissement sont là encore d'affichage. Le Gouvernement n'a pas d'indicateur sur la rénovation énergétique et ne chiffre pas précisément les travaux de performance énergétique. Une chose est certaine, on est loin du budget vert.

Les règles budgétaires sont souvent contournées, par exemple par l'octroi d'avances aux occupants : 100 millions d'euros pour les affaires étrangères, 6 millions d'euros pour l'Élysée,...

L'État n'a pas de politique claire. La commission des finances suggère au Sénat de rejeter les crédits du compte d'affectation spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ».

Le programme 551 « Provisions relatives aux rémunérations publiques » au sein de la mission « Crédits non répartis » fait l'objet d'ouvertures de crédits de 16 millions d'euros. La revalorisation du barème des frais de repas est bienvenue, mais pourquoi était-elle inscrite au titre II alors que ce sont des dépenses de fonctionnement hors personnel ? Et quand aura lieu la répartition des crédits relatifs à la revalorisation du régime indemnitaire des agents de la filière sociale, prévus pour 2020 ? Qu'en est-il de la répartition des 24,7 millions d'euros restés inscrits pour l'année 2019 ?

Les crédits du programme 552 « Dépenses accidentelles et imprévisibles », s'élèvent quant à eux à 124 millions d'euros, comme en 2018 et 2019. Cependant, la dotation a couvert en 2018 des sous-budgétisations qui risquent de se reproduire en 2019 et 2020.

La commission des finances propose d'adopter ces crédits de la mission tels qu'elle les a modifiés.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale de la commission des finances .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC) La mission « Régimes sociaux et de retraite » couvre les besoins de financement de dix régimes spéciaux de retraite déséquilibrés démographiquement. La SNCF et la RATP en absorbent les deux tiers, à quoi s'ajoutent par exemple le régime des mines ou celui des marins.

On compte 0,65 actif pour un retraité à la SNCF contre 1,13 actif pour un retraité au régime général. Les régimes de la Seita, de l'ORTF - et de la SNCF depuis cette année avec la réforme ferroviaire - sont dits fermés car ils n'ont plus de nouveaux cotisants.

La contribution de l'État sera en 2020 de 6,2 milliards d'euros. Elle est stable car les régimes fermés dégagent des économies.

Nous sommes inquiets quant à l'impact du Brexit sur le régime des marins : le risque n'est pas provisionné et pourrait être colossal.

Les subventions de l'État compensent des déséquilibres mais également, il faut le dire, financent des avantages : 400 millions d'euros annuels pour la RATP et 570 millions d'euros pour la SNCF, selon la Cour des comptes. Les roulants RATP cotisent 117 trimestres, les roulants SNCF 127, contre 170 pour les cotisants du régime général... Le niveau des pensions a augmenté entre 2010 et 2018 de 16 % à la RAPT et de 12,5 % à la SNCF, contre 1,8 % dans la fonction publique territoriale.

Pourquoi la solidarité nationale finance-t-elle de pareils avantages ? Les régimes spéciaux ont un fondement légitime et une histoire, mais il faut fixer des limites, car il s'agit de fonds publics !

M. Vincent Delahaye.  - Très bien !

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale.  - Un montant de 59,6 milliards d'euros est inscrit en 2020 au compte d'affectation spéciale « Pensions », qui retrace les opérations relatives aux pensions civiles et militaires. La revalorisation sera différenciée : 1 % pour les pensions inférieures à 2 000 euros, 0,3 % au-delà de 2 000 euros.

Les recettes augmentent moins vite que la masse salariale de l'État, en raison des primes, non cotisées, et de la déformation de l'emploi public, car le nombre de contractuels a considérablement augmenté.

Les cotisations des fonctionnaires sont quasi équivalentes à celles des salaires du régime général.

La part des primes représente 43,4 % du salaire des fonctionnaires de catégorie A+, elle est de 33,9 % chez les policiers et 12,6 % chez les enseignants. Comment faire converger les droits, demain, avec une pareille disparité, si les primes doivent entrer dans la base de cotisation ?

J'ajoute qu'au-delà des six derniers mois, on ne dispose pas de la mémoire de la rémunération versée aux fonctionnaires. Nous avons donc deux problèmes majeurs : l'obstacle technique pour recueillir les informations et le délai de transition nécessaire pour maintenir les droits attendus sans les décapitaliser.

Sur le compte d'affection spéciale « Pensions », il y aura cette année un solde cumulé de 1,4 milliard d'euros. L'excédent pourrait atteindre 30 milliards d'euros en 2030, ce qui fait de ce compte d'affectation spéciale un acteur majeur de l'équilibre global du système.

La commission des finances vous propose l'adoption de ces crédits. (Applaudissements sur les travées des groupes UC, Les Indépendants, LaREM et RDSE)

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales .  - (Applaudissements sur plusieurs travées du groupe Les Républicains) À la veille d'une mobilisation qui promet d'être intense, nous sommes mécontents du rabotage des pensions depuis trois PLFSS. En 2018, il y a eu gel, puis deux fois sous-revalorisation de 0,3 %. Cela fait beaucoup pour les retraités ! Et ce, alors que l'économie attendue n'est que de 300 millions d'euros pour le budget de l'État. C'est une réforme qui pèse sur les retraités mais n'est pas assumée... Elle contredit même les discours que l'on entend tout au long de l'année !

Prévoir une baisse pour les pensionnés actuels n'est en outre pas un bon signal alors que vous préparez une réforme systémique...

