B. LES RESSOURCES DU FIDOM
En application de l'article 2 du décret du 17 juillet 1984, « les ressources du fonds proviennent des crédits ouverts chaque année au budget du ministère chargé des départements d'outre-mer ».
En 2001, les crédits de ce fonds proviennent de deux chapitres du budget de l'outre-mer :
- le chapitre 68-01 « Subvention au fonds d'investissement des départements d'outre-mer (section générale) ». Ce chapitre comprend deux articles. L'article 10 regroupe les crédits de la section générale proprement dite. L'article 20, qui n'a été doté que de 1990 à 1993, pour un montant total de 271 millions de francs (en AP comme en CP), est consacrés aux crédits destinés à la reconstruction de la Guadeloupe 2 ( * ) à la suite du cyclone Hugo;
- le chapitre 68-03 « Subvention au fonds d'investissement des départements d'outre-mer (sections régionales et départementales) ».
A titre exceptionnel, le FIDOM peut également recevoir des fonds de concours 3 ( * ) .
1. Les dotations en lois de finances
Les dotations en loi de finances initiale
Dans le projet de loi de finances pour 2002, les crédits du FIDOM s'élèvent à 340,5 millions de francs en autorisations de programme (AP) et à 250,15 millions de francs en crédits de paiement (CP) 4 ( * ) .
En 1990, le FIDOM était doté de 622,5 millions de francs en AP et de 367 millions de francs en CP. Le montant des crédits inscrits en loi de finances a diminué, en treize ans, d'environ 45 % en AP et de plus de 30 % en CP.
La répartition de l'enveloppe entre les trois sections du FIDOM a également évolué. En 1991, les dotations décentralisées constituaient environ 30 % du total des crédits inscrits en loi de finances. En 1997, cette part était tombée à 13 %. Depuis 1998, le chapitre 68-03, qui regroupe les deux sections décentralisées, n'est plus doté en crédits de paiement (il ne l'est plus en autorisations de programme depuis 1997).
L'impact de l'exécution budgétaire
La comparaison des montants inscrits en loi de finances initiale et des montants en fin d'exercice 5 ( * ) fait apparaître que l'exécution budgétaire a plutôt tendance à majorer les crédits du FIDOM, notamment depuis 1997.
Données chiffrées : secrétariat d'Etat à l'outre-mer , lois de finances
La répartition par paragraphe des lois de finances exécutées
La réduction des moyens de la section générale du FIDOM depuis le milieu des années 90 (- 38,7 %) s'est appliquée uniformément aux deux grands postes de dépenses du fonds identifiés par la comptabilité budgétaire, les subventions aux collectivités locales et aux établissements publics (- 38,9 % depuis 1995) d'une part, et les subventions aux entreprises (- 37,1 %) d'autre part.
La répartition par paragraphe des dépenses de la section générale du FIDOM (chapitre 68-01) depuis 1995
(en francs)
Données chiffrées : direction générale de la comptabilité publique
Les moyens consacrés aux subventions aux autres administrations ont presque triplé, mais leur part dans le total reste minime.
2. La part du FIDOM dans le budget de l'outre-mer
Le FIDOM a suivi, de manière plus prononcée encore, le mouvement de marginalisation des dépenses d'investissement au sein du budget de l'outre-mer, constaté depuis la première moitié des années 90. Alors que le budget total du ministère a triplé entre 1991 et 2001, les dépenses en capital n'ont progressé que de 70 % au cours de la même période.
Les crédits du FIDOM ont, pour leur part, diminué d'environ 45 %. Leur part dans le budget de l'outre mer a été diminuée par cinq et leur part dans les dépenses d'investissement du secrétariat d'Etat a été divisée par trois.
