EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs,
Le Sénat est appelé à examiner en deuxième lecture les projets de loi organique et ordinaire tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française, adoptés en première lecture par l'Assemblée nationale le 22 novembre 2007.
Après trois années et demie d'instabilité chronique, marquées par l'adoption de quatre motions de censure et la désignation de cinq présidents de la Polynésie française successifs, ces projets de loi visent à créer les conditions d'une vie politique apaisée, indispensable au développement économique et social auquel aspirent les habitants de cette collectivité d'outre-mer.
Les textes déposés au Sénat par le Gouvernement, le 25 octobre dernier, comportent donc des modifications ciblées du statut d'autonomie de la Polynésie française défini par la loi organique du 27 février 2004, afin de renforcer les garanties de stabilité des institutions. Ainsi, le projet de loi organique organise l'élection du président de la Polynésie française à trois tours, instaure pour l'élection des représentants à l'assemblée de la Polynésie française un scrutin de liste à deux tours avec répartition des sièges à la représentation proportionnelle, modifie les conditions de renouvellement du bureau de cette assemblée et substitue à la motion de censure une motion de défiance constructive.
Afin d'accroître la transparence de la vie politique, le projet de loi organique actualise le régime de consultation de l'assemblée, réaffirme les grands principes de la commande publique, associe le conseil des ministres de la Polynésie française aux décisions portant sur l'attribution d'aides financières, aligne le régime des incompatibilités des représentants à l'assemblée sur celui des parlementaires nationaux et rend applicable dans la collectivité la procédure de consultation des électeurs.
Suivant les recommandations du rapport public de la Cour des comptes paru en février 2007, le projet de loi organique renforce le contrôle financier et budgétaire, en instaurant un débat d'orientation budgétaire annuel au sein de l'assemblée de la Polynésie française, en complétant les modalités de contrôle de la légalité des actes de la collectivité et en développant le rôle de la chambre territoriale des comptes.
Enfin, pour assurer la mise en oeuvre de ces nouvelles règles, le projet de loi organique prévoit le renouvellement anticipé de l'assemblée de la Polynésie française en janvier 2008.
Saisi en premier lieu de ces textes, le Sénat a adopté quarante et un amendements sur le projet de loi organique et sept amendements sur le projet de loi ordinaire.
Sur la proposition de votre commission, dont le rapporteur a rencontré l'ensemble des forces politiques polynésiennes lors d'un déplacement à Papeete du 16 au 20 octobre, notre assemblée a conforté les objectifs des projets de loi, afin de créer les conditions d'une bonne gouvernance, dans le respect de l'autonomie de la Polynésie française.
Ainsi, afin de renforcer la stabilité des institutions polynésiennes en responsabilisant les acteurs politiques, le Sénat a souhaité :
- prévoir que seuls les deux candidats ayant recueilli le plus grand nombre de voix lors du second tour de l'élection du président de la Polynésie française peuvent participer au troisième, l'élection étant alors acquise à la majorité des suffrages exprimés (article 1 er du projet de loi organique) ;
- confier au conseil des ministres polynésien la compétence pour constater l'empêchement provisoire du président de la Polynésie française et à une commission indépendante nommée par le vice-président du Conseil d'Etat celle pour constater son empêchement définitif (article 1 er du projet de loi organique) ;
- préciser que le gouvernement de la Polynésie française comprendrait entre sept et quinze ministres, sur le modèle des dispositions régissant la composition du gouvernement de la Nouvelle-calédonie (article 1 er du projet de loi organique) ;
- réduire de six à trois mois la durée pendant laquelle le président de la Polynésie française et les autres membres du gouvernement perçoivent leur indemnité après la cessation de leurs fonctions (article 2 du projet de loi organique) ;
- préciser que le président de l'assemblée de la Polynésie française est élu pour la durée de son mandat, tandis que le bureau de l'assemblée est renouvelé chaque année, et permettre à l'assemblée, lors de ce renouvellement annuel, de procéder au renouvellement intégral du bureau (article 4 du projet de loi organique) ;
- prévoir qu'une motion de défiance constructive doit être signée par au moins le tiers des membres de l'assemblée de la Polynésie française et que chaque représentant ne peut signer plus de deux motions de défiance par année civile (article 5 du projet de loi organique) ;
- permettre à l'assemblée de la Polynésie française, après le rejet du projet de budget initial, de disposer d'un délai de cinq jours pour examiner le nouveau projet de budget qui lui serait soumis par le président de la Polynésie française, avant que celui-ci ne puisse engager sa responsabilité et obtenir l'adoption sans vote du budget (article 5 du projet de loi organique).