La commission des affaires sociales est opposée à ce coup de rabot annuel. Elle a en revanche proposé des pistes de réforme systémique. Mais on demeure dans le flou le plus complet sur ce que veut faire le Gouvernement. Quels régimes seront maintenus ? Quels affiliés des régimes spéciaux seront intégrés dans le futur système et à quel rythme ? Comment rééquilibrer les comptes, dans un régime par répartition ? Croyez le médecin que je suis, l'anxiété est contagieuse et les syndicats peuvent la transmettre facilement à leurs adhérents.

M. Julien Bargeton.  - Quel est le médicament ?

M. René-Paul Savary, rapporteur pour avis.  - Si vous ne faites pas preuve de transparence envers nos concitoyens, vous ne parviendrez pas à leur donner confiance... (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains et UC)

Mme la présidente.  - En attendant Mme la rapporteure Di Folco, retenue, nous allons entendre les premiers orateurs.

Mme Éliane Assassi .  - Les sénatrices et sénateurs du groupe CRCE voteront contre les crédits de cette mission.

Notre point de vue est conforté par le rapport de la Cour des comptes dénonçant la faiblesse des moyens consacrés à la lutte contre la fraude fiscale. Entre 2013 et 2018, le montant des sommes recouvrées par le Trésor public a diminué de 20 %. La baisse des effectifs de la DGFiP est une des premières causes de cette évolution. Pas moins de 1 700 postes dévolus au contrôle fiscal ont été supprimés entre 2017 et 2018. Et ce budget poursuit sur la lancée, avec 1 471 postes. Un tiers des suppressions de postes de la fonction publique d'État s'opèrent à Bercy.

Sourds aux revendications des gilets jaunes qui ont réclamé la justice fiscale, vous baissez la garde devant les principaux artisans de la fraude, les grandes entreprises. Ce ne sont pas vos contrôles aléatoires sur internet - contraires aux libertés fondamentales, soit dit en passant - qui changeront la donne.

Est-il vrai que 80 % des postes d'informaticien n'ont pas été pourvus, de même que le poste de délégué interministériel antifraude ?

Notre pays ne supporte plus l'iniquité fiscale. La « réorganisation du réseau territorial » de la DGFiP pour employer la litote du rapporteur n'est rien d'autre qu'une fermeture à grande échelle des trésoreries. Depuis 2012, 700 points de contact ont été fermés.

En Seine-Saint-Denis, les trésoreries de La Courneuve et Aubervilliers ont été fusionnées, comme celles de Montreuil et Bagnolet. Neuf trésoreries sur onze ont été supprimées dans un autre département.

Vous laissez de côté les plus fragiles. La numérisation est facteur d'inégalité, alors que le Défenseur des droits rappelle que le service public doit respecter la continuité, l'adaptabilité et l'égalité.

Vous annonciez 2 000 maisons de services publics. Comment les ferez-vous fonctionner, avec pareille hémorragie des agents ? Vous videz les trésoreries, accentuant la désertification rurale et la fragmentation sociale en milieu urbain.

Il faut lutter contre la fraude fiscale, véritable poison social. (Applaudissements sur les travées du groupe CRCE)

M. Emmanuel Capus .  - (Applaudissements sur les travées des groupes Les Indépendants et UC) Les manifestations s'annoncent peut-être importantes, donnant à nos discussions une certaine gravité.

Les Français ne font plus confiance à leurs régimes de retraite. Ils connaissent les mutations démographiques, ils ont compris voire accepté l'idée qu'ils devront travailler plus longtemps.

Mme Éliane Assassi.  - La méthode Coué ! Vous êtes devin ?

M. Emmanuel Capus.  - Le Gouvernement fait le choix courageux de réformer les régimes spéciaux, vache sacrée de certains syndicats, qui se mettent déjà en mouvement alors qu'aucun projet de loi n'a été présenté. (Mme Éliane Assassi ironise.)

La mission « Régimes sociaux et de retraite », qui retrace les subventions aux régimes tels que ceux de la SNCF et la RATP, sera dotée de plus de 6 milliards d'euros en 2020. Les crédits augmentent encore. On est loin de la casse sociale dont on nous rebat les oreilles.

Mme Éliane Assassi.  - Pas de problème, bravo !

M. Emmanuel Capus.  - On est bien loin des coupes sèches dans les services publics.

Le plafond d'emploi baisse de 1 500 ETP entre 2019 et 2020. C'est la DGFiP qui en fait principalement les frais : il est bon que Bercy montre l'exemple. Cependant nous sommes nombreux à regretter que le Gouvernement ait renoncé à la baisse du nombre de fonctionnaires d'État : un recul de 74 ETP cette année, nous sommes bien loin des 10 000 nécessaires par an pour atteindre l'objectif fixé sur le quinquennat.

M. Bruno Retailleau.  - Très bien !

M. Emmanuel Capus.  - L'essentiel des efforts en la matière a été porté par les collectivités territoriales.

Personne ne souhaite réduire des effectifs pour le principe ; mais il faut que la fonction publique d'État soit de plus en plus efficiente. Nous portons un regard vigilant sur cette mission, tout en regrettant que les ambitions d'Action publique 2022 soient revues à la baisse. Espérons que la transition énergétique et la transition numérique seront considérées comme des priorités.

