EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
Dans les orientations politiques pour la Commission européenne en 2024-2029, présentées le 18 juillet 2024, Mme Ursula von der Leyen, alors candidate à un second mandat à la tête de la Commission, constatait que « les Européens éprouvent des doutes certains et de réelles craintes face à l'instabilité et à l'insécurité auxquelles nous sommes confrontés », concernant « tant le coût de la vie, le logement et la conduite des affaires que le traitement réservé à des questions telles que la migration, ou encore notre sécurité intérieure et les guerres qui se déroulent en Ukraine et au Moyen-Orient »1(*).
C'est pourquoi, sur la base des rapports des anciens Premiers ministres italiens, MM. Enrico Letta2(*) et Mario Draghi3(*), qui appelaient à l'achèvement du marché intérieur et à un « choc de compétitivité », le programme de travail de la Commission européenne pour 2025, présenté le 11 février dernier4(*), a mis en avant l'impérative relance de la compétitivité de l'Union européenne.
En effet, « les entreprises évoluent dans un monde instable, marqué par une concurrence déloyale accrue, une hausse des prix de l'énergie, des pénuries de compétences et de main d'oeuvre et des difficultés d'accès au capital dont elles ont besoin »5(*).
Simultanément, endossant les conclusions du rapport de M. Sauli Niinistö6(*), ancien Président de la République de Finlande, qui détaillait les risques géopolitiques et les catastrophes naturelles menaçant l'Union européenne, le programme de travail de la Commission européenne pour 2025 a fait de la sécurité sa seconde priorité, tout comme la présidence polonaise du Conseil de l'Union européenne.
Conjointement, dans son programme, la Commission européenne a décliné ses propositions dans les domaines de la santé, de l'environnement, de l'agriculture et de la pêche, de la cohésion sociale et du numérique, et a exprimé sa vision des relations internationales, en sept priorités, elles-mêmes scindées en 51 nouvelles initiatives. Ces priorités sont les suivantes :
1) « Un nouveau plan pour une prospérité et une compétitivité durables de l'Europe » ;
2) « Une ère nouvelle pour la défense et la sécurité européennes » ;
3) De « soutenir les personnes et (de) renforcer nos sociétés et notre modèle social » ;
4) De « préserver notre qualité de vie (sécurité alimentaire, eau et nature) » ;
5) De « protéger notre démocratie » et de « défendre nos valeurs » ;
6) « L'Europe dans le monde : user de notre puissance et de nos partenariats » ;
7) « Atteindre les objectifs ensemble et (...) préparer notre Union pour l'avenir ».
Cependant, au cours des dernières semaines, le contexte politique, économique et militaire, dans lequel ce programme a été bâti, a été bouleversé par plusieurs évènements liés aux premières décisions du président américain Donald Trump, de retour à la Maison Blanche depuis le 20 janvier 2025. Il faut mentionner à cet égard :
- un rapprochement diplomatique russo-américain inédit et l'annonce de pourparlers bilatéraux sur le sort de l'Ukraine (le 13 février), initialement sans association des autorités ukrainiennes, et la volonté du président américain d'obtenir coûte que coûte un cessez-le-feu rapide ;
- l'avertissement lancé par les autorités américaines aux chefs d'État et de gouvernement de l'Union européenne, sur la nécessité, pour les États membres, de prendre en charge la défense de l'Europe ainsi que les garanties de sécurité en faveur de l'Ukraine ;
- le choix des États-Unis d'imposer une hausse des tarifs douaniers sur les importations européennes.
Ce faisant, l'Union européenne est entrée dans une nouvelle ère caractérisée par une grande instabilité et une forte insécurité, qui lui imposent de donner la priorité à son propre « réarmement ». Dans ce contexte, le programme de travail de la Commission apparaît comme très voire trop abondant et, en partie, anachronique.
Voilà pourquoi, dans la présente proposition de résolution européenne, la commission des affaires européennes du Sénat :
- souhaite réduire le nombre de priorités politiques, de 7 à 3, en axant le programme sur les 3 priorités suivantes : « Le soutien à l'Ukraine, la sécurité des États membres de l'Union européenne et la protection de notre démocratie » ; « La relance de la compétitivité, la durabilité des économies européennes et la préservation de la qualité de vie des citoyens ainsi que de notre modèle social » ; « Le renforcement de la voix de l'Europe dans le monde » ;
- estime que ce programme de travail doit pouvoir être ajusté « en tant que de besoin » en cours d'exécution, si les circonstances l'exigent.
