N° 106
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2005-2006
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Annexe au procès-verbal de la séance du 24 novembre 2005 |
PROPOSITION DE LOI
relative à l' organisation et à la valorisation de l' expertise publique,
PRÉSENTÉE
Par M. Claude SAUNIER,
Sénateur
( Renvoyée à la commission des Lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale, sous réserve de la constitution éventuelle d'une commission spéciale dans les conditions prévues par le Règlement).
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EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
LE PROGRÈS SCIENTIFIQUE : RÉALITÉ ET NTERROGATIONS
L'accélération des découvertes dans les Sciences et Techniques depuis plusieurs décennies façonne notre société. Elle concerne les domaines les plus innovants, biotechnologies et nanotechnologies, comme les activités les plus classiques. L'humanité doit une part déterminante de ses progrès les plus récents à des innovations qui ont souvent provoqué des ruptures « historiques ».
Pourtant, des crises sanitaires ou environnementales, des accidents technologiques ont semé le doute dans les esprits. Des interrogations philosophiques sur l'avenir de l'humanité s'expriment avec force. La question « le souhaitable est-il possible ? » s'est transformée en « le possible est-il souhaitable ? ». Plus les connaissances augmentent, moins on supporte l'incertitude alors même que les « garanties scientifiques » semblent se multiplier.
L'EXPERTISE SCIENTIFIQUE ET TECHNOLOGIQUE EN QUESTION
Dans ce contexte contrasté, les décisions publiques doivent apporter à nos concitoyens des garanties renforcées face à des risques socialement refusés avec vigueur. Les pouvoirs publics, à tous niveaux de responsabilité, doivent dorénavant fonder leurs décisions sur des expertises scientifiques et techniques de qualité incontestée.
L'application pertinente du principe de précaution, instrument d'action et non de blocage de la société s'impose en particulier aux autorités publiques. Il implique des expertises publiques caractérisées par la fiabilité, l'indépendance, la transparence, et le strict respect de l'intérêt général.
L'expertise publique en France a connu des progrès qualitatifs réels au cours des quinze dernières années. Les crises sanitaires qui ébranlèrent l'opinion publique ces dernières décennies ont conduit à des initiatives législatives significatives. En témoigne en particulier la création des agences dans le domaine sanitaire et environnemental. Ces points positifs ont d'ailleurs été relevés et détaillés dans le rapport de l'OPECST de février 2005 sur l'évaluation de l'application de la loi du 1 er juillet 1998 relative à la sécurité sanitaire des produits destinés à l'homme.
Mais ce rapport, relayant de multiples témoignages, éclairé par les difficultés récentes relevées au plan international dans le domaine si sensible des médicaments, a aussi révélé de réelles difficultés de fonctionnement de l'expertise publique, y compris dans notre pays. Des interpellations vives, issues d'horizons divers, exprimées par des personnalités dont l'autorité scientifique et morale est incontestable se sont multipliées.
Les attentes sociétales, mais aussi les enjeux politiques administratifs, économiques, les interrogations multiples, souvent légitimes, sur le fonctionnement de l'expertise scientifique, appellent aujourd'hui une initiative législative significative. En ces circonstances, l'État ne peut donner le sentiment de se désintéresser d'une de ses responsabilités majeures. Il doit donc s'impliquer dans la définition et la mise en oeuvre d'une politique lui permettant de mieux assumer ses missions en améliorant le fonctionnement de l'expertise publique. Tel est l'objet de cette proposition de loi, dont l'objectif est la consolidation d'un élément clef de la bonne administration d'une démocratie moderne.
OUVRIR LE DOSSIER DE L'EXPERTISE
Le dossier de l'expertise scientifique et technique, support des décisions administratives publiques doit donc être maintenant ouvert.
Précisons d'abord que le dispositif envisagé s'applique à l'expertise au service de la décision publique à l'exclusion de l'expertise privée, mais aussi de l'expertise judiciaire, mesure d'instruction ordonnée par un magistrat. Cette dernière connaît sans doute, elle aussi, de réels problèmes, mais elle doit garder toute sa spécificité, par delà les convergences qui s'imposent entre l'univers administratif et le monde judiciaire.
Rappelons aussi que l'expertise scientifique et technologique publique s'inscrit dans un cadre normatif exigeant. Des principes déontologiques constituent les références de l'expertise publique : pertinence, fiabilité, indépendance, transparence, confidentialité... Des principes méthodologiques doivent également la guider : clarté de la saisine, unicité de la question posée, identification du commanditaire, durée limitée de l'examen, expression précise de l'avis résumant un travail d'expertise collectif...
