PORTUGAL
Le régime applicable résulte, au Portugal :
- de l'article 19 de la Constitution de la République portugaise qui détermine les principes généraux applicables à l'« état de siège » et à l'« état d'urgence » ;
- et de la loi organique n° 44 du 30 septembre 1986 modifiée, sur l'état de siège et l'état d'urgence.
A. LE CONTENU DES DISPOSITIONS CONSTITUTIONNELLES
Le régime applicable à l'état d'urgence résulte des articles 19, 134, 138, 140, 161, 162, 164, 172, 179, 197, 275 et 289 de la Constitution portugaise qui distinguent :
- un cadre général ;
- les compétences du Président de la République ;
- la consultation du Gouvernement et l'autorisation du Parlement ;
- le contrôle parlementaire ;
- et enfin diverses dispositions ayant trait à l'état d'urgence.
• Le cadre général (article 19 de la Constitution)
Consacré à la « suspension de l'exercice des droits fondamentaux », l'article 19 figure au titre I er , « Principes généraux », de la première partie intitulée « Droits et devoirs fondamentaux » de la Constitution portugaise.
En vertu de cet article, les « organes investis de la souveraineté » 27 ( * ) (órgãos de soberania) , à savoir le Président de la République, l'assemblée parlementaire monocamérale (Assembleia da República) , le Gouvernement et les tribunaux ne peuvent, de concert ou séparément, suspendre l'exercice des droits, libertés et garanties, sauf en cas d'« état de siège » (estado de sítio) ou d'« état d'urgence » (estado de emergência) déclarés dans les conditions prévues par la Constitution.
L'« état de siège » et l'« état d'urgence » ne peuvent être déclarés, sur tout ou partie du territoire national, qu'en cas :
- d'agression par des forces étrangères, réelle ou imminente ;
- de menace grave ou de perturbation de l'ordre constitutionnel démocratique ;
- ou de calamité publique.
L'« état d'urgence » est déclaré lorsque la situation s'avère de « moindre gravité » (menor gravidade) que celle qui justifierait l'instauration de l'« état de siège » et justifie la suspension de certains (alguns) droits, libertés et garanties reconnus par la Constitution.
Motivée de façon appropriée (adequadamente) , la déclaration d'« état d'urgence » ou celle d'« état de siège » :
- doit, tout comme ses mesures d'exécution, respecter le principe de proportionnalité et se limiter, quant à son champ d'application et à sa durée, aux moyens strictement nécessaires au rétablissement du cours constitutionnel normal ;
- précise la liste des droits, libertés et garanties dont l'exercice est suspendu au plus quinze jours ou dans un délai fixé par la loi quand elle résulte d'une déclaration de guerre, sans préjudice d'éventuelles prolongations soumises au même régime ;
- ne peut porter préjudice au droit à la vie, à l'intégrité ou à l'identité des personnes, à la capacité civile, à la citoyenneté ou à la non-rétroactivité de la loi pénale, aux droits de la défense des personnes poursuivies (arguidos) ou à la liberté de conscience et de religion ;
- ne peut modifier le fonctionnement ordinaire de la Constitution que dans les conditions que la Constitution et la loi prévoient, sans pouvoir déroger ni aux règles constitutionnelles applicables au fonctionnement des « organes de souveraineté », ni à ceux qui gouvernent les régions autonomes, ni aux droits et immunités de ceux qui en sont titulaires ;
- confère aux autorités la compétence pour prendre des mesures nécessaires et adaptées (adequadas) au rapide (pronto) rétablissement du fonctionnement constitutionnel ordinaire (normalidade constitucional) .
• Les compétences du Président de la République (articles 134 et 140 de la Constitution)
Aux termes de l'article 134 de la Constitution, qui détermine les « pouvoirs propres » du Président de la République, celui-ci est compétent pour déclarer l'« état de siège » et l'« état d'urgence » conformément aux articles 19 et 138 du même texte. Le décret de proclamation de l'« état d'urgence » n'est pas soumis au contreseing ministériel.
• La consultation du Gouvernement et l'autorisation du Parlement (articles 138, 161, 179 et 197 de la Constitution)
La déclaration de l'« état de siège » comme celle de l'« état d'urgence » supposent que le président :
- entend le Gouvernement ;
- et reçoit l'autorisation du Parlement, ou à défaut de sa « commission permanente » 28 ( * ) [Comissão Permanente] qui convoque l'Assemblée dès que possible afin de lui permettre de statuer sur la « confirmation » de sa décision.
