II. LES ACTIVITÉS DE LA DÉLÉGATION FRANÇAISE
A. Rencontres internationales :
1. Echange de vues avec la délégation yougoslave au sujet de la candidature de la Yougoslavie au Conseil de l'Europe
La délégation d'invités spéciaux de la République fédérale de Yougoslavie, conduite par M. Dragoljub Micunovic, président de la Chambre des députés, a rencontré, le 23 septembre 2002, la délégation française pour un échange de vues sur les derniers développements de la candidature de la Yougoslavie au Conseil de l'Europe.
Cet échange a été introduit par un exposé du président Micunovic, qui a rappelé les conditions posées à l'adhésion de son pays et le calendrier prévu pour leur réalisation. Parmi ces conditions, il a mis l'accent sur l'adoption de la charte constitutionnelle et en particulier sur la question du mode d'élection au Parlement fédéral. M. Micunovic a fait appel à la délégation française pour l'aider à trouver une solution convenable à un problème qui risque, à ses yeux, d'être mal compris par l'opinion yougoslave alors même que le rapprochement avec l'Europe est une préoccupation première du Gouvernement de la République fédérale de Yougoslavie.
Après cet exposé, plusieurs parlementaires français et yougoslaves sont intervenus pour préciser certains points politiques et juridiques soulevés à l'occasion de la procédure d'adhésion de la Yougoslavie au Conseil de l'Europe. Le président de la délégation française a souhaité la poursuite des relations amicales manifestées par cette rencontre.
2. Information données par la délégation russe sur les négociations relatives à Kaliningrad
M. Dimitri Rogozine, président de la délégation russe et vice-président de la Douma d'Etat, accompagné de M. Leonid Slutsky, a rendu visite à la délégation française, le 24 septembre 2002, pour lui exposer la position de son pays sur le problème de l'enclave de Kaliningrad inscrit à l'ordre du jour de la partie de session en cours, et sur les négociations à ce sujet avec l'Union européenne, dans lesquelles il intervient en tant que représentant spécial du Président Vladimir Poutine.
Dans sa présentation, après avoir reconnu les efforts accomplis par la Commission européenne pour se rapprocher des positions russes, il a souligné l'importance pour son pays, de la conclusion rapide d'un accord sur le transit des voyageurs par voie ferroviaire à travers la Lituanie. Ce transit est vital pour la région de Kaliningrad ; c'est pourquoi la Russie est très attachée à la préservation de ses intérêts nationaux par l'accord à intervenir, tout en tenant compte du désir légitime de la Commission et des pays membres de l'Union européenne de prévenir l'immigration clandestine en provenance de pays tiers, qui pourrait tenter de tirer parti de ce transit.
En réponse aux questions et observations de MM. François Loncle, Guy Lengagne, Jean-Claude Mignon, Michel Dreyfuys-Schmidt et Jacques Legendre, M. Rogozine a notamment donné des précisions statistiques sur les flux de personnes intéressés (969 000 passagers par voie ferroviaire par an), et sur les modalités techniques pour prévenir les risques, lors du passage des convois en transit, d'immigration clandestine. Il a en outre insisté sur la grande sensibilité du problème de Kaliningrad pour l'opinion publique russe.
B. Le point sur les activités de la Cour européenne des Droits de l'Homme, par M. Jean-Paul Costa, vice-président de la Cour
Rappel de quelques principes généraux de fonctionnement de la Cour
« Les magistrats composant la Cour européenne des droits de l'homme - un par Etat membre du Conseil de l'Europe - sont élus par l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe. Leur mandat est de six ans ; je suis personnellement à la fin (4 ans) d'un mandat de six ans et j'ai été élu par mes collègues vice-président de la Cour.
La Cour européenne des droits de l'homme a été créée par la Convention européenne des droits de l'homme pour veiller au respect par les Etats membres du Conseil de l'Europe des droits et garanties proclamés par cette convention dans le domaine civil et politique. Les droits économiques et sociaux sont, quant à eux, protégés par la Charte sociale européenne qui n'entre pas dans la compétence de la Cour.
