Congrès et assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie (PJLO)

TEXTE SOUMIS À LA DÉLIBÉRATION

DU CONSEIL DES MINISTRES

ÉTUDE D'IMPACT

PROJET DE LOI ORGANIQUE

portant report du renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie

NOR : IOMX2335814L/Bleue-1

30 janvier 2024

TABLE DES MATIÈRES

INTRODUCTION GENERALE___________________________________________________________ 5

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS___________________________________________________ 4

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION____________________________________________ 4

Article unique - Report du renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de Nouvelle-Calédonie 5

INTRODUCTION GENERALE

Les membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie sont élus pour 5 ans, comme le prévoient les dispositions de l'article 186 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Les dernières élections provinciales se sont déroulées le 12 mai 2019 et le mandat des membres élus en 2019 arrivera à son terme en mai 2024.

Or, cette échéance intervient concomitamment aux travaux entamés par le Gouvernement relatifs à l'évolution du corps électoral spécial existant pour l'élection des représentants de ces assemblées. En effet, celui-ci est, depuis 1999, plus restreint que le corps électoral général, conséquence de la reconnaissance, par l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, d'une citoyenneté propre à la Nouvelle-Calédonie en complément de la citoyenneté française. Le projet de réforme du Gouvernement est rendu nécessaire du fait que le gel du corps électoral pour ces élections, par référence à la situation existante au 8 novembre 1998, ne répond plus aux exigences démocratiques résultant des principes constitutionnels et des engagements internationaux de la France et alors que le processus initié par l'accord de Nouméa s'est achevé.

Cette situation suppose une réforme du corps électoral spécial qui rend nécessaire le report de l'échéance des élections provinciales de Nouvelle-Calédonie. En effet, il est de la responsabilité première de l'Etat d'assurer la continuité des institutions locales et le respect des échéances électorales prévues par la loi.

Par conséquent, le présent projet de loi organique prévoit de reporter les élections provinciales de Nouvelle-Calédonie au plus tard le 15 décembre 2024 et prolonge en conséquence les mandats en cours jusqu'à la première réunion des assemblées nouvellement élues.

TABLEAU SYNOPTIQUE DES CONSULTATIONS

TABLEAU SYNOPTIQUE DES MESURES D'APPLICATION

1. ÉTAT DES LIEUX

Le présent projet de loi organique de report du renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie s'inscrit dans le cadre plus général de la réforme du corps électoral appelé à élire ces membres, portée par un projet de loi constitutionnelle distinct.

Les membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie sont élus pour 5 ans, comme le prévoient les dispositions de l'article 186 de la loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie. Les dernières élections provinciales se sont déroulées le 12 mai 2019 et le mandat des membres élus en 2019 arrivera à son terme en mai 2024.Les prochaines élections des représentants au congrès et aux assemblées de province doivent normalement intervenir « dans le mois qui précède l'expiration du mandat des membres sortants », soit entre le 12 avril et le 12 mai 2024, en application de l'article 187 de la loi organique du 19 mars 1999.

Les dispositions des articles 188 et 189 de la loi organique du 19 mars 1999, reprenant les termes de l'accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998, et les dispositions de l'article 77 de la Constitution instituent par ailleurs un corps électoral spécial pour l'élection des membres des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie.

Si les prochaines élections se tenaient à cadre constitutionnel et organique constant, seules seraient ainsi admises à voter les personnes inscrites sur la liste électorale générale de Nouvelle-Calédonie :

· qui remplissaient les conditions pour voter lors de la consultation locale du 8 novembre 1998 approuvant l'accord de Nouméa, conditions qui reprenaient, en vertu de l'article 76 de la Constitution, celles fixées à l'article 2 de la loi référendaire n° 88-1028 du 9 novembre 1988 portant dispositions statutaires et préparatoires à l'autodétermination de la Nouvelle-Calédonie en 1998 (électeurs inscrits en 1998 sur la liste électorale générale de Nouvelle-Calédonie et qui y étaient domiciliés depuis le 6 novembre 1988) ;

· qui étaient inscrites en 1998 sur le tableau annexe des électeurs non admis à participer à cette consultation, dès lors qu'elles justifient au jour de l'élection de dix années au moins de domiciliation en Nouvelle-Calédonie ;

· qui ont atteint la majorité après le 31 octobre 1998, c'est-à-dire sont nées après le 31 octobre 1980, et remplissent l'une des trois conditions suivantes :

Aux termes de l'article 77 de la Constitution, « la loi organique (...) détermine, pour assurer l'évolution de la Nouvelle-Calédonie dans le respect des orientations définies par cet accord et selon les modalités nécessaires à sa mise en oeuvre : / (...) les règles d'organisation et de fonctionnement des institutions de la Nouvelle-Calédonie (...) / les règles relatives à la citoyenneté, au régime électoral (...) ». La loi n° 99-209 organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie porte son application.

