C. QUELS EFFETS SUR LA POLITIQUE DE DÉVELOPPEMENT ?
Constatant la forte présence du co-développement dans les documents sur la stratégie de l'aide française, notamment dans les conclusions du CICID, vos rapporteurs se sont interrogés sur les effets de l'intégration de la problématique des migrations dans la politique d'aide au développement : a-t-elle un effet sur les priorités sectorielles, sur les priorités géographiques, sur les instruments de l'aide ?
1. Des actions expérimentales
Sur la période 2003-2006, le co-développement a bénéficié de 14 millions d'euros, volume porté à 22 millions d'euros sur la période 2006-2008.
Le champ géographique défini pour recevoir, à titre expérimental, les actions de co-développement comprend quatre pays : le Sénégal, le Mali, le Maroc et les Comores. Les expériences concrètes se concentrent pour l'essentiel dans deux pays, le Maroc et le Mali où vos rapporteurs ont choisi de se rendre.
Ces deux pays présentent un profil très différent. La présence de leurs expatriés en France s'établit dans un rapport de un à dix au profit du Maroc.
2. Au Maroc
En ce qui concerne le Maroc , la question migratoire est un sujet très important d'une relation bilatérale très dense.
La communauté marocaine établie à l'étranger est estimée à 3 millions de personnes, soit 10 % de la population marocaine. La moitié des marocains partis pour l'Europe sont installés en France. 470 000 sont titulaires d'un titre de séjour.
La France est le premier client, le premier fournisseur et le premier investisseur au Maroc qui est également, avec 180 millions d'euros par an, le premier destinataire de l'aide bilatérale française, essentiellement sous forme de prêts ; les encours de l'Agence française de développement y atteignent un milliard d'euros. Plus de 800 000 marocains vivent en France et les 30 000 étudiants marocains représentent la première nationalité des étudiants étrangers. Dans le cadre de la migration de travail, la France accueille 7 000 travailleurs saisonniers par an. Le Maroc demeure également un important pays d'origine de migration illégale vers la France et figure au septième rang des nationalités pour le placement en zone d'attente, au deuxième rang des non-admissions, au premier rang des réadmissions simplifiées et au troisième rang pour les interpellations d'étrangers en situation irrégulière en 2005.
Pays de transit des migrants sub-sahariens, en provenance notamment du Sénégal, du Mali et de Côte d'Ivoire, le Maroc est aussi devenu un pays de destination sous l'effet de l'allongement des périodes de transit. Il accueillerait aujourd'hui, selon les estimations, entre 10 000 et 25 000 migrants, principalement à Rabat. Ce phénomène, très neuf, devrait aller croissant ; il représente un véritable bouleversement pour la société marocaine et pose des problèmes de sécurité, ces populations étant très marginalisées. Bien que très réticent sur la question de la réadmission des étrangers tiers, le Maroc est ouvert aux coopérations sur le contrôle des flux migratoires en provenance d'Afrique subsaharienne et reçoit notamment des fonds substantiels 8 ( * ) de l'Union européenne dans ce domaine afin, notamment de renforcer sa police des frontières. Dans sa relation avec le Maroc sur les questions migratoires, la France partage des préoccupations communes avec l'Espagne 9 ( * ) .
Le Maroc se rattache par certains aspects à un pays émergent, même si les fondamentaux de son économie restent fragiles comme en atteste son classement à la 108eme position dans le classement du PNUD. Il en présente les caractéristiques sociales : fortes inégalités (19 % de la population vit en dessous du seuil de pauvreté et 10 % de la population détient plus de 30 % du revenu national), très forte disparité villes/campagnes et régionale, coexistence de secteurs économiques dynamiques et « mondialisés » avec un important secteur informel.
Au Maroc, l'Agence française de développement finance de nombreux programmes qui pourraient être reliés à la problématique des migrations : accès au crédit, mise en valeur agricole, accès aux services sociaux...