Sur le financement des priorités politiques européennes, à court terme, des « révolutions » sont déjà en cours puisqu'un plan de financement de 800 milliards d'euros pour « réarmer » l'Europe, suppose l'activation de la clause dérogatoire aux engagements du pacte de stabilité et de croissance7(*) et la mise en oeuvre d'une fongibilité inédite des budgets européens (puisque le plan serait partiellement financé par une réorientation des fonds de cohésion au profit de la défense).
À moyen et long termes, les négociations du prochain cadre financier pluriannuel de l'Union européenne (CFP), qui doivent débuter l'été prochain, seront déterminantes pour trouver des solutions pérennes de financement. Sur ce point essentiel, la présente proposition de résolution européenne considère :
- que l'Union européenne est à un tournant et va devoir faire des choix budgétaires : en effet, elle ne pourra pas financer ses (nombreuses) nouvelles priorités et rembourser l'emprunt européen ayant financé le plan de relance post-Covid-19 (Next Generation EU), pour un montant oscillant entre 25 et 30 milliards d'euros par an à compter de 2028, tout en maintenant une stabilité des contributions des États membres au budget européen et en refusant de mettre en place de nouvelles ressources propres pour ce budget ;
- que les États membres doivent s'accorder rapidement sur l'entrée en vigueur de ces nouvelles ressources propres et travailler à achever l'Union de l'épargne et des investissements, afin de dégager de nouveaux financements pour les priorités européennes, mais aussi, en lien avec les institutions européennes, obtenir une révision du mandat de la Banque européenne d'investissement (BEI) pour qu'elle apporte un soutien plus large et plus massif à l'industrie européenne de la défense, notamment en réévaluant la liste des activités exclues de sa politique de prêts et en augmentant le volume de financements disponibles dans le domaine de la sécurité et de la défense, conformément aux conclusions du Conseil européen du 6 mars 2025 ;
- qu'à l'occasion des négociations du prochain CFP, la France et ses partenaires européens doivent s'opposer à toute tentative de « renationalisation » des budgets de la politique agricole commune (PAC) et de la politique de cohésion, piliers de la souveraineté alimentaire et de la solidarité de l'Union européenne.
Concernant la première priorité définie, à savoir « Le soutien à l'Ukraine, la sécurité des États membres de l'Union européenne et la protection de notre démocratie », la proposition de résolution :
- rappelle son soutien à l'Ukraine et demande à la France et à l'Union européenne de poursuivre leur appui aux autorités ukrainiennes, tant dans la défense de leur pays que dans sa reconstruction ;
- relève la volonté de la Commission européenne d'intervenir dans le champ de la défense, avec la désignation d'un commissaire européen dédié8(*), la présentation d'un programme pérenne pour l'industrie de défense et celle d'un « livre blanc sur l'avenir de la défense européenne », mais rappelle fermement que les États membres sont responsables de la défense aux termes des traités européens et demande le respect des compétences des États membres ; elle souligne également que les financements européens prévus dans le cadre du programme pour l'industrie européenne de la défense n'ont de raison d'être que s'ils servent réellement le développement de la base industrielle et technologique de défense européenne (BITDE) et l'autonomie stratégique de l'Union européenne. Elle réaffirme ainsi9(*) que ce texte doit refléter l'ambition la plus élevée possible, retenir un taux de composants originaires de l'Union européenne ou de pays associés qui ne saurait être inférieur à celui de 65 % retenu dans le règlement EDIRPA et, si possible, tendre vers un taux minimal de 80 %, assorti d'une perspective croissante à un horizon rapproché, afin de renforcer durablement la BITDE ;
- accueille avec intérêt le principe d'une stratégie européenne de préparation aux crises, misant en particulier sur l'esprit de défense des citoyens, en estimant qu'elle doit mettre en valeur les succès du Mécanisme européen de protection civile contre les catastrophes naturelles. Dans ce cadre, elle demande aussi la présentation d'une nouvelle directive européenne afin de reconnaître sans ambiguïté au niveau européen les spécificités de l'engagement des sapeurs-pompiers volontaires ;
