CHAPITRE V - MODERNISATION DES
MOYENS DE CONTRÔLE DE L'AUTORITÉ ADMINISTRATIVE CHARGÉE DE
LA PROTECTION DES CONSOMMATEURS ET ADAPTATION DU RÉGIME DE SANCTIONS
Section 1 - Renforcement des moyens d'action en
matière de protection économique du consommateur
Article 25 - (art. L. 141-1 du code de la consommation, L. 313-21 du code de l'action sociale et 9 de la loi n°89-421 de la loi du 23 juin 1989 relative à l'information et à la protection des consommateurs ainsi qu'à diverses pratiques commerciales) - Pouvoirs de la DGCCRF en matière de recherche et de constat d'infractions ainsi qu'en matière d'injonction
Le présent article reprend pour l'essentiel des dispositions qui figuraient à l'article 10 du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs. Toutefois, le champ du présent article est plus restreint dans son objet, dans la mesure où les dispositions dédiées à l'instauration de sanctions administratives ont été disjointes de celles relatives aux autres pouvoirs de la DGCCRF et font l'objet des articles 53 à 59 du présent texte 69 ( * ) .
Le I prévoit ainsi une extension de la compétence des agents de la DGCCRF pour rechercher et constater certaines infractions au code de la consommation, éventuellement en mettant en oeuvre saisies et visites, et pour adresser des injonctions et agir en justice. Seraient ainsi désormais incluses dans le champ de compétence des agents de la DGCCRF les infractions suivantes :
- l'ensemble des infractions en matière de crédit à la consommation, de crédit immobilier et de regroupement de crédits ;
- les manquements aux obligations en matière d'information des consommateurs sur les caractéristiques essentielles des biens et services offerts à la vente ;
- les manquements aux règles relatives aux délais de livraison ;
- les manquements relatifs aux contrats passés dans les foires et salons (prévus à l'article 11 du présent projet de loi) ;
- les infractions en matière d'arrhes et d'acomptes et de remise des contrats ;
- les conditions de prescription des contrats entre professionnels et consommateurs à Mayotte, dans les îles Wallis et Futuna, en Nouvelle-Calédonie et dans les Terres australes et antarctiques françaises ;
- les infractions en matière de vente forcée par correspondance ;
- les diagnostics techniques en cas de vente immobilière ;
- les offres des agences matrimoniales ;
- l'achat au détail de métaux ferreux et non-ferreux.
En matière d'enquête, les agents de la DGCCRF pourraient en outre désormais constater les faits susceptibles de constituer des manquements ou des infractions aux droits et règles définis dans la loi « Informatique et libertés » 70 ( * ) , relatifs à la licéité des traitements de données à caractère personnel, aux formalités préalables à leur mise en oeuvre et aux obligations incombant aux responsables de traitement.
Par ailleurs, le présent article prévoit une extension de la compétence des agents de la DGCCRF dans le champ de trois règlements européens relatifs aux transports ferroviaires, maritimes et routiers :
- le règlement (CE) n°1371/2007 du Parlement européen et du conseil du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires ;
- le règlement (UE) n° 1177/2010 du Parlement européen et du Conseil, du 24 novembre 2010, concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004 ;
- le règlement (UE) n° 181/2011 du Parlement européen et du Conseil, du 16 février 2011, concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar et modifiant le règlement (CE) n° 2006/2004.
Lors de l'examen du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, votre rapporteur avait estimé que « L'objet de ces règlements dépasse très largement le champ de compétence des agents de la DGCCRF. Par ailleurs, dans la mesure où le présent article les assortit d'une amende administrative, ils risqueraient d'entrer en conflit avec certaines incriminations pénales, notamment en matière de discrimination. En outre, les deux règlements européens les plus récents n'entreront pas en application avec l'année prochaine voire la suivante. En l'état, l'extension de compétence proposée paraît mal ajustée et appelle un examen complémentaire. »
Toutefois, ces dispositions sont désormais assorties de dispositions plus précises relatives aux amendes qui pourront être prononcées pour les manquements aux règles fixées par les règlements européens précités. L'article 56 du présent projet de loi vise ainsi certains articles de ces règlements, essentiellement relatifs à l'obligation d'information et à la non-discrimination à l'encontre des personnes handicapées.