Selon le préambule de l'accord de Nouméa du 5 mai 1998, « le corps électoral pour les élections aux assemblées locales propres à la Nouvelle-Calédonie sera restreint aux personnes établies depuis une certaine durée ». Dans sa décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, le Conseil constitutionnel a jugé qu' « il résulte (...) des dispositions du premier alinéa de l'article 77 de la Constitution que le contrôle du Conseil constitutionnel sur la loi organique doit s'exercer non seulement au regard de la Constitution, mais également au regard des orientations définies par l'accord de Nouméa, lequel déroge à un certain nombre de règles ou principes de valeur constitutionnelle ; (...) toutefois, de telles dérogations ne sauraient intervenir que dans la mesure strictement nécessaire à la mise en oeuvre de l'accord ».

Concernant le report des élections et la prorogation des mandats, le Conseil constitutionnel a considéré dans sa décision n° 2013-667 DC du 16 mai 2013 que le report d'un an de l'élection des conseillers départementaux restait limité et n'avait pas pour effet « de méconnaître le principe selon lequel les électeurs doivent être appelés à exercer leur droit de suffrage selon une périodicité raisonnable » (considérant 62).

Par ailleurs, concernant l'élection des membres du congrès et des assemblées de province de la Nouvelle-Calédonie, la Cour européenne des droits de l'homme a admis en 2005 le principe d'un corps électoral restreint (CEDH, 11 janvier 2005, n° 66289/01, Py c./ France), sur la base d'un corps électoral qui était alors encore glissant (permettant aux personnes résidant en Nouvelle-Calédonie depuis au moins dix ans, même établies après 1998, d'être inscrites sur la liste électorale spéciale pour l'élection des assemblées de province et du congrès). La Cour a ainsi considéré que l'adaptation aux « nécessités locales » découlant du processus d'autodétermination prévu par l'accord de Nouméa ne portait pas atteinte au droit à des élections libres, tel que garanti par l'article 3 du Protocole additionnel n° 1 à la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales.

Néanmoins, le processus entamé avec l'accord de Nouméa s'est achevé par l'organisation de la troisième consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté qui est intervenue le 12 décembre 2021. Le Conseil d'Etat, dans un avis du 7 décembre 2023, observe ainsi que, « Si les circonstances propres à la situation particulière de la Nouvelle-Calédonie sont toujours de nature à justifier l'existence d'un corps électoral spécifique, la compatibilité des règles en vigueur avec les engagements internationaux de la France est incertaine alors que le processus défini par l'accord de Nouméa est achevé ».

Sans objet.

2. NÉCESSITÉ DE LÉGIFÉRER ET OBJECTIFS POURSUIVIS

Les dispositions des articles 188 et 189 de la loi organique du 19 mars 1999 reprenant les termes de l'accord sur la Nouvelle-Calédonie signé à Nouméa le 5 mai 1998, et les dispositions de l'article 77 de la Constitution instituent un corps électoral spécial pour l'élection des membres des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie (cf. supra).

Le principe de cette restriction du corps électoral se justifie par la reconnaissance d'une citoyenneté calédonienne complémentaire à la nationalité française, mais constitue une dérogation au principe d'universalité du suffrage défini à l'article 3 de la Constitution. Au terme du processus politique prévu par l'accord de Nouméa, ces dispositions pourraient entrer également en contradiction avec les principes résultant des stipulations de l'article 3 du protocole n°1 de la convention européenne des droits de l'homme (CEDH), qui garantit des élections libres. Les dispositions actuelles conduisent en effet aujourd'hui à exclure du droit de vote un nombre conséquent d'électeurs qui ont leurs attaches en Nouvelle-Calédonie, pour y être nés ou y résider depuis plusieurs décennies.

Alors que le « non » à l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté l'a emporté avec, respectivement, 56,67 %, 53,26 % et 96,50 % des suffrages exprimés à l'occasion des consultations tenues le 4 novembre 2018, le 4 octobre 2020 et le 12 décembre 2021, le Gouvernement a souhaité engager un projet de réforme, en vue de corriger les distorsions qui sont nées des évolutions démographiques intervenues depuis 1998.