En ce qui concerne la réforme du mode de scrutin pour l'élection des membres de l'assemblée de la Polynésie française, le Sénat a cherché à renforcer les garanties de constitution d'une majorité stable. Aussi a-t-il porté le seuil pour l'accès à la répartition des sièges et à la fusion des listes de 3 à 5 % des suffrages exprimés et le seuil pour l'accès des listes au second tour de l'élection de 10 à 12,5 % des suffrages exprimés (article 3 du projet de loi organique).
Il a par ailleurs harmonisé les incompatibilités des représentants à l'assemblée de la Polynésie française avec celles des parlementaires nationaux, en rendant applicable aux membres du gouvernement polynésien, et non aux représentants, l'incompatibilité fondée sur la participation à l'adoption d'un acte visant une affaire à laquelle ils sont personnellement intéressés (article 11 du projet de loi organique).
S'agissant des dispositions du projet de loi ordinaire relatives au droit électoral , le Sénat a amélioré les conditions de prise en charge des frais de transport aérien et maritime pour les candidats à l'élection à l'assemblée de la Polynésie française dans les archipels, afin de prendre en compte les vastes étendues qu'ils doivent parcourir (article 1 er du projet de loi).
Notre assemblée a également adopté un dispositif permettant aux nouveaux inscrits à la date du 31 décembre 2007 et aux personnes qui atteindront l'âge de 18 ans à la date du scrutin, de participer à l'élection anticipée en janvier 2008 des membres de l'assemblée de la Polynésie française (article 4 du projet de loi).
Lors de la discussion des deux projets de loi en première lecture au Sénat le 12 novembre 2007, M. Christian Estrosi, secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, a précisé que le premier tour de l'élection serait organisé le 27 janvier 2008 1 ( * ) .
Le Sénat a en outre souhaité développer les fonctions de contrôle de l'assemblée de la Polynésie française pour assurer une vie politique plus transparente (article 10 du projet de loi organique) .
A cette fin, il a donné à l'assemblée la compétence pour définir les conditions et critères d'attribution des aides financières et des garanties d'emprunt de la collectivité aux personnes morales. Il a par ailleurs créé une commission de contrôle budgétaire et financier élue par l'assemblée de la Polynésie française en son sein. Cette commission sera chargée d'émettre un avis sur les projets de décision du conseil des ministres polynésien relatifs à l'attribution d'aides financières par la collectivité, à la participation de la Polynésie française au capital de certaines sociétés et aux opérations d'acquisition, de cession ou de transfert de biens immobiliers de la Polynésie française. L'assemblée de la Polynésie française pourrait, au vu de cet avis, saisir la chambre territoriale des comptes. L'avis de la commission sur les projets de décision relatifs à la nomination des directeurs d'établissements publics de la Polynésie française pourrait faire l'objet d'un débat à la demande d'un cinquième des membres de l'assemblée.
Le Sénat a prévu que la commission devait remettre chaque année aux autorités de la collectivité un rapport dressant le bilan de son activité et devant faire l'objet d'un débat au sein de l'assemblée dans le mois suivant son dépôt (article 15 du projet de loi organique). Il a également confié à la commission de contrôle budgétaire et financier le contrôle des actes des sociétés d'économie mixte (article 17 du projet de loi organique).