• Le contrôle parlementaire (article 162 de la Constitution)
L'article 162 de la Constitution prévoit que l'assemblée de la République contrôle l'application de la déclaration d'« état de siège » ou d'« état d'urgence ».
• Autres dispositions ayant trait à l'« état d'urgence » (articles 164, 172, 275 et 289 de la Constitution)
La Constitution prévoit en outre que :
- le régime applicable à l'« état de siège » comme celui qui prévaut pour l'« état d'urgence » fait l'objet d'une « réserve absolue de la compétence législative » et relève donc exclusivement de l'assemblée de la République (article 164) ;
- cette assemblée ne peut être dissoute durant une période où l'« état de siège » ou bien l'« état d'urgence » sont en vigueur (article 172) ;
- les lois qui déterminent le régime de l'« état de siège » et de l'« état d'urgence » fixent les conditions dans lesquelles les forces armées sont employées (article 275) ;
- et enfin qu'il ne peut être procédé à aucun acte concernant une modification de la Constitution ni durant l'« état de siège » ni durant l'« état d'urgence » (article 289).
B. LE RÉGIME APPLICABLE À L'« ÉTAT D'URGENCE »
Le régime applicable à l'« état d'urgence » procède de la loi organique n° 44 du 30 septembre 1986 modifiée, sur l'« état de siège » (estado de sítio) et l'« état d'urgence » (estado de emergência) .
1. Modalités de déclaration
• Conditions requises
Rappel des conditions posées par la Constitution
La loi organique reprend les conditions posées par la Constitution puisque l'« état d'urgence » ne peut être proclamé qu'en cas :
- d'agression par des forces étrangères, réelle ou imminente ;
- de menace grave ou de perturbation de l'ordre constitutionnel démocratique ;
- ou de calamité publique (article 1 er ).
Il ne saurait porter préjudice au droit à la vie, à l'intégrité ou à l'identité des personnes, à la capacité civile, à la citoyenneté ou à la non-rétroactivité de la loi pénale, aux droits de la défense des personnes poursuivies (arguidos) ou à la liberté de conscience et de religion (article 2).
À la différence de l'« état de siège », qui a pour effet de renforcer les pouvoirs de l'autorité militaire, et ne peut être déclaré qu'en cas d'agression (atos de força) ou d'insurrection qui mettent en cause la souveraineté, l'indépendance, l'intégrité territoriale ou l'ordre constitutionnel démocratique, l'« état d'urgence » est déclaré lorsque la situation s'avère de « moindre gravité » (menor gravidade) , notamment lorsque surviennent ou menacent de survenir des calamités publiques (calamitade pública) (articles 8 et 9).
Conditions générales additionnelles
L'article 2 de la loi organique précitée prévoit en outre :
- que les mesures prises en matière de suspension des droits, libertés et garanties doivent respecter les principes d'égalité et de non-discrimination ;
- et que les réunions des organes statutaires des partis politiques, des syndicats et des associations professionnelles ne peuvent être interdites, dissoutes ou subordonnées à une autorisation préalable ;
En outre, la suspension ou la restriction des droits, libertés et garanties doit se limiter, en termes de champ d'application territorial, de durée et de moyens mis en oeuvre, au strict nécessaire pour le rétablissement de l'état normal des choses (normalidade) (article 3).
Enfin la proclamation de l'« état d'urgence » ne peut mettre en cause l'application des règles constitutionnelles relatives à la compétence et au fonctionnement des pouvoirs publics nationaux ou de l'exécutif des régions autonomes, non plus que les immunités dont bénéficient les titulaires des fonctions y afférentes (article 3,2).
• Procédure
Autorités compétentes
La loi organique reprend les dispositions de la Constitution relatives à l'« état d'urgence » figurant dans la Constitution : l'« état d'urgence » est proclamé par le Président de la République, après qu'il a entendu le Gouvernement et obtenu l'autorisation de l'Assemblée de la République, ou à défaut de la commission permanente de celle-ci, qui doit réunir cette assemblée afin qu'elle confirme l'autorisation qu'elle a délivrée (article 10).
Le Président de la République adresse à cette fin à l'Assemblée un message qui contient :
- la demande d'autorisation de déclarer l'« état d'urgence » ;
- la mention de l'audition du Gouvernement ;
- et la réponse du Gouvernement (article 23).
