Les schémas de services collectifs

Rapport d'information n° 395 (2000-2001) de M. Jean-Pierre RAFFARIN , Mme Janine BARDOU , MM. Claude BELOT , Roger BESSE , Mme Yolande BOYER , MM. Gérard LARCHER , Jacques OUDIN , Bernard PIRAS et Alain VASSELLE , fait au nom de la délégation à l'aménagement du territoire, déposé le 20 juin 2001

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N° 395

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2000-2001

Annexe au procès-verbal de la séance du 20 juin 2001

RAPPORT

FAIT

au nom de la délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire (1) portant avis sur le projet de décret approuvant les schémas de services collectifs prévus à l'article 10 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l' aménagement et le développement du territoire , déposé en application de l'article 6 sexies de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires,

Par M. Jean-Pierre RAFFARIN,

Président ,

Mme Janine BARDOU, MM. Claude BELOT, Roger BESSE,
Mme Yolande BOYER, MM. Gérard LARCHER, Jacques OUDIN,
Bernard PIRAS et Alain VASSELLE,

Rapporteurs ,

Sénateurs.

(1) Cette délégation est composée de : MM. Jean-Pierre Raffarin, Président ; Jean François-Poncet, Claude Belot, Gérard Larcher, Jacques Bellanger, vice-présidents ; Gérard Le Cam, secrétaire ; Mme Janine Bardou, M. Roger Besse, Mme Yolande Boyer, MM. François Gerbaud, Jean Huchon, Jacques Oudin, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Piras, Alain Vasselle.

Aménagement du territoire.

AVANT-PROPOS DE M. JEAN-PIERRE RAFFARIN, PRÉSIDENT DE LA DÉLÉGATION À L'AMÉNAGEMENT ET AU DÉVELOPPEMENT DURABLE DU TERRITOIRE

Le nouvel article 6 sexies (section II, troisième alinéa) de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 158 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires, prévoit, dans la rédaction que lui a donné la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 sur l'aménagement et le développement durable du territoire, les dispositions suivantes :

« A la demande du Gouvernement, chacune des délégations parlementaires rend un avis sur les projets de décret mettant en oeuvre les schémas de services collectifs dans un délai d'un mois à compter de leur transmission ».

Les documents nous ont été officiellement transmis le 23 mai dernier. Dès le 23 février 2000, notre Délégation constituait, cependant, une équipe de huit rapporteurs (notre collègue Jacques Oudin présentant un unique avis sur les deux schémas de services collectifs de transport de voyageurs et de marchandises) qui s'est mise à travailler à la fin de l'automne de l'année dernière sur des documents provisoires qui étaient, eux-mêmes, soumis à concertation au sein des régions.

La Délégation de même que ses rapporteurs ont procédé à de nombreuses auditions, notamment celles des « comités stratégiques » chargés d'élaborer les schémas. Il fut même décidé d'organiser au Sénat le 26 avril 2001 une réunion publique au cours de laquelle la quasi-totalité des présidents des conseils régionaux ou leurs représentants ont pu faire connaître le point de vue des régions sur les documents transmis.

La consultation régionale s'est, quant à elle, déroulée jusqu'à la mi-mai 2001 environ. Elle a concerné les conseils régionaux, les conseils économiques et sociaux des régions et les conférences régionales d'aménagement et de développement durable du territoire (CRADT).

La consultation a dû s'insérer dans un calendrier difficilement « gérable » en ce qui concerne tant les délais impartis que la période choisie marquée par les élections municipales et la préparation des élections législatives et présidentielle.

Les échéances trop rapprochées n'ont pas permis non plus une concertation suffisante à l'échelle infra et inter-régionale. Les départements, par exemple, n'ont pas considéré qu'ils ont été sérieusement consultés par le seul biais de leur présence au sein des CRADT. Ils ont fait valoir, très légitimement, que leur rôle de « financeur » ou de « co-financeur » de nombre de projets figurant dans les schémas aurait nécessité un autre mode d'expression.

Pour ma part, je regrette que les « usagers » des « services » annoncés par les schémas n'aient pas, paradoxalement, été mis en mesure de donner leur point de vue.

Le débat public organisé avant la loi du 4 février 1995 d'orientation sur l'aménagement et le développement du territoire aurait pu, pourtant, servir de référence.

Le calendrier de la consultation est, enfin, apparu à beaucoup comme « inversé ». Les schémas étaient supposés orienter, par l'affichage des grands choix stratégiques de l'Etat, la discussion des contrats de plan Etat-régions. Or, on le sait, du fait des retards dans la sortie des documents, la concertation sur les schémas a commencé après la signature des contrats de plan. Il conviendra donc de remettre le calendrier à l'endroit, les schémas étant appelés à constituer le « phare de longue portée », et les contrats, l'action programmée dans ce cadre.

Cette nécessaire correction ne pourra être opérée qu'en 2003 à l'occasion de la révision des schémas et de la nouvelle discussion des contrats de plan à mi-parcours.

C'est dans cette perspective, aussi, que nous avons conçu nos avis.

Sans vouloir minimiser la contribution utile de nos Délégations parlementaires à la mise au point définitive des schémas de services collectifs, encore que le délai d'un mois imparti pour statuer sur les documents issus de la consultation régionale constitue manifestement une « anomalie », je voudrais insister sur le « déficit de démocratie » qui affecte (et qui en constitue, en quelque sorte, le « péché originel ») les schémas de services collectifs.

Au delà des incertitudes sur la nature juridique des documents ou des discussions sur leur caractère plus ou moins « normatif », il reste que l'avis consultatif de deux délégations parlementaires, s'ajoutant à d'autres avis mis sur le même plan, ne remplacera jamais le Parlement lui-même qui aurait seul pu valider et légitimer des choix et objectifs censés guider l'action de l'Etat dans les différents champs abordés par les schémas jusqu'en 2020.

RAPPORT
PORTANT AVIS SUR LE PROJET DE SCHÉMA
DE SERVICES COLLECTIFS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

présenté par

Mme Yolande BOYER, Sénatrice

INTRODUCTION

I. LES OBJECTIFS ASSIGNÉS PAR LA LOI DU 25 JUIN 1999 AU SCHÉMA DE SERVICES COLLECTIFS DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

En disposant que chacune des délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire rend, à la demande du gouvernement, un avis sur les projets de décrets mettant en oeuvre les schémas de services collectifs, l'article 10 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire (LOADDT) a introduit une novation dans notre ordre juridique : pour la première fois, des délégations parlementaires sont en effet invitées à formuler un avis préalable sur des décrets .

Votre rapporteure estime que cet avis doit notamment permettre aux assemblées parlementaires d'apprécier la conformité de ces décrets aux intentions du législateur, d'autant plus que ces intentions sont en l'espèce relativement détaillées .

Avant de commenter le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, il convient donc tout d'abord de rappeler l'architecture de la loi du 25 juin 1999 :

- l'article 1 ^er de la loi énonce les objectifs assignés à la politique nationale d'aménagement et de développement durable du territoire . « Déterminée au niveau national par l'Etat, après consultation des partenaires intéressés, des régions ainsi que des départements, elle participe, dans le respect du principe de subsidiarité, à la construction de l'Union européenne et est conduite par l'Etat et par les collectivités territoriales dans le respect des principes de la décentralisation. Elle renforce la coopération entre l'Etat, les collectivités territoriales, les organismes publics et les acteurs économiques et sociaux du développement... [Elle] concourt à l'unité de la nation, aux solidarités entre citoyens et à l'intégration des populations... [et] permet un développement équilibré de l'ensemble du territoire national alliant le progrès social, l'efficacité économique et la protection de l'environnement. Elle tend à créer les conditions favorables au développement de l'emploi et de la richesse nationale, notamment en renforçant la solidarité des entreprises avec leur territoire d'implantation, et à réduire les inégalités territoriales... Elle assure l'égalité des chances entre les citoyens en garantissant en particulier à chacun d'entre eux un égal accès au savoir et aux services publics sur l'ensemble du territoire... » ;

- à ces fins l'article 2 énonce des choix stratégiques , parmi lesquels « le renforcement de pôles de développement à vocation européenne et internationale, susceptibles d'offrir des alternatives à la région parisienne ; le développement local, organisé dans le cadre des bassins d'emploi et fondé sur la complémentarité et la solidarité des territoires ruraux et urbains... ; l'organisation d'agglomérations... [et] le soutien des territoires en difficulté » ;

- « afin de concourir à la réalisation de chacun de ces choix stratégiques », l'article 2 dispose ensuite que « l'Etat assure la présence et l'organisation des services publics, sur l'ensemble du territoire, dans le respect de l'égal accès de tous à ces services, en vue de favoriser l'emploi, l'activité économique et la solidarité et de répondre à l'évolution des besoins des usagers, notamment dans les domaines de... l'éducation... ; la correction des inégalités spatiales... par une juste péréquation des ressources publiques et une intervention différenciée... ; un soutien aux initiatives économiques modulé sur la base des critères d'emploi et selon leur localisation sur le territoire en tenant compte des zonages en vigueur ; une gestion à long terme des ressources naturelles et des équipements... ; la cohérence de la politique nationale d'aménagement du territoire avec les politiques mises en oeuvre au niveau européen ainsi que le renforcement des complémentarités des politiques publiques locales... » ;

- enfin, les articles 1 ^er et 2 précisent respectivement que ces choix stratégiques « se traduisent par des objectifs énoncés par les schémas de services collectifs » et « sont mis en oeuvre dans les schémas de services collectifs » ;

S'agissant plus particulièrement du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche , l'article 12 de la loi du 25 juin 1999 est par ailleurs très précis, puisqu'il dispose que ce schéma :

- « organise le développement et une répartition équilibrée des services d'enseignement supérieur et de recherche sur le territoire national [et] vise à assurer une offre de formation complète, cohérente et de qualité à un niveau régional ou interrégional et définit les moyens à mettre en oeuvre pour favoriser l'accueil et l'insertion professionnelle des étudiants en tenant compte des priorités nationales et régionales en termes de politiques de l'emploi et de développement économique ;

- organise le développement et la répartition des activités de l'enseignement supérieur et de la recherche ainsi que la coopération entre les sites universitaires et de recherche, en particulier ceux situés dans les villes moyennes[et] prévoit le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication pour favoriser la constitution de réseaux... ;

- fixe les orientations permettant de favoriser le rayonnement de pôles d'enseignement supérieur et de recherche à vocation internationale ;

- favorise les liaisons entre les formations technologiques et professionnelles et le monde économique par l'intermédiaire, notamment, des instituts universitaires de technologie, des sections de techniciens supérieurs des lycées, des instituts universitaires professionnalisés, des universités de technologie et des écoles d'ingénieurs [et] a également pour objet de valoriser la recherche technologique et appliquée ;

- précise les conditions de mise en oeuvre de la politique de la recherche...[et] définit notamment des objectifs de répartition géographique d'emplois de chercheurs, d'enseignants-chercheurs et d'ingénieurs participant à la recherche publique ;

- organise, au niveau régional ou interrégional, sur des thèmes évalués internationalement, l'association des différentes composantes de la recherche et encourage un double processus d'essaimage à partir des centres de recherche, l'un de type fonctionnel vers le monde économique, l'autre de type géographique, entre sites ou entre établissements d'enseignement supérieur et de recherche ;

- valorise la formation continue et favorise la diffusion de l'information et de la culture scientifique et technique ».

En outre, le paragraphe II de l'article 12 précise que « la conférence régionale de l'aménagement et du développement du territoire organise la concertation sur l'enseignement supérieur et la recherche afin... de promouvoir une meilleure articulation entre la recherche publique et la recherche privée et de favoriser les synergies avec le monde économique grâce à la formation en alternance, à la formation continue et au soutien de projets porteurs de développement économique ».

II. LA DÉMARCHE ADOPTÉE DANS CET AVIS

On peut rappeler que la loi du 25 juin 1999 comporte par ailleurs plusieurs dispositions relatives aux modalités d'élaboration des schémas de services collectifs, en sus de l'article 10 précité, qui dispose qu'à la demande du gouvernement, chacune des délégations parlementaires à l'aménagement et au développement durable du territoire rend un avis sur les projets de décrets mettant en oeuvre les schémas de services collectifs.

L'article 11 prévoit en effet par ailleurs que « leur élaboration donne lieu à une concertation associant les collectivités territoriales, les organismes socio-professionnels, les associations et les autres organismes concourant à l'aménagement du territoire... » et que les projets de schémas de services collectifs sont soumis pour avis aux régions, au conseil national de l'aménagement et du développement du territoire et aux conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire, ces avis étant réputés favorables s'ils ne sont pas rendus dans un délai de deux mois.

Fort logiquement, le Gouvernement a coordonné ces dispositions de la manière suivante :

- une première version du projet de schémas de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche a été soumise à la concertation régionale ;

- à l'issue de cette première phase, le projet a été largement remanié et enrichi ;

- c'est cette seconde version qui a été officiellement transmise pour avis à la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire.

Votre rapporteure s'efforcera dans son avis de respecter l'esprit de cette procédure, c'est à dire de commenter la version du projet issue de la concertation régionale.

Cependant, cette version n'a été transmise que le 23 mai 2001 et l'article 10 de la loi du 25 juin 1999 dispose que la délégation doit rendre son avis dans un délai d'un mois .

A l'évidence, compte tenu de la transformation du projet par rapport à sa version initiale, ce délai est trop bref . Il n'a pas permis à votre rapporteure de solliciter en temps utile l'avis de l'ensemble des partenaires de l'Etat sur le détail de la nouvelle version.

En conséquence, votre rapporteure, qui ne souhaite aucunement se substituer aux conseils régionaux, aux conseils économiques et sociaux régionaux ou aux conférences régionales de l'aménagement et du développement du territoire, ne proposera pas un avis détaillé sur la déclinaison du projet de schéma par région ou par groupe de régions.

Par ailleurs, votre rapporteure ne soulèvera les problèmes de calendrier communs à l'ensemble des schémas et les interrogations relatives à leur portée que dans la mesure où ils affectent spécifiquement le projet de schémas de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Il convient toutefois de rappeler que la parution des schémas de services collectifs sera finalement postérieure d'un an à la signature des contrats de plan Etat-régions (CPER) 2000-2006, alors que l'élaboration de ces schémas devait en principe constituer un préalable à la négociation des CPER.

Cette inversion de calendrier n'est pas sans conséquences pour le contenu des schémas. Elle contribue aussi à renforcer les incertitudes relatives à leur portée prescriptive .

La loi du 25 juin 1999 est en effet assez floue à cet égard puisqu'elle se contente d'énoncer dans l'avant-dernier alinéa de son article 1 ^er que « l'Etat veille au respect ... des objectifs [des schémas] dans la mise en oeuvre de l'ensemble de ses politiques publiques, dans l'allocation des ressources budgétaires et dans les contrats conclus avec les collectivités territoriales et leurs groupements, les établissements et organismes publics, les entreprises nationales et toute autre personne morale publique ou privée, en particulier dans les contrats de plan conclu avec les régions », l'article 12 précisant toutefois par ailleurs que « la carte des formations supérieures et de la recherche prévue à l'article 19 de la loi n°84-52 du 26 janvier 1984 sur l'enseignement supérieur doit être compatible avec les orientations du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche ».

Enfin, votre rapporteure insistera plus particulièrement dans une première partie sur les points faibles du schéma. Cette posture critique se veut bien sûr constructive . En effet, le document transmis à votre délégation n'est en principe à ce stade qu'une base de travail, même si le temps pourrait à l'évidence manquer aux ministères concernés pour intégrer certaines observations. La seconde partie insistera plus particulièrement sur le caractère novateur de cet exercice qui consacre des principes de bon sens.

PREMIÈRE PARTIE :

UN PROJET QUI MANQUE DE SOUFFLE

I. DES PARTIS-PRIS MÉTHODOLOGIQUES RÉDUCTEURS

A. LE CHOIX D'UN RAISONNEMENT À ENVIRONNEMENT INSTITUTIONNEL CONSTANT

Tout en soulignant le caractère indispensable de certaines réformes, le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche raisonne à environnement institutionnel constant , que ce soit en matière de décentralisation, de déconcentration, de gouvernance universitaire ou d'évaluation des enseignants-chercheurs et des chercheurs.

Ce choix méthodologique, qui privilégie l'existant , paralyse un peu la réflexion et donne un caractère artificiel à l'exercice, que d'aucuns considèrent de ce fait comme l'énoncé de grands principes un peu flous.

L'ensemble des personnes auditionnées ont pourtant souligné que le développement de la formation tout au long de la vie à l'université, qui constitue l'un des objectifs du projet de schéma, supposait notamment une réforme des modalités d'évaluation des enseignants-chercheurs afin de mieux prendre en compte leurs activités pédagogiques.

Inversement, votre rapporteure regrette que le projet n'appréhende pas les conséquences éventuelles des réformes des lois de décentralisation en cours de discussion au Parlement.

Compte tenu du caractère prospectif et faiblement normatif du schéma, ainsi que de ses délais d'élaboration (presque trois ans se sont écoulés depuis les travaux préliminaires du comité stratégique présidé par M. Guy Aubert à partir de septembre 1998), il paraissait pourtant possible d'élaborer différents scénarios .

B. LE CHOIX D'UN RAISONNEMENT À PARTIR DE L'OFFRE EXISTANTE

Le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche raisonne par ailleurs très largement à structure d'offre constante et il prend explicitement pour hypothèse le simple prolongement des tendances actuelles en matière de choix d'orientation en première année et d'accès en second cycle universitaire (ce qui conduirait à une baisse de 2 % du nombre des étudiants d'ici 2010), au risque de considérer ces tendances comme des données intangibles. De plus, le projet raisonne pour l'essentiel à pratiques pédagogiques inchangées , et comporte ainsi peu de réflexions concrètes sur la place de l'enseignement à distance, tout en soulignant paradoxalement les potentialités des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC).

Certes, on ne peut pas nier l'extrême difficulté de la prospective en la matière. Néanmoins, le rôle d'un schéma de services collectifs n'est pas tant de constater les tendances spontanées, que d'apprécier les marges de manoeuvres et de coordonner les instruments dont on dispose pour les infléchir.

Rétrospectivement, un tel choix méthodologique effectué en 1981 aurait ainsi largement méconnu la transformation et la démocratisation de l'enseignement supérieur intervenues au cours des vingt dernières années.

Dans le même ordre d'idées, on peut s'étonner de ce que le projet ne comporte aucune donnée, ni aucune analyse sur l'efficacité et le coût relatifs des différentes filières , alors que le schéma de services collectifs doit participer à l'orientation de l'allocation des ressources budgétaires de l'Etat.

Enfin, s'agissant de la recherche, on peut regretter que le schéma soit relativement flou en matière d'évolution et de recomposition des disciplines, alors qu'une démarche plus prospective aurait pu conduire à une inflexion de l'offre de formations de troisième cycle en lien avec l'évolution prévisible des besoins en matière de recherche.

C. LA FAIBLE PRISE EN COMPTE DE L'ÉVOLUTION DE LA DEMANDE

Le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche est également fondé sur une logique d'offre , qui ne prend guère en compte l'évolution possible de la demande d'enseignement supérieur.

Certes, cette approche semble conforme à la rédaction de l'article 12 de la loi du 25 juin 1999.

Cependant, si cette approche pouvait être pertinente dans le contexte des quinze dernières années, caractérisé par l'augmentation des effectifs étudiants et par le rattrapage quantitatif de l'offre, cela ne sera sans doute plus le cas au cours des deux prochaines décennies si le nombre d'étudiants stagne ou régresse comme le suppose le projet de schéma.

En effet, tout en soulignant page 26 qu'une « stratégie plus volontariste de régulation des flux d'étudiants doit être néanmoins envisagée », le projet ne propose pas d'action volontariste en matière d'orientation . Or, à défaut de mécanismes de régulation des flux, le développement des différentes filières de l'enseignement supérieur comme des différents sites dépendra pour une large part de l'évolution de la demande et de leur attractivité relative pour les étudiants.

Il paraît d'ailleurs étonnant qu'à l'exception de la note de synthèse, le projet n'envisage que la concurrence entre universités françaises et européennes, sans évoquer les tensions qui peuvent parfois exister entre les établissements d'enseignement supérieur d'une même région ou d'un même pays.

D. L'ABSENCE DE LIENS ENTRE LES SCHÉMAS

Votre rapporteure regrette que le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche n'effectue presque aucun lien avec les autres projets de schémas de services collectifs.

L'offre de services d'enseignement supérieur devrait être en effet coordonnée avec l'offre de services en matière de culture, de sport, d'information et de communication ou de transports.

Il est ainsi surprenant que la partie « diagnostics » du projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche comporte trois pages relatives aux « migrations » des étudiants sans une ligne sur leurs problèmes de transports, alors que ces migrations sont aussi conditionnées par les infrastructures de transport.

De même, on peut regretter que le schéma ne soit pas coordonné avec les perspectives et les contrats pluriannuels des établissements d'enseignement supérieur sous tutelle des autres ministères que celui du ministère de l'éducation nationale, comme les établissements de formation paramédicale sous tutelle du ministère de la santé ou les établissements d'enseignement agricole sous tutelle du ministère de l'agriculture et de la pêche, dont l'importance pour l'aménagement du territoire n'est plus à démontrer : il manque assurément à la démarche une dimension interministérielle .

E. UNE VISION INITIALEMENT TROP AXÉE SUR LES UNIVERSITÉS

Le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche était initialement centré sur les seules universités et en retrait (moins détaillé et plus flou) en matière de recherche , notamment dans la première partie, relative au diagnostic et aux objectifs nationaux.

Ce défaut a déjà été largement corrigé à la suite des remontées de la concertation. Ainsi, près des deux-tiers des ajouts et des modifications apportées à la première version du projet concernent la recherche.

Néanmoins, en matière de recherche , l'adjonction de précisions semble parfois un peu artificielle et la place accordée aux liens entreprises-recherche demeure réduite.

En outre, malgré quelques ajouts, le schéma évoque finalement fort peu les grands établissements, notamment pour les inviter à une présence accrue dans certaines régions ou bien pour prendre acte de leurs efforts en ce sens (comme pour l'INRA par exemple).

A titre d'exemple, on peut s'étonner de ce que l'INRA ne soit cité dans la partie diagnostic du document qu'au seul titre des technologies agricoles, de la nutrition humaine et de la sécurité des aliments, alors même que le projet reconnaît page 36 « l'appui déterminant » qu'il peut apporter en matière d'environnement, qui constitue d'ailleurs l'une de ses trois principales directions de recherche.

Enfin, malgré les inflexions de la nouvelle version, le projet dénote une vision peu prospective de la notion « d'équipements structurants ».

En effet, alors que la première version du projet de schéma évoquait surtout les équipements les plus lourds, la version issue de la concertation souligne également le rôle structurant de certains équipements comme les génopoles, les animaleries ou les Maisons des sciences de l'homme, mais elle ne mentionne pas la création de réseaux de sites d'observation et d'expérimentations environnementales ou agri-environnementales, qui pourraient prendre une importance croissante et qui devraient avoir leur place dans le schéma de services collectifs.

D'autre part, le projet de schéma ne dit presque rien des écoles dépendant des autres ministères, et des grandes écoles ou de l'enseignement supérieur privé.

De même, les quelques lignes consacrées aux classes préparatoires aux grandes écoles et aux sections de techniciens supérieurs (STS) des lycées sont empreintes d'un grand flou. En ce qui concerne les STS et les IUT, le projet affirme ainsi : « une meilleure orientation des bacheliers technologiques, en particulier vers les formations technologiques courtes, doit constituer un élément majeur des schémas académiques post-baccalauréat. L'objectif qui consisterait à donner satisfaction à tous les bacheliers technologiques demandant en premier voeu une formation technologique courte (STS ou IUT) fait actuellement l'objet d'une analyse de la part des recteurs. Si cet objectif apparaît réaliste, il amènera tout naturellement à revoir la carte des formations, tant des BTS que des IUT, pour lesquels seront réaffirmés le développement des villes moyennes et des antennes existantes. En même temps la création de nouvelles spécialités pour répondre aux besoins économiques émergents devra sans doute être étudiée ».

Par ailleurs, le projet se préoccupe à juste titre des perspectives de renouvellement démographique des chercheurs et des enseignants-chercheurs, mais fort peu de celles des personnels techniques et administratifs .

Enfin, votre rapporteure relève dans ce projet une omission surprenante , celle du Conservatoire national des arts et métiers (CNAM).

En effet, la première partie du projet ne dit presque rien du CNAM, et ne lui consacre pas un mot dans le cadre des développements relatifs à l'objectif « adapter l'enseignement supérieur aux nouveaux publics » (pages 48-49).

Pourtant, avec plus d'un millier d'emplois et près de 570 millions de francs de budget en 1999, le CNAM est l'un des principaux établissements publics sous tutelle du ministère de l'enseignement supérieur. En 1998, il a formé à lui seul près de 75.000 personnes, soit prêt du quart des personnes engagées en formation continue auprès de l'ensemble des universités et des établissements d'enseignement supérieur sous tutelle du ministère de l'éducation nationale.

Surtout, le CNAM constitue à bien des égards un précurseur, de par sa réactivité, son organisation en réseau et son ouverture, mais aussi plus généralement en matière de formation tout au long de la vie, de promotion de la recherche technologique, d'utilisation des nouvelles technologies éducatives (Internet, télétutorat, autoformation assistée, visioconférences) et de diffusion de la culture scientifique et technique, qui constituent quatre des principaux objectifs assignés au schéma.

Votre rapporteur s' inquiète de cette omission.

Elle souhaite donc que le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche réaffirme et prolonge l'ambition assignée au CNAM par le ministère de l'Education Nationale dans le cadre du contrat quadriennal de développement 1999-2002 signé en octobre 2000 : « ... avec l'aide de l'Etat, [le CNAM doit] devenir l'établissement public d'enseignement supérieur de référence au niveau national, voire européen, en matière de formation tout au long de la vie et être un moteur de l'université ouverte dont la France a besoin ».

II. LE MANQUE DE VISION PROSPECTIVE

A. LES DEUX PREMIERS CHAPITRES NE CONSTITUENT QU'UN BILAN DE L'EXISTANT ET UN RELEVÉ DES TENDANCES ACTUELLES

On peut rappeler que le projet de schémas de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche comporte deux grandes parties distinctes relatives respectivement aux objectifs nationaux et à leur déclinaison territoriale.

Précédée d'une note de synthèse, la première partie du projet se subdivise elle-même en quatre chapitres : « le  diagnostic » ; « le contexte et les perspectives d'évolution » ; « les orientations majeures » et « les modes d'action ».

Le chapitre « diagnostic » propose un état des lieux , qui conclut successivement que :

- l'enseignement supérieur est « globalement bien réparti sur le territoire national », mais que « ce maillage résulte parfois davantage d'une accumulation de décisions successives que d'une politique coordonnée », de sorte que l'organisation territoriale de l'enseignement supérieur, comme celle de la recherche, « manque encore de lisibilité » ;

- « si le potentiel de recherche a été rééquilibré de façon significative de l'Ile-de-France vers la province, il n'en reste pas moins concentré sur quelques grands pôles seulement - l'Ile-de-France, l'Alsace, les régions du Sud-Est et du Sud-ouest - et la recherche est moins présente dans les régions de l'Ouest et du Nord, dont le dynamisme scientifique et universitaire est cependant très important » ;

- enfin, les conditions de vie et de travail des étudiants et des usagers « ne sont pas encore satisfaisantes ».

