EXPOSÉ DES MOTIFS
Madame, Monsieur,
Alors que s'ouvre la conférence « Ambition France Transports »1(*), la présente proposition de résolution entend tracer des perspectives et une solution à l'un des enjeux majeurs dans ce domaine de la vie quotidienne qu'est la mobilité : l'avenir des concessions autoroutières et du réseau routier national non concédé.
Depuis 2020 et la commission d'enquête sénatoriale sur le contrôle, la régulation et l'évolution des concessions autoroutières, la sonnette d'alarme a été tirée à plusieurs reprises. L'impréparation de l'État pour bien anticiper la fin des concessions d'ici à 2032 est inquiétante. Or, pour de telles infrastructures, 2032 c'est demain. Si rien n'est préparé et qu'aucune décision solide n'est prise pour la suite, l'État n'aura d'autre choix que de reconduire des contrats unanimement décrits comme déséquilibrés et qu'il est en incapacité de contrôler correctement.
Face à ce constat, le retour d'une véritable maîtrise publique de notre réseau routier national, concédé comme non concédé, est nécessaire pour améliorer la qualité de ce dernier.
1- La proposition « Routes de France » de 2022
C'est pour cette raison qu'en amont de l'élection présidentielle de 2022, l'auteur publiait une première proposition de résolution2(*) relative à un nouveau système de gestion du réseau routier national. Il proposait de créer un nouvel établissement public industriel et commercial (EPIC) « Routes de France » dans lequel l'ensemble du réseau routier national non concédé ainsi que les autoroutes concédées, au fur et à mesure que les contrats arrivent à échéance, seraient intégrés. Il s'agissait à ce moment d'une part, de trouver une sortie par le haut au sempiternel débat entre poursuite des concessions actuelles et renationalisation immédiate, avec son corollaire : l'indemnisation des sociétés concessionnaires, et d'autre part, de sortir l'État de la schizophrénie qui est la sienne d'avoir un réseau concédé parmi les mieux entretenus du monde et un réseau non concédé en souffrance, sur lequel les personnels des directions interdépartementales des routes (DIR) font un travail remarquable compte tenu de la faiblesse des moyens dont ils disposent.
Avec cet EPIC, la puissance publique aurait pu enfin développer une véritable politique routière nationale et faire face à la triple problématique de l'entretien et de la modernisation du réseau, du « verdissement » du réseau et des véhicules, c'est-à-dire leur inclusion complète dans la nécessaire et urgente transition écologique, et du report modal, notamment des marchandises.
Le réseau aurait été exploité de manière mixte, soit en régie avec les effectifs actuels des DIR, pour le réseau routier national qui n'est pas à péage, soit en délégation (sous-traitance de la maintenance et de l'exploitation) mais avec des contrats nouveaux visant à une véritable maîtrise publique : leurs périmètres auraient donc été revus notamment avec la sortie du « risque trafic » des contrats, l'auteur estimant que seul l'État peut correctement l'assumer. Cette réintégration du portage du risque trafic par la puissance publique est d'ailleurs l'un des principaux vecteurs de contrôle de la rémunération des délégataires. Et en tout état de cause, les contrats auraient été plus courts, proportionnés à la réalité des travaux et dotés de clauses de revoyure afin de ne pas reproduire les erreurs passées.
La fin des concessions actuelles entrainera la fin des péages tels que nous les connaissons en vertu de l'article 122-4 du code la voirie routière qui précise que « l'usage des autoroutes est en principe gratuit » mais que « il peut être institué par décret en Conseil d'État, pris après avis de l'Autorité de régulation des transports, un péage pour l'usage d'une autoroute en vue d'assurer la couverture totale ou partielle des dépenses de toute nature liées à la construction, à l'exploitation, à l'entretien, à l'aménagement ou à l'extension de l'infrastructure. ». Les échéances de 2032 à 2036 marqueront la fin des recouvrements concernant la partie construction et impliqueront donc une diminution importante de leur montant afin de ne plus couvrir que les dépenses d'exploitation et d'entretien. Cependant, les investissements colossaux pour assurer le verdissement de la route nécessitent de trouver de nouvelles ressources et de bâtir pour cela une nouvelle architecture contractuelle et fiscale. L'auteur avait ainsi dès 2022 proposé, d'une part, une application étendue de l'écocontribution poids lourds à l'ensemble du réseau routier national en application du principe pollueur-payeur et, d'autre part, de s'inspirer du modèle d'investissement de la Société du Grand Paris pour la construction du Grand Paris Express : garantir les emprunts d'aujourd'hui par les recettes futures et ainsi actionner un effet levier. Un mécanisme financier applicable dès lors qu'un flux de recettes stable vient garantir la capacité de l'entité à honorer ses engagements financiers, ce qui est le cas avec les péages et redevances.