Le Gouvernement se heurte à la réalité : la résistance de l'appareil d'État, qui semble toujours se soustraire à la rationalisation. Cela commande de revoir à la baisse l'allure de la réforme, comme un marcheur à qui l'on annoncerait qu'il devra parcourir la même distance, dans le même temps, mais en avançant les deux pieds dans l'eau...

Le groupe Les Indépendants salue la réforme, mais regrette que le rythme ne soit pas plus rapide. (Applaudissements sur les travées du groupe Les Indépendants)

M. Jean-Claude Requier .  - (Applaudissements sur les travées des groupes RDSE, UC et Les Indépendants) Je ne vous cacherai pas mon embarras de devoir évoquer en quelques minutes quatre missions et deux comptes spéciaux : poursuite de la réforme des réseaux de l'administration fiscale et des douanes, objectifs ambitieux pour les transformations publiques, stabilité des crédits non répartis, déficit des régimes spéciaux stabilisé...

Les deux gros postes budgétaires sont les 7,8 milliards d'euros de la « Gestion des finances publiques et ressources humaines » ; et les 6,2 milliards d'euros des régimes spéciaux et de retraite.

L'administration fiscale représente 80 % des effectifs de la mission « Gestion des finances publiques » ; il faudrait changer son intitulé.

Quant au réseau, les services fiscaux aux particuliers se sont contractés de 5 %, et de 20 % pour les entreprises.

La réorganisation de la DGFiP a diminué le nombre des services des impôts pour les particuliers et les entreprises. L'État regroupe en parallèle les services publics dans les maisons de service au public (MSAP), mais la fermeture des perceptions inquiète particuliers et agents.

La situation doit être étudiée dans chaque territoire. Ainsi dans le Lot, les agents de la trésorerie de Bretenoux ont symboliquement muré le bâtiment pour marquer leur refus de la fusion avec celle de Saint-Céré. Les maires assistent, impuissants, à la fermeture des services publics en cascade, faute de concertation entre les administrations. C'était pourtant l'un des enjeux de la création de l'ANCT, portée par le Sénat sur les fonts baptismaux, (M. Bruno Retailleau sourit.) mais édulcorée par l'Assemblée nationale.

Le groupe RDSE salue les ambitions de déconcentration et de démétropolisation de l'administration, mais faut-il encore fermer des antennes locales ?

Plus anecdotique, la mission comprend le programme 148 « Fonction publique », doté de 80 millions d'euros, qui porte les budgets de l'ENA et des Instituts régionaux d'administration (IRA). Nous attendons avec impatience les conclusions de la mission de Frédéric Thiriez, dont le rapport a été repoussé au mois de janvier.

Quant à la mission « Régimes sociaux et de retraite » et au compte d'affectation spéciale relatif aux pensions des fonctionnaires, notons que les régimes spéciaux de retraite, très divers, convergent de plus en plus avec le régime général. Ils seront prochainement au coeur des débats.

Le budget de la mission « Action et transformation publiques » est plus modeste que les deux dernières années, alors que l'ambition initiale était de donner un successeur à la RGPP et à la Modernisation de l'action publique (MAP). Vieux serpent de mer... Les crédits du fonds de transformation de l'action publique seraient sous-consommés.

Le compte d'affectation spéciale « Patrimoine immobilier de l'État » souffre de l'absence d'une politique immobilière unifiée, d'une hausse de 6 % des loyers et d'un produit déclinant des cessions, les biens restants étant les plus difficiles à céder. La contribution du parc immobilier de l'État à la transition environnementale devrait être augmentée.

Le groupe RDSE votera les crédits de ces missions, qui ne sont pas les plus médiatiques mais contribuent à la modernisation de l'État et des services publics.

M. Julien Bargeton .  - L'évolution de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » a été marquée par la loi de transformation de la fonction publique qui a modernisé les statuts, simplifié les instances de dialogue, assoupli les modalités de recrutement des agents publics et introduit le CDD de projet. Ce dernier outil permettra aux collectivités territoriales de mobiliser du personnel très compétent pour des projets locaux.

Ces réformes ont été assorties de garanties : prime de précarité, renforcement des parcours de formation, exonération du jour de carence pour les femmes enceintes, renforcement de l'accompagnement individualisé des fonctionnaires reconnus inaptes.

Ce budget s'inscrit aussi dans la continuité de la loi pour un État au service d'une société de confiance, avec la création du droit à l'erreur, la dématérialisation de toutes les démarches administratives, la fin du numéro surtaxé. Les usagers, particuliers ou entreprises, se voient reconnaître un droit au contrôle pour s'assurer que les actes de l'administration sont conformes à la réglementation.

Le ministre de l'Action et des Comptes publics a annoncé en mars une « nouvelle relation de confiance » avec les entreprises, fondée sur l'accompagnement fiscal personnalisé des PME et le rescrit fiscal opposable.

L'administration s'oriente ainsi vers le conseil plutôt que la sanction. C'est la fin du modèle standard, au profit d'un service plus personnalisé et du renoncement à une gestion trop descendante. On ne suit pas de la même manière un cadre et une personne éloignée du marché du travail : les managers de terrain doivent être au plus près de la réalité.

Personnaliser, c'est organiser la transparence, loin du bouche-à-oreille ou des classements des hôpitaux et lycées dans la presse. Un levier pour cela : le fonds de transformation de l'action publique qui bénéficie de 700 millions d'euros sur cinq ans, dans le programme 359. Il a déjà financé 351 projets pour 442 millions d'euros d'économies attendues d'ici 2022, 246 millions d'euros au-delà. Quelques objectifs : décharger les médecins de certaines tâches administratives, mieux cibler les contrôles fiscaux - notons qu'il y a eu 40 % de recouvrements après contrôle en plus sur les neuf premiers mois de 2019 par rapport à 2018. Ce ciblage renforcé repose aussi sur des moyens informatiques : la DGFiP a un budget informatique de 233 millions d'euros hors titre II, soit 30 % de plus que la moyenne depuis 2014 et 44 millions de plus qu'en 2019.