Le chapitre « le contexte et les perspectives d'évolution » expose ensuite les trois principaux défis auxquels sont confrontés l'enseignement supérieur et la recherche, que la note de synthèse résume ainsi :

- « l'ouverture des frontières et la mobilité croissante des étudiants, des enseignants et des chercheurs vont imposer à nos universités d'être reconnues en Europe et dans le monde, et soumettre les laboratoires de recherche à une concurrence plus forte sur le plan international » ;

- « la stabilisation, voire la décroissance des effectifs étudiants, avec les déséquilibres qu'elles induisent entre les filières, peut aboutir si l'on y prête garde à une compétition dévastatrice entre les établissements d'enseignement supérieur » ;

- « enfin, les départs à la retraite de chercheurs, d'enseignants-chercheurs et de personnels administratifs et techniques, qui seront particulièrement importants dans certaines disciplines et dans certaines zones géographiques risquent également d'entraîner le dépérissement de certains centres scientifiques et des fractures nouvelles entre les territoires ».

Cependant, le projet souligne que « le développement des nouvelles technologies abolit en partie les distances et permet de mettre en place un certain nombre de ressources partagées à différentes échelles. Il accroît les possibilités de mise en réseau de différents sites universitaires autour de centre de plus grande ampleur ».

Très bien écrits, ces deux premiers chapitres sont toutefois relativement décevants.

En effet, s'ils constituent un brillante synthèse de la situation actuelle et un excellent relevé des tendances actuelles, ces deux premiers chapitres ne proposent presque aucun élément d'information prospectif, ni qualitatif, ni quantitatif .

Même si les grandes vagues de départs à la retraite de chercheurs et d'enseignants-chercheurs auront lieu au cours de la prochaine décennie, il est d'ailleurs étonnant que la note de synthèse du projet expose (page 3) « les évolutions structurelles importantes [qui] vont affecter le système d'enseignement supérieur et de recherche dans les dix prochaines années », alors que l'article 10 de la loi du 25 juin 1999 dispose que « les schémas de services collectifs sont élaborés ... dans une perspective à vingt ans ».

Les perspectives de départ à la retraite des chercheurs et des enseignants-chercheurs sont ainsi pratiquement les seules données prospectives fournies, mais elles ne sont détaillées ni par année, ni par discipline, ni par filière ou établissement.

De même, il manque à ce diagnostic une synthèse des études prescrites par la circulaire conjointe adressée aux préfets et aux recteurs par le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie et par la ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement, relative à l'élaboration du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche, qui les invitait à « s'interroger » sur l'impact social et économique de notre dispositif de recherche, « notamment à travers le dispositif d'enseignement supérieur ».

Au total, votre rapporteure déplore que l'élaboration du projet de schéma ne se soit pas accompagnée d'une véritable réflexion prospective à vingt ans, assortie notamment de la réalisation de scénarios et de projections détaillées.

B. LES ANNEXES : UN INVENTAIRE DE L'EXISTANT

En pratique, le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche sera publié en annexe au décret portant son approbation.

Dans la version transmise au Sénat, ce projet comporte lui-même vingt et une annexes , qui seraient donc des annexes de l'annexe du décret.

Parmi ces vingt et une annexes, quatorze ne sont qu'un inventaire de l'existant. Par exemple, l'annexe 18 est une carte des centres de ressources technologiques au 21 décembre 2000 et l'annexe 10 propose une carte des thèses délivrées en 1999. Ces documents, qui photographient l'existant, n'ont pas vraiment leur place en annexe à un schéma à vingt ans.

De même on peut s'interroger sur la pertinence du rattachement au schéma des annexes 16, 17 et 19, qui recensent successivement, les génopoles, les maisons des sciences de l'homme et les plates-formes technologiques existantes et en projet. En effet, ces annexes seront rapidement obsolètes.

Enfin, on peut relever que le projet transmis au Sénat propose d'annexer au schéma une note de la direction de la programmation et du développement du ministère de l'Education Nationale, publiée dans le numéro de janvier-février 2001 de la revue « Education & formations », et proposant une projection des effectifs étudiants à l'horizon 2009.

Outre que l'horizon de ces projections est nettement inférieur à celui du schéma (en principe 2021), l'intérêt de rattacher au projet de décret un document scientifique déjà publié ne saute pas aux yeux.

Au total, ces annexes, qui ne comportent aucun contenu prospectif ou normatif, n'ont pas leur place dans le schéma final.

En revanche, il pourrait être opportun que l'ensemble des documents préparatoires, y compris ces annexes, soient publiés dans un document d'information séparé.

C. LA DÉCLINAISON TERRITORIALE DU SCHÉMA N'EST POUR L'ESSENTIEL QU'UNE SYNTHÈSE DES OBJECTIFS ET DES ENGAGEMENTS DES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS

Les objectifs des contrats de plan Etat-régions (CPER) 2000-2006 sont déjà longuement évoqués dans le cadre de la présentation des objectifs nationaux, dont ils constituent parfois la trame.

En outre, la seconde partie du projet, relative à la déclinaison territoriale du schéma reprend pour l'essentiel les idées fortes et les engagements des CPER.

Plusieurs chapitres de la déclinaison territoriale, par exemple pour le Grand-Est ou le Massif Central sont même articulés diagnostic / objectifs / principales orientations des CPER.

Cette présentation suggère que les CPER 2000-2006 constitueraient le seul aboutissement du schéma de services collectifs de l'enseignement et de la recherche pour les vingt prochaines années, ce qui serait absurde.

Cette présentation s'explique évidemment par le retard d'élaboration du projet de schéma, qui ne pouvait dès lors que prendre acte du contenu des CPER.

Cependant, cette présentation s'explique aussi sans doute par le manque de données prospectives , surtout à l'échelle régionale, qui n'a pas permis aux rédacteurs du projet de dépasser l'horizon des CPER.

Elle était d'ailleurs en germe dès 1998 dans le document de cadrage annexé à la circulaire aux préfets et aux recteurs du ministre de l'Education Nationale, de la Recherche et de la Technologie et de la ministre de l'Aménagement du Territoire et de l'Environnement, relative à l'élaboration du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

En effet, dans cette lettre de cadrage, il y avait une certaine confusion entre les objectifs des schémas de services et ceux du plan Université du troisième millénaire (U3M).

D. LES CONSÉQUENCES : UNE DÉMARCHE PARFOIS TROP PRUDENTE ET PEU LISIBLE

Faute de données prospectives permettant de formuler des scénarios tranchés et des diagnostics assurés, le projet reste souvent très prudent dans le détail, même lorsque les orientations générales sont présentées de manière très volontariste.

Les orientations précises de ce projet sont ainsi souvent écrites en creux , c'est à dire qu'elles ne peuvent être interprétées que par comparaison avec les publications antérieures des ministères de l'Education Nationale et de la Recherche, et qu'elles doivent parfois être décodées du discours « EducNat ».

S'agissant plus particulièrement de la recherche, on peut ainsi regretter que le projet manque de vision en ce qui concerne les perspectives d'évolution des différents champs scientifiques.

De plus, la formulation d'objectifs quantitatifs pour la répartition géographique des enseignants-chercheurs, prévue par l'article 12 de la loi du 25 juin 2001, demeure très générale .

Votre rapporteure estime que ce document aurait dû être destiné à la prospective, mais il résulte de la matinée d'auditions publiques des présidents de régions ou de leurs représentants organisée le 26 avril 2001 par la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire sur les schémas de services collectifs que certaines régions se seraient d'ores et déjà vu opposer le détail du projet de schéma par les services de l'Etat.

Il manque ainsi sans doute au projet un préambule qui en préciserait la portée.

Enfin, le manque de vision prospective et de contenu analytique du projet conduit à s'inquiéter pour sa pérennité . Les versions successives du projet donnent en effet d'ores et déjà l'impression de courir après l'actualité alors que le schéma devrait la devancer et l'éclairer. Sitôt adopté, le schéma risque ainsi d'être rapidement dépassé.

E. CE PROJET N'ILLUSTRE-T-IL PAS LE NECESSAIRE RENFORCEMENT DES CAPACITÉS PROSPECTIVES DE L'ADMINISTRATION ?

A titre de conclusion de cette sous-partie, on peut souligner que ce projet de schéma pourrait s'avérer paradoxalement particulièrement utile en soulignant à la fois le manque de capacités de projection et de prospective du ministère de l'Education Nationale et du ministère de la Recherche et l'intérêt qu'il y aurait à les renforcer.

Les ministères concernés semblent d'ailleurs en avoir pleinement pris conscience, puisqu'ils ont engagé de nouveaux programmes de recherche à visée plus prospective, par exemple sur les campus numériques.

Ces efforts devront toutefois être appuyés, renforcés et complétés.

III. DES FAIBLESSES

A. LA FORMATION TOUT AU LONG DE LA VIE

L'une des principales critiques adressées à la première version du projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche était qu'elle évoquait très peu la formation tout au long de la vie et plus généralement l'ouverture de l'enseignement supérieur à de nouveaux publics (formation continue, retraités, etc.).

Cette critique a été entendue : la seconde version du projet comble un peu cette lacune en accordant une place plus importante à l'objectif « adapter l'enseignement supérieur à de nouveaux publics ».

Cependant, les précisions apportées à cet objectif consistent pour l'essentiel à relever les mesures déjà décidées (mise en place d'unités capitalisables et transférables, développement de la validation des acquis professionnels mesures actuellement en discussion devant le Parlement dans le cadre du projet de loi de modernisation sociale, etc.), et ne tracent presque aucune perspective nouvelle . Il s'agit pourtant là d'une nécessité économique et sociale.

Les potentialités des NTIC pour le développement de la formation tout au long de la vie sont ainsi présentées de manière floue , le projet se contentant d'indiquer que « de nouvelles perspectives sont offertes pour la formation continue par le développement des technologies de l'information et de la communication appliquées à l'enseignement supérieur... L'articulation entre formation à distance et formation sur site permettra de déployer à une toute autre échelle l'offre de formation continue supérieure ».

De plus, les enjeux liés à la formation tout au long de la vie demeurent très peu abordés dans les trois autres chapitres de la première partie, relatifs respectivement au diagnostic, au contexte et aux perspectives d'évolution et aux modes d'action, qui ne posent pas vraiment la question des moyens et ne se risquent pas à proposer des pistes concrètes.

On peut notamment s' étonner de ce que le point 2. du chapitre relatif au contexte et aux perspectives d'évolution, pourtant intitulé « Des populations étudiantes plus complexes et plus multiformes », commente l'évolution du nombre d'étudiants à la rentrée 1999 et à la rentrée 2000, mais n'évoque que de manière très générale le développement de la formation tout au long de la vie, qui n'est d'ailleurs pas vraiment pris en compte dans les projections d'effectifs.

Tout en soulignant qu'il « ne fait aucun doute que les besoins de la société en terme de formation tout au long de la vie iront croissants », le projet se borne en effet à indiquer qu'il « est difficile de prévoir sous quelle forme se fera cette montée en puissance, qui dépend en particulier des solutions à trouver pour son financement et pour sa mise en oeuvre », là où on pouvait attendre des orientations ou des analyses plus nettes.

Votre rapporteure s'étonne ainsi de ce que le schéma passe sous silence des pratiques éprouvées du service public de l'enseignement supérieur en matière de formation continue, comme celles du CNAM.

Votre rapporteure regrette surtout que la nécessaire ouverture de l'enseignement supérieur ne soit pas l'une des idées-forces qui irriguent et structurent l'ensemble du projet.

B. LA CONSTRUCTION DE L'ESPACE EUROPÉEN DE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET DE LA RECHERCHE

L'article 1 ^er de la loi du 25 juin 1999 dispose que « la politique nationale d'aménagement du territoire... participe à la construction européenne » et son article 2 mentionne, parmi les choix stratégiques qui doivent être mis en oeuvre dans les schémas de services collectifs, « la cohérence de la politique nationale d'aménagement du territoire avec les politiques mises en oeuvre au niveau européen ». Par ailleurs, l'article 11 de cette même loi précise que « les schémas de services collectifs sont élaborés par l'Etat... en prenant en compte les projets d'aménagement de l'espace communautaire européen ».

Dans ces conditions, les partenaires de l'Etat se sont légitimement émus lors de la concertation de ce que l'ouverture internationale de l'enseignement supérieur et de la recherche n'était abordée que de façon très lacunaire dans la première version du projet, et presque sous le seul angle de la compétition entre les établissements d'enseignement et les pôles de recherche à l'échelle européenne.

Les rédacteurs de cette première version s'en expliquent en soulignant que la construction de l'espace européen de l'enseignement supérieur et de la recherche s'est accélérée après la rédaction de la première version du texte à l'été 2000.

Cependant, cette explication est en elle-même inquiétante quant aux conditions d'élaboration et au caractère prospectif du schéma. On peut ainsi s'étonner du manque d'information des rédacteurs du schéma sur les projets des autres directions du ministère. En outre, cette explication confirme que la demande des usagers n'a pas été suffisamment prise en compte dans le projet : le développement de la mobilité des étudiants constitue en effet une demande sociale très forte.

La seconde version du projet a été nettement enrichie sur ce point, aussi bien dans le chapitre « contexte et perspectives d'évolution » que dans le chapitre relatif aux objectifs nationaux.

Le projet relève ainsi à juste titre l'ensemble des décisions ou des annonces récentes qui inscrivent résolument notre système d'enseignement supérieur et de recherche dans l'espace européen, comme le plan d'action pour la mobilité annoncé au sommet de Nice ; la démarche d'harmonisation de l'architecture européenne des diplômes, initiée à la Sorbonne et qui s'est traduite par la reconnaissance de deux niveaux clés (à bac +3 et à bac + 5) ; les proposition de M. Jack LANG (dans son discours devant le CNESER en avril dernier), qui ont inscrit notre pays dans une dynamique forte et qui consistent notamment à adopter en France un système de points capitalisables et de crédits pour l'évaluation des étudiants, afin de favoriser la constitution de cursus pluridisciplinaires, la mobilité internationale des étudiants et la professionnalisation des formations ; enfin le nouveau programme-cadre de recherche et développement (PCRD) communautaire en matière de recherche.

Ces décisions marquent une rupture . Elles constituent l'amorce d'un véritable espace européen de la recherche et de l'enseignement , et devaient donc effectivement être soulignées dans le schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Cependant, ces ajouts ne modifient pas la structure du document, et affectent peu la partie relative à la déclinaison territoriale des objectifs.

Par ailleurs, votre rapporteure regrette que le projet se contente en l'espèce de relever les décisions prises en l'an 2000 et en 2001, sans tracer des perspectives de plus long terme.

De même, votre rapporteure regrette que le projet n'apporte pas des éclairages complémentaires sur les projets de longs termes de nos partenaires européens, et manque de réflexions approfondies sur les coopérations transfrontalières, sur les conditions d'accueil des étudiants étrangers, sur l'enseignement des langues étrangères dans l'enseignement supérieur et sur le nécessaire changement d'échelle de la recherche. Le schéma n'envisage pas suffisamment l'utilité de l'enseignement supérieur comme vecteur du rayonnement de la langue Française dans le monde. Les coopérations internationales entre universités peuvent être une partie de la réponse au fléchissement de la pratique du Français et à l'hégémonie de l'Anglais.

Enfin, votre rapporteure aurait souhaité des orientations de moyen terme plus précises et plus volontaristes en matière de soutien à la mobilité internationale des étudiants.

En effet, compte tenu de l'insuffisance des bourses accordées par l'Union européenne et par l'Etat, (même si dans ses annonces devant le CNESER le Ministre a bien abordé la question), la mobilité peut être une source d'inégalités considérables, tant sociales que régionales (puisque les régions les plus riches peuvent octroyer des bourses régionales importantes à leurs étudiants).

C. LE RAPPROCHEMENT ENTRE LA RECHERCHE ET LES CITOYENS

« La diffusion de l'information et de la culture scientifique » est l'un des objectifs assignés par la loi du 25 juin 1999 au schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche.

Cet objectif se justifie à double titre.

- d'un côté, la diffusion des innovations répond à un impératif de compétitivité économique ;

- de l'autre, le succès de l'université de tous les savoirs organisé par le CNAM en l'an 2000 témoigne de l'appétit de connaissances de nos concitoyens.

Plus généralement, le grand public éprouve de plus en plus le besoin de lieux et d'institutions neutres susceptibles de leur fournir des explications sur des grands débats de société, comme ceux relatifs aux OGM ou à l'effet de serre, à la sécurité alimentaire, et il exige de manière croissante d'être associé aux grands choix scientifiques.

Ce rapprochement entre la recherche et les citoyens ne s'effectue pas spontanément. Il suppose une action volontariste . En effet, notre société se caractérise par un paradoxe : la science et la technologie prennent une part croissante dans nos vies et dans notre travail, mais la proportion des salariés qui concourent directement à la recherche ou à la production industrielle tend plutôt à se réduire. En d'autres termes, nous sommes de plus en plus utilisateurs et consommateurs de technologies que nous ne maîtrisons ni ne comprenons pas vraiment.

Or, malgré des ajouts dans la nouvelle version, le projet apparaît en retrait par rapport à ces aspirations, et se contente parfois d'inventorier les actions prévues dans les CPER.

Votre rapporteure regrette notamment le manque d'objectifs forts et de modes d'action précis visant à sensibiliser les jeunes à l'innovation, en particulier les filles, afin notamment de revaloriser les filières technologiques et d'inverser durablement la baisse des effectifs dans les filières scientifiques.

De même, votre rapporteure regrette les insuffisances du schéma en ce qui concerne la vulgarisation des sciences et le développement du dialogue entre les chercheurs et la société. La culture scientifique de chaque citoyen doit constituer une priorité politique, son développement doit donc être mieux pris en compte par le schéma.

D. L'ÉGALITÉ DES CHANCES

L'égalité des chances et l'égal accès au savoir constituent deux des principaux objectifs assignés à la politique nationale d'aménagement du territoire par l'article 1 ^er de la loi du 25 juin 1999.

Le développement de l'égalité des chances et l'aménagement du territoire vont d'ailleurs évidemment de pair. Cela résulte notamment de ce que les coûts liés à la mobilité (transports, logement) pèsent proportionnellement bien davantage sur les jeunes qui ont du mal à financer leurs études, de sorte que les étudiants issus des familles les plus modestes sont souvent contraints de se rabattre sur les formations courtes les plus proches de leur domicile.

Or le thème de l'égalité des chances n'est pas clairement exprimé dans le projet.

Le diagnostic ne comporte pas de donnée quantitative sur l'évolution de l'égalité des chances et aucune analyse relative aux liens entre l'égalité des chances, la mobilité des étudiants et la carte des formations.

Votre rapporteure regrette que l'impératif de promotion de l'égalité des chances ne sous-tende pas vraiment les sept objectifs énoncés dans le projet de schéma, ni ne constitue un objectif distinct, au même titre par exemple que « l'amélioration des conditions de vie des étudiants et des personnels ».

De même, le projet n'évoque la promotion de l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes qu'au détour d'une phrase (page 38).

Pourtant, l'aménagement du territoire et l'égalité professionnelle entre les hommes et les femmes sont étroitement liés puisque les femmes sont souvent moins mobiles que les hommes, comme cela a été notamment établi pour les diplômés des facultés de médecine.

En outre, le renouvellement démographique des corps des enseignants-chercheurs et des chercheurs doit évidemment s'accompagner non seulement d'une gestion prévisionnelle des emplois, comme le prévoit le schéma, mais aussi d'une réflexion sur l'égal accès des femmes aux grades les plus élevés et aux fonctions dirigeantes dans les universités, les IUT et les grands établissements. En effet, la situation actuelle, qui se caractérise par des carrières plus lentes pour les femmes et par la proportion écrasante d'hommes aux postes de direction (par exemple, seuls 3 % des directeurs d'IUT sont des femmes), ne saurait être considérée comme satisfaisante.

SECONDE PARTIE :

UN EXERCICE NOVATEUR QUI CONSACRE DES PRINCIPES
DE BON SENS

I. L'ÉLABORATION DU SCHÉMA MET EN ÉVIDENCE L'INTÉRÊT DE LA DÉFINITION D'UNE STRATÉGIE TERRITORIALE CONCERTÉE POUR L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET POUR LA RECHERCHE

A. UN EXERCICE GAGNANT-GAGNANT POUR L'ETAT ET POUR LES ACTEURS LOCAUX

Il convient de souligner que l'élaboration du schéma de services collectifs de l'enseignement et de la recherche constitue pour les deux ministères concernés un exercice profondément novateur : jamais auparavant l'Etat n'avait explicité de stratégie territorialisée cohérente en matière d'enseignement supérieur et de recherche, c'est à dire qu'il n'avait jamais présenté dans un document unique un diagnostic d'ensemble, des orientations nationales et leur traduction locale, alors même qu'il l'avait déjà fait en matière d'infrastructures de transport. On peut en effet rappeler que le plan U 2000 avait été largement « reconstruit » après coup.

Le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche transmis à la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire est ainsi un prototype , ce qui explique une grande partie de ses insuffisances et appelle à une certaine indulgence .

Quelles que soient ses limites, ce document de référence constitue d'ailleurs incontestablement un plus pour les partenaires de l'Etat (collectivités locales, grands établissements, etc.), car il accroît la lisibilité des politiques de l'Etat en matière d'enseignement supérieur et de recherche et pourrait leur conférer une certaine stabilité , ce qui faciliterait notamment les choix des collectivités locales.

On peut aussi souligner que le projet de schéma contient des choix et des prises de positions que l'on peut contester, mais qui sont clairement affirmés , courageux et cohérents.

Par exemple, le projet propose des orientations claires en matière d' antennes universitaires : le projet estime en effet que « le réseau de proximité de l'enseignement supérieur est aujourd'hui suffisant » de sorte « qu'il n'est pas nécessaire de créer des implantations nouvelles » (cf. page 32). Plus précisément le projet avance « l'hypothèse que [les] difficultés de développement [de certaines antennes universitaires] sont la manifestation d'une saturation du besoin de diffusion territoriale de l'offre de formation » (cf. page 12) et souligne que « les antennes qui ont réussi sont en général celles qui ne descendent pas au dessous du seuil de 1.000 étudiants, présentent une offre diversifiée et enfin garantissent des conditions de vie comparables - parfois supérieures - à celles des sites principaux » (cf. page 35).

Inversement, l'élaboration concertée du schéma a également constitué un plus pour l'Etat , en conférant un meilleur ancrage local à ses politiques, en catalysant des coopérations entre le ministère de la recherche et celui de l'éducation nationale, enfin en sensibilisant les administrations centrales aux préoccupations des acteurs régionaux.

L'élaboration du schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche fut donc gagnant-gagnant pour l'Etat et pour ses partenaires.

B. UNE CONCERTATION DE QUALITÉ

La première version du projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche a été pour l'essentiel rédigée « en chambre » durant l'été 2000 par une petite cellule conjointe au ministère de l'Education Nationale et au ministère de la Recherche, puisque le comité stratégique initialement constitué en 1998 n'avait jamais finalisé de document.

Malgré cela, ou peut-être grâce à cela, cette première version a été suivie d'une concertation fructueuse , aussi bien interne aux ministères concernés, qu'avec l'ensemble des partenaires énoncés par la loi du 25 juin 1999.

A elle seule, la première partie du nouveau projet, relative aux objectifs nationaux, comporte ainsi près d'une cinquantaines d'adjonctions et de modifications, parfois de grande ampleur (plusieurs pages).

De même, la déclinaison territoriale de ces objectifs a été très largement réécrite , les regroupements territoriaux initialement proposés ayant même été modifiés.

La DATAR et les ministères concernés ont donc bien joué le jeu de la concertation , et le résultat final prend bien mieux en compte des initiatives locales.

Au total, même si le projet déçoit un peu, la démarche séduit.

Les apports de la concertation attestent d'ailleurs du savoir-faire et des compétences humaines dont sont désormais dotées les collectivités territoriales en matière d'enseignement supérieur et de recherche.

II. LE PROJET DE SCHÉMA CONSACRE LA NÉCESSITÉ D'UNE SYMBIOSE ENTRE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, LA RECHERCHE ET LE DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES

A. LE PROJET RÉAFFIRME UN PRINCIPE DE BON SENS : L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET LA RECHERCHE DOIVENT S'APPUYER SUR LES SPÉCIFICITÉS ÉCONOMIQUES ET SOCIALES RÉGIONALES

La démarche du projet de schéma consacre l'idée selon laquelle l'enseignement supérieur et la recherche doivent s'appuyer sur les spécificités économiques et sociales régionales.

En particulier, le projet reconnaît de facto que chaque université doit affirmer son identité à partir de son environnement économique, social et culturel régional.

Il s'agit là évidemment de principes de bon sens déjà mis en pratique par les universités, parmi lesquelles on peut par exemple citer l'Université de Bretagne Occidentale, qui dispose d'une solide expérience et d'un savoir reconnu dans le domaine de la langue et de la culture bretonnes.

Il est dommage que ces principes ne soient pas énoncés plus nettement dans la première partie du projet, et ne soient pas toujours réaffirmés et déclinés avec suffisamment de vigueur dans la seconde partie du projet relative à la déclinaison territoriale des objectifs nationaux, même si la concertation préalable à la seconde version du schéma a amélioré le texte.

B. LE PROJET CONSACRE L'IDÉE SELON LAQUELLE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR ET LA RECHERCHE DOIVENT APPUYER LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DU TERRITOIRE

Inversement, le projet de schéma reconnaît enfin le rôle de l'enseignement supérieur et de la recherche pour le développement des territoires et souligne que l'enseignement supérieur et la recherche doivent s'insérer davantage dans le tissu local et jouer « un rôle croissant dans le développement économique local » (cf. page 4).

Il s'agit là à bien des égards d'un progrès , auquel la participation croissante des collectivités locales au financement de l'enseignement supérieur et de la recherche au travers des CPER n'est sans doute pas étrangère.

Votre rapporteure se félicite plus particulièrement de la reconnaissance de ce que les sciences humaines contribuent elles aussi au développement local, ce qui constitue une avancée significative.

Le projet de schéma en tire d'ailleurs les conséquences, puisqu'il affirme à juste titre que les équilibres géographiques devront être pris en compte au même titre que les équilibres disciplinaires dans le cadre de la gestion pluriannuelle des emplois de chercheurs et d'enseignants-chercheurs.

De même, votre rapporteure se félicite de ce que le projet affirme dès la synthèse (page 4) « la nécessité de rééquilibrer le potentiel de recherche sur le territoire national, notamment en direction des régions à dynamique universitaire forte mais où les organismes de recherche restent peu implantés : le Nord-Pas-de-Calais et la Bretagne par exemple ».

Votre rapporteure regrette toutefois en la matière le manque d'objectifs quantitatifs et d'instruments précis et s'interroge sur les conséquences de cette affirmation.

