EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Depuis plusieurs années, la France se distingue par un taux d'épargne des ménages élevé, et les conséquences économiques de la crise sanitaire ont considérablement amplifié ce phénomène. Ainsi, dans sa dernière analyse de la situation des ménages, publiée au début du mois de mars 2022, la Banque de France estimait le surplus d'épargne financière des ménages à 175 milliards d'euros entre le début de l'année 2020 et la fin de l'année 2021 1 ( * ) . Nos concitoyens ont placé la majorité de cette épargne sur leurs comptes bancaires ou sur leurs livrets réglementés.
Outre que l'argent ainsi placé ne contribue qu'indirectement au financement de l'économie, le marché de l'épargne français se caractérise aussi par des défauts dans son fonctionnement : une concurrence entre acteurs limitée, un nombre élevé d'intermédiaires ou encore un faible développement de la gestion passive. Cette structuration du marché de l'épargne se traduit ainsi par un niveau de frais élevé qui pèse sur la performance servie aux épargnants.
Parallèlement, la hausse des prix, constatée depuis plusieurs mois, d'abord dans un contexte de reprise de l'économie mondiale faisant suite à sa paralysie du fait de l'épidémie de Covid-19, puis au déclenchement d'une crise internationale majeure liée à la guerre en Ukraine, devrait conduire à une inflation qui approcherait, voire dépasserait, le taux de 4 %. De fait, le rendement des produits d'épargne les plus sécurisés s'en trouve considérablement érodé, alors même que persiste encore un environnement de taux bas.
Dans ce contexte difficile, et alors que le pouvoir d'achat des ménages apparaît comme un enjeu majeur, il est impératif de garantir aux Français un marché de l'épargne efficace et rentable.
En particulier, les pratiques tarifaires des intermédiaires du marché de l'épargne constituent désormais une question centrale pour les épargnants. En effet, la performance brute qui leur est actuellement servie se trouve diminuée de nombreux frais : frais de gestion et de courtage, éventuellement commissions de surperformance et de mouvement, frais d'entrée et de sortie. À cette première couche de frais, s'ajoutent également les frais liés au support de l'investissement, par exemple une assurance vie, produit privilégié par les Français et dont le succès s'explique par la prévalence du modèle historique de la bancassurance.
La France se situe dans la moyenne haute des pays de l'Union européenne en termes de frais dus au titre des produits d'épargne. Un particulier faisant le choix de commencer à épargner très tôt pour sa retraite peut ainsi voir la performance de ses placements à 40 ans captée à plus de 55 % par les frais, le privant d'une part considérable des fruits de son épargne.
Afin de s'assurer du bon fonctionnement du marché de l'épargne, Albéric de Montgolfier, alors rapporteur général, a initié une mission de contrôle sur la protection des épargnants en 2020. Interrompus par la crise sanitaire, ses travaux ont été repris en 2021 pour prendre la forme d'un rapport conjoint avec Jean-François Husson, nouveau rapporteur général.
À la suite notamment de nombreuses auditions de spécialistes de l'épargne, des professionnels du marché de l'épargne français et des autorités publiques françaises et européennes, ce rapport, intitulé « La protection des épargnants : payer moins et gagner plus », a fait l'objet d'une présentation devant la commission des finances le mercredi 6 octobre 2021. Du constat que les deux rapporteurs ont établi, découlent en particulier dix-sept recommandations destinées à mieux protéger les épargnants, en retenant quatre axes : encadrement des frais, transparence, adaptation des produits et contrôle des intermédiaires.
La présente proposition de loi, présentée par MM. Jean-François Husson et Albéric de Montgolfier, vise à traduire treize de ces recommandations, les quatre autres relevant soit du droit de l'Union européenne soit de la définition du programme de contrôle d'une autorité de supervision.
Au terme de leurs travaux, les auteurs de la proposition de loi ont ainsi acquis la conviction que trois leviers doivent être actionnés pour améliorer le fonctionnement du marché de l'épargne, au bénéfice des Français.
Le premier d'entre eux consiste à agir directement sur les frais des produits et sur les commissions perçues par les intermédiaires, même si, dans ce domaine, de nombreuses règles relèvent du niveau européen.