En effet, la proportion des électeurs privés du droit de vote pour l'élection des assemblées de province et du congrès est passée de 7,46 % en 1999 à 19,28 % en 2023. Sont aujourd'hui exclues du droit de vote des personnes nées en Nouvelle-Calédonie ou qui y résident depuis près de vingt-cinq ans. En 2023, 42 596 électeurs étaient ainsi inscrits sur la liste électorale générale sans être inscrits sur la liste électorale spéciale pour les élections provinciales, alors que ce nombre était de 8 338 en 1999, de 18 208 en 2009 et de 40 957 en 2019. Ces évolutions démographiques, et la circonstance que les critères actuels ne permettent plus de renouvellement de l'électorat par les générations accédant à la majorité, conduiraient à la perspective d'un accroissement constant du nombre et de la proportion de personnes ayant leurs attaches en Nouvelle-Calédonie exclues de la liste électorale spéciale pour les élections provinciales. Elles rendent nécessaires aujourd'hui la révision des règles relatives à la définition du corps électoral spécial.

Comme l'a indiqué le Conseil d'Etat dans son avis du 7 décembre 2023, cette évolution du corps électoral restreint suppose une révision constitutionnelle, que le Gouvernement dépose au Parlement en parallèle du présent projet de loi organique et dont il entend qu'elle puisse s'appliquer aux prochaines élections pour le renouvellement général des assemblées de province et du congrès.

Or, conformément à l'article 187 de la loi organique du 19 mars 1999, le Gouvernement est tenu de convoquer les électeurs quatre semaines au moins avant la date du scrutin, soit selon le calendrier résultant des dispositions en vigueur, au plus tard le 14 avril 2024.

Compte tenu des délais nécessaires à l'adoption d'une révision constitutionnelle, son entrée en vigueur avant cette date n'apparaît pas réaliste. Par ailleurs, les listes électorales devront faire l'objet d'une révision pour tenir compte des nouveaux critères et inscrire plusieurs dizaines de milliers de nouveaux électeurs. Or, la période de révision annuelle de la liste électorale spéciale pour les élections provinciales, qui succède à la période de révision de la liste électorale générale en janvier et février, doit s'achever au plus tard le 30 avril, conformément au V de l'article 189 du statut.

Une période de révision complémentaire devra donc être organisée, après la période de révision normale après la publication de la loi constitutionnelle, pour une durée qui ne pourra matériellement être inférieure à deux mois.

Le Gouvernement propose ainsi de reporter les élections en fixant une date limite au dimanche 15 décembre 2024 pour organiser le scrutin. La date précise sera déterminée par le décret de convocation des électeurs en fonction de la date de publication de la loi constitutionnelle et du délai nécessaire pour procéder à la révision complémentaire dans des conditions satisfaisantes.

Le report de l'élection des membres des assemblées de province et du congrès de la Nouvelle-Calédonie à une date ultérieure à l'adoption de la réforme du corps électoral apparaît indispensable et proportionné à l'objectif poursuivi par cette réforme.

Le présent projet de loi organique est étroitement lié à la réforme du corps électoral spécial pour l'élection des membres du congrès et des assemblées de province en Nouvelle-Calédonie. Le report envisagé permet de mettre en cohérence le calendrier de la réforme et celui des opérations nécessaires à la tenue des élections provinciales de 2024. Le report demeure exceptionnel et transitoire, conformément à la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière.

3. OPTIONS ENVISAGÉES ET DISPOSITIF RETENU

Le projet de réforme du corps électoral, qui suppose une réforme de la Constitution et de la loi organique du 19 mars 1999, ne pourra aboutir avant la tenue des élections provinciales de Nouvelle-Calédonie prévue au printemps 2024.

Si celles-ci devaient être tout de même maintenues, elles devraient alors se dérouler sous l'empire du cadre juridique existant qui n'est plus adapté aux réalités démographiques de l'archipel et qui risquerait d'aboutir à une remise en cause des institutions locales dans leur légitimité.

Par ailleurs, il n'y aurait alors d'autre issue, une fois la réforme constitutionnelle aboutie, que de remettre en jeu le mandat des membres des assemblées de province et du congrès de façon anticipée, quelques mois seulement après leur élection, ou de différer l'application de la réforme de cinq ans au terme du nouveau mandat, ce qui n'apparait pas concevable.

Pour ces raisons, cette option a été écartée.