- dans cet esprit, accueille favorablement l'acte sur les médicaments critiques. Elle demande aussi la poursuite des investissements stratégiques en matière de recherche dédiée à la santé (Innovation Health Initiative), la mise en oeuvre rapide de l'espace européen des données de santé et de crédits relatifs à la cybersécurité des hôpitaux. Elle attire enfin l'attention sur la nécessité d'éviter les « doublons » entre le règlement européen sur l'intelligence artificielle (IA) et celui relatif aux dispositifs médicaux ;
- considère pertinente la présentation à venir d'une nouvelle stratégie européenne pour la sécurité intérieure afin d'adapter les modalités du soutien des agences de l'Union européenne (Europol...) aux services de police et aux juridictions qui luttent contre la criminalité organisée, et, en particulier, contre le trafic de drogue, et la menace terroriste ;
- prend acte de l'actualisation de la directive européenne 2008/115/CE sur le retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier10(*), présentée le 11 mars dernier en réponse à une demande du Conseil européen (dans ses conclusions du 17 octobre 2024) afin d'améliorer l'effectivité des décisions de retour des intéressés dans leur pays d'origine ;
- souligne l'importance de l'adoption prochaine d'un « bouclier européen de la démocratie » afin de mieux lutter au niveau européen contre les ingérences étrangères et les campagnes de manipulation de l'information, en s'inspirant de l'action du service de vigilance et de protection contre les ingérences numériques étrangères (Viginum), compétent en France ;
- regrette le retrait, par la Commission européenne, de sa proposition de directive sur la responsabilité civile en matière d'intelligence artificielle11(*) (IA), qui avait pour objectif d'instituer un régime européen harmonisé de responsabilité civile en cas de dommages éventuels causés par les utilisations de l'IA ;
Au sujet de la deuxième priorité pour l'Union européenne, à savoir « la relance de la compétitivité, la durabilité des économies européennes et la préservation de la qualité de vie des citoyens ainsi que de notre modèle social », la présente proposition de résolution européenne :
- soutient la « boussole pour la compétitivité », inspirée par les rapports de MM. Letta et Draghi, et les mesures de simplification du droit de l'Union européenne qui en résultent (paquets Omnibus), afin d'alléger la charge administrative qui pèse sur les entreprises, sans renier les objectifs de respect des droits de l'Homme et de l'environnement inscrits dans la directive sur le devoir de vigilance ;
- approuve l'annonce d'un pacte pour une industrie propre, qui vise à accélérer la décarbonation du secteur industriel et à en faire un avantage compétitif pour ce dernier ;
- approuve les mesures annoncées de simplification des procédures applicables aux agriculteurs et demande que la politique agricole commune (PAC) soit bien remise au rang des priorités stratégiques de l'Union européenne ; elle dénonce la conclusion de l'accord UE/Mercosur par la Commission européenne et appelle à des accords de libre-échange enfin conditionnés à une réelle réciprocité dans le respect des normes sanitaires et environnementales ;
- attend avec impatience la refonte de la directive sur les marchés publics12(*) pour y imposer une « préférence européenne » dans les marchés liés aux secteurs stratégiques et demande un « aggiornamento » de la politique de concurrence européenne afin de permettre la constitution de « champions industriels européens » ;
- souhaite le maintien des talents et d'une main d'oeuvre qualifiée dans l'Union européenne par le renforcement des « alliances universitaires européennes », l'amélioration de la qualité des stages et la mise en place d'une « union des compétences » favorisant l'apprentissage tout au long de la vie ;
- relève l'importance d'une stratégie sur la résilience de l'eau, afin de préserver les ressources, d'assurer un accès de tous à l'eau à des tarifs abordables, et d'améliorer la qualité des eaux.