En effet, le projet considère que les objectifs de rééquilibrage entre l'Ile de France et les autres régions sont « globalement presque tous atteints » et les auditions conduites par votre rapporteure confirment l'impression donnée par le projet selon laquelle l'ère du volontarisme en matière de délocalisation est terminée. On peut d'ailleurs regretter l'absence de bilan détaillé de cette politique.

Dans ces conditions, quelles sont les formes que prendra ce rééquilibrage du potentiel de recherche au profit du Grand Ouest et du Nord : créations d'emplois, créations de nouveaux laboratoires, essaimage ?

Par ailleurs le rééquilibrage devrait-il se traduire par une diminution de la part, relative ou absolue, d'autres régions que l'Ile de France ?

C. LE PROJET PROPOSE UNE STRATÉGIE D'ENSEMBLE COHÉRENTE ET ÉQUILIBRÉE

La stratégie proposée s'efforce d'éviter deux écueils : la concentration excessive de l'enseignement supérieur et de la recherche dans quelques grandes métropoles, d'un côté ; leur émiettement et leur dilution, de l'autre.

Tout en soulignant que l'enseignement supérieur et la recherche doivent contribuer davantage au développement des territoires, le projet réaffirme ainsi la nécessité d'une « masse critique », aussi bien pour l'enseignement supérieur que pour la recherche. En particulier, le projet souligne qu'en raison « de la taille critique nécessaire à toute activité de recherche... il ne saurait y avoir de recherche de proximité au sens où il existe un enseignement de proximité ». L'expérience de l'Espagne ou de l'Italie montre en effet que le développement d'une recherche de proximité peut conduire à la multiplication de laboratoires concurrents de petite taille rapidement distancés à l'échelle internationale.

La stratégie d'ensemble du projet est donc équilibrée .

En matière d'enseignement supérieur, le projet de schéma propose d'ailleurs une typologie des centres universitaires visant à concilier les deux objectifs d'ancrage local et d'excellence. Cette typologie distingue :

- « quelques grands centres pluridisciplinaires , pluri-établissements, réunissant des formations supérieures de haut niveau, des laboratoires de recherche dotés des infrastructures nécessaires et répondant aux standards internationaux au sein des grandes métropoles... Les centres multi-disciplinaires auront vocation, par des moyens incitatifs appropriés, à susciter l'irrigation, l'animation et le développement des réseaux de formation et de recherche... ;

- au sein des principales aires urbaines, des pôles universitaires spécialisés , au moins au niveau des troisièmes cycles, et disposant de véritables capacités de recherche dans leur domaine de spécialisation, l'offre de formation n'étant pas forcément limitée aux créneaux d'excellence en matière de recherche... Dans les régions de villes moyennes, ces universités sont susceptibles de s'organiser en universités-réseaux, pilotant autour d'elles une offre de formation décentralisée, appuyée sur des partenariats locaux... ;

- un maillage de plates-formes appuyées sur des IUT de plein exercice et des antennes universitaires, structurant les principaux bassins d'emploi. Les agglomérations de taille moyenne, structurant des bassins d'emploi locaux, ont une vocation préférentielle à être sièges d'IUT de plein exercice. Elles sont aussi le siège d'antennes de DEUG, parfois prisées pour leur pédagogie de proximité... Des formations comme la licence professionnelle y ont toute leur place... La création des plates-formes technologiques, installées prioritairement dans ces villes moyennes en complémentarité des CRT et des CRITT existants, ajoute à la panoplie des formations du 1 ^er cycle un outil qui complète l'insertion du système éducatif dans le tissu économique ».

Comme toutes les typologies, celle-ci peut être critiquée. Elle s'applique d'ailleurs mal à certaines régions polycentrées, comme la Bretagne.

Cependant, cette typologie a le mérite de la cohérence, et peut constituer un référentiel utile , dès lors qu'elle est entendue non pas comme une hiérarchisation, mais comme une invitation à l'excellence pour tous les sites concernés, ce qui passe nécessairement par une certaine spécialisation .

D. LE PROJET ANNONCE ENFIN UNE POLITIQUE DE LISSAGE DES RECRUTEMENTS DE CHERCHEURS ET D'ENSEIGNANTS-CHERCHEURS

Au cours de la dernière décennie, les créations d'emplois budgétaires dans l'enseignement supérieur et la recherche se sont caractérisés par des séries d'à-coups . A titre d'exemple, l'évolution d'une année sur l'autre des emplois budgétaires de l'enseignement supérieur a fluctué sur la période 1990-2001 entre un minimum de 0 % (en 1997) et un maximum de + 9,2 % (en 1992). De même, les créations annuelles de postes d'enseignants ont pu varier d'un facteur un à dix. Ces fluctuations sont évidemment préjudiciables à l'équilibre démographique des corps concernés. Surtout, les perspectives offertes aux jeunes qui se lancent dans une thèse en sont évidemment très instables.

Votre rapporteure se félicite donc de ce que le projet annonce explicitement une politique de lissage des recrutements pour gérer la transition démographique, ainsi (implicitement) que des mesures fines de repyramidage des corps afin d'éviter que les places laissées vacantes dans les grandes métropoles (où les départs à la retraite seront plus précoces et plus massifs) ne soient systématiquement pourvues par des chercheurs et des enseignants-chercheurs expérimentés issus des autres sites, qui s'en trouveraient décapités.

Il s'agirait là d'un progrès considérable, et on peut regretter que le projet demeure relativement allusif quant aux objectifs quantitatifs et aux mesures concrètes qui sont envisagés et qui pourraient, semble-t-il, être arrêtés d'ici l'automne dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2002.

III. LE PROJET DE SCHÉMA SOULIGNE À BON ESCIENT LE RÔLE DES RÉSEAUX

A. UN OBJECTIF FORT : ÉVITER LE DÉVELOPPEMENT D'UNE CONCURRENCE STÉRILE ENTRE LES ÉTABLISSEMENTS EN ORGANISANT LEUR COMPLÉMENTARITÉ

Même si ce point pourrait faire l'objet d'approfondissements dans les deux premiers chapitres de la première partie du projet, relatifs respectivement au « diagnostic » et au « contexte et perspectives d'évolution », votre rapporteure se félicite de ce que le projet réaffirme avec vigueur à plusieurs reprises la nécessité d'éviter une concurrence stérile entre les établissements d'enseignement supérieur.

En effet, le développement entre les universités d'une concurrence non régulée serait budgétairement coûteux et pourrait pénaliser l'aménagement du territoire : personne n'a intérêt à ce que certaines universités se vident tandis que d'autres sont surpeuplées.

Pour ce faire, à défaut d'une régulation administrée des flux d'étudiants, qui ne paraît guère souhaitable, le projet promeut à juste titre la mise en réseau des établissements afin d'organiser leur complémentarité , ainsi que le regroupement des écoles d'ingénieurs, dont la taille est, en moyenne, trop faible.

Les modalités institutionnelles de ces mises en réseau et les incitations prévues mériteraient des précisions supplémentaires, mais il s'agit là d'un pas dans la bonne direction.

B. LA VOLONTÉ DE PROMOUVOIR LES LIENS ENTRE L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, LA RECHERCHE ET LE TISSU ÉCONOMIQUE

Le projet de schéma consacre par ailleurs l'inflexion des politiques publiques en faveur d'un rapprochement entre l'enseignement supérieur, la recherche et le tissu économique , ce dont on ne peut que se féliciter.

En atteste ainsi l'importance accordée par le projet de schéma aux créations d'incubateurs, de plates-formes technologiques et de centres nationaux de recherche technologique prévues notamment dans le cadre des CPER 2000-2006.

Votre rapporteure se félicite d'ailleurs des efforts entrepris au cours de ces dernières années pour renouveler et rendre plus lisibles les politiques de l'Etat visant à renforcer les liens entre la recherche publique et les entreprises.

On peut toutefois regretter que le projet ne propose pas un premier bilan détaillé de la loi sur l'innovation et la recherche de 1999 et ne souligne pas assez les efforts accomplis au cours de ces dernières années par certains grands établissements précurseurs, comme l'INRA, qui s'est d'ores et déjà rapproché des écoles doctorales afin de préparer le renouvellement démographique de ses chercheurs.

C. LA RÉAFFIRMATION DU RÔLE DES NTIC

La première version du projet comportait très peu d'éléments relatifs aux nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC).

A l'initiative notamment des régions, cette lacune a été largement comblée dans la seconde version : votre rapporteure se félicite ainsi de ce que la tonalité du projet soit désormais résolument volontariste . Les NTIC ouvrent en effet de nouvelles perspectives, notamment pour la formation tout au long de la vie, pour la formation sur le lieu de travail, etc.

On peut toutefois regretter le manque de réflexion prospective sur les modalités (notamment pédagogiques) d'utilisation des NTIC et sur les risques de nouvelles inégalités induites par les NTIC, aussi bien entre les personnes qu'entre les territoires, et qui justifient d'ailleurs la poursuite des politiques de l'Etat visant à favoriser l'égalité des territoires en matière d'accès aux nouveaux réseaux, et ce notamment en outre-mer.

En particulier, il est dommage que le projet n'évoque le développement de l'enseignement à distance que de manière très générale et ne propose guère d'éléments de réflexion sur le partage des coûts induits, notamment pour la formation professionnelle : qui doit prendre en charge le coût de la formation professionnelle à distance depuis une autre région ?

D. UN APPEL AUX COOPÉRATIONS INTERRÉGIONALES

La seconde partie du projet, relative à la déclinaison territoriale des objectifs nationaux, regroupe les vingt-six régions en huit grands ensembles géographiques .

Faute, notamment, de précautions méthodologiques suffisantes dans la première version du projet, le principe même de ce regroupement a été critiqué , d'autant plus qu'il conduisait inévitablement à ce que la place accordée aux initiatives de chaque région soit relativement réduite et qu'il se traduisait parfois par des distorsions de traitement pour les villes situées aux « frontières » de ces grands ensembles régionaux.

En outre, les regroupements opérés étaient de taille très dissemblable : le « Nord » ne regroupait ainsi que la seule région Nord-Pas-de-Calais, tandis que le « Grand Bassin parisien » regroupait cinq régions (Centre, Champagne-Ardenne, Picardie, Basse-Normandie et Haute-Normandie) , qui constituent un ensemble près de dix fois plus étendu et deux fois plus peuplé..

De plus, les regroupements opérés étaient parfois peu heureux , comme celui, au sein du « Grand Sud-Est », de l'Auvergne, de la Corse, de Languedoc-Roussillon, de Provence-Alpes-Côte d'Azur et de Rhône-Alpes.

En particulier, certains regroupements étaient manifestement trop larges ou mal exploités, comme en témoigne le plan adopté pour certains chapitres, qui comportent une sous-partie « objectifs » pour l'ensemble géographique qui n'est en fait qu'un résumé des objectifs nationaux.

Enfin, on peut regretter que les regroupements choisis ne coïncident pas avec ceux effectués pour d'autres projets de schéma de services collectifs.

La seconde version s'efforce de prendre en compte ces observations. L'introduction de la seconde partie souligne désormais que « ces regroupements... n'ont évidemment aucune vocation à préfigurer des échelons de gestion... [et] n'ont pas vocation à s'opposer à des associations plus larges comme celles de la façade atlantique , ni à nier le bien-fondé et le dynamisme de politiques conçues au niveau d'une seule région ».

La déclinaison territoriale des objectifs a été également enrichie et précisée. Elle recouvre ainsi 62 pages, contre 53 pages dans la première version. Par ailleurs, les regroupements régionaux ont été modifiés , avec la création d'un ensemble « Massif central » regroupant l'Auvergne et le Limousin (auparavant rattachés respectivement au « Grand Sud-Est » et au « Grand Sud-Ouest »), et la réunion dans au sein d'un même chapitre de l'Ile de France et du « Grand Bassin parisien » (sans toutefois que le texte ne soit réellement modifié, puisque le nouveau chapitre est en effet par exception divisé en deux sous-chapitres distincts correspondant en fait aux deux chapitres précédents).

Cette nouvelle version ne règle évidemment pas l'ensemble des problèmes précédents. Cependant, ces problèmes étaient largement inévitables . En effet, une déclinaison des objectifs région par région aurait conduit à un document peu lisible, mais tout regroupement est critiquable.

Votre rapporteure souhaite ainsi voir dans ces regroupements un appel au développement des coopérations interrégionales , à l'instar de celles initiées dans le Grand Ouest et à l'équilibre entre les différents acteurs, qui devra faire l'objet de toutes les attentions de l'Etat.

S'agissant du Grand Ouest, on peut ainsi rappeler l'action volontariste des présidents de neuf Universités des régions Bretagne, Pays de la Loire et Poitou-Charentes, qui ont initié un regroupement formel, dénommé réseau des universités atlantiques, destiné à mettre en oeuvre des stratégies concertées. Cette action, résolument novatrice, s'est mise en place sans l'intervention d'un quelconque « régulateur ». Il est toutefois indispensable que ces réseaux interrégionaux cohabitent avec les coopérations existantes. Ainsi, le concept d'Université de Bretagne souhaité et reconnu par l'ensemble des partenaires doit être consolidé.

CONCLUSION

Le projet de schéma de services collectifs de l'enseignement supérieur et de la recherche transmis à la délégation du Sénat à l'aménagement et au développement durable du territoire est un premier essai .

Cela soulève la question du calendrier et des modalités de révision du schéma. A priori, la loi du 25 juin 1999 prévoit en effet que le schéma sera révisé dès 2003, selon des modalités similaires à celles de son adoption. Ce calendrier est d'ailleurs rappelé en conclusion du projet. Cependant, le respect de cet échéancier suppose que le processus de révision soit amorcé dès 2002, ce qui semble à l'évidence un peu court.

Par ailleurs on peut s'interroger sur l'articulation de cette révision avec le bilan à mi-parcours des CPER 2000-2006 et plus particulièrement se demander dans quelle mesure le schéma ou sa révision ont vocation à infléchir l'exécution des CPER. Votre rapporteure souhaite ainsi que le projet apporte dès aujourd'hui des indications à ce sujet.

Quoi qu'il en soit, ce premier essai, qui met en lumière l'intérêt de l'exercice , devra être transformé .

Cela suppose que les ministères concernés se dotent des moyens humains et statistiques nécessaires pour engager de véritables réflexions prospectives .

Cela suppose aussi un engagement politique fort de la part de l'Etat.

Votre rapporteure estime ainsi indispensable que l'Etat poursuive les efforts budgétaires engagés depuis plusieurs années en faveur de la recherche et de l'enseignement supérieur (dont le budget a progressé en moyenne de 6,2 % par an à structure constante entre 1990 et l'an 2001).

ANNEXE :

LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES

• M. Pierre APPRIOU , Président de l'Université de Bretagne Occidentale.

• Mme Ariane AZEMA , Chargée de mission à la DATAR ;

• M. Jean-Richard CYTERMANN , directeur et Mme Riwanona JAFFRES , adjointe au sous-directeur des constructions et du développement régional, direction de la programmation et du développement du ministère de l'Education Nationale ;

• M. Roger EYCHENNE , président de l'association des directeurs d'instituts universitaires de technologie (ADIUT) ;

• M. Bertrand HERVIEU , président, Mme Marion GUILLOU , directrice générale et M. Bernard SAUVEUR , directeur de l'action régionale de l'institut national de recherche agronomique (INRA) ;

• Mme Laurence PAYE-JEANNENEY , administratrice générale et M. Gérard QUIEVAIN , directeur régional du conservatoire national des arts et métiers (CNAM) ;

• M. Jacques SEVIN , directeur de la stratégie et des programmes du centre national de la recherche scientifique (CNRS) ;

• Mme Martine VEYRET , chef du bureau des organismes de recherche à la direction de la recherche du ministère de la Recherche ;

• M. Maurice VINCENT , président de l'université Jean Monnet de Saint-Etienne, président du groupe de travail sur l'aménagement du territoire de la conférence des présidents d'université (CPU).

RAPPORT
PORTANT AVIS SUR LE PROJET DE SCHÉMAS
COLLECTIFS DE LA CULTURE

présenté par

Alain VASSELLE, Sénateur

INTRODUCTION

Mesdames, Messieurs,

Dans l'esprit de ses promoteurs, la loi d'orientation du 25 juin 1999, et les neuf schémas de services collectifs qui déclinent ses objectifs, traduiraient une nouvelle conception de la planification territoriale. Celle-ci serait caractérisée, en particulier, par le passage d'une logique de l'offre, présentée comme trop exclusivement axée sur les équipements, à une logique de la demande, qui prendrait pour point de départ les besoins constatés, ou prévisibles de la population, aujourd'hui et dans les vingt années à venir.

Votre rapporteur ne pourrait qu'approuver une telle démarche, estimant -ce qui est un point de vue assez répandu en démocratie- qu'une des premières qualités de toute politique est d'être à l'écoute de la population. Il aimerait cependant être sûr que cette ambition louable, et d'ailleurs affichée, n'habille pas, sous un jour acceptable, le renoncement à un certain volontarisme sans lequel il ne peut y avoir de politique d'aménagement du territoire.

L'examen du schéma de services culturels ne l'a pas véritablement rassuré : les nombreuses mesures qu'il envisage répondent certes à des constatations assez communément admises, mais ne sont déclinées que sur le mode de l'optatif, et ne sont assorties d'aucune ébauche de calendrier, et d'aucun engagement précis, en particulier sur le plan financier ; une clarification des compétences et une coordination des interventions des différentes collectivités publiques sont jugées particulièrement nécessaires, sans que des orientations plus précises soient fixées aux partenariats qui « doivent donner tout son sens à la contractualisation » ; enfin l'accumulation des priorités, si caractéristique d'une certaine rhétorique politico-administrative estompe toute ligne de force.

Il n'est pas jusqu'au style, gris et plat, tissé de ces formules toutes faites dans lesquelles se réfugient prudemment les administrations laissées à elles-mêmes, qui ne traduise à chaque ligne une certaine absence de souffle et de vision politiques.

Le paragraphe consacré à la définition du rôle de l'Etat en fournit une parfaite illustration. Intitulé « un Etat garant et solidaire au service du pluralisme et d'un développement équilibré », il revendique à chaque phrase sa vocation au poncif :

« L'Etat exerce un rôle de régulation et d'harmonisation dans le domaine de la politique culturelle. Il est garant de l'équité entre les territoires en veillant à l'harmonisation de ses interventions avec celles des collectivités territoriales. Il doit également veiller au respect de la diversité linguistique et culturelle, notamment en assurant la promotion de la langue et de la culture françaises ainsi que du plurilinguisme sur le plan international et en favorisant le dialogue entre les cultures du monde.

L'action conjointe des pouvoirs publics apparaît déterminante pour défendre des équilibres, faire valoir des priorités et garantir les principes de démocratie et de citoyenneté qui doivent être le coeur des politiques culturelles : liberté de création et de diffusion, reconnaissance de la diversité culturelle, égalité d'accès aux pratiques culturelles et artistiques. Le renforcement de cette action publique passe par une clarification des compétences, un renforcement des partenariats entre l'Etat et les collectivités territoriales, et la coordination des politiques culturelles dans un souci de cohérence ».

Votre rapporteur s'attachera, dans le présent rapport, à rappeler les limites d'un exercice qui lui paraît très administratif, et à souligner les points qui appellent un effort de clarification.

I. LES LIMITES D'UN EXERCICE TRÈS ADMINISTRATIF

La loi d'orientation n° 99-533 du 25 juin 1999 s'est proposée de définir les choix stratégiques de la politique d'aménagement et de développement durable du territoire pour les vingt prochaines années.

Ces choix stratégiques doivent trouver leur traduction dans neuf schémas de services collectifs qui font chacun l'objet d'un cadrage général par la loi.

Le schéma de services collectifs culturels a pour vocation, aux termes de l'article 14, de « définir les objectifs de l'Etat pour favoriser la création et développer l'accès de tous aux biens, aux services, et aux pratiques culturels sur l'ensemble du territoire ».

A ce titre, il doit, en particulier :

- identifier des territoires d'intervention prioritaires, afin de mieux répartir les moyens publics ;

- encourager le développement de pôles artistiques et culturels à vocation nationale et internationale, et prévoir, le cas échéant, les transferts de fonds patrimoniaux correspondants ;

- définir, pour les organismes culturels qui bénéficient de subventions de l'Etat, des objectifs de diffusion de leurs activités, ainsi que de soutien à la création ;

- renforcer la politique d'intégration par la reconnaissance des formes d'expression artistique, des pratiques culturelles et des langues d'origine ;

- déterminer les actions à mettre en oeuvre pour assurer la promotion et la diffusion de la langue française ainsi que la sauvegarde et la transmission des cultures et des langues régionales ou minoritaires ;

- s'appuyer sur l'usage des technologies de l'information, et de la communication pour développer l'accès aux oeuvres et aux pratiques culturelles.

A. L'ÉLABORATION DU SCHÉMA

Son élaboration a obéi au même calendrier que celle des huit autres schémas. Il n'est pas inutile d'en rappeler ici les principales étapes, car elles fournissent un aperçu sur la nature du document qui nous est présenté, et sur la portée de la concertation à laquelle il a donné lieu.

Des comités stratégiques, mis en place par les ministères concernés en liaison avec la DATAR, ont été chargés, dans un premier temps d'élaborer des documents de cadrage fixant les priorités de l'Etat.

Ces documents de cadrage ont ensuite servi de références pour une concertation régionale, conduite par les préfets dans le cadre des conférences régionales d'aménagement et de développement du territoire (CRADT), et destiné à identifier les priorités pertinentes au regard des orientations de chaque région.

Les avants-projets de schémas, rédigés à partir des travaux des comités stratégiques et des contributions régionales ont ensuite été adoptés par le gouvernement le 26 octobre 2000.

Ils ont ensuite été soumis, jusqu'au mois de mars/avril 2000 à l'avis des régions dans le cadre des conférences régionales d'aménagement du territoire, avant d'être proposés à l'examen du conseil national d'aménagement et de développement du territoire, et des délégations parlementaires à l'aménagement du territoire du Sénat et, de l'Assemblée nationale.

Ils doivent ensuite être transmis au Conseil d'Etat en vue de leur approbation par décret au mois de juin 2001.

B. LES LIMITES D'UN PROCESSUS DE CONSULTATION AXÉ SUR LES RÉGIONS

Le choix de l'échelon régional pour procéder aux consultations décentralisées, effectué pour l'ensemble des schémas, se révèle en matière de culture plutôt paradoxal.

Comme le rappelle le schéma, les régions ne consacrent qu'une part réduite de leur budget à la culture, évaluée en 1996 à 2,3 %, et elles ne représentent qu'un peu plus de 2 % du financement culturel public, soit 1,7 milliard de francs.

Avec une dépense culturelle de 5,4 milliards de francs, soit 7,5 % de l'ensemble, les départements jouent un rôle plus significatif. Mais ce sont surtout les communes qui, assurant à elles seules 40 % de la dépense culturelle publique, apparaissent comme l'échelon le plus directement impliqué dans la conduite de la politique culturelle dans les territoires.

Or, les différents contacts pris par votre rapporteur laissent penser que les acteurs essentiels de la politique culturelle n'ont été que très indirectement, et très inégalement consultés sur l'élaboration du schéma de services culturels, alors que c'est sur eux que risque de peser, selon toute vraisemblance, une part appréciable des efforts envisagés par le schéma et ses documents régionaux.

C. UN OBJET JURIDIQUE NON IDENTIFIÉ

Il n'est sans doute pas possible d'assigner au schéma de services collectifs une place déterminée dans la hiérarchie des normes juridiques.

Sa soumission, pour approbation, aux délégations parlementaires du Sénat et de l'Assemblée nationale, ne saurait être assimilée à un vote en séance plénière ; cette procédure peut prêter au schéma de services collectifs un certain lustre, mais ne lui confère en aucune façon une valeur législative.

Leur approbation, par décret, suffit-elle à leur conférer une valeur réglementaire, alors que rien, dans la présentation et la rédaction des schémas, ne rappelle l'ordonnancement des textes juridiques ?

La question mérite d'être posée, mais ne peut, semble-t-il, recevoir une réponse simple.

Selon les propos tenus par le comité stratégique le 8 février 2001, le schéma n'aurait, en lui-même, pas de caractère prescriptif, mais serait cependant opposable aux services de l'Etat, dont il engagerait le partenariat ; il devrait, à ce titre, être pris en compte à l'occasion des prochaines négociations des schémas régionaux d'aménagement du territoire.

Cette ambiguïté juridique n'est pas sans conséquence, particulièrement pour le schéma de services culturels qui porte sur une matière où les compétences sont très largement partagées entre l'Etat et les collectivités territoriales qui assurent la moitié du financement public de la culture.

Il est à noter d'ailleurs qu'une part appréciable des équipements et des structures dont la création ou le renforcement sont énumérés dans les documents d'objectifs régionaux, relèveraient largement, sinon en quasi totalité, d'un financement par les collectivités territoriales. Celles-ci doivent-elles se sentir engagées par les orientations qui se trouvent ainsi définies, alors qu'elles -et notamment les communes- n'ont pas été associées à l'élaboration du schéma ?

Quelle sera la portée véritable de ces documents « prospectifs » ? Ne risquent-ils pas de se traduire par une injonction déguisée adressée aux élus locaux ?

Votre délégation souhaite mettre les pouvoirs publics en garde contre les tentations d'une telle dérive, et rappeler que le schéma de services collectifs culturels ne doit pas être considéré comme un levier pour imposer de nouvelles charges aux collectivités territoriales.

D. LES PARADOXES DU CALENDRIER

Votre délégation a procédé, le 26 avril 2001, à l'audition des présidents de régions ou de leurs représentants sur les schémas de services collectifs.

Plusieurs des participants à cette réunion ont déploré le paradoxe qui a conduit à élaborer les contrats de plan Etat-Région avant le schéma de services collectifs qui devait les encadrer.

Ils se sont également inquiétés de la façon dont les schémas de services s'intégreraient dans les outils contractuels de la politique d'aménagement du territoire, redoutant qu'ils ne constituent une strate supplémentaire dans un corpus déjà complexe.

Faut-il voir un écho de leur préoccupation dans les développements figurant dans le document qui nous est soumis sous le titre : « Engager un processus d'intégration des conventions thématiques dans les contrats territoriaux » ? Ce développement rappelle que « les contrats de plan, les contrats d'agglomération, les contrats de ville, et les contrats de pays constituent les outils majeurs du développement culturel des territoires, et juge « essentiel d'éviter l'accumulation des conventions au profit d'une meilleure articulation et cohérence globale entre les engagements pris dans la négociation du contrat de plan Etat-Région avec les autres types de contractualisation ».

II. UN INVENTAIRE DU SOUHAITABLE DISPENSÉ DE TOUT ENGAGEMENT ET DE TOUT CALENDRIER PRECIS

Dans la version qui est soumise à votre délégation, le schéma de services collectifs culturels se présente sous la forme d'un fascicule de 72 pages illustré de nombreuses cartes, et complété par des documents d'objectifs régionaux qui composent un second volume de 75 pages.

Votre rapporteur ne pourra se livrer à un examen détaillé de chacun des documents d'objectifs régionaux .