Sans méconnaître le risque de conflit entre ces nouvelles sanctions administratives et les incriminations pénales déjà existantes en la matière, votre rapporteur a entendu l'argument selon lequel ces faits ne sont pas réprimés actuellement. Or, comme elle l'avait souligné lors de l'examen du précédent projet de loi relatif aux droits des consommateurs : « les auditions conduites par votre rapporteur montrent que, dans son principe, la création de sanctions administratives n'est pas contestée à la condition qu'elle comble un défaut de sanctions pénales, que celui-ci reflète l'absence d'incrimination ou l'absence de poursuites exercées ou de condamnations effectivement prononcées ». Confier ces nouveaux pouvoirs de contrôle et de sanction à la DGCCRF semble donc acceptable.
Le présent article prévoit ensuite un renforcement de l'effectivité des injonctions prononcées par la DGCCRF, en les assortissant de sanctions financières. Ces dispositions sont identiques à celles qui figuraient dans le projet de loi relatif au renforcement des droits, de la protection et de l'information des consommateurs. Votre rapporteur a estimé qu'il était préférable de placer ces dispositions au sein d'un article spécifique du code de la consommation. Par conséquent, votre commission a adopté un amendement en ce sens.
Le présent article reprend également les dispositions de ce projet de loi relatives à l'amélioration de la lutte contre les clauses abusives . Il tend ainsi à reconnaître au juge le pouvoir, à la demande de la DGCCRF, lorsqu'elle intervient devant le juge judiciaire en cessation d'agissement illicite ou en suppression de clause abusive, de déclarer que la clause incriminée est réputée non écrite dans tous les contrats identiques conclus par le même professionnel avec des consommateurs et d'ordonner leur information à ses frais, par tout moyen approprié. Votre rapporteur avait déjà salué l'introduction de cette disposition qui améliore sensiblement la protection des consommateurs. Elle est complétée par des dispositions qui figurent à l'article 28 (cf. le commentaire de cet article).
En outre, le présent article reprend les dispositions relatives au contrôle du respect par les hébergeurs ou les fournisseurs d'accès à internet des dispositions du code de la consommation . Est ainsi prévu, au bénéfice de la DGCCRF, un droit d'agir devant le juge judiciaire afin qu'il prescrive toutes mesures proportionnées propres à prévenir ou à faire cesser un dommage occasionné par le contenu d'un service de communication au public en ligne 71 ( * ) . À l'occasion de l'examen du précédent projet de loi, le texte de la commission des affaires économiques avait intégré un amendement de la commission des lois, adopté à l'initiative de votre rapporteur, prévoyant que cette nouvelle attribution de la DGCCRF ne concernerait que le respect des dispositions du code de la consommation pour lesquels elle peut constater des manquements en vertu de l'article L. 141-1, et non de tout le code de la consommation. Votre rapporteur se félicite que la rédaction qu'elle avait ainsi proposée ait été reprise dans le présent projet de loi .
Le présent article ouvre par ailleurs à la DGCCRF un droit d'intervenir devant les juridictions civiles lui permettant de déposer des conclusions, les présenter à l'audience, produire des procès-verbaux et des rapports d'enquête. Devant les juridictions pénales, elle pourrait, à la demande du tribunal, présenter ses observations à l'audience. Une disposition similaire, mais sans distinction entre les juridictions civiles et pénales, figurait dans le projet de loi relatif au renforcement des droits, de la protection et de l'information des consommateurs, au profit du ministre chargé de l'économie.