Ni l'Assemblée de la République, ni sa commission permanente ne peuvent déposer d'amendement ni formuler de conditions lorsqu'elles autorisent ou confirment l'autorisation relative à l'« état d'urgence » (articles 10 et 24).
Si la déclaration d'« état d'urgence » concerne les régions autonomes, l'Assemblée de la République consulte les gouvernements de celles-ci de la façon la plus rapide et la plus appropriées compte tenu des circonstances (article 24).
Convoquée sans délai (article 25), l'Assemblée de la République rend une décision qui revêt la forme d'une résolution contenant, outre la référence à l'« état d'urgence », la description détaillée de l'ampleur de l'autorisation et faisant référence à chacun des éléments que doit contenir le décret présidentiel d'instauration (voir infra ) (article 16). Elle est publiée sans délai (article 27).
Le refus de confirmer l'autorisation de la commission permanente n'entraîne pas l'invalidité des actes qui ont été pris sur la base du décret portant instauration de l'« état d'urgence » (article 25).
Mise en oeuvre
Si le décret du Président de la République n'est pas soumis au contreseing ministériel (article 11), la mise en oeuvre de l'« état d'urgence » relève du Gouvernement qui informe le Président de la République et l'Assemblée monocamérale (article 17).
Lorsque l'ensemble du territoire national est concerné par l'« état d'urgence », le conseil supérieur de la défense nationale siège en session permanente pendant toute sa durée (article 18,1).
Contenu de l'acte
Le décret présidentiel déclarant l'« état d'urgence » :
- ne peut prévoir qu'une suspension partielle des droits, libertés et garanties ;
- prévoit si nécessaire le renforcement des pouvoirs des autorités administratives civiles et le soutien (apoio) que leur prêtent les forces armées (article 9).
La déclaration contient de façon « claire » et « expresse » :
- la désignation et le fondement du recours à l'« état d'urgence » ;
- son champ d'application territorial ;
- sa durée ;
- les droits, libertés et garanties dont l'exercice est suspendu ou restreint ;
- le degré de renforcement des pouvoirs des autorités administratives civiles et le soutien que leur apportent les forces armées ;
- le fait que ces mesures soient justifiées conformément aux dispositions de la Constitution qui fixent les trois cas dans lesquels des pouvoirs de crises peuvent être instaurés (article 14) ;
- les conséquences qu'ont ou pourraient avoir ces événements sur l'atteinte portée au fonctionnement normal des institutions.
Durée
L'« état d'urgence » est proclamé pour quinze jours, renouvelables sans limitation de durée, tant que subsistent les causes qui ont justifié son instauration. Sa durée est fixée lors de sa proclamation. Chaque fois que les circonstances le justifient, une déclaration d'« état d'urgence » doit se substituer à la déclaration d'« état de siège » (article 5).
Étendue de la portion de territoire soumise à l'« état d'urgence »
L'« état d'urgence » peut être déclaré sur tout ou partie du territoire, en fonction des causes qui motivent son instauration afin de maintenir ou de permettre le retour à la normale (normalidade) (article 4).
Modification, renouvellement, cessation
En cas de modification des circonstances qui ont motivé la proclamation de l'« état d'urgence », les mesures prises initialement peuvent faire l'objet :
- d'un renouvellement ou d'une extension, après que le président a entendu le Gouvernement et reçu l'autorisation ou la confirmation de l'Assemblée de la République ou de sa commission permanente ;
- d'une réduction, par décret du Président de la République soumis au contreseing du Gouvernement, sans que celui-ci ne doive être entendu ni que l'Assemblée de la République ne doive donner une autorisation ou une confirmation (articles 12 et 26).
L'« état d'urgence » prend fin :
- lorsque cessent les circonstances qui ont motivé son instauration, le décret en vertu duquel il a été instauré étant immédiatement abrogé par un décret du Président de la République soumis au contreseing du Gouvernement ;
- de plein droit au terme du délai prévu par l'acte qui l'a instauré et lorsque l'Assemblée de la République ne confirme pas la décision d'autorisation prise par sa commission permanente.
2. Effets de l'« état d'urgence »
Pendant la durée de l'« état d'urgence » les pouvoirs publics (autoridades) prennent les mesures « nécessaires et adaptées au rapide rétablissement du cours normal des choses (normalidade) » (article 19).
