EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mercredi 21 novembre 2001, sous la présidence de M. Roland du Luart, vice-président, La commission a ensuite entendu une communication de M. Roland du Luart sur la mission de contrôle de M. Henri Torre, relative au fonds d'investissement des départements d'outre-mer (FIDOM).
M. Roland du Luart a indiqué que ce travail constituait l'aboutissement d'une mission entreprise par le précédent rapporteur spécial, M. Henri Torre. Il s'est félicité de l'esprit de transparence qui a animé le secrétaire d'Etat et ses services tout au long de cette mission.
Il a indiqué que ce travail avait consisté en une comparaison entre, d'une part, le fonctionnement du FIDOM tel qu'il est prévu par les textes et, d'autre part, ce fonctionnement dans la réalité, et qu'il en était ressorti un décalage total, qui permet d'illustrer combien a évolué la mise en oeuvre des politiques publiques au cours des vingt dernières années.
M. Roland du Luart a souligné que le FIDOM était le « navire amiral » de la politique d'investissement outre-mer, géré par un comité directeur composé d'un aréopage de personnalités distinguées et comportant en particulier le ministre de l'outre-mer, cinq directeurs d'administration centrale, le directeur de l'INSEE, le commissaire général au Plan et neuf parlementaires.
Il a précisé que l'objet du FIDOM était de financer des actions devant concourir, d'une part, au développement économique et, d'autre part, à l'aménagement du territoire des départements d'outre-mer.
M. Roland du Luart a expliqué que le comité répartissait les crédits du fonds en trois sections, une section générale, une section départementale et une section régionale.
Le rapporteur spécial a relevé que, aujourd'hui, le FIDOM était un instrument nettement moins imposant qu'il en avait l'air à la lecture du décret de 1984 car son poids financier s'était considérablement réduit au cours de la dernière décennie et que, des trois sections créées par le décret précité, il ne restait plus aujourd'hui que la section générale, les deux sections décentralisées ayant été mises en extinction à compter de 1997. Il a jugé les conditions de cette mise en extinction particulièrement inélégantes puisque d'une part, les collectivités locales n'avaient pas été consultées, et, d'autre part, l'Etat s'était désengagé sans prendre la peine d'inscrire les crédits de paiement correspondant à des autorisations de programme déjà ouvertes et dont les collectivités locales avait assuré le « préfinancement ».
M. Roland du Luart a insisté sur le fait que le pouvoir de décision du comité directeur sur l'emploi des crédits du FIDOM avait été court-circuité par l'accroissement de la part des crédits du fonds consacrée au financement des contrats de plan Etat-région car, d'une part, le montant des enveloppes consacrées au financement des contrats de plan Etat-région est décidé conjointement par l'Etat et les régions, et, d'autre part, l'utilisation des crédits est décidée au plan local, par les services déconcentrés de l'Etat et les services de collectivités locales cocontractantes.
Il a constaté que, entre les deux, le comité directeur n'avait plus de marge de manoeuvre et se bornait à prendre acte de la part des crédits du FIDOM consacrée aux contrats de plan. Aujourd'hui, cette part est d'environ 90 %.
Le rapporteur spécial a ajouté que le décalage entre la composition du comité directeur et la réduction de son pouvoir avait conduit, à partir de 1994, à ne plus le réunir et à faire exercer ses prérogatives par un comité restreint composé de représentants des différentes administrations concernées.
Il a estimé que le FIDOM était une institution un peu poussiéreuse, régie par des textes datés, alors que les crédits qu'il est censé gérer étaient au contraire au coeur de la mutation des formes d'action publique en matière d'investissement.
M. Roland du Luart a jugé que les crédits du FIDOM se prêtaient bien à l'évolution des formes de l'action publique en matière d'investissement, marquées par le développement des procédures contractuelles, en raison de la souplesse d'emploi de ses crédits et de leur spécialité peu marquée.
Il a noté que la contractualisation croissante se traduisait, pour les parlementaires, par une plus grande opacité quant à l'utilisation de l'argent public car les crédits destinés au financement des contrats de plan sont délégués aux préfectures sous forme d'enveloppes globalisées, qui sont réparties au niveau local et, pour les services de l'Etat, par un bouleversement des modes de fonctionnement car il faut désormais agir dans le cadre d'instances partenariales.
Au total, M. Roland du Luart a constaté que l'originalité du FIDOM, sa gestion par un comité directeur, avait été sacrifiée aux nécessités nouvelles de l'action publique.
Il a observé qu'aujourd'hui, l'Etat cherchait à contractualiser le plus possible les crédits du FIDOM, qui viennent ainsi accroître le montant des « contreparties nationales » permettant de bénéficier d'un montant supérieur de fonds structurels européens.
Le rapporteur spécial a préconisé une modification du décret de 1984 afin d'adapter le régime juridique du FIDOM au nouveau contexte.
Pour finir, le rapporteur spécial a insisté sur la difficulté d'apprécier l'efficacité de l'emploi de crédits sans vocation précise, sinon celle de participer au financement de projets d'investissement dans les domaines les plus divers.
Il a pourtant jugé nécessaire, pour garantir le succès de la mise en oeuvre de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances, de disposer d'outils d'évaluation de l'efficacité des dépenses.
Il s'est félicité que les règles communautaires imposent aux gestionnaires publics des obligations d'évaluation très contraignantes, de nature à accélérer l'adoption par les services de l'Etat d'une logique de résultat.
Le rapporteur spécial a aussi considéré que les parlementaires devraient insister sur la nécessité d'élaborer des indicateurs de la qualité de la gestion des crédits qui permettraient de répondre à des questions simples, notamment sur le délai de réalisation des projets financés, sur la proportion des crédits financés au titre d'un exercice qui n'arrive jamais à son terme, sur la proportion des projets en cours et « en panne » depuis deux ans ou sur le montant moyen des subventions.
Il a jugé que des indicateurs de ce type permettraient de se rendre compte de la qualité du suivi des projets réalisés par les services de l'Etat et de la sélectivité des procédures d'attribution des subventions et que, à partir de ce minimum nécessaire, des contrôles plus poussés pourraient le cas échéant être entrepris.
M. Roland du Luart a conclu que l'urgence consistait avant tout aujourd'hui à mettre en place, dans les services de l'Etat, les procédures permettant de dépasser la logique de dépense, sans pour autant détourner les services de l'Etat de leurs tâches opérationnelles.
M. Jean-Philippe Lachenaud a jugé qu'il était nécessaire que subsistent certains crédits dont l'emploi ne serait pas encadré à l'avance par des contrats ou des contraintes communautaires, afin de préserver une certaine souplesse.
M. Claude Lise a félicité le rapporteur d'avoir procédé à cet examen, à ses yeux nécessaire, du FIDOM. En tant qu'ancien membre du comité directeur, il a fait part du sentiment d'opacité qu'il retirait de ses réunions. En tant que président de conseil général, il a déclaré avoir été victime de la mise en extinction brutale des sections décentralisées du fonds.
M. Roland du Luart a indiqué que la gestion actuelle du FIDOM était dans une certaine mesure plus souple que l'ancienne, centralisée, car ses crédits étaient gérés de manière déconcentrée et répartis sur une base annuelle par les différents partenaires locaux.
A l'issue de cette présentation, la commission a alors donné acte à M. Roland du Luart de sa communication et décidé que les conclusions de sa mission feraient l'objet d'une publication sous la forme d'un rapport d'information.