EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. UN SYSTÈME D'ASILE À L'ENVERS ET À BOUT DE SOUFFLE
Garanti par la convention de Genève dont la France est signataire depuis l'origine, mais aussi par la Constitution 1 ( * ) , le droit d'asile est au coeur de notre tradition humaniste . Cependant, depuis près de dix ans, l'État n'a pas su répondre, en termes de procédures, de pilotage et de moyens, à une demande en forte augmentation , dont l'essentiel correspond en réalité à une immigration économique détournée. Ainsi, la gestion de la demande d'asile se caractérise aujourd'hui par un système à bout de souffle, dont le coût budgétaire explose et qui n'est pas capable de traiter efficacement les demandes, et un système à l'envers, qui ne permet pas une protection rapide et un accompagnement adéquat des personnes véritablement réfugiées .
A. UN SYSTÈME À BOUT DE SOUFFLE
1. Une forte augmentation du nombre de demandeurs d'asile
Le nombre de personnes qui dépose chaque année une demande d'asile auprès des autorités françaises est en forte augmentation depuis le milieu des années 2000 . Ainsi, il est passé d'environ 35 500 demandeurs en 2007 à environ 66 000 en 2013 ; en 2014, le nombre de demandeurs a cependant légèrement reflué d'environ 2 % pour s'établir à 64 800 demandeurs. La France a ainsi retrouvé des niveaux de demandes d'asile qu'elle n'avait plus connu depuis les années 2003-2004 , comme l'illustre le graphique ci-dessous.
Évolution de la demande d'asile (hors mineurs accompagnants (1) )
(1) Les mineurs accompagnants ne sont comptabilisés dans les données de l'asile que depuis 2003
Source : OFPRA
En revanche, le nombre d'obtentions de statut de réfugié est resté stable au cours de la même période, autour de 10 000 personnes par an , comme le montre le graphique suivant. En 2014, on observe une augmentation sensible du nombre d'obtentions du statut de réfugiés, soit environ 14 500 personnes.
Le nombre de demandes et d'attributions de l'asile
Source : commission des finances
2. Une procédure complexe augmentant les délais de traitement et la durée de séjour des demandeurs d'asile
La demande d'asile est instruite, en première instance, par l'Office français de protection des réfugiés et des apatrides (OFPRA) et, en appel, par la Cour nationale du droit d'asile (CNDA).
Cependant, le processus de dépôt de la demande d'asile et d'accès aux droits qui y sont associés met en jeu plusieurs autres acteurs - partenaires associatifs, préfecture, OFII - et plusieurs étapes qui chacune conditionne la suivante, entraînant des retards de parfois plusieurs mois avant que ne puissent commencer le traitement de la demande d'asile et le bénéfice des conditions matérielles d'accueil (accueil en CADA ou versement de l'ATA). Comme l'ont souligné nos collègues députés Jeanine Dubié et Arnaud Richard dans leur rapport d'évaluation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile, « l'accueil du demandeur d'asile est caractérisé par la multiplicité des intervenants et des délais qui retardent la véritable entrée dans la procédure avec le dépôt de la demande d'asile » 2 ( * ) .
Cette situation contribue à expliquer l'allongement de la durée de séjour des demandeurs d'asile sur le territoire français avant décision définitive par l'OFPRA ou la CNDA. Le délai de traitement moyen d'une demande d'asile à l'OFPRA s'établit, en 2014, à 204 jours (soit environ dix mois), auquel il convient d'ajouter un délai d'environ huit mois auprès de la CNDA en cas d'appel. En tenant compte des procédures préalables au dépôt de la demande et des possibilités de solliciter un réexamen, la durée totale de séjour d'un demandeur d'asile sur le territoire français peut s'établir à deux ans ou deux ans et demi, ce qui non seulement augmente le coût et la saturation des dispositifs d'accueil (hébergement et allocation) mais rend plus difficile un retour dans le pays d'origine en cas de rejet de la demande d'asile .
3. Un dispositif d'accueil saturé et dont le coût n'est pas maîtrisé
Le dispositif d'accueil proprement dit se décompose de deux principales prestations : l'hébergement d'une part et l'allocation financière d'autre part .
S'agissant de l'hébergement , le dispositif d'accueil dédié aux demandeurs d'asile est composé de deux catégories de lieux d'hébergement :
- les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) , qui sont des établissements sociaux régis par le code de l'action sociale et des familles et dans lesquels l'hébergement s'accompagne d'une aide administrative et juridique, ainsi que d'un suivi social et sanitaire pour les demandeurs d'asile hébergés.
- l'hébergement d'urgence , qui est constitué de places d'hébergement (centre d'hébergement d'urgence, appartements pris en location, nuitées d'hôtel, etc.) financées par l'État sur la base d'enveloppes dont la gestion est confiée aux préfets de départements.