Ceux-ci déclinent une série de mesures, de propositions, ou de projets articulés généralement autour de cinq rubriques :

- la création de services culturels de proximité ;

- la création d'équipements et de structures ;

- les services éducatifs et culturels dans les structures culturelles ;

- la désignation des territoires d'intervention prioritaires ;

- la constitution de pôles régionaux de rayonnement national et international.

Ces propositions sont, dans l'ensemble, riches et variées, et ont fait l'objet, semble-t-il, d'un examen très attentif, dans le cadre des consultations régionales.

Votre rapporteur relèvera cependant :

- que certains de ces documents mêlent souvent l'inventaire de l'existant et le champ du souhaitable ;

- que les projets, souvent très concrets, ne sont, en revanche assortis d'aucune précision quant à leur calendrier, leur évaluation financière, ou la répartition de leur financement ;

- qu'un très grand nombre de ces projets relèvent de la compétence (et donc du financement) des communes, qui ne semblent pas avoir été étroitement associées à la rédaction de ces documents, ce qui ravive la délicate question de la portée et de la valeur de ces documents : prospectifs ou incitatifs ?

Il est à noter que, dans sa rédaction définitive, le schéma de services collectifs prévoit (p. 71) que ces documents d'objectifs régionaux devront être réactualisés au plus tard un an avant l'échéance des futurs contrats de plan Etat-Région : la première mise en révision devrait ainsi intervenir en 2003.

Le premier fascicule , part d'un certain nombre de constats, assez largement partagés, et qui s'appuient, pour l'essentiel, sur les résultats de trois enquêtes réalisées dans le courant des années quatre vingt dix :

- l'enquête de 1993 et 1996 sur « les dépenses culturelles des communes, des régions et des départements » ;

- le rapport de 1997 sur « les pratiques culturelles des Français » ;

- « l'atlas des activités culturelles » publié en 1998.

En l'absence d'étude plus récente, réalisée spécialement dans la perspective du schéma, les constats présentés par le schéma se bornent à reprendre un matériau déjà utilisé et connu, et ont, de ce fait, un caractère de « déjà vu » qui favorise leur dimension consensuelle.

Ces constats évoquent :

- la répartition des activités culturelles sur le territoire qui traduit à la fois le potentiel culturel du pays et la persistance des inégalités, géographiques et sociales ;

- une mutation majeure et sans précédent du rapport individuel et collectif à l'art et à la culture ;

- le partenariat entre l'Etat et les collectivités locales qui invite à une meilleure coordination des politiques culturelles.

Le premier fascicule décline ensuite une série de mesures destinées à favoriser la poursuite de cinq grands objectifs que votre rapporteur se propose d'examiner en détail.

A. L'ÉGAL ACCÈS AUX PRATIQUES ARTISTIQUES ET CULTURELLES

De façon très classique, le premier objectif de la politique culturelle identifié par le schéma est de promouvoir l'égal accès aux pratiques artistiques et culturelles, pour tous les citoyens, quels que soient leur âge ou leur lieu de résidence.

Le schéma part du constat que, malgré les efforts déjà réalisés, les pratiques culturelles et linguistiques demeurent socialement discriminantes ; que l'éducation artistique touche encore des publics trop restreints ; et que l'accès aux pratiques artistiques conserve un coût trop élevé pour certaines catégories sociales.

Les mesures qu'il préconise ne marquent pas de rupture par rapport aux politiques qui ont été conduites ces dernières années ; elles se contentent, pour l'essentiel, d'en recommander la poursuite, l'extension ou la généralisation, sans se montrer très explicite sur les moyens, en particulier financiers, qui seront nécessaires pour y parvenir, ni sur la répartition de cet effort entre les collectivités publiques.

Votre rapporteur partage et approuve l'analyse défendue par le schéma, qui présente l'éducation et l'enseignement comme la pierre angulaire de toute politique qui veut s'efforcer de réduire les inégalités d'accès aux pratiques artistiques et culturelles. Il lui paraît en effet essentiel de récuser une vision purement consumériste de la culture, et d'insister sur le fait qu'on ne peut accéder à une discipline ou à une pratique artistiques sans un minimum de formation initiale.

1. Le rôle de l'école

Le schéma pose le principe que tout enfant doit bénéficier d'une éducation artistique et culturelle à l'école, et qu'à cette fin, chaque établissement d'enseignement général, technique et agricole, devra élaborer un projet culturel partenarial, et disposer des espaces et des personnels enseignants nécessaires à sa réalisation. Ce projet devra être conduit par le ministère de l'éducation nationale et le ministère de l'agriculture, en partenariat avec le milieu artistique et culturel.

Cette proposition n'est pas entièrement nouvelle. La loi du 6 juillet 1988 rend en effet déjà obligatoire, du moins en principe, l'enseignement de deux disciplines artistiques -la musique et les arts plastiques- dans l'enseignement primaire et dans le premier cycle de l'enseignement secondaire.

Comme le note cependant le rapporteur de la commission des affaires culturelles du Sénat ^{1 ( * )} , le respect de ces dispositions est, en pratique, difficile à évaluer.

A l'école primaire, les programmes posent le principe d'un enseignement de la musique et des arts plastiques dispensé à raison d'une heure par semaine. Mais cet enseignement est, en général, confié non à des professeurs spécialisés, mais aux instituteurs et aux professeurs des écoles, qui ne disposent pas nécessairement d'une formation pédagogique suffisante. Aussi cet enseignement n'est-il, dans bien des cas, pas assuré, entraînant de fortes disparités entre les établissements.

Le schéma de services collectifs se montre très ambitieux dans les objectifs qu'il assigne au projet culturel d'établissement. Il ne se limite pas à l'enseignement obligatoire de deux disciplines, mais prône un « réel choix interdisciplinaire » destiné à permettre un « accès très large aux langages et aux oeuvres artistiques ». Il prévoit également que des espaces pour l'art et la culture devront être aménagés dans tous les établissements, en bonne adéquation technique avec les pratiques qui s'y dérouleront.

Votre rapporteur se félicite de ces orientations auxquelles chacun ne peut que souscrire, mais regrette que le schéma ne procède à aucune évaluation des moyens qui devront être mis en oeuvre pour que ces voeux trouvent une traduction concrète.

2. La formation des enseignants

La nécessité d'améliorer la formation des enseignants dans les disciplines artistiques est un constat assez largement partagé.

La circulaire du 22 juillet 1998 avait déjà souligné à bon escient la nécessité de « renforcer la dimension culturelle et artistique dans la formation des enseignants quelle que soit la discipline, pour les inciter à utiliser les ressources de leur environnement ». Mais, comme le relevait le rapporteur de la commission des affaires culturelles ^{2 ( * )} , cette priorité est encore dans les faits peu développée : au 30 juin 1999, on recensait seulement neuf conventions signées entre des directions régionales des affaires culturelles et des IUFM.

Le schéma revient à son tour sur la nécessité d'assurer un effort constant en matière de formation initiale et continue des personnels, effort qui doit concerner toutes les structures de formation existantes. Il propose à cette fin d'enrichir les cursus des futurs enseignants d'une dimension artistique et culturelle leur donnant, en particulier, la possibilité d'approfondir un domaine de leur choix. Les étudiants des filières artistiques se verront proposer des modules ou certificats validant les compétences qu'ils auront acquises en matière de transmission, ainsi que des formations à l'intervention en milieu scolaire. Enfin, il prône le développement de partenariats entre les écoles de musique relevant du ministère de la culture, et les écoles primaires.

Ces orientations, assez consensuelles, ne devraient pas susciter d'objection de principe, mais votre rapporteur regrettera, ici encore, l'absence de toute évaluation et de tout calendrier qui lui permettrait de considérer ces propositions comme un véritable programme promis à une réalisation concrète, et non comme la simple vision utopique du meilleur des enseignements possibles.

3. L'intervention d'artistes dans les établissements scolaires et les universités

Ces actions existent déjà : les classes culturelles et les ateliers de pratique artistique rencontrent d'ailleurs un grand succès.

Les premières impliquent le déplacement d'une classe pendant une semaine et sont axées sur la découverte d'une activité de création ou du patrimoine.

Les ateliers de pratique artistique concernent les collèges ou les lycées et sont assurés par une équipe regroupant à la fois des enseignants et des professionnels du secteur culturel.

Mais comme le relevait l'avis de la commission des affaires culturelles ^{3 ( * )} , ces ateliers et ces classes ne concernent encore qu'une faible proposition des effectifs scolarisés, évaluée à 1,5 % de la population des écoles élémentaires, à 1,5 % de celle des élèves des collèges ; à 0,2 % de celle des lycéens ; et à 0,6 % des effectifs des lycées professionnels.

Certes, un effort est actuellement engagé pour mettre en place des ateliers d'expression artistique dans l'ensemble des établissements, et l'on estime qu'au cours de l'année scolaire 2001-2001, le nombre total d'ateliers devrait avoisiner 1.640, soit un taux de couverture des lycées de l'ordre de 40 %.

Le schéma propose de poursuivre ces actions, et de les étendre à de nouvelles disciplines -il cite les arts du cirque- ou à des esthétiques nouvelles. Votre rapporteur n'est pas hostile par principe à cet effort de diversification, mais constatant les difficultés rencontrées par la généralisation de ces actions d'éveil artistique à l'ensemble de la population scolaire, invite à ne pas sous-estimer les risques que comporterait une dispersion des efforts.

4. Une collaboration entre les institutions culturelles et les établissements scolaires

Un certain nombre de jumelages, permettant le rapprochement entre des institutions culturelles et des établissements scolaires, existent déjà, à titre expérimental.

Le schéma propose de les intensifier, et préconise qu'une partie des enseignements du premier cycle des écoles de musique puisse être directement dispensée dans les écoles primaires selon des accords passés entre les collectivités territoriales et les administrations de l'Etat.

Une semblable mesure permettrait en effet de lutter contre la saturation des écoles de musique, en particulier dans les niveaux élémentaires. Mais il restera à préciser qui, de l'école de musique, financée par la commune, ou de l'établissement scolaire, financé par l'Etat devra assumer la charge de cette formation musicale.

Il ne conviendrait pas qu'à l'occasion de cette nouvelle répartition des tâches qui paraît effectivement souhaitable dans son principe, on assiste à un alourdissement sans contrepartie des charges imposées aux collectivités territoriales.

5. Le renforcement du rôle des établissements d'enseignement spécialisé

Le schéma reconnaît la qualité du réseau de ces établissements sur le territoire national.

Il prône une augmentation significative de leur nombre, et en particulier de celui des écoles de musique agréées ou classées par le ministère de la culture. Il les invite à s'ouvrir à de nouvelles disciplines, et à développer des partenariats avec d'autres lieux (hôpitaux, prison, maisons de retraite) de façon à contribuer à l'effort de diffusion culturelle. Enfin, il préconise que ceux-ci décentralisent certaines de leurs activités et multiplient les collaborations avec d'autres structures de façon à toucher également les quartiers excentrés et défavorisés, ou encore, à développer des coopérations intercommunales.

Votre rapporteur ne doute pas que ces orientations ne partent d'un excellent sentiment, mais tient cependant à rappeler que la création et la multiplication des écoles régionales et municipales d'art ont jusqu'à présent relevé de la seule initiative des collectivités locales, et en particulier des communes, dont elles grèvent lourdement les budgets. La contribution de l'Etat au financement de ces écoles reste très limitée : les subventions versées par le ministère de la culture au budget des conservatoires nationaux de région et des écoles nationales de musique s'établissant aux environs de 8 % dans le courant de la dernière décennie.

Il s'interroge donc sur la nature de cette invitation formulée par le schéma c'est-à-dire par les services de l'Etat, à multiplier des écoles de musique dont le financement reposera, pour l'essentiel sur les communes.

Il relève que le schéma indique que « l'Etat les aidera dans la redéfinition de leur rôle et l'élargissement de leurs missions », mais ne semble envisager aucun renforcement de l'appui financier qu'il est susceptible de leur apporter à cette fin.

6. Le dimension linguistique de l'accès à la culture

Le schéma rappelle, avec beaucoup de bon sens, que la maîtrise de la langue française est nécessaire à l'accès à la culture, et à l'établissement de lien social, et personne ne songera à contester ce truisme. Votre rapporteur reste cependant perplexe devant l'intitulé de certaines des mesures envisagées pour en faciliter l'usage : ainsi, « la formation des acteurs culturels et socioculturels sur la prise en compte des enjeux sociolinguistiques » lui fait redouter que ces « ateliers d'écriture et de parole » ne soient davantage consacrés à la langue de Trissotin qu'à celle de Molière.

Le voeu de former des citoyens européens ouverts sur le monde, et maîtrisant deux langues autres que la langue maternelle, déjà formulé dans la loi du 4 août 1994 et dans le code de l'éducation figure également en bonne place dans le schéma, sans être assorti d'aucune indication précise sur les moyens d'y parvenir.

Les langues de France ne sont pas oubliées, au nom de la diversité culturelle, mais l'on peut regretter que dans ce catalogue de bonne intentions ne figure aucune mention de l'enseignement des langues anciennes qui, en matière de formation de l'esprit et du goût n'est sans doute pas moins indiqué.

7. La création d'un service culturel de proximité

Le schéma pose le principe que chaque citoyen, quel que soit son lieu de résidence ou de travail, devra bénéficier, à proximité des services suivants :

• une bibliothèque-médiathèque

• un lieu de ressources et d'information pour répondre à ses demandes d'action et de pratique culturelle. L'accès aux ressources numériques en réseau devra être systématiquement recherché, notamment dans les zones peu peuplées

• Un lieu de diffusion du spectacle vivant

• Un lieu de pratique artistique en direction des amateurs

• Une salle de cinéma

• L'accès à un établissement d'enseignement spécialisé ou à une antenne délocalisée.

Il prévoit que ces priorités devront être inscrites dans les contrats signés entre l'Etat et les collectivités territoriales, mais ne donnent aucune indication sur les appuis financiers que l'Etat est prêt à apporter aux collectivités dans la réalisation de ces équipements qui, pour l'essentiel, relèvent de leur initiative, voire, pour les salles de cinéma, de l'initiative privée.

Il préconise en outre la création de centres d'initiatives et de ressources, permettant à chacun de trouver, dans son département ou son agglomération, des informations et des conseils sur les ressources existantes, les lieux de répétition, la formation accessible.

Il recommande en outre la mise en réseau des institutions culturelles, et invite les grandes institutions à jouer le rôle de tête de réseau.

B. LE SOUTIEN À LA CRÉATION ET À LA DIFFUSION

Le schéma propose, comme second objectif, le soutien à la création et à la diffusion, qui est un des objectifs traditionnels de la politique culturelle française.

Les trois axes d'action qu'il identifie sont :

1. L'aide aux créateurs

Le schéma propose très classiquement la poursuite des commandes musicales et théâtrales à des jeunes artistes, et, pour répondre aux demandes provenant de nouvelles formes d'expression, l'octroi d'aides individuelles -bonus et allocation- aux jeunes artistes. Ce principe, très général, ne fait l'objet d'aucune évaluation financière, et n'est assorti d'aucun objectif quantitatif.

Il insiste sur la nécessité de mettre à disposition des artistes des lieux de travail adaptés. Il rappelle la politique d'aide à la réalisation d'ateliers, ou de réhabilitation des locaux en ateliers menée par le ministère de la culture, mais insiste sur le fait que « l'Etat seul n'est pas en mesure de répondre aujourd'hui aux besoins ».

Il évoque le potentiel de renouvellement que représentent les friches urbaines, et les modes de fonctionnement alternatifs qu'elles suscitent, dont il estime qu'elles sont de nature à dynamiser certains territoires urbains.

Il incite le centre des monuments nationaux à ouvrir davantage les monuments historiques aux manifestations d'artistes contemporains, et envisage d'y développer également des résidences d'artistes.

Votre rapporteur n'est évidemment, hostile à aucune de ces mesures prises isolément, mais regrette qu'aucune ligne de force ne se dégage de cet ensemble qui traduit plutôt la volonté de reconduire l'existant, sous couvert de le développer ou de l'approfondir. Il relève que les échanges internationaux sont expédiés en cinq lignes, alors que la construction européenne et l'ouverture des frontières auraient paru mériter une vision plus ambitieuse de l'ouverture culturelle.

2. L'insertion professionnelle des jeunes artistes

Le schéma se propose d'encourager l'insertion professionnelle des jeunes artistes par la mise en place de lieux d'information et de conseil qui leur seront ouverts, et invite les centres de création et de diffusion à prendre en compte dans leur conventions d'objectifs la transmission entre artistes confirmés et jeunes artistes. Il se propose en outre de systématiser les programmes d'échanges internationaux.

3. La politique en faveur de la création et de la diffusion

Les axes de la politique de soutien à la création et à la diffusion envisagés par le schéma passent par :

- le soutien aux pratiques amateur ;

- le renforcement des équipements de diffusion de portée régionale, l'expérimentation de « scènes mobiles », le rattachement à des structures de diffusion des festivals de jazz installés dans une dizaine de villes moyennes ;

- le développement de la commande publique et des résidences d'artistes ;

- l'encouragement aux métiers d'art ;

- la création de commissions régionales et départementales destinées à favoriser la diffusion du spectacle vivant, de la création architecturale contemporaine, et des collections patrimoniales ;

- la poursuite de l'informatisation des musées ;

- un soutien « raisonné » aux industries culturelles.

Les mesures envisagées ne se démarquent généralement guère de celles qui sont actuellement mises en oeuvre. Leur énumération, le vague qui les entoure, l'absence totale d'engagement précis qui les caractérise ne donnent pas l'impression que l'adoption du schéma de services collectifs culturels se traduira par un infléchissement notable des politiques conduites en ce domaine.

En outre, le schéma dénote une conception assez administrative et centralisée de la politique d'aide à la création. Votre rapporteur partage en ce domaine les analyses exprimées, au cours de son audition par M. Jean-Paul Hugot, au nom de l'Association des maires de France, qui déplorait le caractère très administratif du regard porté par le schéma sur la dynamique culturelle, estimant qu'il ne prenait pas véritablement en compte le « mouvement montant » des initiatives culturelles, dont les maires sont les meilleurs observateurs.

C. LE PATRIMOINE : UN THÈME INJUSTEMENT NÉGLIGÉ

Le troisième objectif prône une « conception ouverte et généreuse du patrimoine pour des liens nouveaux avec l'environnement urbain et rural d'aujourd'hui ».

Le schéma ne lui consacre que deux pages dans un fascicule qui en compte, au total, 72. Les principales mesures envisagées s'appuient sur l'échelon régional, qu'il s'agisse :

- de la création de fonds régionaux pour la valorisation du patrimoine ;

- de la création de fonds régionaux de conservation et de valorisation des collections (il est d'ailleurs sans doute impropre de parler de création, puisqu'il en existe déjà 21, dans une douzaine de régions métropolitaines, et que cinq sont déjà à l'étude dans des régions qui en sont aujourd'hui dépourvues).

- de la constitution d'un atlas régional architectural et patrimonial informatisé.

Votre rapporteur regrette le manque d'ambition que traduit le schéma, dans le regard qu'il porte sur le patrimoine.

Il ne lui paraît pas justifié, même dans une approche qui se veut axée sur les services culturels, de ne pas faire une place plus grande à un patrimoine architectural qui constitue une des grandes richesses de notre pays, un facteur déterminant de son attrait touristique, et un support inappréciable pour toute animation culturelle : que l'on pense au nombre de festivals renommés qui se sont organisés autour d'une abbaye, d'une église, ou d'une grange médiévale...

Il estime en outre que le souci de développer le rôle joué par les régions en ce domaine n'est certes pas illégitime, mais qu'il ne doit pas conduire à oublier le rôle essentiel que jouent les autres collectivités territoriales :

- il est regrettable que le schéma n'ait pas reconnu le rôle de premier plan que jouent les communes en matière de sauvegarde du patrimoine ; ce rôle se mesure à l'aune des charges qu'elles assurent, et s'explique par l'attachement des populations aux monuments et aux constructions qui se trouvent sur son territoire ;

- il est important de souligner à cet égard que la protection du petit patrimoine de proximité obéit moins à des critères objectifs (architecturaux ou historiques) qu'à des considérations qui tiennent à son rôle social et culturel, que les communes sont le mieux à même d'apprécier ;

- le rôle que pourrait jouer le département, en appui à la sauvegarde du patrimoine de proximité n'est pas non plus évoqué.

Enfin, l'absence de tout engagement précis, de tout programme déterminé, de toute estimation des financements nécessaires à l'entretien ou à la réhabilitation du patrimoine lui paraît, sur ce sujet, particulièrement regrettable.

D. LA CONTRACTUALISATION, PIERRE ANGULAIRE DE L'ACTION TERRITORIALE, ET SES AMBIGUITÉS

Comme le rappelle le schéma de services collectifs culturels, dans sa partie « constats », les transferts de compétences de l'Etat aux collectivités territoriales n'ont concerné, aux termes des lois de décentralisation de 1982 et 1983, que les archives départementales et les bibliothèques centrales de prêts, confiées aux départements. Ces mêmes lois de décentralisation ont reconnu aux diverses collectivités territoriales une compétence générale, et donc partagée, en matière culturelle.

Le ministère de la culture s'est engagé, parallèlement, dans un mouvement de déconcentration qui s'est traduit, dès les années 1980, par un accroissement du rôle des directions régionales des affaires culturelles.

Cette évolution propre au ministère de la culture s'est trouvé confortée du fait que la déconcentration est devenue un principe fondamental de l'organisation administrative de l'Etat. Conçue comme le corollaire de la décentralisation, la déconcentration implique, en vertu du décret n° 97-1200 du 19 décembre 1997, que les décisions individuelles entrant dans le champ de compétences de l'Etat, à l'exception de celles concernant des agents publics, soient prises par le préfet.

Cette règle nouvelle, de portée générale, que le ministère de la culture avait, plus que d'autres, vocation à appliquer en raison de l'importance de ses partenariats avec des collectivités territoriales, s'est traduite par un accroissement mécanique du taux de déconcentration des crédits. Ainsi, en 2000, plus de 66 % des crédits disponibles (hors charges en personnel, dotations des établissements publics et des services à compétence nationale) étaient déconcentrés, contre 30 % en 1997 ^{4 ( * )} .

C'est dans ce contexte que s'inscrit la relance de la politique de contractualisation conduite par le ministère avec les collectivités territoriales et les institutions culturelles, politique qui n'est pas nouvelle, si l'on se rappelle les « conventions de développement culturel » ou les « chartes culturelles » proposées aux communes et aux départements dans les années 1970, ou encore les « conventions de développement culturel » mises en oeuvre dans les années 1980.

Cette relance, mise en oeuvre par la charte de service public en 1999, se propose d'encourager les efforts engagés par les collectivités territoriales en matière culturelle, et, également, d'uniformiser les modalités d'intervention de l'Etat au profit des structures culturelles. Ce document qui avait vocation, à l'origine, à s'appliquer au seul secteur du spectacle vivant, devrait concerner l'ensemble des secteurs d'intervention du ministère, y compris les musées.

Comme le relevait l'avis de M. Philippe Nachbar précité ^{5 ( * )} « S'il est encore trop tôt pour tirer un bilan de ces réformes, force est de constater qu'elles sont encore mal comprises par les professionnels du spectacle et par les collectivités territoriales... La ministre semble avoir du mal à adapter ses modalités d'intervention, confrontée à la difficulté d'une part, d'évaluer réellement le travail des équipes artistiques, souvent promptes à défendre leurs avantages acquis, et d'autre part, de s'adapter à une réalité artistique très mouvante qui résiste aux tentations de classification qu'engendrent les procédures de labellisation ».

Le schéma de services collectifs culturels réaffirme :

- la nécessité de coordonner les politiques culturelles pour lutter contre les déséquilibres constatés entre les régions et au sein des régions ;

- la nécessité d'intégrer la culture au sein de politiques contractuelles plus globales entre l'Etat et les collectivités territoriales.

Pour ce faire, il préconise la construction de partenariats stratégiques entre l'Etat et les différents niveaux de collectivité, permettant de clarifier les champs de compétences en matière d'intervention économique et de désigner des opérateurs principaux, et débouchant sur des projets territoriaux de développement durable .

La consultation régionale a mis en relief la crainte qu'inspire aux responsables des collectivités territoriales l'accumulation et la sédimentation des différents outils de la politique contractuelle. Pour répondre à cette inquiétude, le schéma avance quelques propositions qui paraissent de bon sens :

- d'intégrer les dispositifs existants, tels que les contrats éducatifs locaux, les contrats ville/lecture et les relais-livres en campagne, les conventions de développement cinématographique et audiovisuel ville/cinéma, les opérations « un été au ciné/cinéville » etc... dans les conventions thématiques « culture pour la ville - culture des villes » et dans les conventions intercommunales de développement culturel ;

- d'intégrer ces conventions « culture pour la ville - culture des villes » dans les futurs contrats d'agglomération.

Pour améliorer la couverture du territoire, le schéma propose encore une mise en réseau des structures existantes et une extension de leurs aires de rayonnement, encourageant les regroupements intercommunaux.

Ces orientations qui, pour les unes sont de bon sens, et, pour les autres ne sortent pas d'une généralité un peu vague, restent à l'écart de la réflexion actuellement menée, en particulier dans le cadre des rapports Mauroy et Delevoye-Mercier, sur la nécessaire poursuite de la décentralisation.

On peut certes concevoir que le gouvernement ait souhaité, avant d'engager une réforme en matière de décentralisation culturelle, pouvoir tirer les premières leçons de l'entrée en vigueur des huit protocoles de décentralisation expérimentés dès 2001, pour une durée de trois ans, et qui ont pour objectif de clarifier et de redéfinir les responsabilités de chacune des collectivités ainsi que celles qui relèvent de l'Etat, ainsi que de dégager les dispositions susceptibles d'inspirer les prochaines étapes de la décentralisation.

Mais quelque compréhensible que soit ce souci de ne pas anticiper sur les leçons de cette réforme expérimentale, il n'en repose pas moins le problème crucial du calendrier dans lequel s'inscrit ce schéma : celui-ci sera publié trop tard pour avoir pu être pris en compte par les contrats de plan Etat-Région 2000, 2006 et trop tôt pour anticiper la nécessaire réforme de la décentralisation que beaucoup appellent de leur voeux.

Il paraît légitime de s'interroger, dans ces conditions, sur le bien fondé d'un exercice qui se fixe l'ambition d'une prospective à 20 ans, et qui fait abstraction d'une réforme de cette importance.

En tout état de cause, votre rapporteur souhaite rappeler ici les mises en garde sévères formulées dans le rapport de la mission d'information du Sénat ^{6 ( * )} à l'égard d'une conception inégalitaire et la contractualisation qui réserve à l'Etat le soin d'édicter les principes relevant de l'intérêt général, auxquels les collectivités territoriales doivent ensuite se conformer, tout en assurant une part prédominante des charges financières.

La mission sénatoriale d'information a relevé que ce risque d'une instrumentalisation par l'Etat des financements croisés avait déjà trouvé des traductions concrètes dans le domaine de la politique culturelle. Elle citait, à titre d'illustration, le dysfonctionnement des fonds régionaux pour l'art contemporain (FRAC) comme un de ces partenariats déséquilibrés qui permet à l'Etat de conserver la maîtrise de la politique culturelle menée dans ce cadre, tout en impliquant des contributions financées des collectivités locales.