L'informatique permet de mettre l'humain là où il est le plus utile. Il faut passer d'une logique de silo au décloisonnement, d'un fonctionnement vertical à un fonctionnement collaboratif, de la hiérarchie à l'agilité, du temps long à la réactivité. Le prélèvement à la source et l'intelligence artificielle bouleversent les missions de la DGFiP (Mme Éliane Assassi ironise.) mais permettent aux agents de se concentrer sur le qualitatif.

M. Vincent Delahaye .  - (Applaudissements sur les travées du groupe UC). Sylvie Vermeillet a rappelé que les régimes spéciaux de la RATP et de la SNCF coûtaient un milliard d'euros par an ; Éliane Assassi a abordé la lutte contre la fraude fiscale. Sur ce plan, je dois reconnaître les progrès réalisés depuis un an. Il en reste à faire sur celui de la fraude sociale.

On augmente continuellement les moyens publics : il faut toujours en rajouter... mais si cela apportait le bonheur, nous en serions les champions du monde !

L'intitulé « Gestion du patrimoine immobilier de l'État » est mal adapté puisqu'il n'y a pas de gestion, pas plus que des ressources humaines. (Sourires)

En présentant le programme Action publique 2022, le Premier ministre avait dessiné trois priorités : alléger, simplifier, rapprocher du terrain. Dire c'est bien, faire c'est mieux... (Approbations sur les travées du groupe UC) Saluons toutefois quelques progrès : dématérialisation des prélèvements fiscaux, mise à jour automatique de la situation fiscale, création d'un guichet unique de dédouanement, création de maisons France Service dans chaque canton d'ici à 2022. N'oublions jamais que si l'État peut gouverner de loin, il ne peut le faire correctement que de près.

Emmanuel Capus l'a dit, le président de la République s'était engagé à supprimer 50 000 emplois de la fonction publique d'État. Désormais, on en annonce 10 500, et cette année, on en supprime 47... C'est modeste, voire ridicule. Nous sommes bien loin de dégraisser le mammouth, pour reprendre l'expression de Claude Allègre. (M. Jérôme Bascher approuve.)

Beaucoup reste à faire sur les contrats et les carrières, à commencer par faciliter le recrutement de contractuels. Ils ne sont que 17 % en France, contre 58 % en Allemagne, 92 % au Royaume-Uni et 98 % en Suède !

Le temps de travail a été fixé par décret à 1 607 heures. En réalité, dans la fonction publique, il manque 40 heures annuelles en moyenne ; multiplié par le nombre de fonctionnaires, cela fait beaucoup !

Je vous encourage donc à une vraie gestion des ressources humaines, en facilitant notamment le passage d'une fonction publique à une autre.

Nous voterons ce budget qui reste contenu, sincère et régulier. Les budgets en augmentation ne sont pas toujours les meilleurs. (Applaudissements sur les travées des groupes UC et Les Indépendants ; MM. Julien Bargeton et Jérôme Bascher et Mme Frédérique Puissat applaudissent également.)

M. Marc Laménie .  - (Applaudissements sur les travées Les Républicains) Merci à nos trois rapporteurs spéciaux et à nos deux rapporteurs pour avis, qui ont travaillé sur ces missions multiples traitant de sujets particulièrement sensibles.

Le budget de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines est de 10,5 milliards d'euros. C'est la quatrième mission en moyens humains, après l'Éducation nationale, l'Intérieur et les Armées, avec 122 029 ETP ; mais c'est la plus touchée par les réductions d'effectifs, à hauteur de 1 563 ETP, malheureusement.

La DGFiP joue un rôle important partout sur le territoire, comme la Direction générale des Douanes et Droits indirects (DGDDI) - surtout dans un département frontalier comme les Ardennes. Les trésoreries sont fermées, regroupées, monsieur le ministre, alors que pour les maires, ce sont nos interlocuteurs de proximité.

La politique immobilière est portée par le compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier de l'État ». Je relève une valeur comptable impressionnante pour ce patrimoine très complexe : 63 milliards d'euros !

Cette mission mérite les effectifs nécessaires. Le groupe Les Républicains votera les crédits. (Applaudissements sur les travées des groupes Les Républicains, Les Indépendants et sur quelques travées du groupe UC)

Mme Monique Lubin .  - Compte tenu de l'actualité, je concentrerai mon intervention sur les retraites.

La mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d'affectation spéciale « Pensions » sont stables. En 2018, je m'interrogeais sur la pertinence de voter la réforme des retraites, alors prévue pour cette année, avant 2020.

Il est question de supprimer les 42 régimes spéciaux, utilisés comme un chiffon rouge, car le Gouvernement les a identifiés comme le talon d'Achille du système. C'est très contestable : certains de ces régimes sont fermés, d'autres vont s'éteindre comme celui des mines. Celui de la SNCF, cette pseudo-aberration, connaîtra la fin du statut des cheminots dès 2020. Dramatiser la problématique est un piège : mettre fin à ce régime coûterait plus cher à l'État, d'après un rapport commandé par la SNCF en 2017.