En outre, notre assemblée a voulu rééquilibrer l'exercice des pouvoirs et améliorer le fonctionnement des institutions de la Polynésie française :
- en permettant au haut-commissaire de la République d'exercer, sous des conditions strictement définies, des pouvoirs exceptionnels afin de rétablir le fonctionnement normal des institutions et des services publics, ou d'assurer la sécurité de la population, selon un dispositif reprenant celui défini par la loi organique du 21 février 2007 pour d'autres collectivités d'outre-mer dotées de l'autonomie (article 6 bis du projet de loi organique) ;
- en actualisant la liste des dispositions législatives et réglementaires applicables de plein droit en Polynésie française (article 7 A du projet de loi organique) ;
- en réaffirmant la position institutionnelle des communes (article 7 bis du projet de loi organique) ;
- en inscrivant dans la loi organique du 27 février 2004 deux réserves d'interprétation émises par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 12 février 2004 (article 7 ter du projet de loi organique) ;
- en précisant les attributions du président de la Polynésie française et des ministres en matière d'actes individuels (article 9 bis du projet de loi organique) ;
- en actualisant et en complétant les garanties liées à l'exercice du mandat de représentant à l'assemblée de la Polynésie (article 11 quater du projet de loi organique) ;
- en précisant le domaine des « lois du pays » (article 13 bis du projet de loi organique) ;
- en améliorant le fonctionnement du conseil économique, social et culturel (article 13 ter du projet de loi organique) ;
- en précisant la composition et les règles de nomination des membres du haut conseil de la Polynésie française (article 14 bis du projet de loi organique) ;
- en soumettant à l'approbation de l'assemblée de la Polynésie française les conventions passées entre l'Etat et la collectivité (article 14 ter du projet de loi organique).
Enfin, le Sénat, a souhaité prendre en compte les difficultés apparues depuis l'adoption du statut d'autonomie de 2004 en raison de l'utilisation d'autres langues que le français lors des séances de l'assemblée de la Polynésie française. Aussi a-t-il rappelé que les orateurs devaient s'exprimer en français lors des débats et prévu qu'ils pouvaient toutefois s'exprimer en langue tahitienne ou dans l'une des langues polynésiennes, sous réserve que leurs interventions soient simultanément traduites en français (article 12 du projet de loi organique).
Le 22 novembre 2007, l'Assemblée nationale a examiné en première lecture les deux projets de loi modifiés par le Sénat, adoptant quatre-vingt six amendements sur le projet de loi organique et onze amendements sur le projet de loi ordinaire.
Outre de nombreuses modifications rédactionnelles, l'Assemblée nationale a souhaité apporter quelques ajustements aux textes adoptés par le Sénat.
Elle a ainsi supprimé la précision relative au nombre minimum de ministres au sein du gouvernement de la Polynésie française, prévoyant par conséquent que celui-ci comprendrait au plus quinze ministres, et confié au Conseil d'État statuant au contentieux la compétence de constater l'empêchement définitif du président de la Polynésie française (article 1 er du projet de loi organique).
A l'article 3 du projet de loi organique, l'Assemblée nationale a complété le mode de scrutin prévu par le Sénat pour l'élection de l'assemblée de la Polynésie française en l'adaptant à l'organisation d' élections partielles , sur le modèle du dispositif retenu pour les élections partielles concernant les conseils territoriaux de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Elle a précisé que l'assemblée de la Polynésie française pouvait décider de renouveler intégralement son bureau non seulement lors du renouvellement annuel de ce dernier, comme l'avait prévu le Sénat, mais aussi lors de la première réunion suivant une élection partielle (article 4 du projet de loi organique).
L'Assemblée nationale a par ailleurs assoupli les conditions de recevabilité d'une motion de censure constructive , abaissant du tiers au quart des membres de l'assemblée de la Polynésie française le nombre minimum de signataires requis (article 5 du projet de loi organique). Elle a adopté un seuil identique pour le dépôt d'une motion de renvoi en cas d'utilisation par le président de la Polynésie française de la procédure de « 49-3 budgétaire », soit un régime plus strict que le seuil d'un cinquième des représentants initialement prévu.