Cette proposition globale souffrait cependant d'un défaut majeur : son contrôle par l'État et donc la capacité de « Bercy » de capter les bénéfices qui auraient été dégagés par l'EPIC, comme cela a été fait à de nombreuses reprises (privatisation en 2005, remise en cause du fléchage des bénéfices des sociétés d'économie mixte concessionnaires d'autoroutes -SEMCA- vers l'AFITF...).
2- Une proposition améliorée et à perfectionner : la régionalisation du réseau routier national
C'est pourquoi, à deux ans de l'élection présidentielle de 2027, l'auteur reformule sa proposition initiale. Si l'idée générale de maîtrise publique reste le fil conducteur, c'est bien sa déclinaison organisationnelle qu'il convient d'adapter.
Une première étape de cette reprise en main sera au préalable de réussir la fin des contrats actuels. Elle passera notamment par la capacité à imposer la réalisation des investissements de seconde génération mis en avant par l'Autorité de régulation des transports via le rapport d'information sénatorial d'Hervé Maurey d'octobre 20243(*) : « Il s'agit d'opérations d'investissements prévues dans les contrats et financées par les péages mais non réalisées à ce jour par les sociétés d'autoroutes et qui correspondraient, selon un premier recensement réalisé par l'ART, à 37 élargissements représentant environ 1 000 kilomètres de linéaire, soit plus d'un dixième du réseau [...] D'après des éléments qu'a pu recueillir le rapporteur, ces investissements pourraient selon les avis représenter de 1 à 5 milliards d'euros.»4(*). L'auteur préconise d'ailleurs d'intégrer la généralisation du flux libre d'ici la fin des concessions à ces investissements dès lors que cette solution est techniquement possible et financièrement assumable par les sociétés concessionnaires (3,5 milliards d'euros)5(*) dans les délais de cinq à huit ans.
La seconde étape consisterait à procéder au transfert, compensé par l'État, de l'intégralité de la propriété du réseau routier national aux régions, avec une double optique :
- 80 % des déplacements du quotidien se font en voiture individuelle et près de 90 % du transport de marchandises en France se faisait par la route en 2023 selon l'INSEE6(*). Il est donc fondamental de véritablement intégrer la route aux politiques de mobilité dont les régions sont les collectivités cheffes de file et principales actrices ;
- Il faut en parallèle faire cesser le morcellement du réseau intenté par la cafouilleuse loi 3DS de 2021. Cette loi d'expérimentation a eu quelques vertus mais seules trois régions se sont aventurées dans des transferts.
Ce transfert se ferait en plusieurs étapes : dès que possible pour le réseau routier national non concédé, puis au fur et à mesure que les contrats de concession s'arrêteront. Cette proposition garantirait aux nouveaux « lots régionaux » d'atteindre une taille pertinente pour mener à bien de véritables politiques routières. Dès 2032, les régions recréeraient donc un système de concessions publiques maîtrisées, comme cela fonctionne actuellement pour les autoroutes du Mont-Blanc, à travers des sociétés publiques locales, à l'actionnariat composé des régions, et peut-être d'autres collectivités, pour une part à déterminer. En tout état de cause, la création de ces concessions publiques garantirait aux régions de gérer « directement » et rapidement le réseau transféré en ce qu'il serait possible de ne pas passer par de la mise en concurrence (théorie du « in house ») et donc ne pas perdre du temps à travers les procédures d'appels d'offre classiques.
A) Garantir des ressources : péages et redevance poids-lourds
Cette « re-concession » vers une société publique locale régionale permettra de maintenir un système de péages, en ce qu'il doit rémunérer un investissement, sur les seules autoroutes payantes actuelles. Si, comme cela a été démontré précédemment, les montants des futurs péages seront nécessairement moins élevés qu'actuellement du fait de l'amortissement des investissements initiaux, il est inimaginable de se priver des recettes significatives dont les régions et les sociétés publiques locales (SPL) auront besoin pour financer l'entretien du réseau actuellement concédé, mais également la poursuite de son « verdissement » au « juste prix » pour les usagers, particuliers ou transporteurs. L'auteur a pleinement conscience du danger populiste et de son discours sur la gratuité de tout le linéaire routier national, d'où la nécessité de garantir ce « juste prix » afin d'assurer l'acceptabilité du maintien de péages. Il est convaincu que, concernant les usagers, des solutions techniquement simples et relativement peu coûteuses peuvent être déployées rapidement :
- l'accélération du déploiement des bornes électriques sur les aires de repos ;
- le développement de voies réservées au covoiturage et aux transports collectifs, urbains ou interurbains, et celui de places de parking dédiées au covoiturage en nombre suffisant ;
- le déploiement, en lien avec les autorités organisatrices de la mobilité de services, de cars et de covoiturage, y compris sur lignes régulières ;
- la création de gares autoroutières d'intermodalité sur le modèle de celle de Briis-sous-Forges (91) ;
- l'utilisation de matériaux innovants pour réduire l'empreinte environnementale des routes ;
- l'augmentation du nombre d'abonnements à tarifs réduits pour les « navetteurs ».