Ces constats et ces souhaits reflètent des témoignages convergents dans le domaine sanitaire mais aussi dans tous les secteurs qui relèvent de l'administration publique. Ils conduisent à proposer la création d'une instance d'État composée de membres issus des plus hautes Institutions de la République, chargée de valoriser et de renforcer l'expertise au service de la décision publique par la mise en oeuvre des meilleures pratiques consolidant son autorité et son efficacité.
LA HAUTE AUTORITÉ DE L'EXPERTISE PUBLIQUE
DÉNOMINATION ET MISSIONS GÉNÉRALES
Cette instance, dénommée Haute Autorité de l'Expertise Publique (HAEP) est conçue sur le modèle des autorités publiques indépendantes installées depuis plusieurs années. Elle agira au nom de l'État, sous le contrôle des instances délibératives et exécutives de la République. Elle doit être tout d'abord une structure d'analyse, de réflexion et de proposition sur l'ensemble des points communs à l'expertise publique, quel que soit le domaine concerné. Les comparaisons entre secteurs administratifs, mais aussi sur le plan européen et international devront y être réalisées d'une manière systématique et régulière afin de renforcer la cohérence des méthodes et leur adaptation aux exigences du monde moderne.
MISSIONS SPÉCIFIQUES
La Haute Autorité aura donc logiquement pour tâche d' assurer une harmonisation des procédures mises en oeuvre par les agents et instances en charge de l'expertise publique. Dépositaire du respect des règles, elle aura pour rôle le contrôle et la vérification de la bonne mise en pratique de ces procédures, sans intervenir directement dans le fonctionnement des autorités d'expertise dont les compétences demeurent inchangées. Elle oeuvrera ainsi à l'homogénéisation des pratiques déontologiques entre les différentes structures d'expertise. Elle contribuera aussi à la production de nouveaux concepts et à leur adaptation aux différentes évolutions sociétales, scientifiques et technologiques. Elle permettra aussi la mise en perspective politique, sociale et juridique de l'avis rendu, qualifiée d'« expertise du second cercle » par l'éclairage complémentaire apporté par les sciences humaines.
La plupart des instances d'expertise françaises travaillent en liaison avec les instances européennes, voire mondiales. Ce partenariat international s'impose à l'heure où la plus grande partie des dossiers comporte une composante qui dépasse largement le cadre national comme en témoigne le dossier de la grippe aviaire. S'il est accepté et souhaité, il doit cependant être clarifié et consolidé sans affaiblir pour autant la rigueur scientifique.
SAISINE
Le pouvoir d'alerte de la Haute autorité est issu d'une saisine conférée d'une manière large mais précise à des autorités ou des personnes limitativement énumérées : ministres, agences, autorités administratives indépendantes ou instances d'évaluation, mais aussi toute personne physique ou morale ayant un intérêt à agir.
Au-delà des avis et recommandations qu'elle rendra sur saisine extérieure, notamment en cas de conflit ou de difficulté relatifs aux procédures en cours, la HAEP procédera à des évaluations du service d'un expert ou d'un organisme d'expertise par autosaisine.
PUBLICITÉ DES AVIS
Dans tous les cas, les avis, recommandations et évaluations de la HAEP seront rendus publics après communication aux parties prenantes à l'expertise. La publicité est en effet un élément essentiel de l'efficacité de ses travaux ; sans publicité, les travaux de la HAEP seraient inéluctablement voués à l'affadissement, voire à l'inefficacité. Cette publicité est l'une des conditions du bon exercice de la démocratie.
REVALORISATION DU STATUT DES EXPERTS
La place et le statut de l'expert constitueront un thème de réflexion et d'action essentiel de la HAEP. S'agissant du statut proprement dit, des progrès incontestables ont été réalisés depuis une douzaine d'années. Par exemple, dans le domaine du médicament, la déclaration publique d'intérêts, évidemment indispensable, a vu sa mise en oeuvre fortement améliorée, notamment depuis 1998, et à nouveau au cours de la période la plus récente après les rappels d'inspections judicieuses. Dans d'autres instances d'expertise, la situation est moins claire comme en témoigne un débat public récent. Les dysfonctionnements de l'expertise peuvent être amplifiés par les difficultés de recrutement des experts. Un renouvellement significatif et permanent du vivier des experts, dans la continuité de la qualité du service public, doit être recherché.