Le Gouvernement désigne :
- les personnes qui coordonnent la mise en oeuvre de la déclaration d'« état d'urgence » sur le territoire métropolitain. Dans les régions autonomes (les Açores et Madère), ces mesures sont prises par le représentant de la République qui coopère avec le gouvernement régional ;
- le cas échéant, des commissaires (comissários) sont nommés par le Gouvernement pour assurer le fonctionnement des institutions et entreprises publiques et nationalisées et des autres entreprises dont l'importance s'avère vitale dans ces circonstances (article 21).
• Restrictions aux libertés
Si des restrictions d'aller et venir faites aux personnes et de circulation des véhicules peuvent être édictées, les autorités sont tenues de faire en sorte qu'elles tendent à atteindre le but fixé dans la déclaration d'« état d'urgence », en particulier en ce qui concerne le transport, le logement et l'entretien des citoyens qui en sont l'objet (cidadãos afetados) (article 2).
• Perquisitions
Les perquisitions domiciliaires et les autres moyens de preuve mis en oeuvre se limitent à un procès-verbal, établi en présence de deux témoins, si possible résidant dans l'endroit (area) concerné, le procès-verbal devant être communiqué au juge d'instruction accompagné d'une information concernant les causes et le résultat de ces actes (article 2).
• Police et contrôle de la presse et des spectacles
Peuvent être suspendus la diffusion de tout type de publication, les émissions de radiodiffusion et de télévision, les spectacles de cinéma et de théâtre, certaines publications pouvant être saisies, sans entraîner de mesure de censure préalable (article 2).
3. Contrôles de la mise en oeuvre, contentieux et sanctions pénales
• Contrôles
Information du Parlement
Durant la période d'application de l'« état d'urgence », le Gouvernement est tenu d'informer de son action le Président de la République et l'assemblée monocamérale (article 17). De surcroît, pendant cette durée, siègent de façon permanente :
- les services du procureur général de la République (Procuradoria -Geral da República) ;
- et les services de l'équivalent du médiateur de la République français (Provedor de Justiça) (article 18).
Dans les quinze jours suivant la cessation de l'« état d'urgence », et dans les quinze jours suivant chaque renouvellement, le Gouvernement remet à l'Assemblée de la République un rapport détaillé sur les mesures prises sous l'empire de l'« état d'urgence ». L'Assemblée, ou sa commission permanente, statue sur ce document par une résolution qui précise les mesures nécessaires pour mettre en cause la responsabilité civile ou pénale en cas de violation des dispositions du décret relatif à l'« état d'urgence ». Les décisions de la commission permanente sur ce sujet doivent être confirmées par l'Assemblée dès que possible.
Contrôle juridictionnel
Les juges d'instruction doivent avoir communication, dans les 24 heures, de toutes les assignations à résidence (fixação de residência) et de toutes les détentions de personnes consécutives à la violation des règles de sécurité en vigueur pendant l'état d'urgence, dans le respect du droit d' habeas corpus (article 2).
• Contentieux des atteintes aux droits individuels
Durant la période pendant laquelle l'« état d'urgence » est en vigueur, les citoyens conservent, dans sa plénitude, la faculté d'intenter des recours devant les tribunaux dans les conditions de droit commun, pour la défense de leurs droits, libertés et garanties, lésés ou menacés par toute disposition contraire à la Constitution ou à la loi (article 6).
Sous réserve des termes de la déclaration d'« état d'urgence », les tribunaux de droit commun exercent, sous l'empire de l'« état d'urgence », leurs compétences. Ils veillent au respect des règles constitutionnelles (article 22).
Les citoyens dont les droits, libertés et garanties viendraient à être violés du fait d'une mesure résultant de l'état d'urgence ou d'une décision qui en découle, laquelle contrevient à la loi ou à la Constitution, peuvent obtenir une indemnisation dans les conditions du droit commun (article 2).
• Sanctions pénales applicables en cas de violation de l'« état d'urgence »
La violation des dispositions contenues dans la déclaration d'« état d'urgence » constitue une infraction pénale (crime de desobediência) .
* 27 La liste des « organes investis de la souveraineté » figure à l'article 110 de la Constitution portugaise.
* 28 En vertu de l'article 179 de la Constitution, la commission permanente [ Comissão Permanente ] de l'Assemblée de la République, que préside le président de cette assemblée, est composée des vice-présidents ainsi que de députés désignés par tous les groupes parlementaires compte tenu de la représentativité de ceux-ci au sein de l'assemblée.