Pour faire entendre « la voix de l'Europe dans le monde », troisième priorité, la présente proposition de résolution européenne :
- se félicite des progrès de l'Ukraine, de la Moldavie et des pays des Balkans occidentaux13(*) dans leur processus d'adhésion à l'Union européenne, tout en rappelant que chaque candidature devra être évaluée au cas par cas, en fonction des « critères de Copenhague »14(*) ;
- souligne l'intérêt pour l'Union européenne de réaffirmer sa vocation au dialogue avec les pays des rives sud et est de la Méditerranée par l'adoption prochaine d'un pacte pour la Méditerranée ayant pour objectif de renforcer les échanges et les coopérations, et de manifester sa volonté de rapprochement avec l'Inde.
Par ailleurs, au titre des observations générales, la présente proposition de résolution européenne rappelle que les institutions, agences et organes de l'Union européenne, doivent respecter pleinement leurs obligations de multilinguisme et d'utilisation de la langue française, langue officielle de travail de l'Union européenne.
En outre, elle demande, dans toutes les politiques européennes, la prise en considération des régions ultrapériphériques (RUP)15(*) et des pays et territoires d'outre-mer (PTOM)16(*), ainsi que la présentation d'un « paquet normatif » destiné à adapter les règles européennes aux spécificités des RUP.
Enfin, elle réaffirme son attachement au rôle de la place de Strasbourg en tant que siège de la démocratie européenne.
Pour conclure, signalons que le programme de travail présente également les évaluations et bilans de qualité (au nombre de 37) auxquels la Commission européenne envisage de procéder au cours de l'année, au titre du programme REFIT de simplification. À cet égard, signalons les évaluations relatives à la mise en oeuvre des fonds structurels de la politique de cohésion, à l'acquis normatif dans le domaine du numérique et aux directives relatives aux marchés publics.
Par ailleurs, le programme de travail dresse la liste des 123 textes présentés au cours des années précédentes mais encore en négociation. Ces textes en attente d'adoption concernent principalement les nouvelles ressources propres de l'Union européenne, le projet d'euro numérique, l'instauration d'un système européen d'assurance des dépôts, la mise en oeuvre d'une coopération renforcée pour établir une taxe sur les transactions financières, l'établissement d'un code des douanes européen, la mise en place du « système entrée/sortie »17(*) pour sécuriser et fluidifier les passages des frontières, la lutte contre les abus sexuels sur mineurs en ligne et contre les trafics de migrants, la prévention et la lutte contre la corruption, le financement des partis politiques européens, la surveillance et la résilience des sols, ou encore les forêts et les déchets.
Simultanément, outre le retrait très médiatisé et déjà évoqué de sa proposition de directive relative à l'adaptation des règles en matière de responsabilité civile extracontractuelle au domaine de l'intelligence artificielle, 37 autres textes seront ou devraient être retirés. Il faut souligner l'ampleur de cet effort au regard des années précédentes (6 retraits en 2024 et 1 retrait et 1 abrogation en 2023). Ces retraits concernent des textes devenus anachroniques (à l'exemple du projet d'accord UE/Afghanistan, rendu obsolète par le retour des talibans au pouvoir). Mais, pour l'essentiel, il s'agit de textes anciens qui demeuraient sans perspective d'accord politique (comme la proposition de règlement sur les brevets essentiels ou la révision de la directive « vie privée et communications électroniques »).
Quant aux 4 abrogations envisagées, elles concernent un règlement de promotion des ressources génétiques en agriculture, lié à une aide européenne supprimée depuis, un autre relatif à la formation des prix pour les transports de marchandises par route (qui n'a plus lieu d'être) et 2 textes accessoires relatifs à des collectes statistiques.
Ainsi, le programme de la Commission européenne pour 2025 a vu juste en mettant l'accent sur la sécurité de l'Europe et sur la relance de la compétitivité des économies européennes. Ses propositions sur la simplification, la décarbonation de l'industrie ou sur le maintien des compétences dans l'Union européenne, semblent nécessaires. Cependant, l'exhaustivité de ce programme pourrait s'avérer vite partiellement anachronique en raison de la rapidité et de la brutalité des bouleversements géopolitiques en cours, qui pourraient nécessiter une concentration des outils et des financements sur la question centrale de la sécurité européenne et de la protection de la démocratie en Europe.
À l'issue de cette présentation, la commission des affaires européennes a conclu au dépôt de la proposition de résolution européenne qui suit.
* 1 « Le choix de l'Europe : Orientations politiques pour la prochaine Commission européenne (2024-2029) ».