Le deuxième levier vise, d'une part, à accroître la transparence sur les frais et sur les produits disponibles moins onéreux et, d'autre part, à stimuler la concurrence sur le marché de l'épargne français, afin de provoquer une baisse des frais généralisée et donc une hausse du rendement servi aux épargnants. Il s'agit d'une voie plus indirecte mais tout aussi efficace pour améliorer le marché de l'épargne.
Enfin, un contrôle accru des intermédiaires du marché de l'épargne est indispensable et constitue la troisième réponse pour renforcer la protection des épargnants. En dépit d'une protection normative qui s'est considérablement étoffée ces dernières années, certaines zones grises de ce contrôle demeurent, notamment en raison de l'émergence de nouvelles pratiques.
La présente proposition de loi traduit concrètement ces trois enjeux.
La proposition de loi comprend douze articles répartis au sein de quatre chapitres .
Le chapitre I er comprend les dispositions visant à assurer un encadrement plus strict de certaines catégories de commissions .
L'article 1 er interdit la perception de commissions de mouvement, qui correspondent aux commissions perçues, en plus des frais d'intermédiation, à l'occasion d'opérations d'achat ou de vente sur le portefeuille de l'épargnant. La suppression de ces commissions mettrait ainsi un terme à une double charge pour les épargnants.
L'article 2 introduit au sein du code des assurances une définition spécifique de l'arbitrage en assurance vie - conditions d'accès, modalités de conclusion du mandat, obligations des mandataires envers les mandants -, afin de protéger les épargnants des pratiques hétérogènes des intermédiaires exerçant de telles activités.
Le chapitre II a pour objet de permettre aux épargnants de pouvoir faire un choix plus éclairé , dans leurs décisions d'investissement comme dans leurs choix de produits.
Dans cette perspective, l'article 3 rend obligatoire, pour les distributeurs d'assurance vie et de plans d'épargne retraite, de lister les produits indiciels cotés à bas coût disponibles à la souscription. Cette plus grande transparence vise à favoriser la distribution de ces produits et la baisse des frais supportés par les épargnants. Les distributeurs et gestionnaires conseillent encore trop peu souvent ces produits, qui présentent pourtant des frais en moyenne moins élevés, pour une performance similaire.
L'article 4 confie au Comité consultatif du secteur financier (CCSF) le soin de suivre l'évolution des pratiques tarifaires des entreprises d'assurance, afin que les épargnants puissent disposer d'une information accessible et compréhensible du « coût complet » de l'assurance vie. Cette mission serait conduite en exploitant les données que les entreprises d'assurance seraient tenues de publier sur leur site internet, à savoir l'ensemble des frais attachés à leurs contrats d'assurance vie, en les détaillant selon une nomenclature fixée par un arrêté du ministre de l'économie. Si les acteurs de la place se sont déjà engagés au début de l'année 2022 à publier ces informations, l'accord de place conclu n'est qu'une première réponse au manque d'information des épargnants. D'une part, cet accord n'est pas juridiquement contraignant. D'autre part, il revient toujours à l'épargnant de procéder lui-même à un état des lieux du marché. Au contraire, le dispositif proposé dote le CCSF des compétences nécessaires pour l'éclairer.
Le chapitre III comprend cinq dispositions destinées à favoriser le développement et l'adaptation des produits d'épargne aux nouvelles contraintes du marché .
L'article 5 permet aux détenteurs de plans d'épargne en actions (PEA) de ne pas perdre l'avantage fiscal attaché à ce produit lors de l'acquisition de titres inéligibles, dès lors que le gestionnaire du plan n'a pas mis en place de procédures permettant de bloquer l'acquisition de tels titres. Les détenteurs disposeraient alors d'un délai de deux mois pour rectifier leur situation.
L'article 6 renforce la réduction d'impôt sur le revenu au titre de la souscription au capital des petites et moyennes entreprises, dite réduction d'impôt « Madelin ». Le taux de la réduction d'impôt est porté de 18 % à 25 % et, à titre dérogatoire, à 30 % jusqu'en 2026. Il s'agit ainsi, d'une part, d'encourager les épargnants à mobiliser leur épargne au profit des entreprises et, d'autre part, de compenser le rehaussement des seuils de taille critique devant être atteints par les fonds fiscaux pour être agréés. En effet, des fonds de taille trop limitée désavantagent les épargnants, que ce soit en termes de produits offerts, de risque ou encore de frais.
