MONOGRAPHIES PAR PAYS
CANADA
Le Canada s'est préoccupé de longue date de la participation du public aux opérations qui touchent l'environnement en créant, dès 1978, un « Bureau d'audiences publiques sur l'environnement » 1 ( * ) . Sa politique, en la matière, concerne du reste aussi bien la participation du public, en général, à laquelle est consacrée cette notice, que celle des Autochtones, comme il y est fait référence dans les documents officiels canadiens, en particulier.
Aujourd'hui, la politique fédérale du pays en matière de réalisation de grandes infrastructures ayant un impact sur l'environnement résulte des orientations formulées dans le plan d'action économique de 2012 intitulé Emplois, croissance et prospérité à long terme . Dans ce document, le Gouvernement relevait que « les entreprises canadiennes du secteur des ressources naturelles doivent s'y retrouver dans un véritable labyrinthe d'exigences administratives et réglementaires complexes qui se chevauchent » et faisait part de sa volonté de « modifier le régime réglementaire du secteur des ressources naturelles de manière à ce que les examens soient effectués en temps opportun et de manière transparente tout en assurant la protection de l'environnement » 2 ( * ) .
Tout en rappelant que la loi fédérale canadienne sur l'évaluation environnementale avait déjà été modifiée en 2010 « afin que les évaluations débutent plus tôt et afin de réduire les chevauchements » 3 ( * ) , le Gouvernement proposait également de moderniser et de rationaliser le régime d'examen des projets en :
- rendant ce processus plus prévisible et plus rapide ;
- réduisant les doubles emplois et le « fardeau » réglementaire ;
- renforçant la protection de l'environnement ;
- et en améliorant la consultation des peuples autochtones.
Le Gouvernement relevait enfin, à ce titre, que l'action du Bureau de gestion des grands projets avait permis de réduire les délais moyens d'instruction des dossiers de 4 ans à 22 mois, et décidait de consacrer 54 millions de dollars (environ 36 millions d'euros) sur deux ans afin de soutenir l'action de cet organisme 4 ( * ) .
On examinera successivement :
- la participation du public prévue par la loi canadienne sur l'évaluation environnementale de 2012 ;
- les principales étapes de cette participation dans le cadre d'une procédure coordonnée par l'Agence canadienne d'évaluation environnementale ;
- le cas d'une évaluation réalisée par une commission ad hoc pour le pôle logistique de Milton.
1. La participation du public dans la loi canadienne sur l'évaluation environnementale de 2012
Les dispositions de la loi canadienne sur l'évaluation environnementale de 2012 en matière de participation du public ont vocation à s'appliquer, de façon générale, pour « protéger les composantes de l'environnement qui relèvent de la compétence législatives du Parlement contre tous les effets environnementaux négatifs importants d'un projet [...] » 5 ( * ) , quelle que soit la nature de celui-ci (activités extractives, construction d'infrastructures...).
Aux termes du « Règlement désignant les activités concrètes » du 31 décembre 2014 modifié 6 ( * ) qui dresse la liste des types de projet susceptibles d'être concernés, ces dispositions sont notamment applicables, en matière d'infrastructures, à la construction, l'exploitation, la désaffectation et la fermeture :
- d'un nouveau canal ou d'une écluse ;
- d'un nouveau terminal maritime destiné à recevoir des navires de plus de 25 000 tonnes de port en lourd (TPL) ;
- d'une ligne de chemin de fer nouvelle de 32 kilomètres ou plus ;
- d'une nouvelle gare de triage de sept voies ou plus ou de voies dont la longueur dépasse 20 kilomètres ;
- d'une nouvelle voie de chemin de fer pour les trains dont la vitesse est égale ou supérieure à 200 km par heure ;
- d'une nouvelle voie publique utilisable en toute saison nécessitant une emprise nouvelle de 50 km ou plus ;
- d'un nouvel aérodrome situé à l'intérieur de la zone bâtie d'une ville ;
- du prolongement de 1 500 mètres ou plus d'une nouvelle piste d'aérodrome ;
- d'un nouveau pont ou tunnel international ou interprovincial ;
- et d'un nouveau pont enjambant la voie maritime du Saint-Laurent.
La loi précitée, qui tend précisément, en matière de participation, à « veiller à ce que le public ait la possibilité de participer de façon significative à l'évaluation environnementale » 7 ( * ) , distingue deux étapes principales dans l'étude d'un projet susceptible d'avoir un impact sur l'environnement :
- l'examen préalable, d'une part ;
- et l'évaluation environnementale, d'autre part.
a) La participation au cours de la phase d'examen préalable
Au cours de la phase d'examen préalable , l'Agence canadienne d'évaluation environnementale affiche sur son site internet :
- un sommaire de la description ;
- une indication de la façon d'obtenir copie de celle-ci ;
- et un avis indiquant que le projet fait l'objet d'un « examen préalable », invitant le public à lui faire des observations à son égard dans les vingt jours suivant l'affichage de l'avis et indiquant l'adresse à laquelle elle recevra des observations 8 ( * ) .
b) La participation au cours de la phase d'évaluation environnementale
L'évaluation environnementale est réalisée sous l'égide de l'Agence ou d'une commission ad hoc en fonction de l'importance du projet.