Votre rapporteur avait alors estimé que : « cette disposition, couplée avec les pouvoirs d'enquête, de poursuite, d'injonction et de sanction de la DGCCRF, placée sous son autorité pose question au regard du respect des droits de la défense. En effet, examinant le pouvoir de sanction et d'intervention, au titre de l'action civile, que la commission des opérations de bourses tenait de la loi soumise à son examen, le Conseil constitutionnel a jugé que le respect des droits de la défense faisait obstacle à ce qu'elle « puisse à l'égard d'une même personne et s'agissant des mêmes faits concurremment exercer les pouvoirs de sanction qu'elle tient de l'article 5 de la loi déférée et la faculté d'intervenir et d'exercer tous les droits de la partie civile en vertu de l'article 10 de la loi », ce qui l'a conduit à censurer les dispositions relatives à ce droit d'intervention. La DGCCRF étant soumise à l'autorité hiérarchique du ministre chargé de l'économie, il est vraisemblable que le droit d'intervention reconnu au second tombe sous le coup de la même critique » .
Toutefois, en raison de la réécriture de ces dispositions par le présent article et en particulier de la limitation du pouvoir de la DGCCRF d'intervenir devant les juridictions pénales, votre rapporteur n'a pas proposé de supprimer à nouveau ces dispositions.
Enfin, le présent article n'évoque pas la question du contentieux des décisions d'injonction et de sanctions prononcées par la DGCCRF. Cette question sera toutefois traitée dans le cadre des dispositions de l'article 53.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 25 sous réserve de l'adoption de ses amendements .
Article 26 (art. L. 141-1-1
[nouveau] du code de la consommation) - Faculté pour la DGCCRF
d'enjoindre un professionnel de la vente à distance de ne plus prendre
de paiement à la commande
en cas de risque de défaillance
Le présent article reprend le dispositif, tel que modifié par le Sénat, de l'article 8 du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs.
Rappelons qu'il s'agit de créer une procédure permettant de mieux protéger les consommateurs en cas de difficultés financières d'une entreprise de vente à distance ne lui permettant plus d'honorer les commandes reçues alors qu'elle peut continuer à en recevoir le paiement 72 ( * ) . Dans ce cas, la DGCCRF peut enjoindre au professionnel de suspendre toute prise de paiement avant la livraison, pour une durée de deux mois au plus renouvelable par période d'un mois au plus. En cas de non-respect de l'injonction, le professionnel pourra se voir infliger les sanctions administratives prévues par le VII de l'article L. 141-1 dans sa rédaction issue de l'article 25 du présent projet de loi. La DGCCRF pourra également demander au juge civil d'ordonner sous astreinte la suspension de la prise de paiements par le professionnel.
Lors de l'examen du projet de loi renforçant les droits, la protection et l'information des consommateurs, votre rapporteur avait déposé un amendement aboutissant à une réécriture plus concise de ces dispositions. Elle se félicite que la rédaction retenue dans le présent projet de loi soit très fidèle à cette réécriture. Les quelques modifications apparentes concernent la mise en cohérence des renvois auxquels le présent article procède avec les nouvelles dispositions créées par les autres articles du présent projet de loi, en particulier son article 25. En effet, ce dernier prévoit de manière générale la possibilité d'infliger des sanctions en cas de non-respect des injonctions de la DGCCRF, c'est pourquoi le présent article ne mentionne pas ces sanctions dans le cas d'espèce.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 26.
Article 27 (art. L. 141-2 du code de la consommation) - Communication d'une copie du procès-verbal d'infraction
L'article L. 141-2 du code de la consommation confère à la DGCCRF un pouvoir de transaction, après accord du procureur de la République et tant que l'action publique n'a pas été mise en mouvement. La transaction peut porter sur les contraventions et les délits non punis d'une peine d'emprisonnement prévus aux livres Ier et III ainsi que sur les infractions prévues à l'article L. 121-1 (pratiques commerciales trompeuses).
Le présent article prévoit qu'une copie du procès-verbal de l'infraction accompagne la proposition de transaction lorsqu'elle est envoyée à l'auteur de l'infraction.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 27.