Des outils ont été élaborés afin de permettre aux experts une approche concrète des exigences déontologiques . Bien qu'il appartienne aux intéressés de s'y conformer et aux instances responsables d'assumer une application effective des règles, des transgressions sont constatées. On citera en particulier les problèmes liés aux conflits d'intérêts. Or il paraît difficile, voire impossible, pour les instances en charge, de sanctionner un expert « déviant » mais indispensable en raison de sa compétence, de sa spécialisation ou de la possibilité d'une « réaction de corps ». Le risque est renforcé par les conditions matérielles et statutaires de l'expertise externe qui réduisent le potentiel de recrutement.
En outre, les limites entre le licite et l'illicite demeurent floues. L'absence de hiérarchisation entre transgressions réductibles et fautes majeures favorise le « contournement » de la norme ou la perpétuation d'une « culture de l'arrangement », présentée comme indispensable à l'efficacité. En préalable à d'éventuelles sanctions, la sensibilisation des experts à la déontologie pratique s'impose donc pour prévenir tout comportement à risque, délibéré ou non.
En parallèle, la valorisation de l'activité d'expertise doit être un volet majeur des missions de la HAEP. La mission d'expertise est très insuffisamment reconnue par la société comme par les milieux professionnels. L'expert qui s'absente de son lieu de travail habituel pour exercer ces fonctions d'intérêt général, outre les difficultés matérielles, subit souvent l'incompréhension de sa hiérarchie et de ses collègues. Paradoxalement, il est pénalisé du fait même de son engagement dans une mission de service public. Les experts ne bénéficient en effet d'aucune disposition particulière leur permettant de collaborer dans des conditions optimales : pas de garanties de carrière, pas de reconnaissance de leur activité d'intérêt général, notamment universitaire, pas de « contractualisation » de leur mission de service public... Ainsi, certaines instances universitaires ne reconnaissent que très modestement l'activité d'évaluateur et privilégient au contraire le nombre des publications. Cet état de fait pourrait devenir dramatique en raison du choc provoqué par les futures mutations démographiques qui frappent en particulier les disciplines scientifiques.
La pérennisation d'une telle situation ne peut qu'accroître le désengagement des personnes ou la « fuite des cerveaux » dans le secteur privé ou à l'étranger. L'expert qui s'engage peut être en effet pénalisé vis-à-vis de sa structure institutionnelle et voir sa carrière freinée. Déjà des problèmes de recrutement quantitatifs se posent en termes aigus, comme en toxicologie. Ils peuvent avoir des conséquences qualitatives lourdes : l'insuffisance du vivier de recrutement ne garantit pas la collaboration des meilleurs...
La valorisation nécessaire de l'expertise implique d'abord la reconnaissance de la spécificité de la fonction d'évaluateur. La société doit reconnaître que l'évaluation a un coût et constitue un véritable service rendu à l'ensemble des citoyens et aux agents économiques.
La HAEP sera donc amenée à recenser toutes les solutions nécessaires pour apporter une réponse à une lourde question qui peut altérer la qualité de l'administration publique du pays.
Il appartiendra au Gouvernement, sur la base des propositions que lui fera la HAEP, de prendre les mesures indispensables. Certaines d'entre elles auront nécessairement un caractère impératif pour des entités administratives qui ne reconnaissent pas clairement l'expertise dans la carrière de leurs agents. On souligne en particulier le cas des enseignants chercheurs. Cette reconnaissance est pourtant indispensable si notre société veut éviter de réelles difficultés.
Il est donc positif qu'à la suite des États Généraux de la recherche, le Gouvernement propose que la recherche ait aussi pour mission de « contribuer au développement d'une capacité d'expertise propre à éclairer les choix publics et privés, notamment dans le domaine de la prévention des risques pour la santé humaine et pour l'environnement » et de l'inscrire dans le Code de la recherche.
ORGANISATION DE LA HAUTE AUTORITÉ DE L'EXPERTISE PUBLIQUE
La structure et l'organisation interne de la Haute Autorité de l'Expertise Publique correspondent à la fois à son caractère d'instance d'État, aux dispositions classiques en matière d'autorités publiques indépendantes et aux exigences spécifiques de ce domaine. Le dispositif législatif proposé peut être caractérisé par quelques axes majeurs.
La HAEP se compose d'un Conseil Supérieur de quatorze membres nommés par les plus hautes instances de l'État. La durée du mandat de membre du Conseil est de quatre ans, renouvelable une fois. Ce Conseil est assisté par des commissions spécialisées , présidées par un membre du Conseil Supérieur. Les commissions spécialisées sont chargées de suivre chaque grand domaine d'expertise publique.