Dans son avis du 7 décembre 2023, le Conseil d'Etat a estimé qu'un report « pour une durée de l'ordre de douze à dix-huit mois » pouvait être acceptable sur le plan constitutionnel ou conventionnel. Le choix du report des élections au 15 décembre 2024 au plus tard est conforme à la jurisprudence du Conseil constitutionnel selon laquelle l'aménagement de la durée des mandats pour un motif d'intérêt général ne peut intervenir que de manière limitée. Ce choix ne préjuge toutefois pas des évolutions du corps électoral qui pourraient résulter d'un nouvel accord entre les partenaires politiques.

Le Gouvernement a choisi de reporter les élections provinciales au plus tard le 15 décembre 2024. Cette option permettra en effet d'améliorer la représentativité des institutions calédoniennes dans un délai qui apparaît proportionné à l'objectif de réforme poursuivi.

Cette option n'exclut pas, évidemment, qu'un accord portant sur l'évolution institutionnelle de la Nouvelle-Calédonie soit conclu entre les partenaires politiques de l'accord de Nouméa au cours des prochains mois, et en tout état de cause avant les prochaines élections, ce qui rendrait nécessaire une révision constitutionnelle de plus grande ampleur et pourrait justifier un report des élections à une date ultérieure.

4. ANALYSE DES IMPACTS DES DISPOSITIONS ENVISAGÉES

L'article unique n'a pas vocation à être inséré dans la loi organique du 19 mars 1999, du fait de son caractère ponctuel et transitoire.

Le mandat des membres du congrès et des assemblées de province sera prolongé par cohérence jusqu'à l'installation des assemblées de province et du congrès faisant suite à l'élection reportée. Il n'y aura donc aucune solution de continuité des mandats.

Le Conseil d'Etat a estimé, dans son avis précité du 7 décembre 2023, que le report limité dans le temps du processus électoral « ne se heurterait à aucun obstacle d'ordre constitutionnel ou conventionnel » et ne porterait pas atteinte au principe de périodicité raisonnable du scrutin.

Néant.

Néant.

Le budget relatif à l'organisation des élections provinciales a été prévu dans la loi n° 2023-1322 du 29 décembre 2023 de finances pour 2024, au sein du programme n° 232 « Vie politique » de la mission ministérielle « Administration générale et territoriale de l'Etat ». Les crédits prévisionnels nécessaires à l'organisation des élections provinciales sont intégrés dans l'action 02 « Organisation des élections », regroupant les crédits nécessaires à l'ensemble des élections politiques prévues en 2024 (dont les élections européennes).

Un surcoût de l'ordre de 660 000 € est à prévoir pour la révision complémentaire de la liste électorale spéciale. En effet, la participation des magistrats à la révision annuelle de la liste électorale spéciale du 1^er mars au 30 avril 2024 coûtera 60 000 € en 2024, tandis que la présence d'observateurs de l'ONU a coûté, en 2023, 659 386 $ (soit 606 635 €).

Les communes de Nouvelle-Calédonie pourront organiser les élections couvertes par le présent projet de loi organique, et ce jusqu'au dimanche 15 décembre 2024, dans les conditions habituelles. L'organisation à proprement parler du scrutin reste identique.

En amont du scrutin, les communes devront prévoir, outre la révision annuelle prévue du 1^er mars au 30 avril 2024, une révision complémentaire de la liste électorale spéciale, étant précisé que les maires sont membres des commissions administratives spéciales qui révisent cette liste électorale spéciale conformément à l'article 189 de la loi organique du 19 mars 1999.

Les services en charge de l'organisation des élections verront simplement le calendrier d'organisation du renouvellement général des membres du congrès et des assemblées de province décalé dans le temps. Toutefois, l'organisation à proprement parler du scrutin - qui s'étale de la prise de candidatures à la proclamation des résultats - reste identique.

Une révision complémentaire de la liste électorale spéciale sera à prévoir par les services compétents, en sus de la révision annuelle habituelle en mars et avril 2024. Comme il est d'usage, les travaux de révision impliqueront la participation de magistrats de la cour de cassation ainsi que d'observateurs des Nations-Unies qui devront être pris en charge financièrement par les services de l'Etat.

Comme cela a été dit plus haut, de trop nombreux calédoniens se trouvent aujourd'hui privés du droit de suffrage aux élections provinciales, alors même que le congrès et les assemblées de provinces adoptent les lois du pays ou les délibérations qui régissent leur vie quotidienne, encadrent l'action des services publics dont ils bénéficient, déterminent l'essentiel de leurs droits et de leurs devoirs - y compris en matière de droit civil et commercial - et déterminent les choix économiques, sociaux et environnementaux structurants pour le territoire, dans un contexte de très large autonomie institutionnelle.