Elle gère plus particulièrement un programme de 3,81 millions d'euros pour le compte de la direction Justice et Affaires intérieures de la Commission européenne. Ce programme qui a pour objet d'appuyer les investissements personnels et collectifs des Marocains résidant à l'étranger comprend deux volets, un volet d'appui au tourisme rural par la création de gîtes ruraux dans la région de Taroudant et un volet de soutien à la création ou au développement d'entreprises « innovantes ».
Sur le montant total du programme, 1,5 million d'euros sont pris en charge par une subvention de la Commission, à hauteur d'un tiers du projet dans la limite de 150 000 euros, chaque projet faisant l'objet d'un apport d'au moins un tiers par des marocains résidant à l'étranger, le dernier tiers étant apporté par un fonds d'amorçage, opérateur marocain spécialisé dans les entreprises innovantes. Le programme ne crée aucune obligation au retour des investisseurs dans leur pays d'origine. Le volet Tourisme rural est mis en oeuvre par un opérateur marocain, l'agence de développement social, assisté d'un opérateur délégué, l'association Migrations et développement, présente en France et au Maroc.
3. Au Mali
Le Mali , classé 175 ème sur 177 selon l'indice de développement humain, avec deux tiers de sa population vivant en dessous du seuil de pauvreté, connaît une croissance démographique forte (3 %/an). Quatre millions de maliens sont expatriés dont 60 à 120 000, les chiffres varient selon les estimations, en France. Les maliens figurent au sixième rang des nationalités placées en zone d'attente (343 personnes en 2005).
Le Mali était, avec le Sénégal et la Mauritanie, l'un des trois pays concernés par le Programme de développement local/migrations mis en place entre 1996 et 2000 et qui constituait une préfiguration du co-développement en finançant des aides au développement local des régions d'origine et à l'accompagnement des migrants de retour.
Suite à la signature de la convention franco-malienne sur le co-développement, intervenue le 21 décembre 2000, une première convention de co-développement sur les crédits du fonds de solidarité prioritaire a été signée en 2002 pour un montant de 2,6 millions d'euros.
Le programme comprend trois composantes : le développement des zones d'origine (950 000 euros), le soutien aux investissements productifs (750 000 euros) et les questions d'identité, volet destiné aux jeunes issus de l'immigration (500 000 euros).
Une deuxième phase du FSP co-développement a démarré en juin 2006 pour trois ans et pour un montant de 2,6 millions d'euros. Tout en conservant le même schéma, il étend le dispositif à l'ensemble du territoire malien et renforce le volet d'appui aux initiatives des jeunes issus de l'immigration.
La composante « développement local » consiste en l'appui aux associations pour la conception de projets de développement notamment dans le secteur de l'éducation. Les migrants et les bénéficiaires ont apporté 29 % des financements, le FSP co-développement, 63 %, le reste étant apporté par d'autres partenaires, notamment des collectivités territoriales françaises, dans le cadre de la coopération décentralisée. Dans ce dernier domaine, la ville de Montreuil met en oeuvre un programme de développement rural très significatif (10 millions d'euros) dans la région de Yélimané qui comprend un apport des migrants à hauteur de 500 000 euros et qui présente la caractéristique d'une coopération tripartite avec le Viet Nam en matière agricole, notamment pour la culture du riz.
La composante « développement de l'appareil productif » comprend deux volets, un volet « réinsertion économique » et un volet « investissement à distance ».
Le volet « réinsertion économique » associe deux modes de financement, le ministère des Affaires étrangères, via le FSP, et le ministère de la cohésion sociale, via l'agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations, ANAEM, dans le cadre de l'aide à la réinsertion précédemment évoquée. Ces sommes sont versées par tranches au rythme d'avancement du projet. Elles ne sont pas perçues par le migrant mais par l'opérateur qui l'accompagne dans son projet.