Article 28 (Art. L. 141-4, L. 421-2 et L. 421-6 du code de la consommation) - Pouvoirs du juge en matière de clauses abusives
Cet article étend les pouvoirs du juge pour priver d'effet, dans tous les contrats identiques d'un même professionnel, les clauses abusives dont il est saisi. Il reprend presqu'à l'identique la disposition adoptée par le Sénat en 2011.
La loi de modernisation de l'économie du 4 août 2008 a renforcé la lutte contre les clauses abusives de deux manières :
- en ajoutant, à la liste « noire » des clauses présumées, de manière irréfragable, abusives 73 ( * ) , une liste « grise » de clauses dont le caractère abusif fait l'objet d'une présomption simple, la charge de la preuve incombant au professionnel 74 ( * ) ;
- en reconnaissant au juge saisi d'un litige la faculté de soulever d'office toutes les dispositions du code de la consommation, y compris celles relatives aux clauses abusives.
L'effet du jugement est cependant limité au contrat particulier dont le juge est saisi. Le retrait de cette clause de tous les contrats identiques nécessite une action judiciaire spécifique qui peut soit être conduite par la DGCCRF, sur le fondement du VI de l'article L. 141-1 du code de la consommation 75 ( * ) , soit être engagée par une association agréée de consommateur, en vertu des articles L. 421-2 et L. 421-6 du même code 76 ( * ) .
Le présent article poursuit l'effort engagé pour lutter contre les clauses abusives en renforçant les pouvoirs du juge ainsi que les prérogatives de la DGCCRF et des associations de consommateurs 77 ( * ) .
Conformément à la jurisprudence communautaire 78 ( * ) , il serait fait obligation au juge saisi d'un litige de consommation d'écarter d'office, après avoir recueilli les observations des parties, l'application d'une clause dont le caractère abusif ressort des éléments du débat.
La faculté que lui reconnaît actuellement implicitement l'article L. 141-4 du code de la consommation se muerait ainsi en obligation expresse, ce qui est conforme à l'intérêt des consommateurs.
La seconde modification apportée par le présent article est d'importance.
Il s'agit de reconnaître au juge le pouvoir de déclarer que la clause dont il est saisi par une association de consommateurs est réputée non écrite dans tous les contrats identiques conclus par le même professionnel avec des consommateurs et d'ordonner leur information à ses frais, par tout moyen approprié (alinéas 37 et 55 à 58 du présent article).
Le même dispositif est prévu à l'article 25 (alinéas 33 et 34) du présent texte, pour l'action introduite à cette fin par la DGCCRF.
Ainsi, plutôt que de s'en remettre au bon-vouloir du professionnel, plus ou moins pressé par l'injonction judiciaire ou l'astreinte prononcée par le juge, une voie de droit existerait pour supprimer définitivement la clause abusive de tous les contrats identiques.
Cette suppression serait obtenue en droit, l'obligation d'information de tous les consommateurs concernés la traduisant dans les faits.
Si les associations de consommateurs entendues par votre rapporteur se sont félicitées de l'avancée, les représentants des entreprises, ont signalé leur opposition à cette mesure, et les réserves qu'elle leur inspirait.
Les arguments présentés sont les mêmes que deux ans plus tôt, lorsque le Sénat a eu à connaître de dispositions semblables.
La disposition contredirait le principe de l'autorité relative de la chose jugée, puisque l'effet d'un seul jugement modifierait tous les contrats concernés, même ceux non contestés. Compte tenu de la variabilité des appréciations sur les clauses abusives, elle serait source d'insécurité juridique, puisqu'une clause qui n'était pas illicite au moment où elle a été inscrite au contrat pourrait le devenir rétroactivement, par décision du juge, sans que les parties au contrat s'en soient plaintes. Enfin, les professionnels seraient exposés au risque de divergence de jurisprudence, lorsque une même clause sera déclarée, erga omnes , abusive par un juge et licite par un autre.
Une nouvelle fois, votre rapporteur considère que ces arguments n'emportent pas la conviction.