La HAEP dispose de services composés de personnels de droit public placés sous l'autorité d'un Directeur Général nommé par le Président de la Haute Autorité après avis du Conseil Supérieur.
Disposant de l'autonomie financière , la HAEP voit son budget abondé par une dotation globale des subventions de l'État et éventuellement d'autres personnes publiques ainsi que des produits divers à l'exception des dotations issues d'agents économiques.
La nature des missions de la HAEP, dont le champ s'applique à l'ensemble des services publics de l'État et des collectivités territoriales, conduit à son rattachement administratif et financier direct au Premier Ministre.
Un décret en Conseil d'État précise les modalités d'organisation dont le fonctionnement sera défini par un règlement intérieur arrêté par le Conseil Supérieur de la HAEP.
Dans la suite logique de l'exposé des motifs développé ci-dessus, la proposition de loi instaure la création de la Haute Autorité de l'Expertise Publique et définit la participation à l'expertise publique des personnels scientifiques de la recherche et de l'enseignement supérieur.
PROPOSITION DE LOI
TITRE I
LA HAUTE AUTORITÉ DE L'EXPERTISE PUBLIQUE
Section 1
LES MISSIONS
Article 1 er
La Haute Autorité de l'Expertise Publique, autorité publique à caractère scientifique dotée de la personnalité morale, est chargée, au nom de l'État, et sous le contrôle des instances délibératives et exécutives de la République, de garantir la qualité, la transparence et l'impartialité de l'expertise publique. À cette fin elle :
1° Procède ou fait procéder sous son contrôle à l'évaluation périodique des expertises publiques. Elle émet des avis et recommandations visant à renforcer la qualité scientifique des décisions publiques prises par les services de l'État, ses établissements publics et les collectivités publiques.
2° Établit et met en oeuvre directement ou indirectement des procédures d'évaluation des pratiques d'expertise publique et de reconnaissance de la compétence scientifique, technique et expertale des professionnels.
3° Élabore les guides de bonnes pratiques nécessaires à l'expertise publique, procède à leur diffusion. Elle contribue à l'information et la formation des experts et organismes d'expertise scientifique et technique compétents dans les domaines intéressant l'État et les collectivités publiques.
4° Contribue au développement de l'évaluation de la qualité des expertises scientifiques et techniques destinées à accompagner les décisions publiques.
5° Veille au respect des règles déontologiques propres à l'expertise publique dans le cadre de la spécificité de chaque domaine.
Section 2
LA SAISINE
Article 2
La Haute Autorité de l'Expertise Publique peut être saisie par :
- les ministres, les autorités administratives et les collectivités publiques dans leur domaine de compétence,
- toute personne physique ou morale directement intéressée et partie prenante à la demande d'expertise initiale.
Sur sa propre initiative, elle peut se saisir de toute question relative à l'expertise publique.
Elle peut procéder, à tout moment, à l'évaluation du service d'un expert ou d'un organisme d'expertise.
Elle doit être consultée lors de conflits ou de difficultés révélés à l'occasion d'une expertise publique considérée comme défaillante.
Les conditions de ces saisines sont fixées par décret en Conseil d'État.
Section 3
LES RELATIONS INSTITUTIONNELLES
Article 3
Pour l'accomplissement de ses missions, la Haute Autorité de l'expertise publique peut mener toute action commune avec les organismes ayant compétence en matière de recherche dans les domaines intéressant l'expertise publique.
La Haute Autorité de l'Expertise Publique établit un rapport annuel d'activité adressé au Parlement et au Gouvernement, qui porte notamment sur les avis qu'elle a émis et les évaluations qu'elle a réalisées ainsi que sur les actions d'information mises en oeuvre en application du 4° de l'article premier.
Les évaluations, avis et recommandations rendus en vertu de l'article 1 sur le fonctionnement de l'expertise publique sont transmis sans délai à la personne qui a saisi la Haute Autorité ainsi qu'aux parties prenantes à l'expertise ; ils sont ensuite rendus publics.
Section 4
L'ORGANISATION INTERNE
Article 4
La Haute Autorité de l'Expertise Publique comprend un Conseil Supérieur et des commissions spécialisées par domaine d'expertise et de compétence scientifique et technique. Ces commissions sont présidées par un membre du Conseil Supérieur et peuvent recevoir de cette instance certaines de ses attributions.