Le volet « investissement à distance » permet à des migrants d'investir leur épargne dans le développement du secteur privé malien, via la Banque Nationale de Développement Agricole (BNDA) dont l'Agence française de développement est l'un des actionnaires. L'épargne du migrant est rémunérée à 3.5 % et permet à un promoteur d'emprunter 4 millions de Francs CFA à 14 %. Un opérateur, financé sur les crédits du co-développement participe à l'étude de faisabilité et assure le suivi technique du projet.
4. Un premier bilan contrasté
Les actions de co-développement présentent un intérêt majeur, celui d'avoir mis en lumière que les politiques de gestion des flux migratoires ne peuvent se limiter au contrôle des frontières et à la lutte contre l'immigration clandestine sans se préoccuper de ses causes profondes.
Elles prennent des formes dont la coopération française n'est plus coutumière, le soutien à des micro-projets avec une forte composante d'accompagnement assurée par des opérateurs locaux, mais auxquelles elle pourrait retrouver un intérêt sous des formes modernisées.
A l'évidence cependant, les deux politiques que sont le développement et la maîtrise des flux migratoires s'inscrivent dans des horizons temporels différents ; le co-développement tente, dans une certaine mesure, de les faire se rencontrer.
Bien que né à la fin des années 1990, le codéveloppement a fait l'objet d'une reformulation et d'applications opérationnelles récentes : la carte « compétences et talents » n'avait ainsi pas encore reçu d'application concrète dans les deux pays à la date de la mission de vos rapporteurs ; de même, l'accord de gestion concertée des flux migratoires avec le Sénégal, pour partie, vraisemblablement en raison des échéances électorales sénégalaises, était, lui aussi, resté inappliqué.
Près d'un an après la promulgation de la loi de juillet 2006, le livret d'épargne co-développement n'était, quant à lui, toujours pas distribué par les banques, faute de publication des textes d'application nécessaires et notamment de la convention liant les banques au titulaire d'un livret codéveloppement.
Il est également trop tôt pour évaluer le volet « gîtes ruraux » au Maroc, qui n'est pas encore entré en phase de commercialisation
Lancé en 2003 pour une durée de deux ans, le programme de co-développement au Maroc a été prolongé pour tenir compte des difficultés rencontrées. Force est de constater que le volet « entreprises innovantes», avec trois entreprises créées en quatre ans et deux en phase de démarrage, n'a pas été couronné de succès.
Au Mali, le co-développement a permis la réalisation de projets de développement local consistant essentiellement en une « activation » de l'aide au retour des migrants.
413 projets ont été financés entre 1998 et 2002, à un rythme d'environ 40 dossiers par an. Après le passage de la subvention de 4000 à 7 000 euros en 2003, le nombre de dossiers a augmenté et 254 projets ont été financés pour la période 2004-2005. On estime à 1 500 la création d'emplois liée à ces migrants de retour depuis 2002.
Parmi les projets présentés à vos rapporteurs, certains cherchent à tirer un réel parti de l'expérience de la migration en s'inscrivant d'emblée dans un modèle économique lié aux échanges entre les deux espaces en visant une clientèle d'émigrés en France et en faisant appel à des partenaires au sein de cette communauté ou en se situant dans la filière « bio » permettant de diffuser des produits en France, à des prix plus rémunérateurs.
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Bilan de la première phase du FSP Mali 22 projets de développement local dans la région de Kayes (625 000 euros de co-financement) 300 projets de réinsertion économique 43 missions d'appui à la diaspora scientifique et technique (programme TOKTEN) 10 projets jeunesse 24 missions d'échange et d'expertise en France et au Mali |
La mise en oeuvre du volet « investissement à distance » est restée largement théorique puisqu'il n'a concerné qu'un seul bénéficiaire. Quatre promoteurs ont par ailleurs bénéficié d'un prêt à 16 % mais un seul honore ses engagements de remboursements, les trois autres étant défaillants. La sélection des projets et de leur promoteur s'est révélée insuffisante.
Pour ce qui concerne le volet « jeunesse », 10 projets avaient été financés à la fin de l'année 2005, principalement dans le domaine culturel.