Elle a en outre renforcé l'encadrement du dispositif permettant au haut-commissaire de la République d'exercer des pouvoirs exceptionnels, en ajoutant un critère d'urgence et en prévoyant l'information du président de la Polynésie française (article 6 bis du projet de loi organique).
S'agissant du renforcement de la transparence de la vie politique , les députés ont souhaité permettre aux groupes de l'assemblée de la Polynésie française de prononcer un avis minoritaire sur les projets de texte qui sont soumis à l'institution. Cet avis minoritaire devra être annexé à l'avis de l'assemblée (article 7 bis A du projet de loi organique).
A l'article 10 du projet de loi organique, sans remettre en cause l'équilibre du dispositif adopté par le Sénat, l'Assemblée nationale a préféré renvoyer au règlement intérieur de l'assemblée de la Polynésie française la composition et le mode d'élection de la commission de contrôle budgétaire et financier. Elle a prévu que les projets de décisions ayant des incidences financières pouvaient être délibérés par le conseil des ministres à l'issue d'un délai d'un mois ou, en cas d'urgence, de quinze jours, après leur transmission à l'assemblée de la Polynésie française. Elle a en outre étendu aux projets de décisions à caractère financier la possibilité pour un cinquième des membres de l'assemblée de la Polynésie française de demander l'organisation d'un débat après la publication de l'avis de la commission de contrôle.
A l'article 11 du projet de loi organique, l'Assemblée nationale a :
- étendu au président de la Polynésie française et aux membres du gouvernement l'interdiction faite aux représentants d'utiliser leur fonction pour faire de la publicité pour une entreprise ;
- précisé l'incompatibilité applicable aux représentants qui exercent le métier d'avocat, en reproduisant la rédaction de l'article L.O. 149 du code électoral applicable aux parlementaires nationaux ;
- rétabli l'interdiction faite aux représentants de prendre une part active aux actes relatifs à une affaire à laquelle ils sont intéressés, soit en leur nom personnel, soit comme mandataire.
Les députés ont également souhaité préciser les règles de constitution et de fonctionnement des groupes au sein de l'assemblée de la Polynésie française (article 11 quater A du projet de loi organique).
L'Assemblée nationale, a en outre supprimé les dispositions adoptées par le Sénat à l'article 12 du projet de loi organique afin d'encadrer l'utilisation des langues tahitienne et polynésiennes au sein de l'assemblée de la Polynésie française , jugeant qu'elles pouvaient être contraires à l'article 2 de la Constitution 2 ( * ) .
Votre rapporteur souligne que le Sénat avait souhaité renforcer la sécurité juridique des délibérations de l'assemblée de la Polynésie française, en cohérence avec les dispositions de l'article 57 de la loi organique du 27 février 2004 reconnaissant la place des langues tahitienne et polynésiennes et dans le respect des articles 2 et 74 de la Constitution. En effet, depuis 2004, l'utilisation des langues tahitienne et polynésiennes lors des travaux de l'assemblée de la Polynésie française a conduit le Conseil d'État à déclarer illégales deux « lois du pays » 3 ( * ) .
Le dispositif retenu par le Sénat visait à conforter la place du français dans les débats de l'assemblée de la Polynésie française en assurant, dans l'hypothèse où un orateur s'exprimerait en langue tahitienne ou dans l'une des langues polynésiennes, une interprétation simultanée en français. Toute personne ne pratiquant pas les langues tahitienne ou polynésiennes aurait ainsi été en mesure de suivre les débats.