On examinera ici de façon globale :
- les modalités de la participation du public ;
- les délais fixés par la loi ;
- les dispositions applicables au registre canadien d'évaluation environnementale ;
- et la faculté d'accorder des aides financières aux participants.
(1) Modalités de la participation du public
Au cours de la phase d'évaluation environnementale , la participation du public est possible :
- dès le début de l'évaluation environnementale puis pendant le déroulement de celle-ci ;
- par la formulation de commentaires sur la version provisoire du rapport d'évaluation environnementale lorsque le projet est évalué directement par l'Agence ;
- par des interventions au cours des auditions organisées par la commission d'évaluation d'un projet lorsque c'est une telle instance qui est chargée de réaliser l'évaluation et non l'Agence ;
- et grâce à l'aide financière offerte par l'Agence pour faciliter cette participation.
Durant la phase d'évaluation environnementale, le ministre tient compte, pour décider si le projet sera soumis à une commission ad hoc , « des préoccupations du public concernant les effets environnementaux négatifs importants que le projet peut entraîner » 9 ( * ) . Dans l'affirmative, la commission qui procède à l'évaluation environnementale du projet :
- veille à ce que le public ait accès aux renseignements qu'elle utilise dans le cadre de cette évaluation ;
- organise des auditions (audiences) de façon à donner aux parties intéressées la possibilité de participer à l'évaluation ;
- et établit un rapport assorti de justifications, de conclusions et de recommandations concernant l'évaluation, notamment les mesures d'atténuation et le programme de suivi, lequel indique, sous la forme d'un résumé, les observations reçues du public, notamment des parties intéressées 10 ( * ) .
La loi précise, s'agissant des auditions, d'une part, qu'elles « sont publiques, sauf si [la commission] décide, à la suite d'observations faites par le témoin, que la communication des éléments de preuve, documents ou pièces qu'il est tenu de présenter [...] lui causerait directement un préjudice réel et sérieux ou causerait un préjudice réel à l'environnement » 11 ( * ) .
(2) Fixation de délais
La loi sur l'évaluation environnementale fixe 12 ( * ) deux types de délais avant le terme desquels les opérations d'évaluation doivent être réalisées puisque :
- la décision du ministre sur le projet est tenue d'intervenir dans les 365 jours pouvant être prolongés de trois mois suivant l'affichage sur le site internet de l'avis relatif au début de l'évaluation environnementale concernant un projet ;
- en cas de renvoi à une commission, l'ensemble des délais nécessaires pour réaliser cette évaluation ne peut dépasser 24 mois à compter de ce renvoi.
(3) Ouverture d'un registre canadien d'évaluation
L'article 78 de la loi canadienne sur l'évaluation environnementale dispose qu'« afin de faciliter l'accès du public aux documents relatifs aux évaluations environnementales et de notifier celles-ci en temps opportun, est établi le registre canadien d'évaluation environnementale formé, d'une part, d'un site internet et, d'autre part, des dossiers de projet ».
De surcroît, l'autorité responsable d'un projet (Commission canadienne de la sûreté nucléaire, Office national de l'énergie, Agence canadienne pour l'évaluation environnementale selon le type de projet concerné) publie sur le site internet de l'Agence, au sujet de l'évaluation environnementale du projet qu'elle effectue :
- un avis afin de solliciter la participation du public ;
- une description des éléments à prendre en compte dans le cadre de l'évaluation environnementale et de la portée de ceux-ci ou une indication de la façon d'en obtenir copie ;
- le rapport d'évaluation environnementale sur lequel se fondent ses décisions, ou un résumé de ce rapport et l'indication des modalités d'obtention d'un exemplaire de ce rapport.
En outre, en cas d'examen du dossier par une commission ad hoc , l'Agence rend public sur le même site internet un avis sollicitant la participation du public à l'évaluation environnementale 13 ( * ) .
(4) Création de programmes d'aide financière
• Une obligation légale
La même loi dispose en outre que l'Agence crée un programme d'aide financière pour faciliter la participation du public à l'évaluation environnementale des projets soumis à l'examen d'une commission.
De même, toute autorité responsable crée elle aussi un programme d'aide financière pour faciliter la participation du public à l'évaluation environnementale dès lors que ce programme :
- fait référence à des grands travaux susceptibles de porter atteinte à l'environnement (les « activités concrètes » voir supra ) ;
- son évaluation environnementale n'a pas été renvoyée à une commission 14 ( * ) .
Le site internet 15 ( * ) de l'Agence canadienne d'évaluation environnementale indique que son « Programme d'aide financière aux participants [...] assiste les particuliers, les organismes sans but lucratif constitués en personne morale et les collectivités autochtones intéressées à prendre part aux évaluations environnementales fédérales ».
S'adressant aux bénéficiaires potentiels de cette aide, la même source 16 ( * ) précise que « Pour être admissible, vous devez démontrer la valeur qui sera ajoutée en raison de votre participation à une évaluation environnementale et satisfaire à au moins un des critères suivants :
- avoir un intérêt direct et local dans le projet, notamment vivre dans le secteur du projet ou y posséder des biens fonciers ;
- posséder des connaissances locales ou des connaissances traditionnelles autochtones pouvant être utiles à l'évaluation environnementale ;
- posséder des renseignements spécialisés concernant les effets environnementaux prévus du projet ;
- porter un intérêt aux répercussions que le projet pourrait avoir sur les terres visées par un traité ou un règlement, un territoire traditionnel et/ou les revendications et droits connexes ».