Il s'agit cependant de transformer en « entrepreneurs » des migrants qui se trouvaient le plus souvent en situation d'échec dans leur parcours de migration. Dans cette perspective, l'action menée relève davantage de la réinsertion sociale, par ailleurs nécessaire, que du développement du secteur productif.
Selon l'évaluation menée sur le FSP Mali, 80 % des migrants s'étaient réinsérés socialement et les trois-quarts des entreprises fonctionnaient encore au bout de deux ans. Le dispositif a permis de créer trois emplois par projet en moyenne, soit quelque mille emplois en trois ans.
Les facteurs de réussite déterminants sont le montant de l'apport financier du migrant, témoignage de son implication personnelle et de la maturité de son projet ainsi que la nature de ses charges familiales : si elles sont trop importantes, elles mettent en péril la viabilité du projet mais, a contrario, une charge de famille est un facteur de stabilité et d'engagement dans le projet.
Le bilan des expériences menées n'est pas négligeable mais il fait apparaître une politique prioritairement orientée sur la gestion des flux migratoires, sans effet massif néanmoins sur ces mêmes flux. Le nombre des personnes accompagnées dans le cadre de l'aide à la réinsertion n'est pas comparable au volume des flux migratoires vers l'Europe.
5. Quels changements d'échelle envisageables ?
Encore largement expérimentale, la politique de co-développement est confrontée à la question de sa montée en puissance.
Les obstacles sont nombreux.
Le débat sur le co-développement s'est beaucoup focalisé, à la demande des associations de migrants, sur la question du coût des transferts. En l'absence de structures bancaires très développées, et donc de concurrence, dans les régions d'origine des migrants, ces coûts sont effectivement élevés et ponctionnent d'autant les montants disponibles. Nécessaire pour réduire la part du secteur informel, une action sur les coûts de transferts ne devrait cependant pas avoir d'effet notable sur la part des investissements productifs.
Il convient tout d'abord de rappeler que si les transferts de migrants sont importants en termes de volume global, le montant des transferts annuels individuels représente une capacité d'investissement limité (2 500 euros par an en moyenne pour le Maroc).
En second lieu, il s'agit de flux privés qui peuvent certes contribuer au développement mais dont l'emploi relève de décisions individuelles.
Enfin, si la part de l'investissement productif dans les transferts totaux est résiduelle, c'est qu'ils constituent en premier lieu un transfert de revenus indispensable pour satisfaire des besoins de consommation courante dans des régions où les opportunités d'investissements sont par ailleurs limitées.
La mobilisation des migrants suppose des communautés structurées dans le pays d'accueil. C'est notamment le cas de la communauté malienne en France qui a su développer des modes élaborés d'aide au développement. Il sera plus difficile pour la coopération institutionnelle française de travailler avec des communautés plus récentes, moins structurées et plus atomisées. Suite à la réunion du CICID du 19 juin 2006, l'extension des programmes de codéveloppement financés sur le Fonds de solidarité prioritaire a été décidée. Après le développement de programmes au Sénégal et au Comores, le champ géographique des projets « FSP Codéveloppement » devrait être étendu à d'autres pays d'Afrique (Bénin, Cameroun, Cap Vert, Madagascar, Mauritanie et Éthiopie) ainsi que le Vanuatu et Haïti.
La montée en puissance de la politique de co-développement ne peut se résumer à une augmentation des crédits budgétaires qui y sont alloués.
D'une part, l'aide financière n'est pas suffisante pour faire du retour un succès, l'accompagnement du migrant dans son projet est déterminant . Les structures capables d'assurer une telle prestation dans de bonnes conditions sont peu nombreuses : les structures de coopération européennes ou des bailleurs bilatéraux ne sont pas en mesure de remplir un tel rôle pour des projets nombreux et de petite taille ; il convient donc de confier cette tâche à des ONG faisant office de bureaux d'études. La coopération décentralisée peut aussi jouer un rôle très important. D'autre part, ce ne sont pas tant les crédits qui font défaut que les projets d'investissements viables portés par des migrants volontaires pour retourner dans leur pays d'origine et aussi les personnes ressources aptes à les accompagner.