Les citoyens qui s'estiment victimes de telles violations peuvent saisir la Cour de recours individuels. Depuis 1998, ces recours sont de droit. Des recours inter-étatiques, tel que le récent différend entre Chypre et la Turquie, sont encore examinés par la Cour, mais ils sont peu nombreux. La procédure obéit au principe du débat contradictoire, elle est à la fois écrite et orale.
Trois contentieux de modification de la loi
A titre d'illustration, voici trois exemples d'affaires où les requêtes visaient à obtenir une modification de la loi française existante :
- les écoutes téléphoniques : au début des années 90, une victime d'écoutes « sauvages » a saisi la Cour d'un recours individuel qui a abouti à la condamnation de la France et à l'élaboration de la loi du 13 juillet 1991 sur les écoutes téléphoniques, qui correspond aux exigences de la Convention européenne ;
- le droit des successions : depuis l'origine, le code civil appliquait un traitement discriminatoire à l'encontre des enfants adultérins pour la détermination de leurs droits dans le partage successoral. Les gardes des sceaux successifs, depuis René Pleven en 1970, promettaient de mettre fin à cette inégalité de droits, mais la réforme était différée faute de volonté politique. La saisine de la Cour européenne des droits de l'homme a abouti à la condamnation de la France et à la modification de la loi successorale dans le sens de l'uniformisation des droits successoraux des enfants sans égard à leur filiation (la nouvelle loi est de décembre 2001) ;
- l'adoption par un homosexuel : un homosexuel avait déposé une demande d'agrément en vue de l'adoption d'un enfant. Le président du conseil général, après l'enquête sociale de règle, a estimé qu'il n'était pas possible d'accepter cette demande, l'adoption envisagée entraînant l'absence de référence féminine jugée conforme à l'intérêt de l'enfant. L'homosexuel dont la demande d'agrément avait été rejetée a saisi la Cour européenne des droits de l'homme qui a jugé - par 4 voix contre 3 - qu'il appartenait à chaque Etat de se prononcer souverainement sur le sujet en fonction de l'état de sa réflexion sociale et politique.
Comme le montre particulièrement ce dernier exemple, la Cour applique le principe de subsidiarité. La responsabilité de l'application de la Convention européenne des droits de l'homme revient aux Etats, ce qui suppose de leur laisser une marge d'appréciation plus ou moins étendue : nulle lorsque est en jeu la protection de la personne contre des traitements inhumains ou dégradants, plus large quand il s'agit de la mise en oeuvre de droits tels que la liberté d'association ou la liberté d'expression, ou encore la protection du droit de propriété.
Les relations entre la Cour européenne des droits de l'homme et la France
La France est entrée assez tard dans le système. C'est une situation paradoxale, parce que deux des quatre juges français qui se sont succédé à la Cour (René Cassin et Pierre-Henri Teitgen) étaient les rédacteurs de la Convention européenne des droits de l'homme. Celle-ci n'a été ratifiée qu'en 1974, et le protocole additionnel ouvrant le droit au recours individuel ne l'a été qu'en 1981, ce qui explique que le premier arrêt rendu contre la France date de 1986.
Cette histoire a joué au détriment de la France, car pendant toutes ces années les pays du Nord ont étendu leur influence et ont fait avancer des principes jurisprudentiels dont l'établissement rend aujourd'hui plus difficile la compréhension des principes fondamentaux du droit français. Par exemple, la représentation de l'Etat par les préfets était un motif d'incompréhension radicale pour les pays d'Europe du Nord.
L'idée que la France est souvent condamnée est répandue ; elle doit être réfutée. Il est vrai que les recours sont nombreux contre notre pays et représentent 12 % du total des affaires (le rapport de la population française à la population des Etats européens, Russie comprise, est de 7,5 %). En outre, la Cour siège à Strasbourg, sur le territoire français. Enfin, le français est avec l'anglais l'une des deux seules langues officielles de la Cour : les requérants francophones sont donc objectivement favorisés.