E. LE RÔLE RÉGULATEUR DE L'ÉTAT

Le schéma investit l'Etat d'un rôle de régulation et d'harmonisation de la politique culturelle, et en fait le garant de l'équité entre les territoires.

1. Les territoires d'actions prioritaires

Le schéma, et en particulier les documents d'objectifs régionaux, identifie, dans chaque région, des « territoires d'actions prioritaires ».

Il peut s'agir, soit des territoires ruraux éloignés des agglomérations, soit des territoires urbains défavorisés, ou encore de vieux bassins industriels. Identifiés grâce à des outils statistiques et cartographiques régionaux, ils ont vocation à bénéficier d'une politique de discrimination positive nationale dans l'attribution des crédits déconcentrés, et dans la détermination des taux de subventions.

Votre rapporteur approuve le principe d'un appui renforcé à certains territoires, dans le souci de lutter contre les inégalités géographiques.

Il relève cependant que les critères retenus dans la sélection de ces territoires n'ont guère été explicités dans le schéma, et s'interroge sur les conséquences, pour la conduite de politiques culturelles dans les vingt années à venir, d'une sélection trop précoce, et trop figée des territoires d'intervention prioritaires. Il souhaite qu'une certaine souplesse puisse être conservée en ce domaine, pour tenir compte des évolutions qui ne manqueront pas de se dessiner.

Il souhaiterait également être sûr que les collectivités locales concernées ont été effectivement consultées sur leur inscription dans les schémas comme territoire d'intervention prioritaire, leur consentement explicite lui paraissant être une condition essentielle du succès de ces projets.

Il déplore enfin que le schéma ne donne aucune précision sur les efforts, notamment financiers, que l'Etat est prêt à consentir en leur faveur.

2. Le développement, dans chaque région, de pôles artistiques de rayonnement national ou international

Chaque région pourrait ainsi faire valoir une spécificité d'intérêt national, européen ou international relevant soit d'une structure unique, soit d'ensembles culturels groupés autour d'une même thématique.

Ce projet apparaît bien de nature à conforter l'identité culturelle des régions, et le rôle que peut jouer le conseil régional en matière de politique culturelle, mais le schéma ne fournit aucune indication sur les moyens qui seront mis en oeuvre pour sa réalisation.

Le schéma propose également la création de dispositifs régionaux d'observation de la vie culturelle, ainsi que des plans de formation nationaux et régionaux destinés à doter les services déconcentrés d'agents capables d'appréhender la réalité culturelle du lieu où ils exercent leurs fonctions.

Il souhaite encore donner une ouverture européenne et internationale au partenariat avec les collectivités territoriales, mais les orientations qu'il se fixe restent très vagues (« D'une manière plus large, la coopération avec nos partenaires européens sera encouragée dans tous les domaines des arts et de la culture » etc...).

*

* *

Au terme de cet examen, votre rapporteur éprouve une certaine perplexité devant le document qui nous est soumis.

Il ne conteste pas, a priori, l'intérêt d'une démarche prospective, destinée à tracer le cadre général dans lequel pourrait s'inscrire l'action de l'Etat et des collectivités territoriales dans les vingt années à venir. Mais il lui semble que l'exercice auquel se livre le schéma part davantage de constats, déjà un peu anciens, des pratiques existantes, qu'il ne se livre à un véritable effort d'identification des évolutions sociales, démographiques et technologiques qui risquent d'influer fortement sur l'évolution de la demande culturelle, dans une perspective de long terme.

En outre, même si l'Etat ne prétend plus qu'à exercer un rôle de régulateur, votre rapporteur constate que le schéma, et les mesures qu'il propose se situent dans une perspective très administrative, caractéristique de la vision des services de l'Etat. Les acteurs privés de la culture ne sont qu'épisodiquement évoqués en une page, qui prône un « soutien raisonné aux industries culturelles », et ne cite qu'en passant des secteurs clefs comme la librairie, ou la distribution cinématographique. Le mécénat industriel, et le rôle qu'il peut jouer, ne sont pas mentionnés. Quant au partenariat avec les collectivités territoriales, les développements qui lui sont consacrés ne semblent pas principalement orientés par le souci de reconnaître la liberté d'initiative des pouvoirs locaux, cependant les mieux à même d'appréhender les besoins de services de proximité, et de relayer les initiatives locales du mouvement culturel montant.

Enfin, les mesures très nombreuses qu'il recense paraissent davantage inspirées par le souci de reconduire l'existant, que de tracer les perspectives novatrices, et de cerner des priorités clairement définies. L'absence totale de précision sur les conditions, notamment financières, de leur réalisation, confère d'ailleurs à leur catalogue une tonalité moins opérationnelle qu'incantatoire.

RAPPORT
PORTANT AVIS SUR LE PROJET DE SCHÉMA
DE SERVICES COLLECTIFS SANITAIRES

présenté par

M. Gérard LARCHER, Sénateur

AVANT PROPOS

Mesdames, Messieurs,

Aux termes de l'article 15 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999, d'orientation pour l'aménagement et le développement durable du territoire, « le schéma de services collectifs sanitaires a pour but d'assurer un égal accès en tout point du territoire à des soins de qualité. Il vise à corriger les inégalités intra et interrégionales en matière d'offre de soins et à promouvoir la continuité et la qualité des prises en charge en tenant compte des besoins de santé de la population, des conditions d'accès aux soins et des exigences de sécurité et d'efficacité. Il veille au maintien des établissements et des services de proximité.

« Il favorise la mise en réseau des établissements de santé, assurant le service public hospitalier et le développement de la coopération entre les établissements publics et privés. Il vise également à améliorer la coordination des soins en développant la complémentarité entre la médecine préventive, la médecine hospitalière, la médecine de ville et la prise en charge médico-sociale.

« Il favorise l'usage des nouvelles technologies de l'information dans les structures hospitalières de façon à permettre le développement de la télémédecine et à assurer un égal accès aux soins sur l'ensemble du territoire. »

« Le schéma de services collectifs sanitaires prend en compte les dispositions des schémas régionaux d'organisation sanitaire ainsi que des schémas nationaux et interrégionaux prévus aux articles L. 712-1 à L. 712-5 du code de la santé publique. »

Le schéma qui nous est soumis a été élaboré par la direction de l'hospitalisation et de l'organisation des soins (DHOS) du ministère de l'emploi et de la solidarité, sur la base du rapport préparatoire établi par le comité stratégique que présidait Mme Dominique Polton.

La procédure de préparation de ce schéma s'est déroulée en trois temps :

une phase initiale d'élaboration d'un document de cadrage par le comité stratégique national ;

sur la base de ce document, une phase régionale de concertation et d'élaboration de propositions régionales ;

enfin, une phase de synthèse des contributions régionales de laquelle est issu le rapport du comité stratégique ainsi que le schéma.

Pour alimenter sa réflexion sur ce schéma, votre rapporteur a procédé à l'audition des principaux acteurs du système de santé ^{7 ( * )} . Il a pu constater à cette occasion qu'aucun n'avait été directement entendu ou consulté par les rédacteurs du projet de schéma, ni a fortiori associé à sa rédaction. Il n'est dès lors pas surprenant que ce schéma soit avant tout l'expression de la seule vision de l'Etat du système de santé.

A l'examen, la lecture du schéma de services collectifs sanitaires se révèle décevante. Le schéma apparaît en effet beaucoup moins riche et surtout beaucoup moins audacieux que le rapport préparatoire de Mme Polton.

Si le constat de la situation actuelle est naturellement intéressant, les propositions formulées apparaissent d'une grande timidité : le schéma se révèle très descriptif et peu prospectif.

Le document se limite en effet à l'énonciation de grands principes et s'efforce d'éviter soigneusement les sujets « sensibles ». Ce souci explique qu'un certain nombre de points, pourtant essentiels pour l'avenir du système de santé, sont à peine voire pas du tout évoqués.

En outre, le schéma témoigne d'une vision très « étatiste » du système de santé.

I. UN SCHÉMA TRÈS DESCRIPTIF ET PEU PROSPECTIF

Le schéma national des services collectifs sanitaires se présente en trois parties :

- la première partie présente les principaux constats qui peuvent être faits sur l'état de santé ou sur l'offre sanitaire et des éléments de prospective qui permettent d'analyser les principaux enjeux auxquels le système de santé est et sera confronté ;

- la deuxième partie énonce les orientations et les choix stratégiques de l'Etat de nature à conforter un système de santé permettant d'assurer, notamment, un égal accès sur le territoire à des soins de qualité. Elle est censée exprimer les orientations que l'Etat se fixe en matière d'organisation institutionnelle, de régulation du système de santé, d'orientation et de mobilisation de ses partenaires et en vue d'éclairer les politiques contractuelles qu'il est possible de mener pour adapter le système et améliorer sa performance.

- la troisième partie porte sur le suivi et l'évaluation des objectifs du schéma.

Votre rapporteur observe que d'une manière générale le schéma met davantage l'accent sur le constat, voire les enjeux que sur les pistes d'évolution possibles.

A. UN CONSTAT ESSENTIELLEMENT DESCRIPTIF

1. Une synthèse réductrice du rapport préparatoire

Le schéma commence par une première partie intitulée « Enjeux et prospectives », qui comporte, en cinquante pages, un constat au caractère essentiellement descriptif du système de santé français et de ses principaux enjeux.

Ces éléments sont naturellement intéressants mais, pour l'essentiel, déjà connus. Ils constituent en quelque sorte une synthèse un peu réductrice du rapport préparatoire, dont les analyses étaient souvent plus fines et plus pertinentes.

2. Un constat consensuel

Ce constat est décliné en trois volets :

- l'analyse des liens qui unissent santé et territoires ;

- l'analyse des nouveaux besoins et des nouvelles demandes ;

- les évolutions à anticiper du côté de l'offre de soins.

S'agissant du « système de santé inscrit dans des territoires », le schéma observe que les moyennes nationales en matière d'état de santé, d'offre médicale ou de recours aux soins recouvrent de fortes disparités géographiques et que la redistribution spatiale de l'offre de soins contribue à réduire les inégalités de santé mais ne peut y parvenir à elle seule. Il souligne que les déterminants principaux de l'état de santé de la population sont liés à l'environnement social, culturel, écologique et aux comportements et mode de vie tels que la sédentarité, la nutrition, l'alcoolisme et le tabagisme.

En matière de choix de priorité de santé, de planification et de régulation du système de soins, le schéma considère que la région s'affirme comme territoire pertinent pour conduire les actions. Il observe que cette orientation s'est accompagnée d'une redéfinition du rôle de l'Etat central garant du respect des principes d'équité et d'égalité d'accès aux soins sur l'ensemble du territoire, et met l'accent sur la correction des inégalités de ressources entre régions, notamment dans le domaine hospitalier.

Le schéma souligne ensuite que l'organisation du système de santé s'inscrit dans la perspective de répondre aux nouveaux besoins et comportements des usagers-citoyens et, que pour cela, ce système doit répondre à trois enjeux principaux :

- le vieillissement de la population ;

- l'évolution de l'état de santé des populations, caractérisée par le développement de pathologies chroniques de plus en plus importantes, voire de nouvelles pathologies ;

- l'évolution des comportements et des attentes des usagers pour plus de transparence, plus d'écoute, plus de représentativité et de participation aux décisions.

Le schéma considère que l'offre de soins sera principalement marquée par trois évolutions majeures :

- le progrès technique, avec notamment le développement de la biologie moléculaire et de la médecine génétique, des techniques de miniaturisation pour les explorations et les traitements et les nouvelles technologies de l'information et de la communication ;

- la démographie médicale et la répartition géographique des professionnels de santé ;

- l'évolution des métiers, des pratiques professionnelles et de l'organisation des soins vers un exercice professionnel plus organisé et plus collectif, une approche plus communautaire et tournée vers la santé publique, le développement de plus en plus marqué de l'évaluation et des démarches qualité.

Votre rapporteur partage ces analyses qui n'ont rien de véritablement novateur et n'appellent pas de ce fait de commentaires particuliers.

B. DES ORIENTATIONS ET DES CHOIX STRATÉGIQUES PEU NORMATIFS

A cette identification des enjeux, répond une deuxième partie intitulée « orientations et choix stratégiques » censée comporter les orientations et les choix stratégiques qui conduisent l'action de l'Etat.

Cette partie, qui comprend 25 pages, soit la moitié du volume réservé au constat, est relativement décevante : si les orientations et choix stratégiques sont susceptibles, en eux-mêmes, d'être approuvés, le schéma ne donne que peu d'indications sur la façon dont ils sont supposés être mis en oeuvre.

1. Des principes généraux

Le schéma de services collectifs sanitaires retient trois orientations majeures :

a) un système de protection sociale solidaire qui doit :

- assurer une meilleure prise en charge des actions de prévention afin de réduire la mortalité évitable ;

- garantir l'accès aux nouvelles techniques de soins dont l'efficacité est démontrée ;

- aider au développement des politiques de réadaptation et de prise en charge des dépendances, notamment pour les personnes âgées et les handicapés ;

- éviter toute exclusion du système de soins.

b) la région comme cadre territorial d'une action stratégique de l'Etat.

Le schéma considère qu'une déconcentration accrue de l'action de l'Etat en matière de santé au niveau régional est indispensable pour fédérer les initiatives des différents acteurs autour de projets sanitaires clairement affichés, inscrits à la fois dans des démarches contractuelles internes aux services de l'Etat -administration centrale, services déconcentrés, agences- et externes avec l'ensemble des partenaires -assurance maladie, professionnels de santé, collectivités territoriales- et en donnant une place accrue aux usagers.

c) passer d'une logique d'institutions à une logique de services de santé.

Le schéma formule ainsi le souhait de services mieux coordonnés, évalués, y compris par les usagers, évolutifs en fonction de besoins, intégrant mieux la prévention et la promotion de la santé. Il fait valoir que la tendance à une participation plus grande des individus en tant que malade, usager, citoyen, aux décisions et à la gestion des prises en charge, mais aussi au fonctionnement global du système de santé apparaît comme un mouvement de fond qui appelle une organisation nouvelle, appuyée sur un droit rénové.

Six choix stratégiques , censées constituer le schéma d'organisation des services de santé pour les vingt ans à venir, découlent de ces orientations.

a) une organisation graduée et coordonnée de l'offre de soins :

Le schéma souligne que l'enjeu est de dépasser l'organisation actuelle du système de santé, qui juxtapose des professionnels de santé isolés, pour aller vers des organisations plus coordonnées, permettant d'apporter au patient une prise en charge plus globale, une continuité du service, une orientation facilitée dans le système, l'accessibilité aux différents services dont il a besoin, leur regroupement éventuel au même endroit en favorisant le décloisonnement sanitaire et social. Il reconnaît que, dans cette perspective, l'ensemble des acteurs des secteurs ambulatoires et hospitaliers est amené à opérer une véritable mutation.

b) des politiques de santé inscrites dans des territoires.

Le schéma souhaite ainsi développer :

- l'observation des problèmes sanitaires sur des territoires pertinents ;

- la coopération interrégionale en matière sanitaire ;

- Une attention particulière pour certains territoires au niveau local (zones rurales et périurbaines, notamment).

c) le développement des réseaux de soins et des réseaux de santé .

Le schéma fait valoir que l'enjeu est l'évolution des pratiques médicales vers une médecine plus organisée, plus coordonnée autour du patient, permettant de simplifier et d'optimiser son parcours dans le système de soins. Là encore, le schéma reconnaît qu'il s'agit d'une transformation assez profonde des modes de travail qui demande un changement de culture professionnelle, de pratique et de formation.

Si le schéma souligne que vingt ans seront sans doute nécessaires à cette évolution, il est à craindre que les moyens préconisés (alléger les procédures administratives, développer une culture de coordination et l'évolution de la formation initiale vers plus de pluridisciplinarité entre les professionnels sanitaires et sociaux), ne soient pas à mesure des enjeux pour y parvenir.

d) le développement des nouvelles technologies de l'information et de la communication (NTIC)

Le schéma fixe à cet égard quatre objectifs :

- soutenir l'implantation des NTIC permettant le fonctionnement en réseau des professionnels sanitaires et sociaux ;

- assurer la continuité des services entre les secteurs sanitaire et médico-social pour la prise en charge des handicapés et le maintien à domicile des personnes âgées par exemple ;

- organiser, dans un cadre déontologique sûr, l'accès aux services télématiques de santé, notamment l'accès direct par le patient ;

- mettre en ligne le savoir et les compétences au service de la formation initiale et continue des professionnelles.

e) le développement de la prévention et de la promotion de la santé

Le schéma fixe à nouveau quatre objectifs :

- coordonner les actions autour de politiques régionales et nationales bien structurées à l'exemple du plan national de lutte contre le cancer ;

- professionnaliser les interventions en santé publique, conforter et favoriser l'émergence des nouveaux acteurs et le décloisonnement des intervenants des champs sanitaires et sociaux ;

- développer les moyens alloués à ces activités ;

- inscrire l'action de l'Etat dans une politique planifiée de santé publique.

Le schéma précise que, si les choix stratégiques sont effectués au niveau national, leur mise en oeuvre fait l'objet d'une délégation afin de mieux prendre en compte les différences d'état de santé de la population au niveau territorial pertinent.

Enfin, compte tenu des perspectives démographiques et épidémiologiques à vingt ans, le schéma fixe à l'Etat fixe six objectifs majeurs de santé publique :

- réduire la mortalité évitable par cancers ;

- développer la prévention des suicides ;

- favoriser la prévention des pratiques addictives (alcool, tabac, drogues) ;

- soutenir la politique de prévention en faveur de l'enfance, de l'adolescence et de la famille ;

- réduire la mortalité et les handicaps chez les jeunes liés aux accidents de la voie publique ;

- prévenir l'apparition de la dépendance chez les personnes âgées.

f) favoriser une nouvelle étape de la sécurité sanitaire

Le schéma précise qu'il s'agit de mettre en place les organisations institutionnelles adaptées, de développer une réflexion comparative sur les risques, d'intégrer l'approche de la sécurité sanitaire dans les démarches de soins et de mettre en oeuvre une politique de suivi et de contrôle renforcée.

Cette dimension pourtant essentielle était, de manière assez surprenante, absente du projet de schéma tel qu'il avait été transmis à votre délégation. Il est heureux que cet oubli ait été réparé dans le document final.

2. Une mise en oeuvre incertaine

Si ces orientations apparaissent, en elles-mêmes, pertinentes, le schéma ne précise pas cependant comment l'Etat compte les mettre en oeuvre et notamment avec quels moyens. Il n'indique pas davantage quel pourrait être le rôle des différents acteurs dans ce processus.

Le schéma s'interroge ainsi sur les évolutions qualitatives et quantitatives de l'offre de soins, mais ne s'attache aucunement à analyser les causes des déficits, des inégalités, voire des difficultés de faire évoluer le système vers des réseaux et des soins gradués, toutes formes d'organisation des soins appelées, dans l'esprit du schéma, à résoudre les problèmes d'aujourd'hui et de demain.

Le modèle d'organisation des services de santé inscrit dans le schéma ne traduit guère de volonté affirmée de l'Etat de mettre en oeuvre les réformes nécessaires à la réalisation des objectifs stratégiques qu'il s'assigne pourtant.

Ainsi, les freins à de nouveaux modes d'organisation et surtout les actions nécessaires à leur évolution mériteraient d'être plus clairement explicités. Le schéma ne définit pas nettement, par exemple, comment agir sur le mode d'exercice libéral, ses conditions économiques et professionnelles, l'isolement de l'exercice ou l'existence de zones sous dotées. L'accent mis sur les réseaux pourrait laisser croire que ceux-ci ont la capacité de répondre à toutes les exigences d'organisation décloisonnée et globale : en réalité, dans les territoires en voie de dépeuplement, souffrant de carence en spécialistes, la mise en réseau risque de se traduire par des réseaux accentuant encore les disparités territoriales.

De même, il ne suffit pas de dire que des mutations culturelles seront nécessaires ; encore faudrait-il en proposer les termes et pour ce faire envisager les « difficultés culturelles » que l'on va ainsi bousculer.

Le soutien du développement des technologies de l'information et de la communication est donné comme devant jouer un rôle clé dans ces évolutions de développement de réseaux. On ne peut qu'y souscrire. Cependant, il est étonnant que le schéma n'évoque pas les enjeux de l'informatisation des professionnels et leurs relations avec les organismes payeurs. De même, peut-on considérer comme une évidence que ces techniques permettront la tenue de « dossiers médicaux communs » sans faire état des débats actuels autour de l'accès au dossier médical ?

En définitive, mais cette remarque est sans doute valable pour d'autres schémas, on mesure mal la portée normative de ce document. A-t-il véritablement pour objet d'orienter l'action future de l'Etat, de donner un cadre d'ensemble aux travaux de planification sanitaire ? Cette interrogation reste sans réponse.

De même, l'articulation n'apparaît pas clairement entre le schéma de services collectifs et les schémas existants (SROS et SNOS), les travaux menés par les ARH, la Conférence nationale de santé, les conférences régionales de santé et le rapport annexé chaque année au projet de loi de financement de la sécurité sociale.

C. DES MODALITÉS D'ÉVALUATION ET DE SUIVI PARTICULIÈREMENT INDIGENTES

1. Des dispositions vagues

Le schéma s'achève sur une troisième partie consacrée au suivi et à l'évaluation, qui se révèle extraordinairement pauvre.

Dans le projet de schéma, cette partie se limitait, en tout et pour tout, à six phrases que votre rapporteur ne résiste pas au plaisir de reproduire ici :

« Les orientations et les choix stratégiques retenus par le schéma national des services collectifs sanitaires sont mis en oeuvre, par chaque direction technique du ministère chargé de la Santé et de la Solidarité pour ce qui la concerne, au moyen des instruments qui lui sont propres, et dont les modalités sont définies par le code de la santé publique.

« Ainsi, pour le secteur de l'hospitalisation, les schémas d'organisation sanitaire, nationaux et régionaux prévus par les articles L. 6121-3 du code de la santé publique définissent les objectifs spécifiques retenus pour une région et/ou à un domaine. Ils traduisent les déclinaisons territoriales des politiques menées.

« La politique de santé publique est éclairée par les analyses et les propositions émises par la conférence nationale de santé mentionnée à l'article L. 1411-2 du code de la santé publique. Les conférences régionales de santé, mentionnées à l'article L. 1411-3 du code de la santé publique établissent les priorités de santé publique de la région qui peuvent faire l'objet des programmes régionaux de santé.

« Un rapport sur les orientations de la politique de santé et sur les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier est présenté chaque année au Parlement dans le cadre du projet de loi de financement de la sécurité sociale. »

On ne saurait être plus flou !

2. Un schéma « en apesanteur »

Dans la version finale du schéma, cette partie a été quelque peu « étoffée » par l'ajout de deux paragraphes consacrés aux apports du futur projet de loi de modernisation du système de santé :

« Le projet de loi de modernisation du système de santé prévoit une procédure rénovée pour l'élaboration de la politique de santé en vue de mieux associer la représentation nationale. Désormais, un débat spécifique sur les perspectives du Gouvernement en matière de politique de santé aura lieu chaque année au Parlement alors qu'actuellement c'est dans le seul cadre de la loi de financement de la sécurité sociale que la politique de santé du Gouvernement est discutée.

« A l'appui de ce débat, un rapport sera préparé par le Gouvernement, et sera préalablement soumis à la Conférence nationale de santé. Cette instance devra notamment élaborer chaque année un rapport sur les droits des usagers du système de santé, qui sera rendu public, et participer à l'organisation de débats publics sur des questions de santé ou d'éthique médicale. La composition de la Conférence nationale est notamment ouverte aux représentants des usagers. Le suivi sera donc assuré tant au plan régional que national, dans le cadre d'un débat associant les élus mais aussi les usagers. »

Votre rapporteur rappelle cependant que ce projet de loi, annoncé depuis maintenant trois ans, n'est toujours pas déposé au Parlement.

En définitive, les moyens d'évaluation et de suivi du schéma apparaissent inexistants, laissant le schéma lui-même « en totale apesanteur ».

L'évaluation et le suivi du schéma n'apparaissent en effet ni articulés avec les procédures annuelles d'allocations budgétaires, ni renvoyés à des projets interministériels d'évaluation de politiques publiques, ni soutenus par des procédures renouvelées d'évaluation au sein même du système sanitaire alors que celles-ci constituent un des enjeux des discussions avec les professionnels.

Votre rapporteur juge pour sa part que la partie relative à l'indispensable évaluation de notre système de santé aurait dû constituer un sujet à part entière dans le schéma.

II. DES LACUNES ESSENTIELLES

Le schéma de services collectifs sanitaires souffre de lacunes fondamentales qui réduisent à néant l'intérêt de l'exercice. Un certain nombre de points, pourtant essentiels pour l'avenir du système de santé, sont à peine, voire pas du tout évoqués. En réalité, le schéma évite soigneusement d'évoquer les sujets qui conditionnent l'avenir même de notre système de santé.

A. LA RÉGULATION ET LE FINANCEMENT OUBLIÉS

D'une manière générale, le levier financier est absent du schéma, qui n'évoque que timidement la notion même de régulation du système de santé.

1. L'évolution du financement du système de santé

La question essentielle du financement du système de santé n'est ainsi pas abordée : le schéma de services collectifs sanitaires parvient à ne pas dire un mot des dépenses de santé !

Si le document est muet sur ce point, c'est sans doute qu'il part du principe que les modalités de financement du système de santé resteront inchangées et que les contraintes que ce financement génère auront bientôt disparu...

Or, chacun sait pertinemment que les modalités du financement de l'offre de soins constituent probablement l'élément déterminant et structurant de l'évolution future du système de santé.

La question de la péréquation des moyens et des principes et critères devant présider à l'allocation des ressources au sein du système est fondamentale pour l'avenir du système de santé. Qui doit payer ? Pour quels biens et services de santé ? Quelle doit être le niveau de solvabilisation par la collectivité des services de santé ?

Ainsi, les notions pourtant fondamentales de panier de biens et services et de ticket modérateur ne sont pas évoquées. Les modalités de financement de l'activité hospitalière ne sont pas davantage traitées. La notion de tarification à la pathologie est, par exemple, mentionnée simplement pour mémoire.

Le schéma ne comporte pas davantage de réflexion sur le mode de financement de l'activité libérale alors que les limites du paiement à l'acte apparaissent nettement.

Pourtant, des changements importants dans les équilibres financiers entre les différents intervenants de la protection sociale ne sont pas sans conséquences sur l'accès aux soins et sur l'organisation de l'offre ; si des financeurs privés développent des relations contractuelles avec les offreurs, leur marge de manoeuvre pour agir sur la composition interne de l'offre pourrait s'en trouver accrue. Ces points évoqués dans le rapport préparatoire ont disparu du schéma national, et ne structurent donc pas les hypothèses d'évolutions du système ou d'actions publiques.

2. Les modalités de régulation du système de santé

C'est également le silence le plus complet sur la question, il est vrai particulièrement sensible, de la régulation du système et de la maîtrise des dépenses de santé.