Le passage du niveau microéconomique, consistant dans la création de micro-entreprises, dans lesquelles le migrant est son propre employeur, à un niveau macro-économique, où la création d'emplois peut avoir des effets potentiels sur la migration, reste à conquérir.
En outre, dans son volet le plus opérationnel de l'aide au retour, le co-développement est marqué par un certain nombre de biais. Les migrants sont certes des acteurs importants du développement de leur pays d'origine mais il est légitime de s'interroger sur la convergence de leurs choix, géographiques ou sectoriels, avec les intérêts du développement du pays.
Poussée à l'extrême, la logique de l'aide au retour irait à l'encontre de l'objectif recherché en privilégiant, parmi les investisseurs potentiels dans un pays donné, ceux passés par la « case France » ». En termes de développement, l'investissement d'un migrant n'a pas forcément plus de pertinence économique qu'un investissement porté par un non migrant. Rapportée au nombre d'habitants, l'aide bilatérale française au Mali est inférieure à 5 euros, soit nettement inférieure aux 8 200 euros consacrés à l'aide à la réinsertion d'un migrant de retour. L'arbitrage, au sein des crédits d'aide au développement entre des projets locaux et des projets portés depuis l'extérieur ne serait, à ce stade, pas souhaitable.
Le choix de « régions cibles » conduisant à privilégier les régions d'origine des migrants est aussi à manier avec précaution. Le choix majoritaire des migrants de retour de ne pas se réinstaller dans leur région d'origine, les raisons qui les avaient conduits au départ ayant peu évolué, conduit à envisager beaucoup plus largement les régions de mise en oeuvre des projets de co-développement. Au Mali, le ciblage initial de la seule région de Kayes, principale zone d'émigration vers la France, n'a pas été maintenu et le dispositif a été élargi à l'ensemble du pays.
En l'état actuel, la politique de co-développement apparaît davantage tournée vers un objectif interne, freiner l'immigration et favoriser le retour des migrants que vers une politique « externe » visant à favoriser le développement du pays d'origine.
La rencontre entre ces deux objectifs revêt encore un caractère artificiel, tant que les Etats d'origine ne s'en saisissent pas pour élaborer une véritable stratégie, accompagner les migrants dans leurs projets et orienter leur épargne vers les secteurs les plus créateurs d'emploi. Tant que cette synthèse n'est pas réalisée, vos rapporteurs ne croient pas à l'efficacité d'un recours plus large aux crédits d'aide au développement, tel qu'évoqué par le ministre des finances du Mali, pour abonder les projets d'aide au retour.
Le recours aux crédits d'APD ne garantit pas l'implication du pays d'origine alors qu'elle est une condition indispensable à la réussite de cette politique. Elle peut prendre des formes diverses : accompagnement juridique, allègement des contraintes administratives, incitations fiscales, travail avec le secteur bancaire pour améliorer le cadre réglementaire...
Devant ces difficultés, et compte-tenu de l'importance budgétaire de l'engagement de la France au niveau européen sur les questions de développement, un changement d'échelle significatif peut être recherché par l'implication de l'Union européenne dans une politique de co-développement.
* 8 Le Maroc bénéficie d'un important projet (67 millions d'euros) sur fonds de l'instrument financier MEDA, principalement constitué d'aide budgétaire pour l'appui à la décentralisation de sa police et la mise à niveau de ses postes frontières. Il reçoit environ 5 millions d'euros d'appui au volet international de l'ANPE locale, l'ANAPEC et l'encours de projets sur fonds AENEAS (DG JLS) s'élève à environ 25 millions d'euros. Au total, le Maroc s'est vu attribuer plus de 100 millions d'euros de financements européens sur la question des migrations.
* 9 Quelque 7 millions de marocains parlent l'espagnol dans le Nord du Pays qui a avec l'Espagne une proximité culturelle historique.