En pratique, pour obtenir des informations, les candidats doivent se reporter soit au « Registre canadien d'évaluation environnementale » soit à la « Salle des médias » de l'Agence, et, s'ils souhaitent obtenir une aide financière, y télécharger un formulaire adéquat.
Il convient de noter que les entités qui souhaitent faire valoir leur opinion sur les effets environnementaux d'un projet peuvent participer au processus d'évaluation environnementale quand bien même elles ne remplissent pas les critères posés pour l'obtention d'une aide financière.
Selon les « Lignes directrices nationales » du « Programme d'aide financière aux participants » 17 ( * ) , le traitement des demandes varie de 48 à 76 jours. Le détail du cycle de traitement de ces demandes est présenté infra dans le tableau élaboré par l'Agence et publié sur son site internet :
« NORMES DU SERVICE À LA CLIENTÈLE » POUR L'ATTRIBUTION DES AIDES FINANCIÈRES EN MATIÈRE D'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
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Étapes du processus |
Délais standards |
Notes et commentaires |
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Période allouée à la présentation des demandes |
30 jours |
En jours calendaires. Le Programme peut accorder des délais plus courts ou plus longs dans des circonstances exceptionnelles |
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Examen des demandes |
1 à 3 jours |
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Travaux du comité d'examen de l'aide financière et, s'il y a lieu, obtention de révisions des demandes d'aide financière ou de documents additionnels |
1 à 5 jours |
Peut varier selon le temps
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Décision d'attribuer une aide financière |
5 à 15 jours |
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Signature de l'entente de l'Agence
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1 à 3 jours |
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Traitement d'un paiement
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10 à 20 jours |
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TOTAL |
48 à 76 jours * |
Source : Agence canadienne d'évaluation environnementale
• Montant
L'Agence précise que « Le montant d'aide financière est déterminé, non pas en fonction de l'évaluation, mais en fonction du groupe touché et du public », étant noté que « L'Agence a préétabli des niveaux maximaux d'aide financière pour chaque bénéficiaire de manière à ce que le même montant soit disponible pour tous les demandeurs de tous les projets et de toute région ».
L'objet de l'aide est différent selon que l'évaluation environnementale est effectuée par l'Agence canadienne d'évaluation environnementale ou par une commission ad hoc .
Dans le premier cas, l'aide financière aux participants, d'un montant maximal de 12 300 de dollars canadiens, soit environ 8 300 euros, « [...] est offerte pour aider le participant à examiner » :
- le résumé de l'étude d'impact environnemental ou cette étude, préparés par le promoteur et pour formuler des commentaires écrits à l'attention de l'Agence ;
- le rapport provisoire d'évaluation environnementale préparé par l'Agence et pour présenter des commentaires écrits à son sujet.
Dans le second cas, l'aide financière aux participants, d'un montant maximal de 21 800 de dollars canadiens, soit environ 14 700 euros, « est offerte pour aider le participant à examiner » :
- le mandat provisoire et fournir des commentaires écrits à l'Agence à son sujet ;
- le résumé de l'étude d'impact environnemental ou l'étude d'impact environnemental préparée par le promoteur et présenter des commentaires écrits à l'Agence ou à la commission d'examen à leur sujet ;
- et enfin se préparer aux audiences publiques de la commission d'examen et y participer.
• Bénéficiaires
Les bénéficiaires potentiels de l'aide sont les « particuliers, les organismes sans but lucratif constitués en personne morale et les groupes autochtones » qui démontrent que « leur participation sera utile à l'évaluation environnementale » et qui répondent à au moins l'un des quatre critères suivants :
- « avoir un intérêt direct et local dans le projet, notamment vivre dans le secteur du projet ou y posséder des biens fonciers » ;
- « posséder des connaissances locales ou des connaissances traditionnelles autochtones pouvant être utiles à l'évaluation environnementale » ;
- « vouloir fournir des renseignements spécialisés pertinents sur les effets environnementaux prévus du projet » ;
- « et avoir un intérêt relativement aux effets potentiels du projet sur des terres visées par un traité ou un règlement, un territoire traditionnel et/ou les revendications et droits connexes ».
• Dépenses susceptibles de faire l'objet d'une aide financière
Peuvent faire l'objet d'une aide financière :
- les frais de préparation de rapports ;
- les services professionnels ;
- les frais de déplacement (itinéraires de voyage, vols, repas, hébergement et frais accessoires...) ;
- les « honoraires des aînés et offrandes cérémonielles (notamment les coûts engagés pour transmettre des connaissances traditionnelles autochtones ou des connaissances communautaires pertinentes dans le cadre de l'évaluation environnementale. L'aîné ne peut recevoir de salaire ou d'autre revenu direct concernant l'activité pour laquelle il demande des honoraires. Les offrandes cérémonielles comprennent les coûts engagés pour offrir des cadeaux aux aînés, comme du tabac, en reconnaissance des connaissances traditionnelles autochtones ou des connaissances communautaires pertinentes dans le cadre de l'évaluation environnementale) ».