Les régimes spéciaux ont été adaptés par des réformes successives à la société contemporaine. Dernière en date, la réforme Touraine a porté le nombre d'annuités à quarante-trois ans pour toutes les personnes de la génération 1973, quel que soit le régime. Pour les personnes nées après 1958, la durée de cotisation augmentera d'un trimestre tous les trois ans pour atteindre les quarante-trois ans en 2035.

En réalité, ce sont les caractéristiques propres de chaque régime qui intéressent le Gouvernement. Celui-ci aime à les qualifier de baroques, alors qu'elles sont le fruit de spécificités historiques et de combats légitimes. Quoi qu'il en soit, le passage au système à points n'éteindra pas du jour au lendemain les régimes spéciaux.

L'espoir du Gouvernement, en demandant au Conseil d'orientation des retraites (COR) des prévisions pour 2030, était que le COR préconise des mesures de correction avant 2025. Or celui-ci, dès l'introduction, soulignait que « le fait que ce rapport présente l'impact chiffré de potentielles mesures ne signifie pas que celles-ci soient considérées comme opportunes par tous ». S'ensuivait une attaque en règle de la part du président de l'Assemblée nationale, qui a qualifié le COR de « drôle d'organisation ». Or celui-ci ne peut pas prédire l'avenir, malgré toute sa compétence : il se contente de présenter des hypothèses.

Faut-il substituer à un système complexe qui fonctionne un autre en apparence plus simple, mais dont les effets sont inconnus ? Nous sommes prêts à envisager des réformes pour rendre ce système le moins inégalitaire possible, mais pas à donner notre blanc-seing à un projet anxiogène pour les Français.

Le groupe socialiste et républicain votera contre ces crédits.

Mme Catherine Di Folco, rapporteur pour avis de la commission des lois .  - Le président de la République avait laissé entendre que l'objectif de supprimer 50 000 ETP dans la fonction publique d'État serait abandonné ; le PLF acte cet abandon. La démarche globale de suppression cède la place à des réductions ministère par ministère. Ainsi 47 ETP seront supprimés en 2020, soit beaucoup moins qu'en 2019. Nous en sommes à 5 871 depuis 2017.

Le programme 148 « Fonction publique » est doté de 211,21 millions d'euros, en hausse de 2,74 %. 90 % des crédits de formation sont consacrés aux instituts régionaux d'administration (IRA) dont la subvention, à 40 millions d'euros, est en baisse de 9 %, et à l'ENA, avec 30 millions d'euros.

Le budget de l'action sociale ministérielle s'élève à 126 millions d'euros, dont plus de 80 % au titre des chèques vacances, des chèques emploi service universels et des places en crèche.

Les aides au recrutement d'apprentis dans la fonction publique d'État ne sont plus centralisées, ce qui en réduit la lisibilité. Néanmoins, la commission des lois a donné un avis favorable aux crédits du programme « Fonction publique ».

Dernier point, l'attractivité des concours, voie d'accès traditionnelle à la fonction publique, s'érode. Le nombre de candidats a chuté depuis 2014, réunir des jurys est souvent difficile et l'absentéisme augmente avec les candidatures multiples. Le coût par lauréat peut être très important.

Je propose par conséquent de passer en revue l'organisation de tous les concours, avec quelques suggestions : les centraliser sur une plateforme, mutualiser davantage les épreuves, généraliser la dématérialisation de la correction, développer les épreuves pratiques et collectives de mise en situation. Il convient également de créer l'outil de lutte contre les candidatures multiples dont le principe est acté par l'article 89 de la loi de transformation de l'action publique.

Il faut enfin revoir les concours qui présentent le plus de difficultés, comme celui d'agent territorial spécialisé des écoles maternelles (Atsem).

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État auprès du ministre de l'action et des comptes publics .  - Merci de votre analyse et de vos remarques.

La réforme des retraites est au coeur de l'actualité ; je n'y reviendrai pas.

Le ministère de l'Action et des Comptes publics poursuit la transformation de son action en revoyant ses process et en dégageant des économies d'échelle. Il est le premier contributeur à l'effort d'économie dans l'emploi public : 10 000 de ses agents partant à la retraite sur le quinquennat ne seront pas remplacés, dont 1 653 en 2020. Les chantiers du prélèvement à la source, de la suppression de la taxe d'habitation, de la fin du paiement en numéraire et de la déclaration tacite se poursuivent.

Dans le cadre de la transformation numérique, nous devons continuer à moderniser nos logiciels et nos process. Nous modernisons également notre gestion budgétaire et comptable en expérimentant l'unification de la chaîne de la dépense pour les services d'administration regroupant le centre de services partagés (CSP) et le service facturier.

Plusieurs priorités orientent nos réformes. D'abord, renforcer la présence et l'accessibilité des services publics sur le territoire. Nous voulons augmenter de 30 % le nombre de lieux d'accueil de la DGFiP. Au fil des réorganisations annuelles, 1 200 perceptions ont été fermées depuis 2010. Nous changeons de méthode en élaborant une carte cible et des conventions pluriannuelles, pour donner davantage de lisibilité aux acteurs. Nous nous appuierons également sur les 450 MFS labellisées, 2 000 d'ici à la fin du mandat.

L'accès aux services numériques doit lui aussi être amélioré : 13 millions de Français en sont éloignés. La présence humaine est fondamentale.