Il s'agit pour certains de personnes nées en Nouvelle-Calédonie, et qui y sont restées domiciliées jusqu'à aujourd'hui, mais qui n'étaient pas inscrites sur les listes électorales générales en 1998 et ne pouvaient donc figurer sur la liste électorale spéciale pour la consultation d'approbation de l'accord de Nouméa, ni sur le tableau annexe de 1998. On estime leur nombre à près de 12 000 aujourd'hui. Pour une part, ces personnes ont été inscrites sur la liste électorale générale seulement en 2018, en vue de pouvoir participer à la consultation sur l'accession de la Nouvelle-Calédonie à la pleine souveraineté. Cette situation se répercute aussi sur leurs enfants, qui ne peuvent s'appuyer sur la qualité d'électeur de leurs parents en 1998 pour demander leur inscription sur la liste électorale spéciale.

Il s'agit pour d'autres, de citoyens français, nés en métropole ou dans d'autres outre-mer, en particulier de Wallis et Futuna et de Polynésie française, qui se sont durablement établis en Nouvelle-Calédonie dans les années 2000. Leurs enfants, qui accèdent désormais à la majorité, se voient également refuser le droit de suffrage pour les élections provinciales.

Au terme de la réforme, le corps électoral spécial sera donc plus en adéquation avec la société calédonienne d'aujourd'hui et ancrée sur le territoire.

Afin que les électeurs disposent en temps utile d'une certitude sur leur inscription sur la liste électorale et puissent prendre leurs dispositions, s'il y a lieu, pour établir une procuration, le projet de loi organique précise que la liste électorale spéciale et le tableau annexe sont mis à jour au plus tard dix jours avant la date du scrutin, délai déjà prévu par le V de l'article 189 de la loi organique du 19 mars 1999 en cas de dissolution ou d'élections partielles.

Néant.

Néant. Le principe des listes alternant des candidats des deux sexes est maintenu.

Néant.

Néant.

Des campagnes seront organisées par les services locaux de l'Etat pour informer les électeurs sur le report de la date du scrutin et ses incidences, puis, une fois la réforme intervenue, sur l'évolution des critères d'inscription et les démarches à envisager. Les modalités d'inscription des nouveaux électeurs seront simplifiées dans toute la mesure du possible pour limiter les formalités administratives nécessaires.

L'échéance maximale pour le report est fixée de telle sorte de ne pas empiéter sur la période de vacances d'été en Nouvelle-Calédonie.

Pour les personnes qui souhaiteront se porter candidates, la mise en oeuvre des procédures habituelles prévues par le code électoral (dépôt des listes, propagande, recueil des financements, déclarations à la HATVP, dépôt des comptes de campagne à la CNCCFP..) sera simplement décalée dans le temps. Un guide du candidat sera produit, comme lors de chaque élection provinciale, par le Haut-commissaire de la République.

Néant.

5. CONSULTATIONS ET MODALITÉS D'APPLICATION

Les dispositions concernant la continuité des institutions en Nouvelle-Calédonie ont fait l'objet d'une demande d'avis au Conseil d'Etat en date du 16 novembre 2023 et d'un avis du 7 décembre 2023.

Le Congrès de la Nouvelle-Calédonie a été saisi le 2 janvier 2023, conformément à l'article 90 de la loi organique du 19 mars 1999, et a rendu un avis favorable, le 17 janvier 2024.

Les dispositions de l'article 6-1 de la loi organique du 19 mars 1999 prévoient qu'en l'absence de date spécifique d'entrée en vigueur, les lois entrent en vigueur en Nouvelle-Calédonie le dixième jour suivant leur publication au Journal officiel de la République française.

Les dispositions envisagées s'appliqueront seulement en Nouvelle-Calédonie. Seuls les électeurs inscrits sur la liste électorale générale de Nouvelle-Calédonie, et donc qui y résident effectivement, pourront obtenir leur inscription sur la liste électorale spéciale.

Aucun texte d'application n'est nécessaire. Un décret de convocation des électeurs pris en application de ces dispositions fixera la nouvelle date du scrutin, conformément à l'article 187 de la loi organique du 19 mars 1999. Le décret est publié au Journal officiel de la Nouvelle-Calédonie quatre semaines au moins avant la date du scrutin.