L'Agence précise que ne sont pas éligibles à l'aide publique « les activités qui font double emploi avec des services, des études ou des documents écrits qui sont financés par d'autres sources publiques ou privées [ce qui] comprend l'information préparée par l'Agence, par le promoteur ou, dans le cas d'un examen par une commission, par la commission d'examen ».
Les demandeurs sont tenus de préciser les autres sources de financement reçues d'autres « paliers de gouvernement » pour un projet donné.
L'aide financière ne peut concerner l'examen ou la formulation de commentaires des lignes directrices provisoires relatives à l'étude d'impact environnemental.
Les demandes d'aide sont examinées par un « comité d'examen » consultatif qui propose, le cas échéant, l'attribution d'un montant au président de l'Agence, lequel statue sur la demande. Elles sont rendues publiques sur le site de l'Agence.
Le versement de l'aide suppose la signature d'une « entente de contribution » contrat conclu entre l'Agence et le bénéficiaire des fonds. Ce document détermine les règles applicables à l'aide financière et les obligations des signataires (frais éligibles, activités éligibles définies dans un « plan de travail » approuvé par l'agence, modalités de paiement, durée, obligation de rendre compte de l'utilisation des fonds publics perçus...).
2. Principales étapes de la participation du public dans le cadre d'une procédure coordonnée par l'Agence canadienne d'évaluation environnementale
Les vingt étapes de la procédure coordonnée réalisée par l'Agence sont décrites ci-après 18 ( * ) (la procédure mise en oeuvre par une commission ad hoc sera évoquée dans l'exemple qui constitue la troisième partie de cette monographie).
Comme on le verra, la participation du public est prévue en quatre occasions :
- sur la description du projet fournie par le promoteur pendant la « phase d'examen préalable » ;
- sur la version provisoire des « lignes directrices relatives à l'étude d'impact environnemental », sorte de « cahier des charges » que le promoteur du projet est tenu de respecter (point n° 6 infra ) ;
- à l'occasion de la consultation sur l'étude d'impact environnemental, les participants pouvant alors formuler des remarques sur les effets environnementaux potentiels du projet (point n° 12 infra ) ;
- et enfin sur la version provisoire du rapport d'évaluation environnementale avant la transmission de ce document au ministre décisionnaire (point n° 15, infra ).
Ces vingt étapes se présentent comme suit :
LA PHASE D'EXAMEN PRÉALABLE
1. Dépôt de la « description du projet » : Lorsqu'une opération ou « projet désigné » est soumise à une évaluation environnementale dont l'Agence est responsable, son promoteur doit fournir à celle-ci une « description du projet » conforme aux règles établies par le « Règlement sur les renseignements à inclure dans la description d'un projet désigné ». Sur ce sujet, l'Agence a élaboré, à l'attention des promoteurs, un Guide de préparation d'une description de projet désigné en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) , publié en mars 2015, lequel évoque, en matière de consultation du public, l'utilité qui s'attache à fournir dès cette phase, s'ils sont disponibles :
- « un aperçu des principaux commentaires et des principales préoccupations exprimées jusqu'à présent par les parties intéressées et des réponses qui leur ont été fournies ;
- un aperçu des activités de consultation actuellement en place ou proposées auprès des parties intéressées ;
- une description des consultations menées auprès des autres instances qui ont à prendre des décisions en matière d'évaluation environnementale ou réglementaire concernant le projet . » 19 ( * ) .
2. Acceptation de la description de projet - L'Agence accepte la « description de projet » lorsqu'elle estime que celle-ci est complète.
3. Période de consultation sur le « projet désigné », ses effets environnementaux potentiels et la nécessité de réaliser une évaluation - Une fois la « description de projet » acceptée, l'Agence publie un avis sur le site internet du « Registre canadien d'évaluation environnementale » (ci-après, le Registre) indiquant qu'elle étudie le dossier pour déterminer si une évaluation environnementale est requise. Il est accompagné :
- d'un résumé de la description de projet ;
- d'un avis annonçant que le public dispose de 20 jours pour présenter des commentaires sur « le projet désigné » et la possibilité qu'il entraîne des effets environnementaux négatifs.
LA PHASE D'ÉVALUATION ENVIRONNEMENTALE
4. Détermination de la nécessité de réaliser une évaluation environnementale - L'Agence décide si une évaluation environnementale est requise dans les 45 jours suivant la publication de l'avis indiquant que le projet est à l'étude. Elle prend sa décision compte tenu de :
- la description du « projet désigné » fournie par le promoteur ;
- la possibilité que la réalisation du projet désigné entraîne des effets environnementaux négatifs ;
- tous les commentaires du public reçus durant la période de 20 jours suivant la publication du résumé de la description de projet sur le site internet ;
- et des résultats de toutes les études régionales pertinentes.
L'Agence publie, par un avis, sa décision relative à la nécessité de réaliser une telle évaluation.