Enfin, nous explorons d'autres formes de présence territoriale, en nous appuyant sur le réseau des 25 000 débitants de tabac pour le recouvrement anonymisé des impôts et des taxes. (Mme Eliane Assassi et M. Pascal Savoldelli ironisent.) Ils bénéficient d'un fonds de modernisation doté de 80 millions d'euros pour la période 2019-2022, qui accompagnera la diversification de leur offre.

Nous avons engagé la déconcentration des services. Quelque 6 000 emplois du ministère de l'Action et des Comptes publics devront être délocalisés dans les territoires. Pour 3 000 d'entre eux, nous avons lancé un appel à projet qui a reçu les candidatures de 225 à 230 collectivités territoriales.

La DGDDI a bénéficié de 700 emplois supplémentaires entre 2018 et 2020 pour le Brexit - 250 en 2018, 350 en 2019 et 100 en 2020 - et de 20 millions d'euros hors personnel entre 2018 et 2022 afin de s'équiper en conséquence.

Concernant le fonctionnement interne du ministère, nous poursuivons la modernisation des outils de travail. Le personnel, dont les deux rapporteurs spéciaux ont souligné les attentes, a été consulté sur l'élaboration d'une feuille de route de simplification et d'amélioration des conditions de vie au travail. Les crédits de la DGDDI sont préservés, ceux de la DGFiP sont en augmentation.

Le ministère de l'Action et des Comptes publics accompagne aussi la transformation des autres ministères. La loi de transformation de la fonction publique répondra à de nombreuses questions de M. Delahaye sur le recours aux contractuels et la durée de travail. Les décrets d'application, pour les mesures applicables dès 2020, seront publiés au plus tard en janvier, et courant 2020 pour les mesures applicables en 2021.

Monsieur Bargeton, je confirme que le fonds de transformation de l'action publique a sélectionné 32 projets en 2018. Deux nouveaux appels à projets ont été lancés en 2019, pour 16 lauréats en juin et 16 en septembre. Certes, la totalité des crédits 2019 ne sera pas engagée mais les appels à projets seront relancés en 2020, avec des critères adaptés : le retour sur investissement de long terme sera désormais privilégié.

Le Fonds pour l'accélération du financement des start-up d'État (FAST) créé par la loi de finances initiale de 2019 devra passer à l'échelle en 2020.

Le fonds d'accompagnement interministériel ressources humaines (FAIRH) est doté de 50 millions d'euros pour accompagner la restructuration des services et la mobilité des agents.

Notre plan d'un milliard d'euros sur cinq ans pour la rénovation des cités administratives a financé le lancement de 39 projets pour 2019 et 2020, notamment à Orléans, Colmar, Mâcon, Tulle, Alençon et Albi. Priorité sera donnée à la rénovation thermique, aux économies d'énergie et à la qualité de vie au travail.

Examen des crédits des missions, des articles rattachés, des amendements portant articles additionnels et des comptes spéciaux

Gestion des finances publiques et des ressources humaines : Article 38

Mme la présidente.  - Amendement n°II-16, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général de la commission des finances.  - Cet amendement, adopté chaque année par le Sénat, aligne le temps de travail dans la fonction publique sur le temps moyen dans le secteur privé. C'est une question d'équité et d'efficacité.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Avis défavorable, comme chaque année. (On feint la déception sur les travées du groupe Les Républicains.) La loi de transformation de la fonction publique prévoit déjà des dispositions en ce sens.

L'amendement n°II-16 est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°II-446 rectifié bis, présenté par MM. Delahaye, Longeot, Le Nay, Canevet, Janssens et Louault et Mme Billon.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

M. Vincent Delahaye.  - Cet amendement, déjà adopté par le Sénat, divise par deux l'effet du glissement vieillesse technicité (GVT) en suspendant les avancements pendant six mois. Je préfère des augmentations au mérite à l'ancienneté automatique. L'économie réalisée est de 650 millions d'euros.

M. Claude Nougein, rapporteur spécial.  - La maîtrise de la masse salariale de l'État est un enjeu fondamental, mais la commission des finances a déposé des amendements de maîtrise du temps de travail, sur la durée de carence ou la prime de recrutement. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Avis défavorable. Le protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations (PPCR) a fixé l'avancement des agents à sa durée maximale. Un tel amendement frapperait trop durement leur pouvoir d'achat.

L'amendement n°II-446 rectifié bis est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°II-17, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - Cet amendement bien connu porte le nombre de jours de carence d'un à trois, pour des raisons d'équité et d'économie. La suppression du jour de carence a entraîné une hausse de l'absentéisme dans la fonction publique.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Avis défavorable, comme l'an dernier. Le Gouvernement a rétabli un jour de carence. De plus, les agents du public n'ont pas le même accès que les salariés du privé à une protection complémentaire.

M. Pascal Savoldelli.  - Je me dois d'intervenir. Les fonctionnaires se mettent en arrêt maladie après avoir consulté un médecin.

Une voix à droite. - Comme tout le monde !

M. Pascal Savoldelli.  - Ce n'est pas au politique ni au législateur de s'en occuper.

Monsieur le rapporteur général, ne parlez pas d'alignement avec le privé, que pourtant vous connaissez bien. Dans le privé, deux tiers des salariés sont couverts pour le jour de carence grâce aux conventions collectives et aux accords d'entreprise - et je m'en félicite ! Votre amendement n'est pas une mesure d'égalité.