L'article 7 vise à garantir une réelle transférabilité interne et externe de l'assurance vie.
D'une part, il remédie aux insuffisances des dispositions issues de la loi « Pacte » de 2019, qui constituait un premier pas en faveur de la transférabilité des contrats au sein d'une même compagnie. Ainsi, le présent article sécurise ce droit au transfert interne à une compagnie et prévoit qu'il soit réalisé sans frais et dans un délai de deux mois à compter de la réception de la demande de transfert.
D'autre part, il prévoit d'aller plus loin en matière de transférabilité en proposant la portabilité de l'antériorité fiscale du contrat en cas de rachat et d'ouverture d'un autre contrat d'assurance vie souscrit auprès d'une autre compagnie, dès lors que l'intégralité de l'épargne est transférée. La transférabilité totale des sommes placées sur un contrat d'assurance vie ainsi permise tend à garantir une réelle concurrence sur ce segment du marché de l'épargne et à permettre aux épargnants d'opter pour des contrats plus performants et moins chargés en frais.
L'article 8 prolonge jusqu'en 2026 le bénéfice de l'incitation fiscale mise en place par la loi « Pacte » pour transférer les sommes investies dans un contrat d'assurance vie vers un plan d'épargne retraite (PER). Cette prorogation, qui doit encourager la poursuite de la migration de l'assurance vie vers les produits d'épargne retraite, incitera les épargnants à préparer au mieux leur départ de la vie active.
L'article 9 confie à la Caisse des dépôts et des consignations la gestion administrative et financière d'un fonds de fonds indiciels cotés, qui serait ensuite distribué dans les plans d'épargne retraite (PER). Il fait partie des produits qui devront être présentés et référencés par les gestionnaires des PER en vertu de l'article 3 de la présente proposition de loi. Le développement de ce produit est avant tout destiné à offrir une option accessible à tous les épargnants. Il doit également permettre de stimuler la concurrence sur le marché des PER afin de baisser les frais moyens de ces produits.
Enfin, le chapitre IV a pour objet d' accentuer le contrôle des acteurs du marché de l'épargne .
L'article 10 confie à l'organisme pour le registre unique des intermédiaires en assurance, banque et finance (Orias) le contrôle de l'honorabilité des dirigeants et des salariés des intermédiaires ayant l'obligation de s'immatriculer auprès de ce registre. Ce contrôle incombe aujourd'hui aux employeurs de ces salariés, qui ne disposent pas des mêmes prérogatives pour s'assurer de l'honorabilité de ces intermédiaires. À l'initiative de la commission des finances, le Sénat avait déjà proposé de confier cette mission à l'Orias dans le cadre de l'examen de la proposition de loi relative à la réforme du courtage de l'assurance et du courtage en opérations de banque et en services de paiement.
L'article 11 crée une nouvelle catégorie d'intermédiaires, les intermédiaires en immobilier, afin de renforcer le contrôle de l'ensemble des acteurs impliqués dans des opérations d'acquisition de logement relevant des dispositifs fiscaux dits « Pinel » (article 199 novovicies du code général des impôts) ou « Girardin » (articles 199 undecies A et undecies B du code général des impôts). Il prévoit également que le Gouvernement remette au Parlement une évaluation de l'opportunité de confier le contrôle de ces intermédiaires et de leurs communications promotionnelles à l'Autorité des marchés financiers, ainsi que des moyens financiers, humains et budgétaires qui lui seraient nécessaires pour assurer cette nouvelle mission, à l'image de ce qui existe déjà pour les biens divers.
L'article 12 soumet enfin l'ensemble des acteurs du financement participatif à l'obligation de transmettre annuellement - à l'Autorité de contrôle prudentiel et de résolution ou à l'Autorité des marchés financiers selon leur statut - les informations relatives aux projets pour lesquels ils ont servi d'intermédiaires, ainsi que les montants collectés. Cette transmission doit permettre aux régulateurs de mieux s'assurer que ces acteurs respectent leurs obligations en matière de lutte contre le blanchiment des capitaux et le financement du terrorisme, dans un contexte de fort développement des « cagnottes en ligne ».
* 1 Banque de France, L'impact de la crise du Covid-19 sur la situation financière des entreprises et des ménages en janvier 2022 (3 mars 2022).