5. Une évaluation environnementale est requise - Si une évaluation environnementale est requise, l'Agence publie sur le site internet du Registre un « avis de lancement ».
6. Période de consultation sur la version provisoire des « lignes directrices » relatives à l'étude d'impact environnemental - L'Agence rédige une « version provisoire des lignes directrices relatives à l'étude d'impact environnemental » qu'elle publie sur le site internet du Registre pour permettre au public de formuler des commentaires sur les études, les méthodes et les renseignements qui devraient faire partie de l'étude d'impact que doit préparer le promoteur pour cerner et évaluer les effets environnementaux du projet et les mesures à prendre pour les atténuer.
7. Publication des « lignes directrices » relatives à l'étude d'impact environnemental - L'Agence tient compte des commentaires du public , notamment ceux des groupes autochtones, ainsi que de l'avis des ministères fédéraux avant de remettre au promoteur la version définitive des lignes directrices relatives à l'étude d'impact environnemental .
8. Période d'acceptation des demandes d'aide financière aux participants et décisions à l'égard de ces demandes - Les particuliers, les « organismes sans but lucratif constitués en personne morale » et les « groupes autochtones » peuvent déposer une demande d'aide financière sur laquelle statue le président de l'Agence.
9. Réalisation des études environnementales par le promoteur et présentation à l'Agence de l'étude d'impact environnemental - Le promoteur prépare son étude d'impact environnemental conformément aux lignes directrices fournies par l'Agence et la lui soumet pour examen.
10. Réalisation par l'Agence d'un examen de la recevabilité de l'étude d'impact environnemental - L'Agence examine l'étude d'impact réalisée par le promoteur et vérifie qu'elle contient bien les renseignements exigés par les « lignes directrices relatives à l'étude d'impact environnemental ». Elle demande, le cas échéant, au promoteur de fournir des renseignements supplémentaires avant de s'assurer du caractère suffisant du document.
11. Réalisation par l'Agence d'un examen du « caractère suffisant » de l'étude d'impact environnemental - L'Agence examine l'étude d'impact environnemental du promoteur pour s'assurer qu'elle revêt un caractère suffisant et qu'elle est exacte. S'il y a lieu, elle demande des éclaircissements ou de plus amples renseignements au promoteur afin de mieux envisager les effets environnementaux potentiels du projet et les mesures d'atténuation proposées.
12. Période de consultation sur l'étude d'impact environnemental - L'étude d'impact environnemental et un résumé sont publiés sur le site internet du Registre. L'Agence invite le public et les groupes autochtones ainsi que les ministères fédéraux à formuler des commentaires sur les effets environnementaux potentiels du projet et les mesures proposées pour les prévenir ou les atténuer . L'Agence a la faculté de demander au promoteur des éclaircissements ou des renseignements supplémentaires à la suite de l'examen des commentaires reçus.
13. Présentation par le promoteur des renseignements supplémentaires demandés par l'Agence - L'Agence examine les renseignements supplémentaires fournis par le promoteur, leur caractère suffisant et leur exactitude. Le promoteur est tenu de fournir des renseignements complémentaires à l'Agence si besoin est.
14. Préparation par l'Agence de la version provisoire du rapport d'évaluation environnementale - L'Agence rédige la version provisoire du rapport d'évaluation environnementale, qui comprend ses conclusions sur les effets environnementaux potentiels du projet, les mesures d'atténuation dont elle a tenu compte, l'importance des effets environnementaux négatifs résiduels ainsi que les exigences du programme de suivi.
15. Période de consultation sur la version provisoire du rapport d'évaluation environnementale - L'Agence invite le public, les groupes autochtones et des ministères fédéraux à formuler des commentaires sur la version provisoire du rapport d'évaluation environnementale .
16. Rédaction par l'Agence de la version définitive du rapport d'évaluation environnementale et présentation du document au ministre de l'Environnement - L'Agence examine les commentaires sur la version provisoire du rapport d'évaluation environnementale et en rédige la version définitive. Elle rend son rapport au ministre de l'Environnement.
17. Détermination de l'importance des effets environnementaux et du caractère justifiable des effets environnementaux négatifs - Le ministre de l'Environnement détermine l'importance des effets environnementaux négatifs. S'il estime que le projet peut entraîner des effets environnementaux négatifs importants, le dossier est transmis au gouverneur en conseil (Cabinet), qui décide si ces effets environnementaux sont justifiables eu égard aux circonstances.
18. Publication par le ministre de la déclaration de décision concernant l'évaluation environnementale, assortie de conditions exécutoires - La « déclaration de décision concernant l'évaluation environnementale » indique si, compte tenu des mesures d'atténuation, le projet est susceptible d'entraîner des effets environnementaux importants. « Si le ministre décide que le projet n'est pas susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants, ou si le projet est susceptible d'entraîner des effets environnementaux négatifs importants que le Cabinet estime justifiables dans les circonstances, les conditions relatives aux mesures d'atténuation et le programme de suivi que le promoteur devra respecter pour la réalisation du projet seront énoncés dans la déclaration du ministre ».