En revanche, la France est plutôt moins condamnée que les autres pays. En 2001, sur les mille requêtes dirigées contre la France, plus de 90 % ont été déclarées irrecevables ou ont été retirées du rôle. Si l'on ne tient pas compte, dans le dixième restant, des affaires où est invoquée la durée excessive de la procédure, qui devraient désormais se raréfier (cf. infra ), on dénombre en 2001 quarante arrêts rendus dans des requêtes contre la France, dont quatorze condamnations, trois rejets, les autres se terminant par un retrait du rôle ou un règlement amiable.
Mais il est vrai que certaines des condamnations pour violation du droit sont spectaculaires et médiatisées. C'est ainsi qu'en 1999, la France a été condamnée pour « torture » à l'occasion d'un cas de violences policières. Dans ce contentieux, le juge d'instruction n'a accompli aucun acte pendant sept ans ; l'instruction n'a été reprise, peut-être sur intervention de la Chancellerie, qu'après la saisine par la victime de la Cour européenne des droits de l'homme. La procédure pénale interne a abouti à la condamnation des policiers poursuivis à des peines de prison ferme par le tribunal correctionnel. Le Gouvernement avait plaidé que la victime n'avait pas épuisé les voies de recours internes ; la Cour a répondu que cet argument n'était recevable que si les recours pouvaient être effectivement exercés, ce qui n'est pas le cas quand le délai de procédure atteint sept ans.
D'autres affaires moins spectaculaires sont liées à l'ancienneté de notre législation sur la presse. La loi du 29 juillet 1881 a été, à l'époque de sa promulgation, une illustration de l'esprit libéral ; elle est aujourd'hui obsolète et incompatible avec les exigences nouvelles qu'exprime la Convention européenne des droits de l'homme. Cette incompatibilité a été constatée par des arrêts de la Cour visant des condamnations prononcées sur la base des dispositions permettant l'interdiction d'ouvrages étrangers ou de provenance étrangère (introduites par un décret-loi de 1939 pour lutter contre la propagande nazie et jamais remises en cause) ou réprimant spécifiquement l'offense envers un chef d'Etat étranger.
Le rôle du commissaire du Gouvernement dans la procédure du contentieux administratif a été également mis en cause : si la Cour n'a pas retenu la critique fondée sur le fait que les parties ne peuvent s'exprimer après lui, elle a en revanche jugée non conforme à la Convention européenne des droits de l'homme sa participation au délibéré.
Enfin, la Cour a déclaré incompatible avec la Convention la disposition interdisant à l'avocat d'un accusé contumax de plaider tant que son client ne se représente pas.
Quelques problèmes d'avenir
L'encombrement du rôle
La Cour est noyée sous les requêtes : 12.000 en 2001 (1.000 en 1988, 10.000 en 2000).
Les délais de jugement commencent donc à s'allonger ; la juridiction ne donne pas le bon exemple aux Etats qu'elle condamne pour manquement au respect d'un délai raisonnable.
Le risque d'erreur s'accroît.
La charge de travail pesant sur les juges et les juristes qui les assistent est écrasante. Chaque juriste doit traiter cent affaires par an. De plus les actes initiaux des procédures (les lettres de saisine et les documents qui leur sont joints) sont rédigés dans la langue du requérant, ce qui pose aux juristes, au moment où ils se saisissent du dossier, des problèmes de compréhension qui peuvent ensuite être dommageables, même si la procédure se poursuit, selon la règle, en français ou en anglais.
En 2001, un groupe d'évaluation a été constitué au sein du Conseil de l'Europe, afin de créer un mécanisme de filtrage plus efficace. Actuellement c'est un comité de trois juges qui est chargé de rejeter les requêtes irrecevables ou manifestement mal fondées ; la procédure est trop lourde. L'augmentation du nombre des juristes est l'autre branche de l'alternative, mais ce serait une spirale sans fin.