Lors de l'examen de cette disposition à l'Assemblée nationale le 22 novembre, M. Christian Estrosi, secrétaire d'État chargé de l'outre-mer, s'est déclaré « ouvert à une réflexion, dans les semaines ou les mois qui viennent, sur les moyens de légaliser ou d'affirmer l'usage des langues polynésiennes au sein de l'assemblée de la Polynésie française », jugeant cependant préférable pour l'instant « de s'en tenir à la situation présente et de laisser le Conseil d'État se prononcer, le cas échéant, s'il est saisi ». Votre rapporteur estime en effet que cette question doit faire l'objet d'un examen approfondi et pourra être étudiée à nouveau lors de la discussion du projet de loi organique modifiant le statut d'autonomie de 2004 afin d'accroître les compétences des communes de Polynésie française, dont le Gouvernement a annoncé le dépôt au printemps 2008.
A l'article 12 du projet de loi organique, les députés ont en outre réduit de dix à huit jours le délai de publication du compte rendu des séances de l'assemblée de la Polynésie française, en précisant que celui-ci devait être accessible « sur support numérique » dans le même délai.
En ce qui concerne la transparence financière , l'Assemblée nationale a :
- précisé que le rapport annuel de la commission de contrôle budgétaire et financier devrait comporter le compte rendu de ses débats, rassembler ses décisions et être publié au Journal officiel de la Polynésie française (article 15 du projet de loi organique) ;
- intégré les dispositions relatives au contrôle exercé par la chambre territoriale des comptes au sein du statut d'autonomie de 2004 plutôt que dans le code des juridictions financières (article 18 du projet de loi organique).
A l'article 20 du projet de loi organique, l'Assemblée nationale a complété les dispositions transitoires pour l'application de la loi organique en prévoyant que les autorités de la Polynésie française doivent adopter au plus tard le 1 er juillet 2009 les règles relatives aux concours financiers de la collectivité aux communes (article 7 quater ), les règles applicables à la commande publique (article 9), les règles déterminant la composition, l'organisation et le fonctionnement de la commission de contrôle budgétaire et financier (article 10) et celles définissant les garanties matérielles et professionnelles accordées aux membres de l'assemblée (article 11 quater ). Il convient en effet d'éviter, dans ces matières sensibles, qu'une éventuelle inertie des autorités locales ne débouche sur un « vide juridique » ou un dysfonctionnement institutionnel.
S'agissant du projet de loi, l'Assemblée nationale a complété le dispositif adopté par le Sénat afin de permettre aux électeurs inscrits sur les listes électorales des communes polynésiennes en 2007 de voter lors de l'élection anticipée de l'assemblée de la Polynésie, en prévoyant que les radiations d'électeurs portées sur le tableau rectificatif 4 ( * ) , tout comme les nouvelles inscriptions, entreront en vigueur à la date du premier tour du scrutin (article 4). Ces inscriptions et radiations pourront faire l'objet de contestations dans les conditions définies par le code électoral. Ces modifications confortent la sécurité juridique du dispositif, qui vise à garantir la pleine effectivité du droit de vote.
L'Assemblée nationale a enfin corrigé des erreurs matérielles au sein de l'ordonnance n° 2007-1434 du 5 octobre 2007 portant extension des première, deuxième et cinquième parties du code général des collectivités territoriales aux communes de la Polynésie française, à leurs groupements et à leurs établissements publics (article 5 du projet de loi). Toutefois, afin de préserver les droits du Parlement, qui doit pouvoir procéder à l'examen des dispositions de ce texte, le nouvel article 5 du projet de loi précise que les modifications apportées n'emportent pas ratification de l'ordonnance.
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Sous le bénéfice de ces observations, votre commission vous propose d'adopter sans modification les projets de loi organique et ordinaire tendant à renforcer la stabilité des institutions et la transparence de la vie politique en Polynésie française.
* 1 Journal officiel, débats du Sénat, séance du 12 novembre 2007, p. 4447.
* 2 Le premier alinéa de cet article dispose que « la langue de la République est le français ».
* 3 Décisions du Conseil d'État n° 299649 et 300312 du 22 février 2007, relatives aux « lois du pays » du 30 et du 23 novembre 2006.
* 4 Ce tableau rectificatif, qui reproduit les modifications opérées par les commissions administratives chargées de la révision des listes et est publié le 10 janvier, permettra de connaître les électeurs autorisés à participer au scrutin.