19. Prise de décisions réglementaires - Les ministères et organismes fédéraux ne peuvent prendre de décisions concernant le projet (délivrance de permis ou de licences, attribution d'aide financière...) qu'après la publication d'une « déclaration de décision » concernant l'évaluation environnementale qui indique :
- que le projet, compte tenu des conditions énoncées dans la déclaration, n'est pas susceptible d'entraîner d'effets environnementaux négatifs importants ;
- ou que ces effets environnementaux négatifs importants sont justifiables compte tenu des circonstances.
20. Mise en oeuvre des mesures d'atténuation et du programme de suivi - Les « mesures d'atténuation » définies dans la déclaration concernant l'évaluation environnementale sont intégrées aux « plans de conception » et mises en oeuvre en même temps que le projet. Un programme de suivi est également déterminé afin de s'assurer de l'exactitude de l'évaluation environnementale et de l'efficacité des mesures d'atténuation envisagées.
3. L'exemple du pôle logistique de Milton
La Compagnie des chemins de fer du Canada a lancé, en 2015, une opération tendant à la construction d'un pôle logistique pour le transfert de conteneurs des camions aux wagons.
Ce projet, qui nécessite la réalisation de 20 kilomètres de voies ferrées est situé dans un important corridor ferroviaire, sur 160 hectares, dans la ville de Milton à 50 kilomètres de Toronto (Ontario) 20 ( * ) . Le budget prévisionnel (2015) de cette opération s'élevait à 250 millions de dollars canadiens (environ 166 millions d'euros).
Dans le cadre de la procédure d'évaluation environnementale du projet, l'Agence canadienne chargée de cette mission a suivi le calendrier suivant.
La Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada a, en qualité de promoteur du projet logistique de Milton, adressé à l'Agence canadienne d'évaluation environnementale une description de ce projet le 23 mars 2015 21 ( * ) .
Le 7 avril 2015, l'Agence canadienne d'évaluation environnementale, chargée de décider si une évaluation environnementale fédérale était nécessaire a invité le public à lui communiquer, avant le 27 avril (20 jours plus tard) suivant, des commentaires sur le projet. Elle précisait, dans son avis, que, dans l'affirmative, « le public aura [it] trois autres occasions de formuler ses commentaires sur ce projet ».
L'Agence a entamé l'évaluation environnementale le 22 mai 2015, invitant le public à formuler des commentaires jusqu'au 21 juin suivant. Elle a rendu public, à cette occasion, un document rédigé à l'attention de la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada intitulé Ébauche de lignes directrices pour la préparation d'une étude d'impact environnemental réalisée en vertu de la loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) , concernant le projet de pôle logistique de Milton, lequel visait à définir « les exigences en matière de renseignement pour la préparation d'une étude d'impact environnemental » 22 ( * ) .
Cette étude d'impact, notamment destinée à comprendre une « description complète des changements environnementaux causés par le projet » doit contribuer à permettre au public « de participer de manière significative à l'évaluation environnementale » et de « faire part de ses commentaires sur le rapport provisoire d'évaluation environnementale ». Pour l'Agence, sur ce point, « L'objectif général d'une participation significative du public est atteint lorsque les parties comprennent clairement le projet et ce, le plus tôt possible au cours du processus d'examen ». L'Agence précise en outre que « L'étude d'impact devra décrire les consultations en cours et proposées et les séances d'information passées ou à venir relatives au projet, le cas échéant. Elle fournira également une description des efforts déployés pour diffuser les renseignements sur le projet ainsi qu'une description de ces données et du matériel distribué au cours du processus de consultation. L'étude d'impact devra indiquer les méthodes utilisées et l'endroit où les consultations ont eu lieu, les personnes et organismes consultés, les questions soulevées et la mesure dans laquelle cette information a été incorporée dans la conception du projet ainsi que dans l'étude d'impact. L'étude d'impact décrira de façon sommaire les principaux enjeux soulevés en lien avec l'évaluation environnementale du projet ainsi que tous les enjeux demeurés en suspens et les façons d'y répondre. » 23 ( * )
Le 20 juillet 2015, l'Agence a décidé le renvoi de l'évaluation environnementale à une commission d'examen.
Le 7 août 2015, l'Agence a rendu publique l'information relative à la possibilité de recevoir une aide financière au titre de la participation à l'évaluation environnementale du projet de Milton.
Le 3 novembre 2015, elle a annoncé l'attribution d'une aide financière fédérale de 21 800 dollars (14 500 euros) à « Conservation Halton » et de 7 200 dollars (4 800 euros) à « Milton says no » 24 ( * ) .