* 2 Rapport « Bien plus qu'un marché » (« Much more than a market - Speed, Security, Solidarity - Empowering the Single Market to deliver a sustainable future and prosperity for all EU citizens »), en date du 17 avril 2024.
* 3 Rapport sur une stratégie de compétitivité pour l'Union européenne (« A competitiveness strategy for Europe »), en date du 9 septembre 2024.
* 4 « Avancer ensemble : une Union plus audacieuse, plus simple et plus rapide », COM(2025) 45 final.
* 5 Voir note de bas de page n° 1, p. 7.
* 6 « Plus en sécurité ensemble : renforcer la préparation et la résilience civiles et militaires de l'Europe » (« Safety together : Strengthening Europe's Civilian and Militarian Preparedness and Readiness »), en date du 30 octobre 2024.
* 7 Sont visés en l'espèce les critères posés par le traité de Maastricht (1992) : plafond de 3 % du PIB pour le déficit pour les administrations publiques et de 60% du PIB pour la dette publique. Au fil du temps néanmoins, cette réglementation a été complexifiée, avec l'adoption des règlements dits « Six pack » de 2011, du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) de 2012 et les règlements dits « Two pack » de 2013, qui ont introduit la règle dite du 1/20e (tout État dont la dette publique dépasse 60 % de son PIB est soumis à la procédure de déficit excessif, si l'écart entre son niveau de dette et le seuil de 60 % n'est pas réduit de 1/20e chaque année (en moyenne sur trois ans)) ainsi qu'un objectif budgétaire de moyen terme (OMT) dans le cadre du volet préventif (selon lequel, les États membres doivent poursuivre un OMT proche de l'équilibre ou excédentaire : en pratique, leur solde structurel à moyen terme ne doit pas dépasser 0,5 % du PIB, sauf si la dette publique est inférieure à 60 % du PIB).
* 8 Il s'agit du commissaire lituanien, M. Andrius Kubilius, également en charge de l'espace.
* 9 Résolution européenne du Sénat n° 33 (2024-2025) du 30 décembre 2024 sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'établissement du programme pour l'industrie européenne de la défense et d'un cadre de mesures visant à assurer la disponibilité et la fourniture en temps utile des produits de défense - COM(2024) 150 final.
* 10 Directive 2008/115/CE du Parlement européen et du Conseil du 16 décembre 2008 relative aux normes et procédures communes applicables dans les États membres au retour des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.
* 11 Proposition de directive COM(2022) 496 final du 28 septembre 2022.
* 12 Directive 2014/24/UE du Parlement européen et du Conseil du 26 février 2014 sur la passation des marchés publics et abrogeant la directive 2004/18/CE.
* 13 Albanie ; Bosnie-Herzégovine ; Kosovo ; Macédoine du nord ; Monténégro ; Serbie.
* 14 Le pays candidat doit : a) avoir des institutions stables garantissant la démocratie, l'État de droit, le respect des minorités et leur protection ; disposer d'une économie de marché viable et capable de faire face aux forces du marché ainsi qu'à la pression concurrentielle à l'intérieur de l'Union européenne ; c) reprendre l'acquis communautaire. En outre, cette candidature doit être compatible avec la capacité d'intégration des États membres.
* 15 Les RUP sont : la Guadeloupe, la Guyane, la Réunion, la Martinique, Mayotte et Saint-Martin (France) ; les Açores et Madère (Portugal) ; les îles Canaries (Espagne).
* 16 Les PTOM sont : pour la France, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, les Terres australes et antarctiques françaises, Wallis-et-Futuna, et Saint-Barthélemy ; pour le Danemark, le Groenland ; pour les Pays-Bas : Aruba et les Antilles néerlandaises (Bonaire, Curaçao, Saba, Saint-Eustache et Sint-Maarten, la partie néerlandaise de l'île de Saint-Martin).
* 17 Aux frontières extérieures de l'espace Schengen, ce système doit enregistrer par voie électronique le moment et le lieu d'entrée, de sortie ou de refus d'entrée des ressortissants de pays tiers se présentant pour un court séjour sur le territoire des États membres, tout en calculant la durée de séjour autorisé des personnes autorisées à entrer.