Ce « juste prix » de l'usage de la route sera également atteint par la diminution du prix des péages par rapport à la situation actuelle via la réintégration du risque trafic par la puissance publique, qui justifie aujourd'hui une part significative des marges des concessionnaires, d'une part, et par la diminution de la quote-part des péages revenant à l'amortissement de l'infrastructure, d'autre part.
Par ailleurs, puisque le nouveau système intégrera le réseau non concédé, une nouvelle recette affectée devra être perçue pour son entretien, aujourd'hui trop délaissé, en sus de la compensation du transfert de compétence. Aussi, est-il proposé de généraliser une redevance poids lourds sur l'ensemble du réseau routier national aujourd'hui gratuit. Son établissement comme son montant seront définis par chacune des régions. Le volume de recettes escomptées sera particulièrement conséquent pour celles qui se saisiraient du dispositif. À titre d'exemple, avec 0,15 €/km, la région Grand Est, qui servira de modèle pour les autres régions avec l'instauration d'une redevance7(*) sur environ 500 kilomètres (A31 et RN4 principalement), prévoit de récolter près d'un milliard d'euros sur 10 ans ! Cette redevance est particulièrement attendue pour enfin faire contribuer les millions de poids lourds transeuropéens qui traversent gratuitement notre pays, du Luxembourg à l'Espagne, sans payer de taxe sur le carburant ou de péage et en laissant aux contribuables et usagers nationaux la charge complète de l'entretien des routes. Cette mesure paraît donc d'autant plus juste qu'un poids lourd de 30 tonnes à cinq essieux use 10 000 fois plus la route qu'une voiture individuelle, d'après de multiples études. Ce facteur d'usure est de fait encore bien plus important pour les poids lourds de 40 ou 44 tonnes (charge maximale autorisée aujourd'hui en France) ; l'auteur rappelle qu'un camion de 44 tonnes fait 1,5 fois plus de dégâts qu'un camion de 40 tonnes 8(*). Qu'en sera-t-il donc demain si les « méga-camions » jusqu'à 60 tonnes sont autorisés ?
Ce maintien des péages et cette redevance permettront par ailleurs de maintenir le système de financement type « Société du Grand Paris » exposé précédemment (garantie d'emprunt assurée par le flux de recettes) pour financer la masse des investissements de « court terme » : aires de recharges, gestion et entretien du réseau non concédé aujourd'hui en souffrance, garantir la résilience de l'infrastructure face au changement climatique...
B) Des ressources fléchées pour garantir l'acceptabilité
Ce nouveau modèle de régionalisation du réseau routier aujourd'hui national à travers des SPL semble d'autant plus intéressant à développer qu'il permet d'assurer au mieux l'affectation des ressources pour que « la route finance principalement la route », ce qui serait un gage supplémentaire d'acceptabilité de la part des usagers. Il serait également une garantie de protection tant face à « Bercy » et au comblement des déficits publics nationaux que face aux sociétés concessionnaires et leur logique de rentabilité insatiable, sans compter que les capitaux de ces sociétés peuvent être majoritairement étrangers. Cette décentralisation des routes est donc, en plus d'une assurance d'efficacité des ressources, un acte de souveraineté nationale dans un secteur stratégique.
Cependant, si cet acte de décentralisation est une marque de confiance envers les régions, la loi devra déterminer un cadre national de collecte des péages et redevances afin que le dispositif retenu soit simple pour l'ensemble des usagers, dans une logique de liberté de circulation et d'interopérabilité. Dès lors, le flux libre paraît être la solution optimale pour assurer leur perception, d'autant que la technologie permet dès aujourd`hui de faciliter la collecte via un système type GPS et de la centraliser en un point unique.
En tout état de cause, l'auteur ne préconise pas de modifier la loi de 1955 définissant les péages. Dès lors que les SPL régionales deviennent concessionnaires des autoroutes aujourd'hui concédées, l'intégralité des recettes de péages sur le linéaire concerné sera perçue par la SPL. Charge à son actionnariat d'utiliser les profits générés, c'est-à-dire après que l'intégralité des coûts d'exploitation et des missions confiées à la SPL soient assurés, pour réinvestir dans la transition des mobilités.
Concernant la redevance poids lourds, l'auteur préconise qu'elle soit perçue directement par le conseil régional, dans un budget annexe « routes », et reversée à la SPL via sa subvention de fonctionnement, afin de garantir l'entretien des routes et d'avoir les capacités financières adéquates pour assurer les investissements importants sur le réseau national non concédé et véritablement entamer sa transition. Ce fléchage sera également un gage d'acceptabilité pour les entreprises de transports appelées à contribuer.