La France et les droits de l'homme
Notre pays protège assez bien les droits de l'homme, sous la réserve - avec des difficultés inégales selon les régions - de la situation dans les prisons : aujourd'hui peu de détenus viennent s'en plaindre, si certains d'entre eux ont l'idée de déposer des requêtes devant la Cour, le risque d'une condamnation de la France ne peut pas être exclu.
Cependant le contrôle des droits fondamentaux n'est pas aussi poussé en France que dans des pays comme l'Allemagne ou l'Espagne, qui admettent la saisine, directe ou indirecte, de la Cour constitutionnelle. En France, les lois antérieures à la Constitution de 1958 ne peuvent pas être déférées au Conseil constitutionnel, la saisine est limitée aux parlementaires et les citoyens ne disposent pas du droit de saisir directement le Conseil. Je pense qu'il y aurait intérêt à réfléchir à cette question.
Les affaires de délai de procédure, souvent invoquées devant la Cour, vont se raréfier, car le code de l'organisation judiciaire permet désormais aux justiciables d'obtenir réparation en cas de déni de justice. La lenteur des procédures peut fonder une action en réparation, et la Cour européenne a jugé que l'engagement d'une telle action était l'une des voies de recours que le requérant devait épuiser avant de la saisir d'une requête en violation de ses droits ».
A la suite de l'exposé de M. Jean-Paul Costa, plusieurs membres de la Délégation sont intervenus.
M. Michel Dreyfus-Schmidt demande quel est l'état de la réflexion de la convention sur l'avenir de l'Europe à propos de la question du contentieux des droits de l'homme.
M. Jean-Paul Costa rappelle la coexistence de deux cours européennes : la Cour européenne des droits de l'homme et la Cour de justice des communautés européennes. En principe, les sphères de compétence de ces deux juridictions ne se confondent pas. Mais la Cour de justice des communautés européennes, dont la compétence était principalement fondée, initialement, sur l'interprétation sur question préjudicielle d'actes communautaires intervenant essentiellement en matière économique et financière, est de plus en plus amenée par l'évolution des compétences communautaires, depuis 1970, à traiter de problèmes liés aux droits fondamentaux, par exemple à travers le contentieux de la libre circulation des travailleurs. Chacune des deux juridictions s'efforce de respecter une démarche d'harmonisation. Mais des contradictions de jurisprudence demeurent possibles.
Tant que l'Union européenne correspondait à une « petite Europe » et le Conseil de l'Europe à la « grande Europe », le problème du rapprochement ne se posait pas. Mais la perspective de l'élargissement change les données et conduit à s'interroger sur l'adhésion de l'Union européenne en tant que telle à la Convention européenne des droits de l'homme. En sens inverse, joue l'adoption de la Charte européenne des droits fondamentaux de l'Union européenne, adoptée avec le Traité de Nice, mais pour le moment sans portée normative directe. Elle s'inspire de la Convention européenne des droits de l'homme tout en donnant à l'énoncé des droits une formulation « modernisée ». Si deux cours différentes sont amenées à appliquer deux textes voisins mais malgré tout différents, le risque de contradiction existe. Aujourd'hui le Parlement européen, l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe, la Cour de justice des communautés européennes, la Commission européenne, sont unanimement favorables à l'adhésion de l'Union européenne à la Convention européenne des droits de l'homme. Des problèmes techniques doivent encore être réglés, mais le récent revirement de la CJCE, jusqu'alors hostile à l'adhésion, apporte un élément nouveau.
M. René André souhaite connaître l'opinion de M. Jean-Paul Costa sur la création d'un procureur européen.
M. Jean-Paul Costa fait remarquer combien les institutions de ce type se développent actuellement en Europe, citant l'exemple de la Cour des comptes européenne ou du médiateur européen. Il estime, à titre personnel, que cette manifestation d'un processus général d'intégration judiciaire européenne n'a rien de choquant.