Le Conseil Supérieur de la Haute Autorité fixe la composition et les règles de fonctionnement des commissions spécialisées.
Section 5
LA COMPOSITION DU CONSEIL SUPERIEUR
Article 5
Le Conseil Supérieur est composé de 14 membres choisis en raison de leur qualification et de leur expérience dans les domaines de compétence scientifique et technologique de la Haute Autorité:
1° Deux membres désignés par le Président de la République.
2° Deux membres désignés par le Président de l'Assemblée nationale.
3° Deux membres désignés par le Président du Sénat.
4° Deux membres désignés par le Président du Conseil économique et social.
5° Deux membres désignés par le Vice-président du Conseil d'État.
6° Deux membres désignés par le Premier président de la Cour de cassation.
7° Deux membres désignés par le Président de l'Académie des sciences.
Les membres du Conseil supérieur sont nommés par décret du Président de la République. Le Président du Conseil supérieur est nommé dans les mêmes conditions parmi ses membres.
La durée du mandat des membres du Conseil supérieur est de quatre ans, renouvelable une fois.
En cas de vacance survenant plus de six mois avant l'expiration du mandat, il est procédé à la nomination, dans les conditions prévues au présent article, d'un nouveau membre dont le mandat expire à la date à laquelle aurait expiré le mandat de la personne qu'il remplace.
Section 6
LA DIRECTION
Article 6
La Haute Autorité de l'expertise publique dispose de services placés sous l'autorité d'un Directeur général nommé, après avis du Conseil supérieur, par le Président du Conseil supérieur de la Haute Autorité.
Sur proposition du Directeur général, le Conseil supérieur fixe l'organisation et le règlement intérieur des services.
Le Président du Conseil supérieur représente la Haute Autorité en justice et dans tous les actes de la vie civile. Il peut donner mandat à cet effet au Directeur général.
Section 7
LE PERSONNEL
Article 7
Le personnel de la Haute Autorité est composé d'agents de droit public. Dans des conditions fixées par décret en Conseil d'État, des agents publics peuvent être placés auprès de la Haute Autorité dans une position prévue par le statut qui les régit.
Section 8
LES OBLIGATIONS PERSONNELLES
Article 8
Les membres de la Haute Autorité de l'Expertise publique, les personnes qui lui apportent leur concours ou qui collaborent occasionnellement à ses travaux ainsi que le personnel de ses services sont soumis, chacun pour ce qui le concerne, à des dispositions qui garantissent la confidentialité, l'impartialité et l'indépendance dans l'exercice de leurs missions. Ils sont tenus de souscrire dès leur entrée en fonction une déclaration publique d'intérêts ; ce document est rendu public et fait l'objet d'une actualisation périodique.
Section 9
LE FINANCEMENT DE LA HAUTE AUTORITÉ
Article 9
La Haute Autorité de l'Expertise publique dispose de l'autonomie financière. Son budget est arrêté par le Conseil supérieur sur proposition du Directeur général. Il est rattaché au budget des services du Premier ministre.
Les ressources de la Haute Autorité sont constituées par :
1° Une dotation globale.
2° Des subventions de l'État et éventuellement d'autres instances publiques.
3° Des produits divers à l'exception de fonds privés directement issus d'organismes économiques.
TITRE II
PARTICIPATION DES CHERCHEURS, ENSEIGNANTS
ET
PERSONNELS DIVERS À L'EXPERTISE PUBLIQUE
Article 10
La participation à l'expertise publique des personnels scientifiques de la recherche et de l'enseignement supérieur et autres personnels qualifiés de statut de droit public est déclarée d'intérêt général.
Les activités d'expertise des personnels scientifiques de la recherche et de l'enseignement supérieur, et celles des praticiens hospitaliers, sont prises en compte dans l'évaluation professionnelle, donc dans leur déroulement de carrière.
TITRE III
MODALITÉS D'APPLICATION
Article 11
Les modalités d'application de la présente loi sont fixées par décret en Conseil d'État, notamment :
1° Les conditions dans lesquelles la Haute Autorité de l'Expertise publique procède aux évaluations et émet les avis et recommandations mentionnés à l'article 1.
2° Les conditions de prise en compte des activités d'expertise publique dans les règles de déroulement des carrières des personnels scientifiques de la recherche et de l'enseignement supérieur.
Article 12
Les charges résultant de l'application de la présente loi sont financées par la création d'une taxe additionnelle aux droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.