Pourtant, on aurait pu légitimement attendre de ce schéma une définition des règles du jeu et du rôle respectif des différents acteurs. On aurait également souhaité que soit menée une véritable réflexion sur la notion de « contractualisation », qui, pour votre rapporteur, constitue probablement la voie d'avenir en matière de régulation du système de santé.

Pour votre rapporteur, l'Etat doit, en tout état de cause, fixer les règles du jeu notamment pour éviter la désertification sanitaire de certaines parties du territoire.

Le rôle de l'Etat et l'organisation de ses services au niveau déconcentré doivent cependant évoluer pour répondre aux nouveaux impératifs de la régulation sanitaire. Le schéma n'a en rien souligné ce point majeur, qui implique pour l'Etat de se réformer dans ses structures de décision et d'observation.

Un certain nombre de questions essentielles en matière de régulation du système de santé ne sont ainsi pas abordées : ainsi, faut-il aller vers une unification des services déconcentrés de l'Etat - agences régionales de l'hospitalisation (ARH), directions régionales et directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DRASS et DDASS) ?

De même, quelle doit être la place de l'assurance maladie au niveau central et déconcentré ? Les ARH doivent-elle évoluer vers des agences régionales de santé chargées de gérer la fongibilité des enveloppes ? Sur quelles bases et sur quelle forme de partenariat avec les professions de santé peut-on fonder un nouveau système de maîtrise des dépenses de santé ?

Toutes ces questions sont absolument essentielles si l'on entend tracer les grandes lignes du système de santé de demain.

B. L'ADAPTATION DE L'OFFRE DE SOINS PASSÉE SOUS SILENCE

1. La démographie des professions de santé et l'évolution de l'offre libérale

L'évolution de la démographie des professions de santé est un facteur structurant de l'évolution de notre système de santé.

Le projet de schéma qui avait été transmis à votre Délégation ne comportait à cet égard qu'une analyse très succincte de l'évolution de la seule démographie médicale. Il n'abordait pas le cas des autres professions de santé (infirmières, sages-femmes, chirurgiens-dentistes...), ce qui était pour le moins regrettable lorsque l'on connaît la place déterminante qu'elles occupent dans le fonctionnement d'un système de santé de qualité.

Le schéma, dans sa version finale, remédie partiellement à ces lacunes et analyse de manière un peu plus détaillée l'évolution de la démographie des différentes professions de santé. S'agissant du corps médical, l'analyse aurait gagné cependant à être décomposée en fonction des différentes spécialités, ce qui aurait fait ressortir l'extrême diversité des situations : seules certaines spécialités sont en effet « sinistrées ». Aucune mention n'est davantage faite de l'évolution des besoins hospitaliers en personnel médical.

Toutefois, le schéma se garde bien de formuler des recommandations précises quant aux mesures correctrices à adopter. Il ne répond pas, par exemple, à la question de l'évolution future du numerus clausus ou de l'éventuelle limitation de la liberté d'installation des médecins.

Votre rapporteur juge pour sa part que l'encadrement de la liberté d'installation des professionnels de santé doit devenir un des éléments de la politique de régulation du système de santé, tant au niveau de l'équilibre de l'offre de soins que de la maîtrise des dépenses. Des incitations positives doivent, dans un premier temps, être privilégiées, avec une information claire aux étudiants en première année de médecine afin qu'ils connaissent les règles qui les attendent.

2. L'évolution des établissements de santé

L'évolution de tissu hospitalier n'est pas davantage évoquée. La notion de restructuration de l'offre de soins est soigneusement évitée, ce qui apparaît assez paradoxal dans un schéma de services collectifs.

Rien n'est dit de l'articulation entre établissements privés et hôpitaux publics. Pourtant, d'étonnantes mutations se font jour : certaines cliniques privées deviennent ainsi, souvent au prix d'une réorganisation lourde, des éléments clés du paysage sanitaire.

Pour votre rapporteur, le découpage sanitaire du territoire national et son organisation autour des bassins de vie, de population ou d'emplois doit être véritablement envisagé afin d'assurer la cohérence de l'offre en évitant les concurrences et surenchères coûteuses entre les offreurs de soins.

A ce titre et au-delà de la mise en réseaux et des coopérations ponctuelles, mériteraient d'être explorées l'opportunité et les modalités de rapprochement voire de regroupements de plusieurs entités physiques de soins, y compris de statuts au départ différents et qui peuvent le demeurer.

De même, il est regrettable qu'il soit très peu question dans le schéma de l'hospitalisation à domicile qui répond à une forte demande sociale et suppose une approche territoriale garantissant une véritable égalité d'accès.

Enfin, le document est muet sur l'évolution à l'horizon 2020 du statut de l'hôpital et des ses personnels. Pourtant, chacun est aujourd'hui conscient de la nécessité d'une redéfinition des modes de gestion de l'hôpital public.

C. UNE ABSENCE D'AMBITION EN MATIÈRE DE SANTÉ PUBLIQUE

1. L'affirmation de priorités de santé publique

En matière de santé publique, le schéma de services collectifs sanitaires aurait pu être l'occasion pour l'Etat d'affirmer de réelles ambitions.

Certes, s'agissant du développement de la prévention et de la promotion de la santé, quatre objectifs stratégiques sont détaillés par le schéma ; ils portent sur la coordination des actions autour de politiques régionales et nationales, sur la nécessité de professionnaliser les interventions en santé publique, de développer les moyens alloués à ces activités et d'inscrire l'action de l'Etat dans une politique de santé publique planifiée.

Ces orientations qui devraient pouvoir s'imposer à l'Etat garant et porteur de la politique de santé publique ont néanmoins perdu la force d'une action exemplaire que proposait le rapport préparatoire au schéma. Celui-ci suggérait notamment de tirer parti de ce long terme pour définir des objectifs de santé publique et se donner les moyens de les réaliser.

De même, les six objectifs proposés comme déclinaison des orientations stratégiques ^{8 ( * )} auraient pu faire l'objet de travaux spécifiques, notamment de la part du Haut comité de santé publique, pour donner à ces choix l'envergure sanitaire et sociale qu'ils méritaient.

2. Une attention portée à la santé scolaire et la médecine du travail

S'agissant des politiques de prévention et d'éducation à la santé, on peut s'étonner que certaines priorités aient été passées sous silence ou à peine traitées.

Il en est ainsi de la lutte contre le sida, qui apparaît pourtant fréquemment dans les priorités régionales de santé. De même, l'accent mis sur la prévention aurait sans doute gagné à être davantage développé en matière de santé scolaire et de médecine du travail. Des actions sur les maladies professionnelles, les accidents du travail, l'exposition aux produits dangereux sont autant de sujets qui auraient pu, par exemple, trouver leur place dans un plan ambitieux de long terme.

III. UNE VISION « ÉTATISTE » DU SYSTÈME DE SANTÉ

Le schéma reflète avant tout la seule vision de l'Etat sur l'avenir du système de santé. Cette approche est particulièrement gênante dans un contexte marqué précisément par la multiplicité des acteurs : assurance maladie, mutuelles, collectivités locales...

Certes, le schéma affirme que « les services sanitaires ne résultent pas de la seule intervention de l'Etat mais d'un ensemble de partenaires institutionnels et d'acteurs économiques : assurance maladie, établissements de santé publics et privés, professionnels médicaux et paramédicaux exerçant à titre libéral, collectivités locales, secteur associatif. Le schéma exprime les orientations que l'Etat se fixe en matière d'organisation institutionnelle, de régulation du système de santé, d'orientation et de mobilisation de ses partenaires. Il doit, notamment, éclairer les politiques contractuelles qu'il est possible de mener pour adapter le système et améliorer sa performance »

Toutefois, à l'examen, il apparaît que les « partenaires » de l'Etat ne sont que très rarement mentionnés dans le schéma.

A. LES ACTEURS DU SYTÈME DE SANTÉ ÉTRANGEMENT ABSENTS

1. L'assurance maladie, la protection complémentaire et les organisations professionnelles absentes du schéma

L'assurance maladie, qui finance pourtant l'essentiel du système de santé, est étonnamment absente du schéma. Aucune référence n'est davantage faite à la protection complémentaire et au rôle essentiel que jouent pourtant aujourd'hui les mutuelles.

Quel pourrait être le rôle de chacun ? Comment interviendrait-il ? Quelles sont ses priorités, ses contraintes, les mutations auxquelles ils sont soumis ? De tout ceci, il n'est nullement question.

Le schéma est écrit selon une problématique strictement régalienne : l'Etat gouverne, les autres sont gouvernés. Les décisions ne sont pas justifiées ; il n'y a pas de participation de la société civile, des usagers, des professionnels, des payeurs, à l'évolution du système !

L'hypothèse de relations contractuelles entre des acteurs privés - financeurs complémentaires et professionnels - qui était évoquée dans le rapport préparatoire est balayée dans le schéma comme un vieux souvenir, un risque heureusement écarté.

Les interventions de partenaires non publics, comme les mutuelles ou d'une façon générale les payeurs complémentaires sont écartées d'emblée, alors que le schéma national aurait pu montrer quel rôle actif et structurant ils pouvaient jouer : capacité de contractualisation, développements de partenariat avec les payeurs obligatoires, rôle d'organisation de réseaux...

Il est enfin frappant de constater que les organisations professionnelles, tout de même susceptibles d'être amenées à négocier, ne sont pas davantage mentionnées.

2. Une apparition timide des « usagers »

Seuls les usagers, qui ont élevé la voix un peu fort ces dernières années, mettant en cause l'administration de la santé et son organisation trouvent grâce aux yeux des rédacteurs.

Cependant, il n'est pas envisagé que les usagers du système soient associés à la décision : il faut prévoir de les informer, qu'ils puissent intervenir dans les décisions de traitements les concernant, qu'ils soient écoutés.

Mais que les usagers puissent avoir une expression collective sur le système de santé n'est pas véritablement prévu. Pourtant les états généraux de la santé ont permis que soient exprimées des positions fortes et inattendues sur le débat « proximité-sécurité de l'offre de soins » ; de même, les usagers pourraient avoir, comme payeur final, une expression intéressante sur les moyens et niveaux de solvabilisation de leur demande de santé.

B. UNE CONCEPTION TIMIDE DE LA RÉGIONALISATION

1. La régionalisation comme instrument de déconcentration de l'action de l'Etat

Le schéma considère - et votre rapporteur partage cette analyse - que la région s'impose comme l'espace légitime de gestion du système de santé. Laisser aux régions une plus grande marge de manoeuvre sur la gestion et la mise en oeuvre des actions de santé constituerait à cet égard une évolution forte du système.

A la lecture des documents préparatoires et annexés, on note une grande convergence des régions sur l'expression de leurs besoins d'organisation et d'action sur l'offre de soins. L'intervention des régions devrait dès lors essentiellement porter sur l'organisation des relations des acteurs sur le terrain pour améliorer la gestion de la proximité.

De manière assez logique, le schéma se montre particulièrement timide sur la notion même de « régionalisation ». Maintes fois évoquée dans le texte, la régionalisation ne vise, dans l'esprit des rédacteurs, qu'une forme de déconcentration de l'action des services de l'Etat.

On ne trouve cependant pas un mot sur les conséquences de cette évolution sur l'organisation future des structures de l'Etat. Il n'est notamment pas du tout traité des enjeux financiers et institutionnels de la déconcentration des décisions et de la mise en oeuvre de la politique de santé.

Or ces enjeux et les contradictions inhérentes à cette orientation sont majeurs, qu'il s'agisse de la mise en oeuvre des orientations de proximité et d'égal accès aux soins que du maintien du système de solidarité. Ces enjeux et les problèmes de mise en oeuvre ne sont pas non plus évoqués dans les choix stratégiques. Comment l'Etat compte-t-il réaliser cette orientation ? Quels moyens seront-ils donnés aux acteurs décentralisés ?

2. Décentralisation ou agences régionales de santé ?

L'idée d'une véritable régionalisation du système de santé, qui supposerait de réels transferts de compétence et un approfondissement de la décentralisation, n'est même pas évoquée.

Sans aller jusqu'à de telles extrémités, on aurait pu légitimement attendre que ce schéma amorce une véritable réflexion sur la création d'agences régionales de santé (ARS), compétentes pour les établissements de santé comme pour la médecine libérale, avec, pour corollaire, la fongibilité des enveloppes. Il n'en est rien.

Votre rapporteur prône pour sa part une mise en commun de l'approche hospitalière et ambulatoire tant les cloisonnements entre les deux secteurs ont tendance à s'estomper.

Les conséquences d'une plus grande décentralisation de la régulation et de la gestion du système de santé mériteraient ainsi d'être étudiées en termes d'égalité, d'accessibilité et de qualité : quelles sont les conséquences des inégalités de moyens entre les régions riches et moins riches dans une décentralisation renforcée ? Quels garde-fous faut-il instituer pour prévenir l'accentuation du déclin démographique de certains territoires ? Comment régler les problèmes posés par l'interrégionalité ? Qui doit évaluer les politiques menées au niveau régional ?

Le schéma ne dit rien de tout cela.

C. UNE MÉCONNAISSANCE DE LA DIMENSION EUROPÉENNE

Le cadre donné par la loi au schéma de services sanitaires collectifs limitait étrangement la réflexion et par là la validité même du schéma proposé.

Si les territoires régionaux actuels ne sont pas censés être modifiés à horizon de 20 ans, ce qui est pour le moins incertain, les effets du développement de l'Union européenne peuvent modifier radicalement le paysage : il en est ainsi des modalités d'expression de la demande, de la circulation des personnes d'un centre de soins à l'autre, de l'organisation des pôles de spécialité sur le territoire européen et non dans chaque territoire national, de la mise en réseau des compétences et des équipes.

La dimension européenne et communautaire des questions sanitaires (coopérations transfrontalières, liberté de circulation et de choix des citoyens européens, diplômes...) est exclusivement abordée sous l'angle transfrontalier alors même que l'entrée prochaine des nouveaux Etats membres joue déjà en Allemagne sur l'évolution de la démographie médicale et paramédicale dans certaines disciplines.

Le droit communautaire permet en effet aujourd'hui au patient d'aller se faire soigner et au médecin de s'installer dans n'importe quel autre Etat-membre, ce qui, de facto, invalide toute tentative de planification sanitaire basée sur des indices de densité de population.

Ces points, là encore évoqués dans le rapport préparatoire, ont disparu du schéma national et ne structurent donc pas les hypothèses d'évolutions du système ou d'actions publiques.

Enfin, il aurait sans doute fallu tenter d'envisager l'évolution possible de la protection sociale en Europe et les perspectives éventuelles d'installation d'un service universel de la santé.

Une réflexion sur les conséquences de l'intégration européenne était donc indispensable pour tracer les grandes lignes de notre système de santé à l'horizon 2020.

CONCLUSION

Le schéma de services collectifs sanitaires semble avoir connu une gestation un peu chaotique - ce fut en effet le dernier schéma à être achevé - et son contenu révèle les difficultés inhérentes à sa rédaction.

En définitive, les choix stratégiques présentés dans le schéma ne semblent pas à la mesure des enjeux, ni par les moyens que l'Etat semble vouloir se donner, ni par la façon dont il est envisagé de mettre ces moyens à la disposition des acteurs du système.

En effet, si les acteurs du système de santé autres que l'Etat ont aussi un rôle à jouer dans ce schéma, ils en sont pourtant étrangement absents : ni associés aux décisions, ni partenaires contractuels, ni acteurs de la mise en oeuvre de la politique de santé.

En outre, le projet souffre d'une autre lacune majeure : il a été élaboré hors de toute préoccupation de régulation financière du système et de solvabilisation de la demande.

Enfin, dans ce qui devrait être le coeur même de l'action de l'Etat, la politique de santé publique, l'exercice aurait pu constituer l'occasion de montrer une grande ambition, ce qui n'est à l'évidence pas le cas.

Sans doute était-il difficile de raisonner à vingt ans en matière de santé. Le Gouvernement semble pour sa part avoir choisi de présenter un schéma dépourvu de toute véritable ambition et sans grand avenir.

ANNEXE

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

- Monsieur Georges RIFFART, Directeur général de la Fédération des établissements hospitaliers de l'assistance privée (FEHAP)

- M. Roland SAMBUC, Rapporteur général du Haut Comité de la santé publique

- M. Gérard VINCENT, Délégué général de la Fédération hospitalière de France (FHF)

- M. Pierre COSTES, Président de MG France

- M. Alain COULOMB, Délégué général de l'Union hospitalière privée (UHP)

- M. Jacques REIGNAULT, Président du Centre national des professions de santé (CNPS)

- M. Dinorino CABRERA, Président du Syndicat des médecins libéraux (SML)

- M. Max PONSEILLE, Président de FIEHP

- M. Claude MAFFIOLI, Président de la Confédération des syndicats des médecins de France (CSMF)

- M. Jean-Marc GILONNE, responsable du département de l'action sociale, culturelle, éducative et sportive de l'Association des maires de France (AMF)

- M. Etienne CANIARD, Co-secrétaire des Etats généraux de la santé, Délégué à la santé et à la sécurité sociale de la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF)

- M. Marc BRODIN, Président de la Conférence nationale de santé

- M. Bernard GLORION, Président du Conseil national de l'Ordre des médecins

- M. Gilles JOHANET, Directeur de la CNAMTS

RAPPORT
PORTANT AVIS SUR LE PROJET DE SCHÉMA
DE SERVICES COLLECTIFS DE L'INFORMATION
ET DE LA COMMUNICATION

présenté par

M. Claude BELOT, Sénateur

Le projet de schéma de services collectifs de l'information et de la communication, sur lequel est aujourd'hui sollicité l'avis de la délégation à l'aménagement et au développement durable du territoire, tire son origine d'un article additionnel introduit par le Sénat à la loi du 4 février 1995 d'aménagement du territoire, instituant, en application du schéma national d'aménagement du territoire, un « schéma des télécommunications ».

De philosophie sensiblement différente, l'article 16 de la loi n° 99-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour aménagement et le développement durable du territoire prévoit la mise en place d'un « schéma de services collectifs », qui ne contient plus, contrairement à son prédécesseur, d'échéancier d'équipement du territoire en infrastructures mais vise à fixer, à partir d'une analyse des besoins, des « objectifs de développement » pour ces services et leurs usages.

Le Sénat avait, lors de la discussion du texte, soutenu le principe et même la rédaction de ce nouvel article -en la renforçant toutefois-. En effet, l'ouverture du secteur à la concurrence en 1998 et le développement très rapide de nouvelles technologies justifiaient, à ses yeux, une approche renouvelée.

Il s'agit aujourd'hui pour la délégation du Sénat à l'aménagement du territoire, de s'exprimer, à l'aune des principes fixés par l'article 16 de la loi du 25 juin 1999, sur le contenu du projet de schéma élaboré par la DATAR .

Pour alimenter sa réflexion sur le projet de schéma, votre rapporteur a envoyé un questionnaire écrit, dont le texte figure en annexe, à une vingtaine d'acteurs concernés des secteurs des télécommunications et de l'Internet (régulateurs, opérateurs, fournisseurs d'accès, collectivités locales, associations, ...) afin de recueillir leur opinion sur ce document Pour leur laisser le temps de la réponse, ce questionnaire portait sur la première version du projet de schéma, datée de l'automne 2000. Qu'ils soient ici remerciés d'avoir contribué, par la qualité de leurs réponses, à l'information du Sénat . En outre, votre rapporteur a eu plusieurs entretiens avec certains de ces acteurs et a pris connaissance avec beaucoup d'intérêt des contributions régionales portant sur ce projet de schéma.

L'avis de la délégation du Sénat à l'aménagement du territoire sur ce projet de schéma est organisé en deux parties :

I. Un rappel succinct de la doctrine du Sénat en matière d'aménagement du territoire en services de télécommunicaitons, afin de mettre en perspective le document examiné ;

II. Un commentaire du texte du projet de schéma soumis à l'examen de la délégation.

I. L'AMÉNAGEMENT « NUMÉRIQUE » DU TERRITOIRE, UNE PRIORITÉ ESSENTIELLE

Un retour rapide sur les débats récents en matière d'aménagement du territoire en technologies de l'information suffira à montrer l'intérêt porté par le Sénat - comme par les élus locaux - à cette problématique.

A. UN SOUCI CONSTANT DU SÉNAT

1. Une préoccupation ancienne

a) Les conclusions de la mission d'information sur l'aménagement du territoire en 1994

La mission d'information sur l'aménagement du territoire, constituée au Sénat en 1992, avait, comme en témoignent les développements qu'elle y a consacré dans son rapport d'information ^{9 ( * )} , remis en avril 1994, déjà saisi l'enjeu que représente l'avènement de la société de l'information pour l'aménagement du territoire. Rappelons qu'à cette date, si on commençait à parler des « autoroutes de l'information », bien peu savaient ce qu'était Internet. La mission considérait ainsi que les télécommunications seraient appelées à jouer un rôle aussi important dans l'avenir pour le développement des territoires que celui des infrastructures de transport.

b) Les débats de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d'orientation sur l'aménagement du territoire

C'est d'ailleurs le Sénat qui avait introduit, le 3 novembre 1994, à l'initiative de sa commission spéciale ^{10 ( * )} , un article additionnel au projet de loi sur l'aménagement du territoire, devenu l'article 20 de la loi du 4 février 1995, fixant le cadre de l'élaboration d'un schéma des télécommunications .

La commission spéciale avait estimé  que « les télécommunications joueront, dans les économies post-industrielles du XXIe siècle, le rôle que les chemins de fer ont joué dans le développement industriel du XIXe siècle.

« Or, les analyses menées actuellement dans le domaine des télécommunications tendent à démontrer que les réseaux à haut débit -dits aussi « autoroutes de l'information »- constituent un enjeu fondamental , tant au niveau économique qu'au niveau de l'aménagement du territoire. Si demain, dans l'espace rural, l'information circule sur des « chemins vicinaux » et non sur des « autoroutes », les problèmes auxquels sont confrontés ces territoires ne seront pas résolus ».

C'est ainsi que, dans le prolongement du rapport remis au Premier ministre par M. Gérard Théry sur les autoroutes de l'information, le dispositif proposé par la Haute Assemblée se fondait sur l'objectif ambitieux qu'à l'horizon 2015, les autoroutes de l'information soient accessibles à l'ensemble de la population.

Le dispositif était également inspiré par la conviction que, pour relever un tel défi, la France devait affirmer les valeurs de service public , dans le contexte réglementaire de l'époque d'un monopole des télécommunications.

Aussi, l'article 7 terdecies issu des travaux du Sénat en première lecture, précisait-il quelques règles de méthode. Il était prévu que le schéma déterminerait les politiques industrielles et de recherche qui devraient être engagées et qu'il évaluerait les investissements nécessaires .

L'article indiquait aussi que l'Etat pouvait favoriser la promotion de services utilisant les réseaux à haut débit au moyen, notamment, d'expérimentations. Ce texte avait été complété, lors des débats, par un amendement qui affirmait le principe d'un accès prioritaire des établissements et organismes éducatifs, culturels ou de formation aux autoroutes de l'information.

c) Une volonté confirmée lors de la discussion de la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications.

Le Sénat, fidèle à son souci constant de garantir un développement harmonieux du territoire, a veillé, lors de l'examen de la loi de réglementation des télécommunications, sous l'égide de son rapporteur M. Gérard Larcher, à ce que l'ouverture à la concurrence de ce secteur ne soit pas l'occasion d'ouvrir une brèche dans l'indispensable exigence d'aménagement du territoire. C'est, au contraire, à son renforcement qu'a, à cette époque, oeuvré la commission des Affaires économiques.

C'est ainsi qu'elle s'était félicitée ^{11 ( * )} de certaines dispositions du texte présenté par le Gouvernement, au rang desquelles la confirmation et l'organisation du financement mutualisé de la péréquation géographique assurant une tarification égale de l'abonnement et des communications en tout point du territoire, malgré une forte disparité des coûts de revient ; ou encore l'instauration d'un service universel pour tous, à un coût abordable.

Mais le Sénat avait souhaité aller plus loin. Déjà, alors que le nombre des abonnés au téléphone mobile était vingt fois moins important qu'aujourd'hui, germait la crainte que certains territoires n'aient pas accès à cette technologie. Ainsi, si le principe d'une exemption partielle du financement du service universel pour les opérateurs de téléphonie mobile, instaurée par l'Assemblée nationale avait été retenu, il avait toutefois été subordonné, à l'initiative de la commission des affaires économiques du Sénat, à un engagement de leur part d'accroître leur zone de couverture .

Surtout, le Sénat avait introduit deux dispositions nouvelles pour promouvoir l'aménagement du territoire :

- l'une demandant un rapport au Gouvernement sur la couverture du territoire -et non seulement de la population- par les réseaux de téléphonie mobile et détaillant les moyens nécessaires à la couverture des zones peu peuplées ;

- l'autre imposant que, dans les zones de revitalisation rurale et de redynamisation urbaine, le schéma national des télécommunications de la loi du 4 février 1995 détermine les conditions d'accès à des tarifs préférentiels des collèges, lycées et universités aux services de télécommunications les plus avancés.

En matière de téléphonie mobile, le texte adopté à l'initiative du Sénat entend « assurer, à un terme rapproché, la couverture des zones faiblement peuplées du territoire ainsi que des routes nationales et d'autres axes routiers principaux, par au moins un service de radiotéléphonie mobile ou satellitaire » et a même établi une méthodologie pour assurer ce complément de couverture , dont la première étape est un rapport du Gouvernement, à remettre avant juillet 2000, et précisant les moyens nécessaires pour atteindre cet objectif, notamment au moyen d'un investissement commun des différents opérateurs.

2. Un souci réitéré lors des débats sur le projet de loi d'aménagement du territoire en 1999

La préoccupation d'aménagement du territoire en service et technologies de l'information a bien sûr été très présente dans l'élaboration de la position du Sénat sur la « Loi Voynet ».

a) La position du Sénat sur le principe d'un schéma de services collectifs de l'information et de la communication

Prenant acte du changement de contexte depuis 1995, le Sénat avait, en 1999, globalement soutenu la rédaction proposée par le Gouvernement et modifiée par l'Assemblée nationale pour le schéma de l'information et de la communication, non sans la renforcer par des amendements prévoyant notamment le changement de l'intitulé du schéma de services, devenu « schéma d'équipements et de services », afin de souligner, comme pour les autres schémas, que la demande, si elle doit guider l'offre, ne peut être satisfaite sans cette dernière, ou encore la possibilité d'une tarification dérogatoire pour le raccordement à haut débit des établissements d'enseignement et de formation professionnelle.

Le Gouvernement a eu recours pour ce texte à l'adoption selon la procédure du « dernier mot » à l'Assemblée nationale, ce qui est regrettable compte tenu du sujet abordé, qui aurait dû rassembler plutôt que diviser. En définitive, l'Assemblée nationale était revenue, pour cet article, à sa rédaction initiale, sauf en ce qui concerne le raccordement des établissements de formation, inclus au texte de l'article 16 de la loi (en abandonnant toutefois le principe d'une tarification dérogatoire).

b) Une nouvelle liberté pour les collectivités locales proposée par le Sénat : la mise en place d'infrastructures passives de télécommunications

Lors des débats sur le projet de loi d'orientation sur l'aménagement et le développement durable du territoire, le Sénat avait proposé d'introduire, à l'initiative de M. Pierre Hérisson et de plusieurs de ses collègues, une nouvelle disposition dans le code général des collectivités locales, pour permettre à ces dernières de jouer pleinement en matière de technologies de l'information, leur rôle d'aménagement du territoire .