Mme Josette Durrieu souhaite revenir sur l'affaire Hakkar qui vaut à la France, au moment même de l'entretien, de nouvelles attaques en séance plénière.
M. Jean-Paul Costa résume les faits de l'affaire. L'intéressé, accusé d'homicide, a récusé systématiquement ses avocats. Des avocats ont donc été commis d'office pour assurer sa défense, et ils ont demandé au président de la cour d'assises le report du jugement de l'affaire pour leur permettre de prendre connaissance des cotes de ce volumineux dossier. Sans doute excédé par l'attitude de l'accusé, le président a rejeté leur requête. Les avocats se sont donc retirés, et ils ont obtenu la condamnation de la France pour violation du droit à un procès équitable posé par l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme. Beaucoup de gens se sont émus de cette affaire, dont le sénateur néerlandais Jurgens, membre de l'Assemblée du Conseil de l'Europe. La loi française du 15 juillet 2000 permet désormais à toute personne dont la Cour européenne a jugé que les droits fondamentaux avaient été méconnus par un jugement en matière pénale devenu définitif d'obtenir la réouverture de la procédure devant une autre juridiction. Mais il faut que la Cour de cassation estime que la violation relevée par la Cour de Strasbourg était de nature à fausser le jugement initial ; c'est le problème qui se posera pour la condamnation de Maurice Papon.
M. Jean-Louis Masson demande comment l'action de la Cour européenne des droits de l'homme s'articule avec celle du Comité des droits de l'homme de l'Organisation des Nations unies.
M. Jean-Paul Costa rappelle que la Convention européenne des droits de l'homme a prévu le cas de litispendance, c'est-à-dire l'hypothèse où une requête portant sur les mêmes faits a été portée, antérieurement à sa saisine, devant une autre instance juridictionnelle : dans ce cas, elle est tenue de surseoir à statuer. Il ajoute que les cas de saisines concurrentes sont rares, d'une part parce que, par construction, la juridiction européenne est plus proche du requérant que le comité de l'ONU qui a une compétence mondiale, et d'autre part parce que ce Comité ne peut que formuler des recommandations sans conséquences pécuniaires directes pour l'Etat mis en cause au profit du plaignant. Il précise qu'en vingt ans, on a recensé deux cas de suspension de procédures pour cause de saisines concurrentes. Quant aux droits protégés par le Comité des droits de l'homme et par la Cour européenne, ce sont pratiquement les mêmes.
C. La défense de la langue française dans les travaux du Conseil de l'Europe : échange de lettres entre le Président de la Délégation et le Secrétaire général du Conseil de l'Europe
Régulièrement, les présidents successifs de la Délégation française ont été amenés à rappeler aux instances du Conseil de l'Europe que le français était, à parité avec l'anglais, la langue officielle de cette institution.
Lors de la dernière session, le président de la Délégation a eu une nouvelle fois l'occasion de rappeler cette préoccupation au Secrétaire général du Conseil de l'Europe à propos de l'indisponibilité, en langue française, d'un document dont le caractère habituel et répétitif rendait pourtant facile l'établissement d'une version dans notre langue.
L'admission de la Yougoslavie au Conseil de l'Europe, les relations de l'enclave de Kaliningrad avec le reste de la Russie, la situation de l'Irak et l'analyse de la situation politique et institutionnelle de la Moldavie : quatre sujets qui ont, à un titre ou à un autre, retenu l'attention de la délégation française lors de la dernière partie de la session de l'Assemblée parlementaire du Conseil de l'Europe qui s'est tenue du 23 au 27 septembre 2002.
Le présent rapport, outre un rappel des décisions prises par l'Assemblée pendant cette partie de session, contient des informations sur les activités et les contacts de la délégation.