Elle rappelle tout d'abord que cette disposition, qui assure une plus grande effectivité à la prohibition des clauses abusives est conforme aux engagements européens de la France 79 ( * ) .
En outre, le jugement ne porte que sur les contrats identiques conclus par le professionnel qui est la seule partie assignée par les demandeurs. Ce faisant, l'effet n'est pas différent, vis-à-vis des autres co-contractants, que celui de l'actuelle injonction qui conduit le professionnel à supprimer de son propre mouvement la clause abusive de tous les contrats identiques.
Enfin, le risque d'insécurité juridique ne doit pas être exagéré.
D'ores et déjà la législation sur les clauses abusives rend possible des divergences de jurisprudence entre plusieurs tribunaux saisis des mêmes contrats. Il n'apparaît pas que cette situation ait été source de difficultés remarquables.
D'ailleurs, le professionnel exposé à une divergence entre deux tribunaux contestera vraisemblablement en appel, voire en cassation la décision qui lui serait défavorable, ce qui lui permettra de bénéficier de l'effet suspensif du recours et préservera sa situation jusqu'à ce que la divergence d'interprétation soit tranchée.
La disposition proposée paraît donc tout à fait pertinente. Elle participe du même objectif que l'action de groupe : offrir aux consommateurs ainsi qu'aux associations qui les défendent, de nouvelles voies de droit qui leur permettent d'agir de concert contre les manquements d'un même professionnel à ses obligations.
Sous réserve d'un amendement rédactionnel qu'elle a adopté , votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 28.
* 69 Hormis celles relatives à la sanction pour non-respect des injonctions prononcé par la DGCCRF.
* 70 Loi n°78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 71 Il s'agit d'une procédure initialement introduite par l'article 6 de la loi n°2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans l'économie numérique.
* 72 Le dispositif est décrit à la page 65 du rapport pour avis :
http://intranet.senat.fr/rap/a11-158/a11-1581.pdf
* 73 Cette liste est aujourd'hui fixée à l'article R. 132-1 du code de la consommation.
* 74 Cette liste est, quant à elle, fixée à l'article R. 132-2 du même code.
* 75 La disposition se retrouverait, compte tenu des modifications apportées par l'article 25 du présent texte, au VIII du même article L. 141-1.
* 76 La différence entre les deux actions est la suivante : celle de l'article L. 421-1 intervient à l'occasion d'une action en réparation du dommage causé par une infraction à l'intérêt collectif des consommateurs. Il s'agit d'une demande incidente, à la différence de la seconde (art. L. 421-6), qui constitue une action autonome en cessation d'agissement illicite et suppression de clause abusive. Cette action est introduite par la seule association de consommateurs concernée et elle a exclusivement pour objet d'obtenir du juge qu'il ordonne la cessation du manquement ou la suppression de la clause illicite.
* 77 Participe du même esprit, le pouvoir reconnu à la DGCCRF, par la nouvelle rédaction de l'article L. 132-2 du code de la consommation proposée par l'article 54 du présent texte, de sanctionner par une amende administrative le non-respect, par le professionnel, de l'injonction qu'elle lui a adressée tendant à la suppression d'une clause abusive relevant de la liste « noire ». Une telle restriction aux seules clauses abusives de la liste « noire » est justifiée dans la mesure où celles-ci sont présumées abusives de manière irréfragable, à la différence des clauses inscrites sur la liste « grise », pour lesquelles le professionnel peut apporter la preuve contraire, en raison du contexte. La mesure d'injonction pourrait faire l'objet d'une publicité, ce qui permettra aux consommateurs d'en être alertés
* 78 Arrêt « Pannon » de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE, C-243/08 du 4 juin 2009)
* 79 Ainsi, l'article 7 directive de la 93/13/CE du 5 avril 1993 sur les clauses abusives précise-t-il que : « les États membres veillent à ce que, dans l'intérêt des consommateurs ainsi que des concurrents professionnels, des moyens adéquats et efficaces existent afin de faire cesser l'utilisation des clauses abusives dans les contrats conclus avec les consommateurs par un professionnel ».