Le sort de cette disposition est d'ailleurs assez révélateur d'une certaine improvisation du Gouvernement et de sa majorité. l'Assemblée nationale, opposée en 1999, -pour des motifs d'ailleurs assez peu argumentés- au dispositif proposé par le Sénat a adopté un dispositif unanimement reconnu comme restrictif et complexe, dont le Gouvernement a, depuis lors, annoncé la modification, dans le projet de loi attendu sur la société de l'information. Cette mesure a finalement été modifiée par un amendement du Gouvernement au projet de loi , en cours de discussion, « portant diverses dispositions d'ordre éducatif, social et culturel ». Or, le projet de schéma, même dans sa version « mai 2001 », continue d'en faire un objectif de l'Etat à moyen terme !

Votre rapporteur reviendra sur cette question dans la deuxième partie du présent avis.

3. Un impératif toujours d'actualité

La Délégation du Sénat à l'aménagement du territoire partage l'analyse de l'introduction du projet de schéma (page 12) : l'équité territoriale est nécessaire en matière de technologies de l'information car elle permet seule de « garantir les conditions d'attractivité et de compétitivité des territoires, d'abord fondées sur la capacité d'accès aux réseaux . Parce que l'information joue un rôle de plus en plus stratégique pour l'implantation d'entreprises et d'activités économiques (...), que la position stratégique d'un territoire réside dans la capacité à concentrer et à développer des services à forte valeur ajoutée (...) dont l'immatériel constitue la force motrice (...), que l'accès à des services publics est également une condition de développement et de qualité de vie des territoires ».

Plus précisément, deux priorités doivent, au sens de la Délégation, guider l'action publique :

- l'équité sociale dans l'accès aux technologies de l'information -appelée également lutte contre « la fracture numérique sociale », qui ne réserverait qu'à la partie la plus favorisée de la population l'accès à ces technologies- ;

- l'équité territoriale -ou la lutte contre la « fracture numérique territoriale », qui exclurait les zones les moins denses de l'accès aux technologies de communication, parce qu'elles ne présenteraient pas toujours de perspective de rentabilité des investissements nécessaires à l'accès à ces technologies-.

Pour mettre en oeuvre ces priorités, dont la responsabilité incombe à l'Etat, la Délégation estime que ce dernier doit désormais tenir compte du caractère concurrentiel du secteur, qui lui impose des modes d'action renouvelés mais ne lui ôte pas tout moyen d'action.

B. UNE PRIORITÉ A RÉAFFIRMER

1. La « planification centralisée » des équipements et des usages n'est ni possible ni souhaitable

Le projet de schéma le souligne en préambule -sans toujours d'ailleurs en tirer toutes les conséquences s'agissant des « objectifs » de court et moyen termes-, le contexte général du secteur de la communication et de l'information a profondément évolué ces cinq dernières années. Plusieurs éléments majeurs rendent désormais impossible -voire contre-productive- une planification centralisée, par l'Etat, des équipements et des usages. Il s'agit :

- de l'ouverture totale à la concurrence du secteur, programmée en juillet 1996 et effective depuis 1998 (même si certaines réticences ont ralenti la mise en oeuvre de la concurrence locale ^{12 ( * )} ) ;

- de l'arrivée rapide de technologies diverses qui multiplient les modes de raccordement possibles et incitent désormais à raisonner davantage en termes d'usages finals pour les citoyens et de services rendus aux consommateurs qu'en termes d'équipements ou d'infrastructures.

Qui penserait aujourd'hui par exemple à refaire le « plan câble » ?

Les contributions écrites reçues par votre rapporteur sur le projet de schéma (première version) décrivent très bien ce nouvel état de faits :

- France Télécom : « Illustration de ce changement, si le rapport de Gérard Théry concluait en 1994 à la nécessité de raccorder l'ensemble de la population en fibres optiques, un tel objectif a été abandonné depuis dans tous les pays ».

- Bouygues Télécom : « Il importe que [le schéma] tienne le plus grand compte des dynamiques de marché à l'oeuvre et de l'ouverture à la concurrence (...). Progrès technique, évolution des besoins des utilisateurs, contraintes liées à la nécessaire rentabilité des projets d'investissement, impossibilité (...) d'ignorer ce que font les voisins : autant de raisons de ne pas figer à l'excès les exercices de prospective ».

- ART ^{13 ( * )} : « Ni la demande ni l'offre n'évoluent selon un calendrier fixé par décret » ;

- CSSPPT ^{14 ( * )} : « Il n'est pas possible de fixer par décret le schéma de services de l'information et de la communication de 2010 ».

En outre, depuis la rédaction du projet de schéma sont apparues de nombreuses interrogations sur les capacités de développement rapide de certaines technologies dans lesquelles un optimisme trop confiant avait semble-t-il été placé. L'exemple de l'UMTS est particulièrement révélateur : après des annonces euphoriques, les ponctions excessives sur les opérateurs, liées à des prix exorbitants des licences, quel que soit le système d'attribution retenu, ont fragilisé l'ensemble du secteur de la téléphonie mobile. S'y ajoutent des doutes sur l'insuffisante maturité de cette technologie, s'agissant notamment des terminaux. En période de sévère correction boursière, liée à ces ponctions trop lourdes des Etats européens, ces incertitudes rendent encore plus nécessaire une réelle souplesse de l'exercice de prospective que constitue le schéma de services.

Est-ce à dire que l'Etat doit s'effacer devant les seules forces du marché ? Telle n'a jamais été l'opinion du Sénat, tel n'est pas aujourd'hui le point de vue de sa Délégation à l'aménagement du territoire. La nécessité d'une stratégie nationale est au contraire plus que jamais d'actualité : par rapport aux modes programmatifs anciens, les moyens d'action doivent seulement être renouvelés.

2. La régulation et l'orientation du marché : « d'ardentes obligations » pour l'Etat

a) La concurrence est un levier puissant mais incomplet d'innovation et de diffusion territoriale

Depuis 1998, les exemples sont nombreux qui montrent que la concurrence -alliée à la rapidité des progrès technologiques- a apporté :

- un accroissement de l'offre de services ;

- une baisse des prix ;

- une diffusion accrue sur le territoire national.

La téléphonie mobile est un bon exemple : qui se souvient qu'en 1995, les abonnés n'étaient qu'au nombre de 1,3 million, alors qu'ils sont aujourd'hui plus de 30 millions, soit un Français sur deux ? A compter de l'ouverture du troisième réseau en 1996, le jeu de la concurrence entre opérateurs a été le principal moteur de la baisse des prix et de l'extension des réseaux . L'augmentation de la pénétration des services a, en effet, rendu rentable la couverture de zones qui ne l'étaient pas à un moindre niveau de développement du marché. Par ailleurs, la couverture proposée constituant un argument de vente décisif, les opérateurs, du fait de la concurrence, ont été incités à couvrir des zones géographiques non rentables. Il est un fait que les opérateurs sont allés, en matière de couverture territoriale, au-delà des obligations de couverture contenues dans leur cahier des charges .

Pour autant, cet exemple, s'il souligne les bienfaits d'une situation pleinement concurrentielle, montre également -avec la persistance, sur le territoire, de zones d'ombre, non couvertes- les limites du marché et la nécessité d'une régulation par l'Etat.

b) Outre la fixation d'orientations stratégiques, l'Etat a la responsabilité de l'orientation et de la régulation du marché

Il est inutile de démontrer ici trop longuement la nécessité -admise par tous- de fixer des limites et des orientations au fonctionnement du marché. Le Sénat a sur ce point largement montré, par exemple, son attachement à une définition légale du service universel des télécommunications .

La Délégation du Sénat à l'aménagement du territoire estime que l'exécutif -Gouvernement et autorités administratives compétentes-, doit pleinement assurer sa mission : garantir -et enrichir- le service universel des télécommunications, établir les conditions d'une juste et effective concurrence . S'agissant de l'équilibre concurrentiel, on ne peut que regretter que cet objectif ne figure pas assez au rang des préoccupations du projet de schéma . Chacun a en tête, par exemple, la mise en oeuvre effective du « dégroupage » de la boucle locale, qui existe en droit, mais tarde à se concrétiser dans les faits, et qui sera un puissant vecteur de diffusion territoriale de technologies à haut débit comme l'ADSL ^{15 ( * )} . En matière de service universel, comment ne pas déplorer que le Gouvernement, qui se dit si soucieux du service public, n'ait pas respecté l'échéance de juillet 2000, fixée par la loi en 1996, pour revoir et élargir le service universel des télécommunications ?

Cette perspective n'est pas non plus envisagée dans le projet de schéma.

3. L'aspiration à une décentralisation accrue doit être prise en compte

L'accessibilité à des infrastructures de télécommunications de qualité est devenue un élément essentiel de l'attractivité économique des territoires . Les collectivités locales sont donc naturellement devenues des acteurs majeurs, mais largement ignorés par le projet de schéma. Or, leur intervention est particulièrement importante en dehors des très grandes métropoles où l'initiative privée répond seule à l'ensemble des besoins. La table ronde avec les représentants des régions, organisée au Sénat le 26 avril dernier, a mis en lumière cette lacune profonde du projet de schéma , qui, s'il s'attache à décrire -plus ou moins bien- les initiatives des collectivités locales, n'a aucune vision prospective sur leur rôle (hormis la proposition de revenir sur la malheureuse rédaction de la loi en matière de « fibre noire », c'est-à-dire se rallier aux propositions du Sénat de ... 1999 !)

D'ailleurs, la contribution écrite reçue des départements ^{16 ( * )} s'étonne de la méconnaissance, par la première version du projet de schéma, de l'action essentielle de ces collectivités (réseaux métropolitains, raccordement des collèges...). Est-ce cohérent avec l'aspiration à un « acte II » de la décentralisation ?

Ces principes énoncés, venons-en au texte même du projet de schéma.

II. LE PROJET DE SCHÉMA DE SERVICES COLLECTIFS : UN EXERCICE PÉRILLEUX AU CONTENU DÉCEVANT

A. UNE PREMIÈRE PARTIE DESCRIPTIVE QUI N'ÉPUISE PAS LE SUJET

1. Un exercice de synthèse qui s'appuie sur des analyses préexistantes

Le projet de schéma commence -et c'est une particularité par rapport aux autres projets de schémas- par quatre-vingt cinq pages descriptives (contre seulement trente cinq prospectives) de la situation actuelle en France de l'usage des nouvelles technologies.

Ce constat est décliné en cinq volets :

1 - Les « usages et les pratiques » analyse la diffusion de certaines technologies (téléphones mobiles, ordinateurs, connexions à Internet), dans la sphère domestique, à l'école et dans l'entreprise ;

2 - La « citoyenneté » s'intéresse à la sphère publique. Cette partie décrit l'utilisation administrative actuelle des nouvelles technologies, évoque la recherche française en NTIC ^{17 ( * )} et décrit les usages actuels des NTIC dans les domaines de la santé et de la culture ;

3 - Les « territoires » constitue le volet « local » du diagnostic. Cette partie décrit sommairement le rôle des collectivités locales et évoque la question de la couverture territoriale de services comme la téléphonie mobile ou l'accès à Internet à haut débit.

4 et 5 - Deux parties ont été ajoutées, dans la version « mai 2001 » du projet de schéma, portant respectivement sur les comparaisons européennes et sur les départements d'outre-mer .

Votre rapporteur formulera plusieurs remarques au sujet de cette première partie :

Le bilan est certes intéressant mais, réalisé à partir d'analyses ou de documents déjà connus , (et d'ailleurs, pour certains, déjà datés, compte tenu de la date et du contexte très optimiste de rédaction du projet de schéma, même si la deuxième version a tenté d'atténuer ce travers), il ne reflète aucune réflexion novatrice . D'ailleurs, il n'est tiré dans le document aucune conclusion de cet empilement de constats chiffrés, qui puisse constituer un principe d'action pour l'avenir.

Dans ces conditions, on peut se demander si ces développements ont leur place au sein d'un schéma qui se veut une orientation pour l'action publique à échéance de dix ou vingt ans. Une publication sous forme de rapport de synthèse de la DATAR, ou encore quelques pages introductives auraient semble-t-il suffi à fixer le contexte, au lieu de faire de ce catalogue -certes instructif- le coeur (85 pages !) du projet de schéma.

Votre rapporteur a pu constater qu'aucun des acteurs français concernés du secteur des télécommunications et de l'Internet n'avait été directement entendu par les rédacteurs du projet de schéma au stade de l'élaboration de la première version du document. Comment dès lors s'étonner de l'aspect un peu « livresque » et théorique de ce bilan, réalisé souvent à partir d'études de cabinets de consultants ? Même « corrigé » dans sa deuxième version, après les consultations nécessaires, le document garde la même philosophie et la même structure.

Votre rapporteur a été surpris, par exemple, que dans un document (première version) émanant de la DATAR, les seules cartes qui figurent au schéma soient celles de liaisons transcontinentales en câbles sous-marins (!), qui ne relèvent pas directement de la problématique de l'aménagement du territoire, outre celle du réseau RENATER, positionné en marge du secteur marchand, puisque dédié exclusivement à l'enseignement et à la recherche. Dans la deuxième version font leur apparition des cartes (insuffisamment détaillées) de la couverture du territoire en téléphonie mobile.

Votre rapporteur regrette que la question de la recherche française en matière de technologies de l'information n'ait été abordée que dans la deuxième version du document et sans doute insuffisamment. Le RNRT, réseau national de recherche en télécommunications, fer de lance des actions incitatives de l'Etat dans ce domaine depuis quatre ans est à peine cité ! Rappelons que les appels à projets du RNRT soutiennent des programmes de recherche coopératifs et inter-régionaux, impliquant le plus souvent des PME et des « jeunes pousses », et sont focalisés sur les nouveaux usages des technologies de l'information.

2. Un effort d'inventaire concret qui reste à entreprendre

Votre rapporteur, de même sans doute que de nombreux élus locaux, a fait, sur le terrain, l'expérience de l'inexistence d'un « cadastre » des équipements et infrastructures de télécommunications qui servent de support aux services de la société de l'information.

Si la construction d'un réseau requiert une autorisation, conformément au code de la voirie routière, si la fourniture de service téléphonique au public nécessite l'octroi d'une licence, conformément au code des postes et télécommunications, (qui peut s'accompagner d'obligations de déploiement du réseau considéré) permettant, à un moment ou à un autre, de « repérer » l'existence de ces infrastructures, force est de constater qu'il n'existe pas de recensement exhaustif et systématique de la totalité de ces investissements.

Or, ils étaient, déjà du temps du monopole, nombreux : outre le réseau déjà très dense de France Télécom, on comptait les réseaux ou infrastructures « alternatifs » des sociétés d'autoroutes, de la SNCF, de Voies navigables de France, d'EDF, de la RATP, d'ADP... ou encore des entreprises privées (banques). Il faut leur ajouter les réseaux câblés, initialement destinés à la télévision, mais susceptibles d'être affectés à de nouveaux usages, et les réseaux dédiés à des groupes fermés d'utilisateurs. Le déploiement des réseaux mobiles a encore élargi le panorama, de même que le foisonnement d'initiatives libéré par l'ouverture du secteur à la concurrence : on compte désormais, d'après les chiffres communiqués par l'ART, 70 opérateurs, disposant d'infrastructures variées (boucle locale radio ; réseaux audiovisuels câblés ; infrastructures locales, nationales ou internationales en fibres optiques ; satellites ; radiomessagerie ; réseaux GSM...). Cette complexité, ce foisonnement, inhérents à l'économie concurrentielle, sont une opportunité pour les territoires.

Si les derniers kilomètres de l'infrastructure, la partie qui touche le domicile du consommateur, appelée, la « boucle locale », -segment le plus coûteux à mettre en place et le moins concurrentiel- restent la clé de la diffusion territoriale de l'accès aux NTIC, on peut au contraire estimer aujourd'hui que le territoire français, quels que soient les départements, est densément maillé en infrastructures dorsales (les « backbones »).

Dans ce contexte, l'aménagement numérique du territoire nécessite un recensement précis de l'existant . Or, les opérateurs sont réticents à communiquer des données qu'ils considèrent comme stratégiques et confidentielles. Il s'ensuit un risque certain, particulièrement pour les collectivités locales désireuses de répondre aux besoins -notamment en hauts débits- des entreprises implantées sur leur territoire, de redondance d'infrastructures et de déperdition d'argent public. Votre rapporteur est convaincu que les collectivités locales ne doivent pas se substituer aux opérateurs, mais peuvent orienter ou accélérer le développement du marché, avoir un rôle d'entraînement, dans une optique de développement économique et social.

Pour ce faire, l'étape de la connaissance des besoins locaux et des réponses existantes est décisive. Le schéma aurait vocation, aux yeux de votre rapporteur, à apporter une aide décisionnelle en ce domaine.

Lors de l'audition du comité de pilotage ayant rédigé le schéma par la Délégation du Sénat à l'aménagement du territoire, le 24 avril dernier, trois des Sénateurs présents étaient également présidents d'exécutifs locaux (un conseil régional et deux conseils généraux). Ils ont tous signalé le besoin actuel de clarification en matière de maillage territorial actuel en infrastructures de télécommunications. Un rapport récent du Conseil économique et social souligne lui aussi ce besoin d'un recensement des équipements en hauts débits et en téléphonie mobile.

Le besoin d'un inventaire territorial a été souligné par nombre d'acteurs interrogés par votre rapporteur :

- AMF ^{18 ( * )} : « L'accompagnement technique proposé (création de centres de ressources au sein de chaque SGAR avec établissement d'un cadastre des réseaux), qui répond sur le principe à une demande expresse de l'AMF (...) est mis en oeuvre dans des délais inacceptables » ;

- AVICAM ^{19 ( * )} : « Il faut rendre obligatoire la transparence des données géographiques des services, réseaux et infrastructures, sur une base d'information territoriale normalisée » ;

- AFOPT ^{20 ( * )} : « les opérateurs privés souhaitent également contribuer à une meilleure connaissance collective du secteur des télécommunications ».

Preuve supplémentaire de la nécessité d'établir un diagnostic en matière cette fois-ci seulement d'infrastructures à haut débit, l'article 37 de la loi de finances pour 2001 a d'ailleurs prévu que « le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard le 30 juin 2001 et ensuite tous les deux ans le 30 juin, un rapport retraçant l'évolution de la desserte de l'ensemble du territoire par les réseaux permettant l'échange à haut débit ».

Qui mieux que la DATAR a vocation à réaliser cette synthèse ? Dans quel document autre qu'un schéma d'aménagement du territoire est-on légitimement en droit d'attendre de telles informations ? Dès lors, votre rapporteur s'étonne de ce que le bilan qui constitue la première partie du projet de schéma n'ait pas eu l'ambition de réaliser ce diagnostic dont tous les acteurs locaux ressentent l'urgence . Une telle synthèse aurait à coup sûr constitué un éclairage territorialisé -et non seulement abstrait- et lourd d'enseignements pour l'action publique dans la décennie à venir, en complément des développements spontanés du marché.

Il était également prévu, dans la première version, sous la rubrique « suivi » du projet de schéma, qu'un « observatoire des réseaux des usages et des services [...] rassemble l'information nécessaire à une connaissance fine, sur l'ensemble du territoire, de l'architecture des réseaux et des dispositifs innovants ». La deuxième version du schéma a admis la nécessité de réaliser tous les deux ans un « état des régions » sur le plan des infrastructures et services de télécommunications. Il semble à votre délégation qu'une telle connaissance des réalités territoriales aurait dû être à l'origine du schéma et non conçue comme un volet de sa mise en oeuvre.

3. Un louable effort de transversalité

Un aspect positif du bilan établi par la DATAR est son ambition à la pluridisciplinarité , bien que le projet de schéma ne fasse, en la matière, que respecter l'article 16 de la loi du 25 juin 1999.

Sont ainsi abordés, notamment, les thèmes de l'utilisation d'Internet à l'école et au sein de l'administration et des usages dans les secteurs de la santé et de la culture .

B. DES OBJECTIFS INITIAUX LARGEMENT REMIS EN CAUSE

Après le bilan précité, le projet de schéma présente une prospective, à échéance 2003 et 2010, laquelle aurait mérité des développements plus substantiels. A noter, comme cela a déjà été dit, que la version de ce document publiée à l'automne 2000, initialement soumise à la consultation, a fait l'objet de modifications, la version transmise par la DATAR à votre délégation le 23 mai 2001 étant différente sur certains aspects. Compte tenu du fait que les acteurs consultés par votre rapporteur se sont surtout exprimés sur la première version, c'est cette dernière qui sera d'abord analysée, avant de passer en revue les ajouts de la deuxième version.

1. Une approche méthodologique perfectible

a) Un environnement mouvant qui exige une certaine hauteur de vues

Comme l'ont souligné Mme la ministre de l'aménagement du territoire et les membres du comité de pilotage du projet de schéma, lors de leur audition par la Délégation, le texte aujourd'hui soumis à l'avis de celle-ci se distingue nettement des autres projets de schémas de services collectifs.

Tout d''abord, l'horizon des projections est fixé à 2010 et non à 2020 , comme pour les autres schémas, certaines orientations étant même fixées à échéance 2003. Ensuite, sans doute en partie en raison des difficultés de l'exercice prospectif, la partie « objectifs » est plus ramassée que la première partie descriptive. Enfin, -et cette exception n'est pas forcément, aux yeux de votre rapporteur, aussi recevable que les précédentes- le projet de schéma ne comporte pas de déclinaison régionale , comme c'est le cas d'autres schémas comme par exemple celui sur l'enseignement supérieur et la recherche, ou sur la culture.

Mais, même limitée à l'horizon de dix ans, la prospective reste particulièrement difficile en matière de technologies de l'information, du fait de :

- la rapidité d'évolution des technologies , qui ont des cycles de plus en plus courts ;

- l'incertitude sur les comportements sociologiques et sur le décollage des nouveaux usages : personne n'imaginait, lors de l'ouverture à la concurrence en 1996, que quatre ans plus tard, un Français sur deux aurait un téléphone mobile et que notre pays compterait aujourd'hui plus d'abonnés mobiles que d'abonnés fixes. A l'inverse, le commerce électronique, par exemple, décolle plus lentement que prévu ;

- les contraintes financières imposées aux équipementiers, opérateurs et prestataires de services, du fait de leur lourd endettement et de la récente et brutale correction boursière -qui a fait suite à une année 2000 démesurément euphorique- et qui auront un impact sur le rythme de développement de certains services ;

- l'aléa récemment apparu quant à la maturité de certaines technologies d'accès à haut débit ou de téléphonie mobile, jusqu'alors tenues pour prêtes à être commercialisées, qui est un élément supplémentaire d'incertitude.

Nombre d'acteurs interrogés ont ainsi souligné la difficulté (voire l'impossibilité) de l'exercice :

- CSSPPT : « Il n'est pas possible de fixer par décret les SSIC de 2010. [....] La CSSPPT [...] suggère donc au Gouvernement d'abandonner ce projet [...] » ;

- Bouygues Télécom : « les outils de planification proposés devraient se caractériser par une plus grande souplesse [...] le recours au décret pour formaliser ce schéma nous paraît peu adapté . »

- France Télécom : « une anticipation réaliste des usages ainsi que des moyens [...] est un exercice de plus en plus ardu [...]. L'absence de stabilisation des modèles économiques d'Internet rend très aléatoire toute prévision à long terme ».

Faut-il conclure alors que le législateur a demandé au Gouvernement un exercice de science-fiction irréalisable, vain et devant être abandonné ? Rares sont les acteurs du secteur qui vont jusqu'à le penser, et telle ne saurait être l'opinion du Sénat, qui avait approuvé le principe de la création d'un tel schéma. La Délégation du Sénat à l'aménagement du territoire estime qu'un exercice prospectif garde tout son intérêt, dans un contexte aussi mouvant, pour fixer les orientations de l'action publique à la double condition :

- de s'appuyer sur un diagnostic aussi clair et territorialisé que possible (comme cela a déjà été dit) afin « d'éclairer la route » à suivre ;

- de fixer des orientations stratégiques suffisamment globales pour n'être pas invalidées à court terme par des incertitudes conjoncturelles.

A cet égard, affirmer un peu péremptoirement, comme le faisait la première version du schéma, qu'en 2005 chacun doit pouvoir disposer d'une liaison à deux mégabits par seconde à un coût abordable, ou que l'UMTS devra couvrir d'ici à 2010 les bassins de vie, les routes et les sites touristiques, ne répond pas à cette épure !

b) Des positions de principe louables mais pas toujours respectées

Bien qu'affirmant à certains endroits des principes méthodologiques censés garantir le réalisme et la qualité de l'exercice prospectif auquel il se livre, le projet de schéma s'en écarte toutefois à plusieurs occasions, ce qui fragilise les orientations qu'il propose.

Ainsi, est-il affirmé :

que le schéma est « une occasion pour réfléchir ensemble » , alors que dès la préface il est affirmé, de façon peu objective, que les efforts « réalisés depuis 1997 » ont dessiné un nouvel environnement, passant sous silence des avancées bien plus décisives que ces « efforts », et survenues avant 1997, telle que la loi du 26 juillet 1996 de réglementation des télécommunications ou encore la loi du 26 juillet 1996 relative à l'entreprise nationale France Télécom ;

qu'il convient de distinguer la sphère publique et la sphère privée ^{21 ( * )} , le marché se développant librement dans le cadre fixé par la loi, depuis l'ouverture à la concurrence. Il est indiqué que dans ces conditions, l'Etat ne saurait prescrire leur comportement aux acteurs du marché à partir du moment où ils respectent la réglementation en vigueur (financement du service universel et obtention d'une licence pour l'exercice de leur activité, notamment). Cette démarche est classique, et parfaitement légitime, elle était déjà affirmée dans le programme gouvernemental : « Préparer l'entrée de la France dans la société de l'inform@tion », ou programme « PAGSI », où l'on pouvait lire en préambule : « La démarche du Gouvernement vise à distinguer nettement ce qui relève de l'action directe de l'Etat, comme la modernisation des services publics ou le développement des technologies de l'information et de la communication à l'école, des domaines dans lesquels l'Etat peut simplement donner l'exemple, inciter et sensibiliser les acteurs ».

Pourtant, elle n'est pas parfaitement respectée dans la suite du document soumis à notre examen :

- les mécanismes de marché à l'oeuvre sont largement ignorés, d'ailleurs le texte du projet de schéma évoque très peu la dynamique concurrentielle, sauf à dire qu'elle a incomplètement atteint ses objectifs, alors même qu'elle n'a pas totalement été mise en oeuvre ! (dégroupage de la boucle locale, par exemple) ;

- le schéma fixe des objectifs chiffrés -sans parfois les argumenter en termes d'usages ou de services à développer- qui ne relèvent ni d'orientations de politique industrielle ni de l'action régulatrice de l'Etat, non plus que de la sphère des services publics, mais bien d'activités exercées librement dans le secteur concurrentiel.