Datée du 22 janvier 2016, la demande 25 ( * ) de la Compagnie nationale des chemins de fer canadiens tendant à l'autorisation de construire le hub logistique de Milton précise les conditions dans lesquelles le public a, jusqu'à cette date, été associé aux préparatifs du projet. En premier lieu, elle évoque la consultation publique qu'elle a organisée conformément à la loi canadienne sur l'évaluation environnementale. À ce titre, outre la prise en compte des intérêts des collectivités (localities) susceptibles d'être concernées par le projet, elle indique avoir eu recours à une commission d'examen (review panel) ainsi qu'à plusieurs autres outils permettant la participation du public :
- une liste de personnes et d'entités tenues au courant de l'avancement du projet de façon préliminaire, dès 2014, laquelle comprenait, début 2016, 36 000 adresses de personnes, d'entreprises ou d'entités situées à Milton ;
- un centre d'information public ouvert à compter du 28 mars 2015 lors du lancement du processus officiel de consultation préliminaire, de 12h00 à 20h00 du mardi au jeudi, de 12h00 à 17h00 le jeudi et de 9h00 à 14h00 le samedi ;
- une rencontre intitulée « maison ouverte » (open house) organisée afin d'inviter des personnes figurant dans la liste évoquée supra et des parties prenantes, le 6 juillet 2015 de 13 h 00 à 16 h 00 et de 18 h 00 à 20 h 00, lesquelles ont permis à 350 personnes de participer, dont 148 ont laissé leurs coordonnées pour être tenues informées par la suite tandis que 259 participants ont fait part de leurs vues par écrit après avoir participé à cette rencontre, toutes recevant une réponse de la compagnie des chemins de fer ;
- des rencontres de terrain avec les parties prenantes ;
- une ligne téléphonique dédiée ;
- un courriel dédié ;
- et un site internet dédié.
Au total, à la date du 6 novembre 2015, la compagnie avait reçu 619 remarques émanant de ces divers publics.
La compagnie indiquait qu'elle avait, dans la mesure du possible, intégré les observations des parties prenantes et, à défaut, justifié ses décision (document the rationale) de façon transparente.
Le 8 juin 2016, l'Agence canadienne d'évaluation environnementale et l'Office des transports du Canada invitaient le public à commenter, avant le 11 juillet suivant, l'« entente provisoire » relative à la constitution d'une commission d'examen dans le cadre du projet de pôle logistique de Milton.
Cette consultation publique concernant la constitution de la commission d'enquête porte de quatre (lorsque l'Agence intervient seule) à cinq le nombre des consultations du public organisées lorsque la procédure de constitution d'une commission est retenue.
En l'espèce, cette entente avait pour objet de définir les compétences de la commission d'examen, les procédures et l'échéancier de l'examen. L'Agence rappelait qu'un document de référence publié sur Internet par ses soins était destiné à aider les participants à présenter leurs commentaires et indiquait que ceux-ci seraient rendus publics. Ce document de référence faisait référence aux « questions visant à orienter l'examen » et contenait notamment un « gabarit » de réponse. L'encadré ci-après reproduit le contenu de l'annonce publiée par l'Agence en la matière.
Le 7 août 2016, l'Agence a publié un avis tendant à ce qu'avant le 8 septembre suivant les participants à l'évaluation environnementale puissent déposer une demande d'aide financière.
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« L'Agence canadienne d'évaluation environnementale et l'Office des transports du Canada invitent les membres du public à émettre des commentaires sur l'entente provisoire visant à établir une commission d'examen ainsi que le cadre de référence (l'entente provisoire) pour le projet de pôle logistique de Milton. Une fois que les versions définitives de l'entente et du cadre de référence seront établies, le mandat et les pouvoirs de la commission d'examen seront définis, ainsi que les procédures et les échéances relatives à la réalisation de l'examen. Les membres du public, les groupes autochtones, les gouvernements et les autres parties intéressées sont invités à soumettre des commentaires écrits sur l'entente provisoire dans l'une ou l'autre des langues officielles d'ici le 11 juillet 2016. Objet du présent document de référence Le présent document de référence fournit un gabarit (voir le lien ci-dessous) pour aider ceux qui participent à l'évaluation environnementale à mener leur propre examen de l'entente provisoire et à formuler les commentaires qu'ils souhaitent soumettre à l'Agency afin que celle-ci en tienne compte lors de la rédaction définitive des documents. L'utilisation du gabarit n'est pas obligatoire. Questions visant à orienter l'examen Les commentaires sur l'entente provisoire devraient aborder les conditions de l'entente, le mandat de la commission, les facteurs à prendre en considération, les processus et les échéances. Les participants sont invités à fournir leurs commentaires et les arguments pour appuyer les modifications qu'ils recommandent. Tous les commentaires reçus seront rendus publics et seront affichés dans le registre public en ligne. Les questions suivantes peuvent servir de guide lors de l'examen de l'entente provisoire : Le processus décrit dans l'entente provisoire (plus particulièrement, l'ébauche du cadre de référence) présente-t-il des lacunes qui empêcheraient la prise en considération de façon équitable des commentaires des tous les participants dans le cadre de l'examen? Est-il nécessaire d'apporter des précisions pour comprendre le processus d'établissement de la commission d'examen, de son mandat, des éléments à prendre en compte dans le cadre de l'examen ou les processus et les échéances applicables? À cette étape-ci, l'Agence ne cherche PAS à obtenir un examen des aspects techniques des renseignements du promoteur, que ceux-ci soient corrects ou non, ni à savoir si les participants sont d'accord avec les conclusions du promoteur. Ces questions seront abordées une fois que la commission d'examen aura été nommée. Exemples de commentaires qui seraient plus appropriés plus loin dans le processus: Des commentaires au sujet des conclusions du promoteur quant à l'importance des effets du projet sur une espèce, d'après les renseignements fournis ; Des recommandations adressées au promoteur préconisant l'utilisation d'un modèle différent pour prévoir les effets potentiels du projet. Comment utiliser le gabarit: Utilisez les en-têtes fournies dans le tableau et, au meilleur de vos connaissances, identifiez : . la section de l'entente provisoire ou du cadre de référence dans laquelle les renseignements devraient se trouver; . les modifications que vous jugez nécessaires dans les documents ; . et la raison pour laquelle ces renseignements devraient être fournis. Envoyez vos commentaires ou le formulaire rempli par courriel ou par courrier à l'adresse suivante: xxxxx yyyyy, gestionnaire de commission Projet de pôle logistique de Milton Agence canadienne d'évaluation environnementale 160, rue Elgin, [...] Place Bell Canada Ottawa, (Ontario) K1A 0H3 Courriel CEAA. zzzzz@ceaa-acee.gc.ca » |
Le 14 octobre 2016, l'Agence canadienne d'évaluation environnementale et l'Office des transports du Canada invitaient le public à assister à des séances d'information organisées les 26 et 27 octobre suivant, de 19h00 à 21h00 au Centre sportif de Milton.