Le premier jour de carence, c'est 5 % de perte de pouvoir d'achat pour les fonctionnaires. Puisque les comparaisons avec nos voisins sont très appréciées dans cet hémicycle, allez comparer le salaire d'un infirmier dans un hôpital français avec celui de son homologue allemand : vous allez voir la différence !

Depuis le début de ce débat, on crie haro sur la dépense publique : temps de travail, GVT, puis jour de carence. C'est un choix de société. Le groupe CRCE votera contre ces amendements injustes.

M. Julien Bargeton.  - Ces amendements sont extrêmement stigmatisants... 

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - Ils sont inspirés par la Cour des comptes !

M. Julien Bargeton.  - ... pour les agents de la fonction publique. Améliorer la productivité n'est pas un gros mot à mes yeux, mais qui peut croire que d'un trait de plume, on va augmenter le temps de travail, modifier le GVT, alors que les conditions de travail dépendent du cadre d'emploi ?

Vous déposez ces amendements sans aucune concertation avec les organisations syndicales, alors que l'on reproche au Gouvernement de ne pas discuter, de ne pas assez bien traiter les corps intermédiaires. Certes, il y a des pistes à explorer, mais votre démarche est purement idéologique, elle ne créera pas d'efficacité dans la dépense publique. Le groupe LaREM votera contre ces amendements.

M. Jérôme Bascher.  - Nos amendements sont peut-être taillés à la serpe...

M. Julien Bargeton.  - Oui !

M. Jérôme Bascher.  - ... mais rien n'est fait sur la masse salariale de la fonction publique.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - 40 % du budget de l'État !

M. Jérôme Bascher.  - Il faut parfois des symboles dans la loi, quand rien n'est fait par le règlement ou la négociation.

M. Julien Bargeton.  - Vous affichez de fausses économies. (Mme Éliane Assassi proteste.)

L'amendement n°II-17 est adopté.

Mme Éliane Assassi.  - On sera encore plus nombreux dans la rue le 5 décembre !

Mme la présidente.  - Amendement n°II-18, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - La masse salariale de l'État représente 40 % des dépenses de l'État, et il serait tabou d'y regarder de plus près ?

Cet amendement gèle les primes au recrutement dans les administrations centrales. Nous voulons des fonctionnaires de terrain, localement et dans les hôpitaux. Mais quand le Gouvernement se résout à ne supprimer que 47 ETP, il faut bien trouver des économies.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Avis défavorable. Il y a des besoins de recrutement.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - En centrale ?

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Même en centrale. De plus, l'amendement fait peser tout l'effort sur le ministère de l'Action et des Comptes publics. Ce n'est pas soutenable.

L'amendement n°II-18 est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°II-713, présenté par M. Delahaye.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

M. Vincent Delahaye.  - Cet amendement technique engage une dépense supplémentaire de 500 000 euros pour une économie à terme. La loi de programmation 2018-2022 de réforme de la justice prévoit que les fonds des personnes hébergées dans un établissement public de santé, social et médico-social, et faisant l'objet d'une mesure de protection juridique du fait de leur état de santé, ne seront dorénavant plus, lorsqu'ils relèvent d'un mandataire rattaché à l'établissement, confiés au Trésor public, mais transférés sur des comptes bancaires ouverts à leur nom à partir du 1^er janvier 2020. Cet amendement en est la traduction.

M. Claude Nougein, rapporteur spécial.  - L'article 9 de la loi de programmation est en effet intéressant. Comme il est indiqué dans l'objet de l'amendement, la date prévue d'entrée en vigueur, le 1^er janvier 2020, est trop rapprochée. Un décalage d'un an ne ferait pas obstacle à la réforme. Avis favorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Je ne conteste pas la démarche, mais nous ne serons pas prêts pour le 1^er janvier 2020. Retrait ou avis défavorable.

L'amendement n°II-713 est adopté.

Mme la présidente.  - Amendement n°II-601 rectifié, présenté par MM. Bascher, Vaspart et Rapin, Mme Sittler, MM. H. Leroy, Kennel, Grosdidier, Cuypers, Cardoux et Courtial, Mme Gruny, M. Bazin et Mme Imbert.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

M. Jérôme Bascher.  - Cet amendement dégage une économie de 439 000 euros. Le déficit de l'ENA doit-il être couvert par la dotation ? Je m'étonne qu'une école où ont étudié le président de la République et le Premier ministre soit si mal gérée.

M. Claude Nougein, rapporteur spécial.  - Sagesse.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Retrait ou avis défavorable. Nous avons travaillé avec le directeur de l'ENA sur la refonte des formations et des programmes, dans la perspective d'un retour à l'équilibre.

M. Jérôme Bascher.  - Je le retire. En termes budgétaires, l'opération est neutre puisque c'est l'État qui couvre son propre déficit. Je note cependant que ce déficit remonte à la direction de Mme Loiseau, désormais promue à l'Union européenne - pour y appliquer les mêmes recettes ?

L'amendement n°II-601 rectifié est retiré.

Les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », modifiés, sont adoptés.

Articles additionnels après l'article 76 octies

Mme la présidente.  - Amendement n°II-19, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances.

I.  -  Après l'article 76 octies

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Au I de l'article 115 de la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018, le mot : « deuxième » est remplacé par le mot : « quatrième ».

II.  -  En conséquence, faire précéder cet article d'un intitulé ainsi rédigé :

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - Cet amendement est de conséquence avec l'amendement n°II-17.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Avis défavorable par cohérence.

L'amendement n°II-19 est adopté et devient un article additionnel.

Mme la présidente.  - Amendement n°II-699, présenté par le Gouvernement.