C) Clarification des compétences et enjeux sociaux
Ce nouveau système assurera donc une clarification définitive des compétences en matière de transports en faveur des régions. Si elles en sont cheffes de file, il leur manquait véritablement des leviers pour enfin intégrer la route aux politiques publiques locales de transports et assurer une coordination des investissements vers le réseau moins structurant et capillaire. Grâce aux recettes générées par les profits des SPL et la redevance poids lourds, elles pourront contribuer à :
- financer des programmes de verdissements des flottes des transporteurs locaux ;
- développer les alternatives à la voiture individuelle en lien avec les autorités organisatrices de la mobilité (cars interurbains, BHNS, covoiturage...) ;
- investir dans le report modal vers les TER pour les personnes, et vers le rail et le fluvial pour les marchandises ;
- intégrer de la justice sociale et territoriale pour les usagers. Ainsi, les montants des péages et redevances pourront varier selon la fréquence d'usage pour les navetteurs dans les zones urbaines et péri-urbaines, selon les revenus ou selon des modalités d'abonnement... la décentralisation du nouveau système doit permettre d'instaurer de véritables tarifications solidaires et ainsi, mieux prendre en compte la situation des usagers qui sont dépendants de la voiture individuelle pour leurs déplacements, a fortiori s'ils utilisent le réseau autoroutier ;
- financer via des dotations des politiques routières des départements et du bloc communal qui ont grandement besoin d'argent pour l'entretien du réseau local.
Par ailleurs, l'un des enjeux majeurs reste la décarbonation du transport routier de marchandises. Il faudra donc doter le pays de grandes plateformes régionales de recharge électrique pour les poids lourds dès lors que les sauts technologiques pour le matériel roulant s'accélèrent et que les flottes de camions nécessiteront des espaces de recharges. Il y a donc urgence à mailler le territoire, et d'abord les grands axes transeuropéens, afin d'éviter un éparpillement anarchique de ces infrastructures de recharge. La concession publique, via ses péages, est une solution pour assurer le financement de ce plan d'électrification qui coûte plusieurs dizaines de millions d'euros par plateforme.
Enfin, concernant le volet social, un point d'attention devra être porté, dans le cadre du nécessaire dialogue social qui accompagnera la création des sociétés publiques locales, à la dichotomie entre les personnels des directions interdépartementales des routes (DIR) qui feront de fait l'objet d'un transfert et, via les SPL, le recrutement de salariés aux rémunérations plus élevées que celles de la fonction publique territoriale, dont nombre travaillent aujourd'hui dans les concessions autoroutières. La sphère publique ne serait ainsi pas privée de talents au seul motif de la rémunération.
Cette proposition de résolution apporte ainsi une réflexion complémentaire aux travaux actuels sur l'après-concession. Elle assure un financement pérenne pour nos routes et autoroutes, ne succombe pas aux facilités des discours simplistes, fait confiance aux régions et apporte des solutions pragmatiques aux financements du réseau routier national non concédé. Elle propose un cadre de maîtrise publique de nos routes et se veut une contribution au débat sur la programmation financière de nos infrastructures pour les prochaines années, alors que la première phase (2019-2023) de la programmation issue de la loi d'orientation des mobilités est arrivée à échéance et que la ventilation des crédits pour la période 2023-2027 n'a jamais été présentée devant le Parlement.
* 1 https://www.ecologie.gouv.fr/presse/financer-lavenir-mobilites-philippe-tabarot-devoile-programme-conference-ambitions-france
* 2 Proposition de résolution en application de l'article 34-1 de la Constitution, relative au respect des obligations légales des sociétés concessionnaires d'autoroutes et à une nouvelle organisation de la gestion du réseau routier national autour de l'EPIC « Routes de France » de M. Olivier Jacquin et plusieurs de ses collègues, déposée le 21 février 2022.
* 3 Rapport d'information fait au nom de la commission des finances sur la préparation de l'échéance des contrats de concessions autoroutières par M. Hervé Maurey, sénateur, publié le 23 octobre 2024.
* 4 Ibid p. 14.
* 5 Ibid p.167.
* 6 https://www.insee.fr/fr/statistiques/serie/010751587
* 7 Dispositif prévu par l'article 137 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, et par l'ordonnance n°2023-661 du 26 juillet 2023 prise en application des dispositions de l'article 137 de la loi du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets et de l'article 128 de la loi du 30 décembre 2021 de finances pour 2022.
* 8 Rapport au parlement sur les enjeux et les impacts relatifs à la généralisation de l'autorisation de circulation des poids lourds de 44 tonnes du 22 janvier 2011.