Le 20 décembre 2016, la commission d'examen de l'évaluation environnementale du projet de pôle logistique de Milton a, d'une part, invité le public a présenter ses commentaires avant le 6 mars 2017 aussi bien sur l'étude d'impact que sur les renseignements supplémentaires fournis par la Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada, promoteur du projet. Cette démarche avait pour but de « savoir si les renseignements fournis par le promoteur [étai] ent suffisants pour tenir l'audience [audition] publique ». Elle précisait qu'elle tiendrait compte de ces éléments pour demander, le cas échéant, des renseignements additionnels au promoteur, et publierait en ligne tous les commentaires reçus.
L'avis relatif à cette invitation comprenait :
- 10 documents relatifs à la participation du public ;
- les 9 communiqués publiés sur le projet ;
- 350 commentaires reçus à son sujet et les réponses qui y avaient été apportées ;
- 22 dossiers documentaires établis par la commission d'examen, à l'exception de ceux présentés lors d'une audition publique ;
- et enfin 71 dossiers supplémentaires tant relatifs au projet qu'à l'évaluation environnementale.
* 1 Maryse Grandbois, « Information et participation des citoyens au Canada et au Québec » dans Revue juridique de l'environnement, numéro spécial, 1989, p. 28.
* 2 p. 18.
* 3 p. 102.
* 4 p. 107.
* 5 Article 4, (1), a).
* 6 Articles 24 à 29.
* 7 Article 4 (1), e).
* 8 Article 9.
* 9 Article 38, (2), (b).
* 10 Article 43 (1) a), b) et c).
* 11 Article 45 (3).
* 12 articles 27 (2) et 38 (3).
* 13 Article 79 (3).
* 14 Articles 57 et 58.
* 15 https://www.canada.ca/fr/agence-evaluation-environnementale/services/participation-public/demande-aide-financiere-aux-participants-pour-evaluation-environnementale.html?_ga=1.258292105.2098030610.1487609896
* 16 L'ensemble de ces indications sont reprises dans le document intitulé Programme d'aide financière aux participants. Lignes directrices nationales du Programme , 2015.
* 17 https://www.canada.ca/fr/agence-evaluation-environnementale/services/politiques-et-orientation/programme-aide-financiere-aux-participants-lignes-directrices-nationales-programme-fonctionnement-programme.html?=undefined&wbdisable=true#wb-cont
* 18 Source : https://www.canada.ca/fr/agence-evaluation-environnementale/services/evaluations-environnementales/elements-base-evaluation-environnementale.html#agence01
* 19 Guide de préparation d'une description de projet désigné en vertu de la Loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) , mars 2015, p. 13.
* 20 Agence canadienne d'évaluation environnementale, Résumé de description de projet, Pôle logistique de Milton , 1 er avril 2015.
* 21 Ébauche de lignes directrices pour la préparation d'une étude d'impact environnemental réalisée en vertu de la loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) , p. 2.
* 22 Ébauche de lignes directrices pour la préparation d'une étude d'impact environnemental réalisée en vertu de la loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) , p. 1, comme les citations infra.
* 23 Ébauche de lignes directrices pour la préparation d'une étude d'impact environnemental réalisée en vertu de la loi canadienne sur l'évaluation environnementale (2012) , p. 17
* 24 L'Agence a également attribué, au titre de la législation sur la participation des groupes autochtones, 95 600 dollars à « Mississaugas of the New Credit First Nation » et 78 522 dollars à « Nation Huronne-Wendat », soit au total pour l'ensemble des entités, autochtones ou non, 203 122 dollars d'aides. Un montant de 87 150 dollars était attribué, de surcroît, le 15 septembre 2016 à « Six Nations of the Grand River », portant le budget total à 290 272 dollars.
* 25 Canadian Transportation Agency, In the matter of an application by Canadian National Railway Company (CN), pursuant to Subsection 98(2) of the Canada Transportation Act for an order authorizing the construction of certain railway lines associated with CN Milton logistics Hub.
* 26 http://www.ceaa-acee.gc.ca/050/document-fra.cfm?document=114630