Le titre du schéma (« de services collectifs ») et les débats législatifs de 1999 auraient pu laisser penser qu'on retrouverait dans le projet de schéma la fameuse « nouvelle logique » de l'aménagement du territoire, centrée sur la demande et non sur l'offre, sur les services et non sur les équipements, sur les usages et non sur les infrastructures. A grand bruit, nous avait été annoncé un bouleversement total de perspective, qui ne se produit pas dans le projet de schéma . En effet, le corollaire tout naturel de cette nouvelle logique aurait dû être l'application du principe de neutralité technologique : au lieu de s'intéresser aux fibres, aux pylônes, aux tuyaux, aux câbles, le projet de schéma aurait dû être centré sur le service final rendu au citoyen, quel que soit le moyen employé. Une telle démarche aurait d'ailleurs été la seule capable de s'inscrire dans la durée, à l'échéance de dix ans, compte tenu des changements technologiques incessants.

Or, votre rapporteur, à la suite de certains acteurs consultés, estime que cette neutralité technologique n'est pas respectée et que certains objectifs sont exagérément marqués par référence à une technique précise. (C'est patent par exemple pour l'UMTS).

- Bouygues Télécom ^{22 ( * )} : « le principe de neutralité technologique doit être mieux appliqué. Ne vaut-il pas mieux raisonner en termes de services à rendre disponibles [...] ? [...] la focalisation [...] autour de la technologie UMTS ou le recours quelque peu incantatoire à des formules telles que « 2 Mbps pour tous » nous semblent symptomatique d'une attitude centrée sur l'offre ».

2. Des objectifs contestés23 ( * )

Cette méthodologie tâtonnante conduit inévitablement à des choix contestables. Votre rapporteur se contentera de citer les observations les plus récurrentes formulées par les parties prenantes (acteurs industriels, régulateur ou associations représentatives des collectivités locales) sur la première version du projet de schéma, sur laquelle ils ont été consultés.

a) Un objectif timoré : la réforme de l'Etat et les services d'information territoriaux

Votre rapporteur se contentera de citer les documents transmis par les associations d'élus, très précis sur ce point :

- ADF ^{24 ( * )} : « Ce schéma de services collectifs (...) prévoit la mise en place en 2010 des systèmes d'information territoriaux de dimension régionale auxquels participent les collectivités locales. L'ADF ne peut soutenir une telle proposition , qui contredit non seulement la circulaire du Premier ministre du 10 août 2000, (...) mais surtout la mise en place de téléprocédures actuellement menée par le ministère de l'intérieur et à laquelle elle participe » ;

- AMF ^{25 ( * )} : « l'AMF, très consciente de la nécessité de réformer le fonctionnement administratif pour le rendre plus proche de l'usager ou du citoyen, regrette que l'échéance retenue soit tardive , particulièrement pour les « zones en baisse d'activités ». (...) Ayant reçu l'assurance par M. Jospin, en novembre 1999, de l'ouverture des « SIT » (systèmes d'information territoriaux) aux communes et EPCI, l'AMF ne peut comprendre que le document soumis à consultation fasse état de cette ouverture à échéance 2010 . Il s'agit là certainement d'une erreur qu'il convient de corriger, sachant qu'une circulaire en date d'août 2000 a déjà confirmé cette ouverture et que de nombreux contacts entre préfets et associations départementales de maires ont déjà été pris pour un travail en collaboration ».

A noter que la deuxième version du projet de schéma n'a pas modifié le paragraphe incriminé.

En outre, la Délégation du Sénat à l'aménagement du territoire estime que fixer à 2010 l'échéance d'une modernisation de l'administration pourtant déjà entamée (adresse électronique pour chaque agent ; portail gouvernemental unique ; interlocuteur administratif numérique unique) est bien peu ambitieux .

b) Des objectifs ressassés : la reprise du programme d'action gouvernemental sur la société de l'information

Le texte du projet de schéma ne s'en cache pas : nombre d'objectifs de moyen terme « définis » par ce document sont en réalité des priorités gouvernementales affichées de longue date et poursuivies depuis la mise en place du programme « PAGSI » en 1999, suivi par trois comités interministériels sur la société de l'information (CISI).

Au rang de ces objectifs figurent, par exemple, les dons de matériel informatique aux associations, la constitution d'espaces publics numériques, la mise en place des bornes « cyberposte » dans 1.000 bureaux de poste... La majorité des « objectifs » à l'échéance 2003 s'apparente même à une description des actions déjà mises en oeuvre et auraient pu trouver leur place dans la première partie du projet de schéma (par exemple le concours à la création d'entreprise, lancé depuis deux ans, ou la mise en place d'incubateurs technologiques auprès des universités, depuis la loi « Allègre » du 12 juillet 1999, ou encore la constitution de pôles de compétences auprès des SGAR chargés des nouvelles technologies, ou la mise en oeuvre du dégroupage, ...). La liste pourrait être allongée.

A tel point qu'un commentateur averti faisait observer ^{26 ( * )} à votre rapporteur : « Je considère qu'il y a très peu d'éléments justifiant le titre de « schéma de services collectifs de l'information et la communication ». Si on enlève l'inventaire (environ 48 pages) et les retranscriptions du CISI de juillet 2000 et de divers documents qui circulent déjà dans les ministères de l'Education nationale et de la Recherche, il reste assez peu de matière dans ce document, et à mon avis, certainement pas suffisamment pour esquisser un modèle d'organisation des infrastructures et des services, qui permette un réel pilotage de la politique publique dans ce domaine ».

Faut-il y voir un signe de la vacuité des objectifs fixés par le schéma ou de la clairvoyance du programme d'action gouvernemental (PAGSI) ? Chacun jugera. Mais, si la deuxième branche de l'alternative était retenue, pourquoi alors avoir proposé la rédaction d'un schéma de services ?

c) Un objectif irréaliste, voire inopportun : une liaison à 2 Mégabits par seconde pour tous en 2005

Alors que le nombre des orientations innovantes de moyen terme est faible, un objectif était fixé, dans la première version du projet de schéma avec une précision surprenante : « L'accès à 2 Mégabits par seconde à un coût abordable et équivalent pour tout usager doit être résolument considéré comme le service de base à l'échéance 2005 ».

Cet objectif fait référence à une logique « d'offre » pure, déconnectée des besoins, qui s'expriment en services (vision d'images animées, par exemple) et non en « mégabits par seconde ».

L'avis de différents spécialistes, d'opérateurs et du régulateur, consultés par votre rapporteur, est unanime : cet objectif est techniquement totalement irréaliste , en tous cas tel qu'il semblait envisagé, c'est-à-dire en technologie filaire (de type ADSL) : (il demanderait la pose en quelques mois de 30.000 km de fibres, soit un investissement de 10 à 20 milliards de francs).

Il est également permis de remettre en cause sa pertinence .

Derrière cet objectif, perce la bonne volonté des rédacteurs du projet : il s'agit de boucher les « trous » d'accès aux liaisons à haut débit, qu'on évalue (à grand peine) à environ 30 % de la population en 2003, une fois déployées les technologies ADSL et de boucle locale radio en cours de développement.

Mais n'est-il pas totalement déconnecté des réalités économiques ? En effet, les élus locaux le savent bien, les besoins en haut débit sont très différents suivant qu'il s'agit d'une entreprise, quelle que soit sa taille, ou du grand public. Pour une entreprise, cet accès est une nécessité absolue. C'est une condition de son maintien sur un territoire. Sans haut débit, le risque de délocalisation d'activité est élevé.

En revanche, pour un particulier , la demande, même aux endroits où des technologies à haut débit sont déjà disponibles (câble, ADSL) s'exprime encore peu.

Aujourd'hui, d'après l'ART, seuls 6,8 % des foyers Français sont raccordés à haut débit, alors que plus de 8 millions de Français sont raccordés au câble et que d'après France Télécom un tiers de la population peut avoir accès à l'ADSL (chiffre qui devrait être porté à 57 % fin 2001 et à 70 % en 2003).

L'ART estime à ce sujet que : « le marché ne se développe ni dans l'offre ni dans la demande selon un calendrier prédéterminé par les pouvoirs publics ». Sans sous-estimer les potentialités offertes par des connexions à haut débit, l'honnêteté commande de reconnaître que les particuliers expriment encore peu (à part une population de cadres plutôt urbaine et aisée) leur demande. D'ailleurs, l'enjeu n'est-il pas plutôt la généralisation de l'usage d'Internet, accessible partout via le réseau téléphonique ? La mise en place d'un forfait de connexion illimité , par exemple, auquel il est fort peu fait référence, n'est-il pas un meilleur outil de lutte contre la fracture sociale numérique ?

La Délégation à l'aménagement du territoire s'oppose donc à l'inscription en l'état de cet objectif dans le projet de schéma, souhaitant que si un objectif d'accès au haut débit est fixé :

- il concerne en priorité les entreprises ;

- il s'appuie sur des services et non sur un chiffrage aléatoire de capacité ;

- il soit assorti d'un mode opératoire réaliste en termes de calendrier de déploiement et de répartition des financements.

A cet égard, la « correction » opérée par la deuxième version du texte n'est pas pleinement satisfaisante. Il est désormais indiqué que « l'accès à 2 Mégabits/s à un coût abordable et équivalent, en mettant en oeuvre les technologies les plus appropriées (...) devra constituer une offre disponible pour tout usager à l'échéance de 5 ans ». Tout au plus peut-on estimer que la neutralité technologique est mieux respectée.

d) Un objectif incohérent : la couverture en téléphonie mobile de troisième génération

La première version du projet de schéma affirmait que « l'Etat veillera à l'établissement d'une couverture territoriale complète des bassins de vie permanents (routes et villages) et occasionnels (sites touristiques) en téléphonie mobile de troisième génération à l'horizon 2010 ».

Cet objectif est incongru pour plusieurs raisons :

- d'abord, il saute une étape , aujourd'hui attendue par les élus et par nos concitoyens, celle de la couverture territoriale complète en GSM (téléphone mobile de 2 ^e génération), technologie porteuse des développements, d'ici à quelques mois, en services de la génération « 2,5 » (GPRS, EDGE) permettant un premier accès à Internet, à partir des réseaux existants ;

- ensuite, il est incohérent avec le calendrier de déploiement à 2010 de cette technologie, fixé en août dernier par l'Etat !

En effet, en vertu de l'appel à candidature publié au Journal officiel le 18 août 2000, l'obtention d'une licence par un opérateur implique, en termes de couverture :

- à l'horizon des deux années suivant le début de l'exploitation, une couverture de 25 % du territoire pour la téléphonie vocale et de 20 % pour le transfert de données ;

- à l'horizon des huit premières années d'exploitation (soit vraisemblablement vers 2010) une couverture de 80 % du territoire pour la téléphonie vocale et de 60 % pour le transfert de données.

Au-delà de ces contraintes réglementaires, chaque opérateur peut éventuellement formuler des engagements supplémentaires de couverture. Mais, compte tenu du montant des investissements pour une couverture correcte du territoire français (de l'ordre de 30 milliards de francs) et du coût des licences (32,5 milliards de francs), il est peu probable de l'envisager.

En outre, la technologie UMTS (qu'il s'agisse des infrastructures, des terminaux, et des services offerts...) ne semble pas aussi mature qu'initialement envisagé. A tel point que l'Espagne vient officiellement de reculer d'un an l'entrée en service des réseaux UMTS.

Annoncer une couverture territoriale complète en UMTS à l'horizon 2010 est donc non seulement contraire aux règles déjà fixées par l'Etat, mais également irréaliste en l'état actuel des choses.

Ainsi, dans son avis, la CSSPPT « s'étonne que l'on puisse dater la généralisation d'une technologie, alors que les problèmes d'ouverture du premier service ne sont pas résolus ».

La Délégation souscrit pleinement à cette critique .

La deuxième version du texte a d'ailleurs été légèrement corrigée : elle ne fait plus référence qu'aux « lieux de vie », ce qui est plus étroit, et inclut également la technologie « GPRS ». Mais le problème de fond demeure.

e) Une mesure caduque : les infrastructures passives des collectivités locales

Un regrettable faux départ

Depuis plusieurs années, de nombreuses collectivités territoriales se sont trouvées confrontées à une absence d'offres permettant, pour les entreprises désireuses de s'implanter ou existantes, voire pour elles-mêmes, soit de réduire le prix des communications soit de répondre, dans des conditions raisonnables, aux besoins d'accès à des services de télécommunications à haut débit.

Aussi ont-elles pris des initiatives en matière d'équipement de leur territoire en infrastructures de télécommunications « passives » -infrastructures dites de « fibres noires »- installées par elles mais destinées à être exploitées par des opérateurs de télécommunications. Le principe de telles initiatives, reconnu légitime par la Commission européenne, le Conseil de la Concurrence et l'Autorité de régulation des télécommunications, avait d'ailleurs été avalisé par une conférence de presse du Premier ministre dès le 19 janvier 1999.

Afin de sécuriser juridiquement ces initiatives , qui n'étaient pas explicitement prévues par le code des collectivités locales, le Sénat avait, lors des débats sur le projet de loi d'aménagement du territoire en 1999, proposé un dispositif législatif consacrant et encadrant cette intervention -il était en particulier bien précisé que les collectivités ne pourraient remplir elles-mêmes les fonctions d'opérateur-. Les propositions, pourtant équilibrées, du Sénat se sont malheureusement heurtées, malgré le dépôt, par le Gouvernement, d'un amendement voisin, à l'hostilité de certains députés, l'Assemblée nationale adoptant finalement un texte si confus et restrictif que la nouvelle liberté offerte aux collectivités locales peut être considérée comme un faux semblant. Ainsi l'ART constatait-elle dans son dernier rapport annuel que « les débats qui ont précédé et suivi l'adoption de ce texte ont bien montré qu'il reflète encore une réticence de principe qui ne trouve pas nécessairement son origine dans le souci de la concurrence et de l'ouverture du marché. « Paradoxalement la procédure définie par la loi pour mettre en oeuvre le principe affirmé risque ainsi d'apparaître aux élus soucieux de répondre aux besoins de leurs administrés comme une restriction du champ de leurs interventions. C'est en tout état de cause ce qui ressort des propositions formulées en novembre 1999 par l'Avicam ^{27 ( * )} , le Sipperec ^{28 ( * )} et deux grandes agglomérations françaises. Leur objectif est de bénéficier d'un cadre souple leur permettant d'exercer leur mission d'aménagement du territoire en limitant au maximum le risque de recours contentieux. « Ce dispositif, dont l'interprétation est complexe, mérite assurément d'être précisé, dans le souci d'apporter une visibilité et une sécurité juridiques plus grandes aux collectivités territoriales ».

Cette analyse confirme ce que le Sénat avait annoncé et dénoncé dès l'adoption de ces dispositions par les députés.

L'article L.1511-6 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet : « la mise en oeuvre d'une procédure » (non définie) « de publicité permettant de constater la carence et d'évaluer les besoins des opérateurs » et limite à une période de huit ans la durée d'amortissement des investissements prise en compte pour évaluer le prix de la location (contre plus du double en général dans le secteur privé). Parallèlement, il exclut la possibilité pour les collectivités de devenir opérateur de télécommunications.

Le moins que l'on puisse dire est que ce dispositif législatif, dont l'interprétation est complexe, mérite d'être précisé !

On peut d'abord s'interroger sur le contenu exact de la notion de « carence » de l'initiative des opérateurs mise en avant par l'article L.1511-6, dont la mise en oeuvre pratique est difficile. Ensuite, la procédure de publicité « ad hoc » à mettre en oeuvre peut légitimement susciter des interrogations de la part des élus. Il conviendrait à tout le moins d'en préciser les objectifs et la nature. Enfin, la limitation à 8 ans de la période d'amortissement des investissements prise en compte pour la fixation du tarif de location constitue une mesure exorbitante du droit commun ; elle est ressentie par les élus comme une contrainte supplémentaire, qui limite de fait les initiatives des collectivités en augmentant artificiellement le prix de location. En effet, le coût d'installation des fibres noires est constitué, pour l'essentiel, du coût des travaux de génie civil, amortis sur une durée beaucoup plus longue.

Une mesure « phare » du projet de schéma, en contradiction avec la loi qu'il applique !

Présentant cette proposition comme une avancée majeure vers la société de l'information -alors qu'il s'agit d'un simple retour à la case départ : celle des propositions du Sénat-, le Comité interministériel sur la société de l'information du 10 juillet dernier a proposé de modifier, dans le futur projet de loi sur la société de l'information, (article 30 de l'avant-projet) l'article L. 1511-6 en supprimant, notamment, l'obligation d'amortissement sur une durée maximale de huit ans.

En conséquence, il est indiqué dans le relevé de conclusions du comité interministériel que « le Gouvernement propose une nouvelle rédaction, plus ouverte, de l'article L.1511-6 ». C'est la même affirmation qui figure dans le projet de schéma examiné par le présent rapport, au rang des principaux objectifs pour les dix ans à venir.

Cet objectif inspire trois remarques à votre rapporteur :

Cette proposition n'est pas nouvelle - le Sénat l'avait votée en 1999 - et ne saurait constituer le coeur des propositions de moyen terme du schéma de services ;

Elle a vocation à rester d'une portée limitée : l'intervention des collectivités locales n'est légitime que si elle intervient en complément du marché auquel elle ne doit pas se substituer ;

Le schéma, adopté comme le prévoit l'article 16 de la loi du 25 juin 1999, propose comme objectif de court terme (2003) de modifier cette même loi (article 17), qui a introduit la rédaction précitée de l'article L. 1511-6 du code général des collectivités territoriales. Ceci en dit long sur la cohérence de l'action gouvernementale en la matière...

Une mesure rapatriée par le Gouvernement dans un texte « fourre-tout »

Changeant subitement son fusil d'épaule, le Gouvernement a purement et simplement « importé », par amendement, ce dispositif législatif, prévu à l'article 30 de l'avant-projet de loi « société d'information », dans un texte « fourre-tout » intitulé « diverses dispositions d'ordre social, éducatif et culturel » où on retrouve pêle-mêle le covoiturage, la convention UNEDIC, le fonds de réserve des retraites, le code de la mutualité, les régime des droits d'auteur, ainsi que diverses dispositions portant sur l'enseignement supérieur, la jeunesse et les sports. Autant dire qu'un tel « véhicule législatif » se prête mal à une vision d'ensemble, non plus qu'à une réflexion globale sur les télécommunications.

C'est pourtant ce projet de loi que le Gouvernement a choisi pour y insérer, par amendement, la disposition concernée, lors de la discussion de ce texte à l'Assemblée nationale le 9 mai dernier. Le projet de schéma, pourtant transmis à la délégation le 23 mai -soit presque quinze jours après- est donc caduc sur ce point . La DATAR aurait-elle du mal à suivre la logique de l'action gouvernementale ?

3. Des lacunes regrettables

a) Des thèmes insuffisamment traités

Deux thèmes sont , au sens de la Délégation, insuffisamment abordés . Il s'agit :

- des évolutions du marché et de la demande en services de l'information, moins bien analysés que l'offre de technologies. Or l'Etat doit jouer son rôle d'orientation du marché et de fédérateur d'une stratégie industrielle nationale ;

- de la convergence des secteurs informatique, audiovisuel et des télécommunications. Il s'agit pourtant de la grande évolution à attendre d'ici à 5 ans, qui est au coeur de la refonte actuelle du système réglementaire européen -qui devrait être transposée en France d'ici à 2005 au plus tard-.

Il est, certes, fait allusion à la nécessité -largement admise et demandée par l'ART depuis deux ans- de fondre les régimes juridiques distincts en France pour des raisons historiques, des infrastructures de télécommunications et du câble. Mais, la réflexion n'est guère poussée au-delà. Et, en l'état actuel de ses projets, il semble que le Gouvernement ait même abandonné l'idée de saisir l'occasion du projet de loi sur la société de l'information pour réaliser cette harmonisation. C'est dire son manque de vision prospective dans ce domaine.

L'ajout d'un paragraphe sur la convergence dans la deuxième version du texte ne change pas grand chose à ce problème de fond.

b) Un oubli contraire à la lettre de la loi

La loi fixe au schéma la vocation de « définir les conditions optimales d'utilisation (...) de la publiphonie », c'est-à-dire des cabines téléphoniques. Or le texte du projet de schéma ne consacre pas un mot à cette question . La situation est actuellement caractérisée par une implantation territoriale des cabines téléphoniques (partie intégrante du service universel des télécommunications) qui outrepasse les obligations réglementaires fixées notamment par le cahier des charges de France Télécom . Or, face au développement de la téléphonie mobile, certains publiphones avaient été supprimés, provoquant l'émoi des élus locaux et un « gel » de la situation actuelle. Le schéma aurait dû, comme la loi le lui commandait, s'attacher à évoquer cette question.

c) Un silence étonnant : la couverture territoriale en services mobiles GSM

Alors que le téléphone mobile compte aujourd'hui en France plus d'abonnés que le téléphone fixe, le projet de schéma de service est, en matière de couverture territoriale, moins ambitieux que..... la loi votée en 1996 par le Parlement, alors qu'on comptait à cette époque 15 à 20 fois moins d'abonnés !

Le texte du projet de schéma se contente d'affirmer l'objectif d'une couverture complète, en disant que le Gouvernement envisage de « mettre en oeuvre, s'il y a lieu, une procédure réglementaire et financière, pour porter la desserte géographique au-delà du point d'équilibre atteint du seul fait du marché ». Vient ensuite une copie pure et simple du dispositif légal voté, à l'initiative du Sénat, par le Parlement en 1996 -avec au passage, l'annonce assurément pour fin 2000, d'un rapport que l'on attend toujours et qui devait être remis au plus tard en juillet 2000-. Est-ce là toute la réflexion du Gouvernement en la matière ?

La Délégation du Sénat à l'aménagement du territoire ne peut se satisfaire d'une analyse si lapidaire pour un sujet d'une telle importance pour l'aménagement du territoire. En effet :

- la téléphonie mobile est devenue un besoin universel en France, où le taux de pénétration est de 50 % des ménages ;

- c'est sur ces réseaux que seront déployés -pour des investissements bien moindres que l'UMTS- les premiers services mobiles de la génération « 2,5 » (GPRS, EDGE, ...) permettant un accès mobile à Internet ;

- les coûts d'une couverture des 10 % du territoire non encore couverts sont désormais identifiés et soutenables (de 2 à 4 milliards de francs, plus un déficit annuel d'exploitation d'au plus un milliard de francs).

Ces raisons économiques et techniques auraient dû inciter le Gouvernement à aller plus loin sur ce sujet dans le projet de schéma.

Mais, il y a, en outre, pour pousser la réflexion, une raison juridique , à laquelle le Sénat est particulièrement attaché : il s'agit du respect des dispositions adoptées par le législateur en 1996, dans le code des postes et télécommunications :

Article L. 35-7 du code des P. et T : « au moins une fois tous les quatre ans à compter de la date de publication de la présente loi, un rapport sur l'application du présent chapitre est, après consultation publique et avis de l'Autorité de régulation des télécommunications et de la Commission supérieure du service public des postes et télécommunications, remis par le Gouvernement au Parlement [...]. Le premier rapport remis en application de l'alinéa précédent comporte un bilan de la couverture du territoire par les réseaux de radiotéléphonie mobile. Il propose les modifications nécessaires à apporter au présent chapitre pour assurer, à un terme rapproché, la couverture des zones faiblement peuplées du territoire, ainsi que des routes nationales et des autres axes routiers principaux, par au moins un service de radiotéléphonie mobile terrestre ou satellitaire. Il précise également les moyens nécessaires pour atteindre cet objectif dans le respect du principe d'égalité de concurrence entre opérateurs, notamment les modalités d'un investissement commun aux opérateurs ou d'une combinaison des différentes technologies disponibles dans les zones à faible densité de population non couvertes à la date de remise du rapport »

Ainsi, le législateur a-t-il pris le soin, dès 1996, de définir une méthodologie pour l'extension de cette couverture, que le Gouvernement aurait dû mettre en oeuvre au plus tard à partir de juillet 2000. Ce rapport, en préparation, n'a toujours pas été transmis au Parlement à la date de publication du présent avis.

Pourtant, le projet de schéma ne dessine aucune réponse nouvelle sur ce point. Les consultations, conduites par votre rapporteur, ont largement souligné cette insuffisance .

Les modalités pratiques de la réalisation de l'objectif d'une couverture complète sont pourtant déjà largement balisées. Techniquement, deux solutions se dégagent, qui peuvent d'ailleurs être combinées :

- une mutualisation des coûts par mise en commun des moyens d'infrastructure passifs. Sont concernés principalement : le génie civil, la recherche et la négociation de site, le coût des pylônes et des redevances, le raccordement électrique et l'exploitation correspondante. Dans ce cas, les opérateurs étendent leur couverture sur l'ensemble des zones à couvrir et n'acceptent chacun que leurs propres clients ;

- « l'itinérance locale ». Il s'agit de l'installation d'un seul des trois réseaux sur une zone non couverte, ce réseau acceptant toutefois les clients des autres opérateurs et permettant une compatibilité de service.

Les financements pourraient être mobilisés à trois niveaux :

- celui des opérateurs ;

- celui de l'Etat, niveau de péréquation et de solidarité territoriale le plus pertinent ;

- éventuellement, celui des collectivités locales, à titre de complément.

Certaines collectivités locales ont en effet manifesté le souhait de contribuer directement à compléter la couverture des réseaux GSM, en investissant dans des infrastructures pour les mettre à la disposition des opérateurs ^{29 ( * )} . Cette démarche n'étant pas prévue par le droit existant, une incertitude juridique pèse sur de telles initiatives. En tout état de cause, celles-ci sont légitimes dans la mesure où elles sont volontaires , s'expriment en l'absence d'une solution de marché et ne conduisent pas à des pratiques discriminatoires entre opérateurs. Une modification du code général des collectivités territoriales aurait d'ailleurs pu être envisagée par le projet de schéma sur ce point.

d) Une absence de définition des rôles et des moyens à mettre en oeuvre pour atteindre les objectifs

Comme le dit une personnalité qualifiée consultée par votre rapporteur, « il manque dans le document un chapitre qui traduise une répartition des rôles entre tous les acteurs concernés et les moyens qui seront mobilisés ».

Votre rapporteur a déjà souligné, par exemple, qu'un objectif potentiellement coûteux comme l'accès à tous à une liaison à 2 Mégabits par seconde en 2005, imposé qui plus est à un segment de marché concurrentiel, où les opérateurs économiques sont libres de leurs choix, n'était pas accompagné d'une méthode de mise en oeuvre (impossible d'ailleurs dans le cadre réglementaire actuel). Les exemples pourraient être multipliés.

S'agissant de la confusion des rôles entre les acteurs, votre rapporteur a déjà critiqué l'absence de prise en compte de la décentralisation, de même que l'ignorance des développements spontanés du marché.

Que penser, à cet égard, de l'affirmation selon laquelle, à l'horizon 2010, l'Etat « aura la responsabilité (...) de favoriser l'émergence (...) de « galeries marchandes » autour d'enseignes importantes (...) ! »

N'y a-t-il pas mieux à faire au regard de l'aménagement du territoire ?