La part du FIDOM dans les crédits du ministère de l'outre-mer (CP)
(en millions de francs)
Données
chiffrées : « verts »
budgétaires
3. La répartition géographique des crédits
La répartition géographique des crédits délégués au cours de la dernière décennie laisse apparaître que le FIDOM est un instrument fortement péréquateur , en particulier sa section générale. Rapportées au nombre d'habitants, les attributions du FIDOM bénéficient surtout aux trois collectivités les moins favorisées. Saint-Pierre-et-Miquelon a perçu, entre 1990 et 2000, 41.277 francs par habitant (soit 36 fois plus que la Martinique), Mayotte a reçu 4.113 francs par habitant, et la Guyane a bénéficié de 3.384 francs par habitant.
La répartition géographique des crédits du FIDOM (crédits délégués de 1990 à 2000)
(en francs)
Les populations prises en compte sont les populations issues du recensement de 1999 (INSEE Première, n°665, juillet 1999)
Données financières : secrétariat d'Etat à l'outre-mer
4. Les ressources humaines
Les deux chapitres budgétaires relatifs au FIDOM sont gérés par le bureau (« département ») des financements publics et de la programmation du secrétariat d'Etat à l'outre-mer. Ce bureau appartient, au sein de la direction des affaires économiques, sociales et culturelles de l'outre-mer, à la sous-direction des affaires économiques. Il comprend cinq agents : une administratrice civile, détachée de la région Ile-de-France, une attachée d'administration centrale, dont le secrétariat d'Etat à l'outre-mer est l'administration d'origine, une cadre C, mise à disposition par le ministère du budget, une secrétaire et, depuis le mois de septembre 2001 et à titre provisoire, une attachée principale d'administration centrale mise à disposition par le ministère du budget.
Outre le FIDOM, le département des financements publics gère également le fonds d'investissement pour le développement économique et social (FIDES). Il participe à la négociation des contrats de plan Etat-régions et en assure le suivi et, si les procédures prévues sont mises en place, l'évaluation.
Votre rapporteur s'interroge sur la capacité du département des financements publics, en l'état actuel de ses moyens humains, à faire face au défi de l'évaluation des politiques publiques. Aujourd'hui, ses capacités, dont votre rapporteur salue la qualité, sont entièrement absorbées par le suivi budgétaire et comptable des crédits. A moins d'une amélioration significative du suivi de leurs engagements par les préfectures qui permettrait de libérer les agents de l'administration centrale de certaines tâches, il est craindre que le suivi qualitatif de l'emploi des crédits ne puisse pas prendre une place plus grande dans l'activité du département.
* 2 Ces crédits ont été inscrits dans le chapitre budgétaire du FIDOM car, sans doute pour des raisons pratiques, on a précisé leurs conditions d'utilisation par voie réglementaire en ajoutant un chapitre (articles 15 à 20) au décret n°84-712 portant réforme du fonds d'investissement des départements d'outre-mer plutôt qu'en prenant un décret spécifique.
* 3 Le secrétariat d'Etat à l'outre-mer a indiqué à votre rapporteur qu'un arrêté du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie « en date du 24 janvier 2000 (JO du 24 mars 2000) portant ouverture de crédits de fonds de concours a abondé le FIDOM à hauteur de deux millions de francs pour l'installation d'un réseau VHF pour la couverture complète des eaux côtières de la Martinique. Ce fonds de concours a fait l'objet d'une convention en date du 9 juillet 1999 passée entre le président du conseil régional et le préfet de la région Martinique. Les crédits du FIDOM ont été délégués en AP et en CP au préfet de la région Martinique le 23 mai 2000 ».
* 4 Ces montants sont « à structure constante », c'est-à-dire sans tenir compte des crédits du fonds de développement mahorais et de la dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte, qui sont inscrits à compter de 2002 au sein du chapitre 68-01 du budget de l'outre-mer.
* 5 Une fois intervenus les mouvements de crédits résultants des virements, transferts et annulations de crédits, ainsi que des dispositions des lois de finances rectificatives (mais hors reports de crédits). Les montants retenus pour les exercices 1990 à 1993 ne tiennent pas compte des crédits destinés à la reconstruction de la Guadeloupe.