Après l'article 76 octies

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 243 de la loi n° 2018-1317 du 28 décembre 2018 de finances pour 2019 est abrogé.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - La loi de finances pour 2019 a ouvert la possibilité pour l'État, à titre expérimental, de déléguer sa compétence comptable aux collectivités locales, sous la forme d'agences comptables. Vu le faible nombre de collectivités candidates, nous proposons l'arrêt de l'expérimentation.

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial.  - Avis favorable. Nous avions alerté le Gouvernement.

L'amendement n°II-699 est adopté et devient un article additionnel.

Mme la présidente.  - Amendement n°II-712, présenté par M. Delahaye.

Après l'article 76 octies

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le III de l'article 109 de la loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice est complété par les mots : « et est mis en oeuvre au plus tard au 1^er janvier 2021 ».

M. Vincent Delahaye.  - Cet amendement est lié à l'amendement n°II-713. Il prévoit une entrée en vigueur du dispositif visé au 1^er janvier 2021.

M. Claude Nougein, rapporteur spécial.  - Par cohérence, avis favorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Avis favorable.

L'amendement n°II-712 est adopté et devient un article additionnel.

Crédits non répartis : Article 38

Mme la présidente.  - Amendement n°II-8, présenté par M. Carcenac, au nom de la commission.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

M. Thierry Carcenac, rapporteur spécial.  - Cet amendement d'appel réduit de 100 millions d'euros les autorisations d'engagement et 100 millions d'euros les crédits de paiement inscrits à l'action 01 « Dépenses accidentelles et imprévisibles » du programme 552 « Dépenses accidentelles et prévisibles ».

Nous avons constaté des sous-budgétisations précédemment.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Avis défavorable.

L'amendement n°II-8 est adopté.

Les crédits de la mission « Crédits non répartis », modifiés, sont adoptés.

Action et transformation publiques : Article 38

Les crédits de la mission « Action et transformation publiques » sont adoptés.

Gestion du patrimoine immobilier de l'État : Article 40

Les crédits du compte spécial « Gestion du patrimoine immobilier et de l'État » sont adoptés.

Article 83

Mme la présidente.  - Amendement n°II-20, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission.

Supprimer cet article.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général.  - L'article 83 est mal rédigé et me semble être un cavalier.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Sagesse. (On se réjouit à droite.)

M. Jean-François Husson.  - M. Bargeton l'a voté !

L'amendement n°II-20 est adopté.

En conséquence, l'article 83 est supprimé.

L'article 84 est adopté.

Régimes sociaux et de retraite : Article 38

Mme la présidente.  - Amendement n°II-622, présenté par Mme Apourceau-Poly et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(en euros)

Mme Éliane Assassi.  - Catherine Apourceau-Poly rappelle que le régime minier est la contrepartie imparfaite des sacrifices consentis par des hommes et des femmes qui méritent la solidarité nationale. Or depuis 2018, les dotations ont baissé de 10 %, alors que la moyenne d'âge des affiliés dépasse à présent 80 ans, induisant des besoins croissants.

L'Agence nationale pour la garantie des droits de mineurs (ANGDM) s'est vue dans l'obligation de stopper certains versements ou prestations, dans un contexte de tensions internes, tandis que les manques cumulés du budget des années précédentes obèrent déjà les comptes 2020.

Il manque aujourd'hui 3 millions d'euros. Les veuves ont déjà subi l'impact de plusieurs mesures défavorables...

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale.  - Un référé de la Cour des comptes a indiqué que la réforme de l'agence permettrait de desserrer la pression financière. Mais il ne serait pas opportun de prélever 3 millions d'euros sur le régime des transports terrestres. Avis défavorable.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Même avis.

L'amendement n°II-622 n'est pas adopté.

Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », modifiés, sont adoptés.

Pensions : Article 40

Les crédits du compte spécial « Pensions » sont adoptés.

Article additionnel après l'article 84

Mme la présidente.  - Amendement n°II-733, présenté par le Gouvernement.

I.  -  Après l'article 84

Insérer un article additionnel ainsi rédigé :

L'article 211 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 est ainsi modifié :

1° Après le VII, il est inséré un VII bis ainsi rédigé :

« VII bis.  -  Le présent article est applicable, à compter du 1^er janvier 2020, aux pensions servies par la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales et par le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État. » ;

2° Le VIII est complété par une phrase ainsi rédigée : « Un décret en Conseil d'État fixe les modalités d'application du présent article en ce qui concerne les régimes mentionnés au VII bis. »

II.  -  En conséquence, faire précéder cet article d'une division additionnelle et de son intitulé ainsi rédigé :

Pensions

M. Olivier Dussopt, secrétaire d'État.  - Cet amendement décristallise les pensions servies par le Fonds spécial des pensions des ouvriers des établissements industriels de l'État (FSPOEIE) et la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) pour les ressortissants de pays ou territoires autrefois sous souveraineté française. Il s'agit de mettre fin à une inégalité.

Mme Sylvie Vermeillet, rapporteure spéciale.  - La commission des finances aurait bien voulu être favorable à ce rattrapage tardif, mais il y a une difficulté juridique concernant la CNRACL et je ne suis pas certaine que cette question relève des lois de finances. Sagesse.

L'amendement n°II-733 est adopté et devient un article additionnel.

La séance est suspendue à 20 h 10.

présidence de M. Vincent Delahaye, vice-président

La séance reprend à 21 h 40.