S'agissant de l'aide financière , deux allocations sont à distinguer :
- l'allocation mensuelle de subsistance (AMS) est versée aux demandeurs d'asile hébergés en CADA par les gestionnaires de ces centres ; son montant, fixé par un barème, dépend notamment des prestations fournies par le CADA ;
- l'allocation temporaire d'attente (ATA) est versée, sous conditions de ressources, par Pôle Emploi aux demandeurs d'asile qui n'ont pas obtenu une place en CADA. Elle n'est donc versée ni aux demandeurs qui sont hébergés en CADA ni à ceux qui ont refusé l'offre d'hébergement en CADA ou en hébergement d'urgence qui leur a été faite. Son montant, fixe, est de 11,45 euros par jour (soit 343,5 euros par mois).
Or, ces différents dispositifs d'accueil se caractérisent, en raison de l'augmentation continue de la demande d'asile, par un phénomène de saturation . Certes, le nombre de centres et de places en CADA a augmenté de façon continue entre 2000 et 2014, passant respectivement de 73 et 4 756 à 258 et 24 689. Cependant, cette augmentation n'a pas permis de couvrir l'augmentation de la demande et des délais d'examen (nombre de demandeurs d'asile en cours de procédure).
De plus, le dispositif d'hébergement d'urgence dédié aux demandeurs d'asile est insuffisant pour répondre à cette évolution et compenser la faiblesse du nombre de places en CADA. Cela se traduit notamment par les tensions récurrentes sur le financement de cette prestation ; l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile est ainsi structurellement sous-budgété dans le cadre du programme 303 relatif à la garantie de l'exercice du droit d'asile. En 2014, la dépense d'hébergement d'urgence pour les demandeurs d'asile s'est établie, en exécution, à 141,9 millions d'euros, contre une prévision de 115 millions d'euros .
En outre, pour faire face à la pénurie de crédits du programme 303, le dispositif d'hébergement d'urgence de droit commun, financé par le programme n° 177 de la mission « Egalite des territoires et logement », est régulièrement utilisé, sur le terrain, pour héberger des demandeurs d'asile.
L'allocation temporaire d'attente fait, de la même manière, l'objet d'une augmentation continue des dépenses qui a été aggravée par des problèmes de gestion soulignés par plusieurs rapports, dont celui de votre rapporteur pour avis sur cette allocation 3 ( * ) . En 2014, l'ATA a représenté une dépense totale de 169,5 millions d'euros, contre une prévision initiale de 130 millions d'euros . En outre, cette dépense exécutée ne tient pas compte de la dette de l'État à l'égard de Pôle Emploi , chargé de verser l'allocation, et qui s'est accumulée par reports de charges successifs d'un exercice sur l'autre.
Au total, ces différents dispositifs présentent un coût important et croissant, que les dotations initiales en loi de finances, sous-évaluant le niveau de la demande, ne suffisent pas à couvrir. Si la dépense liée au CADA, qui dépend du nombre de places existantes, est correctement évaluée, celle liée aux deux dispositifs subsidiaires que sont l'hébergement d'urgence et l'allocation temporaire d'attente, sont traditionnellement sous-budgétées, comme l'illustre le graphique ci-dessous.
Prévision et consommation des crédits
d'hébergement d'urgence
et d'allocation temporaire d'attente du
programme 303
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Évolution des dépenses exécutées liées à l'asile du programme 303 depuis 2008
(en millions d'euros)
Source : commission des finances
Au total, le niveau de la demande, les délais d'examen par l'OFPRA et par la CNDA, ainsi que le défaut de pilotage des dispositifs d'hébergement conduisent à un niveau de dépenses directement liées à la garantie de l'exercice du droit d'asile de 565 millions d'euros en 2014, contre 340 millions d'euros en 2008 4 ( * ) .
Au regard de ce coût croissant et non maîtrisé de la dépense budgétaire, votre commission des finances a souhaité se saisir pour avis du présent projet de loi , en se concentrant sur les articles qui réforment les conditions matérielles d'accueil, qui représentent l'essentiel des crédits budgétaires de la mission « Immigration, asile et intégration » (articles 15, 16, 16 bis et 17). Le présent avis et les amendements qui s'y rattachent ont ainsi pour objet de donner aux autorités concernées les moyens de mieux piloter, contrôler et, le cas échéant, réduire cette dépense .
* 1 Le quatrième paragraphe du préambule de la Constitution de 1946 prévoit que « tout homme persécuté en raison de son action en faveur de la liberté a droit d'asile sur les territoires de la République ».
* 2 Rapport d'information n° 1879 de Jeanine Dubié et Arnaud Richard sur l'évaluation de la politique d'accueil des demandeurs d'asile, avril 2014.
* 3 Rapport d'information n° 105 (2013-2014) de M. Roger Karoutchi, fait au nom de la commission des finances, sur « l'allocation temporaire d'attente : pour une refonte globale de la gestion de l'asile », 30 octobre 2013.
* 4 Ce chiffre correspond à l'action n° 2 du programme 303 et regroupe principalement la subvention à l'OFPRA ainsi que les dépenses des CADA, de l'hébergement d'urgence des demandeurs d'asile et de l'allocation temporaire d'attente.