II. UNE NÉGOCIATION QUI NÉCESSITE LA POURSUITE DES EFFORTS
A. LA CROATIE S'EST FIXÉE UN CALENDRIER AMBITIEUX
Les négociations d'adhésion avec la Croatie ont été ouvertes en octobre 2005 . Le gouvernement croate entend, après l'adhésion à l'OTAN 13 ( * ) , achever les négociations d'adhésion à l'Union européenne en 2009, signer en 2010 et être membre plein en 2011. Votre délégation tient à rappeler que dans le cadre des négociations d'adhésion, la législation européenne ou « l'acquis » est divisée en 35 chapitres thématiques.
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Les chapitres de l'acquis Pour devenir un Etat membre, chaque pays doit accepter l'acquis communautaire. Dans tous les domaines de l'acquis, les pays candidats doivent aligner leurs institutions, leur capacité de gestion et leurs appareils administratif et judiciaire sur les normes de l'Union européenne. 1. Libre circulation des marchandises ; 2. Libre circulation des travailleurs ; 3. Droit d'établissement et de libre prestation de services ; 4. Libre circulation des capitaux ; 5. Marchés publics ; 6. Droit des sociétés ; 7. Droit de la propriété intellectuelle ; 8. Politique de la concurrence ; 9. Services financiers ; 10. Société de l'information et médias ; 11. Agriculture ; 12. Sécurité sanitaire des aliments, politique vétérinaire et phytosanitaire ; 13. Pêche ; 14. Politique des transports ; 15. Energie ; 16. Fiscalité ; 17. Politique économique et monétaire ; 18. Statistiques ; 19. Politique sociale et emploi ; 20. Politique d'entreprise et politique industrielle ; 21. Réseaux transeuropéens ; 22. Politique régionale et coordination des instruments structurels ; 23. Pouvoir judicaire et droits fondamentaux ; 24. Justice, liberté et sécurité ; 25. Sciences et recherche ; 26. Education et culture ; 27. Environnement ; 28. Protection des consommateurs et de la santé ; 29. Union douanière ; 30. Relations extérieures ; 31. Politique extérieure de sécurité et de défense ; 32. Contrôle financier ; 33. Dispositions financières et budgétaires ; 34. Institutions ; 35. Questions diverses. Source : Commission européenne . |
Avant l'ouverture effective des négociations, la Commission examine en détail chaque chapitre avec le pays candidat et rend compte au Conseil de cet examen analytique ou « screening ». Elle peut recommander d'ouvrir les négociations sur un chapitre donné ou demander au préalable le respect de certaines conditions 14 ( * ) . Le respect des engagements fait l'objet d'une surveillance étroite tout au long de la procédure et les négociations par chapitre 15 ( * ) ne sont closes que lorsque tous les Etats membres sont satisfaits des progrès réalisés par le pays candidat. Ce n'est que lorsque tous les chapitres sont clos que le projet de traité d'adhésion est soumis au Conseil, à la Commission et au Parlement européen avant d'être signé par le pays candidat.
S'agissant de la Croatie, après la conclusion du processus d'examen analytique en octobre 2006, les 33 rapports de screening ont tous été soumis par la Commission au Conseil. Le Premier ministre croate a pour sa part souligné auprès de votre délégation son souhait de signer le traité d'adhésion sous présidence suédoise au deuxième semestre 2009 . L'objectif du gouvernement apparaît donc relativement ambitieux dans la mesure où l'achèvement des négociations au deuxième semestre 2009 implique d'ouvrir tous les chapitres d'ici la fin 2008.
Dans cette perspective, le gouvernement croate a transmis, fin juin 2008 à la Commission européenne, les documents justifiant de la satisfaction de tous les critères pour l'ouverture des chapitres. De son coté, le Président croate, M. Stjepan Mesic soulignait auprès du Président de la République française en décembre 2007, que la Croatie attendait, dans le cadre de la présidence française, que le Conseil européen de décembre 2008 fixe une perspective précise pour son entrée dans l'Union européenne.
Toutefois, malgré l'engagement du gouvernement croate à maintenir le rythme des réformes, votre délégation s'interroge sur le caractère ambitieux du calendrier dans la mesure où la définition d'une date d'adhésion ne peut intervenir tant que les négociations n'ont pas totalement abouti .
B. LA CROATIE DOIT SE DONNER LES MOYENS DE SES AMBITIONS
Au cours de sa mission, votre délégation a eu l'occasion d'évoquer de manière approfondie avec les autorités croates les progrès attendus dans la réalisation des exigences européennes. Le respect du calendrier suppose ainsi de s'attaquer sans délai à certaines réformes douloureuses (chantiers navals) ou difficiles (réforme de la justice) pour le pays .
Jusqu'à présent, sur les 35 chapitres faisant l'objet de négociation, 21 chapitres ont été ouverts et trois provisoirement clos [politique d'entreprise et politique industrielle (20), sciences et recherche (25), éducation et culture (26)]. Deux chapitres ne se négocient pas à ce stade, car ils sont réservés pour la toute fin du processus [institutions (34) et questions diverses (35)]. Au demeurant, votre délégation observe que les chapitres les plus difficiles à conclure sont ceux ayant une forte incidence économique et financière , c'est à dire ceux qui concernent les principales politiques de l'Union. Il s'agit principalement de l'agriculture, de l'environnement et de la concurrence.
Votre délégation a pu constater que les autorités croates nourrissaient de grands espoirs vis-à-vis de la présidence française du deuxième semestre 2008 . Elles espèrent d'abord ouvrir tous les chapitres restants qui pourraient l'être à ce stade, soit une dizaine de nouveaux chapitres [1, 5, 8, 11, 12, 22, 23, 27], les plus difficiles pourraient toutefois n'être ouverts qu'en 2009 [5, 8, 23]. Ensuite, elles s'attendent raisonnablement à la clôture d'une dizaine de chapitres [3, 6, 7, 9, 10, 17, 18, 21, 28, 29, 30, 32], les plus difficiles ne devraient être fermés qu'en 2009 [2, 4, 13, 14, 15, 16, 19, 22, 24, 31, 33]. Comme le soulignait à juste titre M. François Saint-Paul, ambassadeur de France en Croatie, il est important, du point de vue de la communication, d'insister davantage sur le contenu et le caractère stratégique de certains chapitres, plutôt que sur le nombre de ceux déjà refermés, dans la négociation . En témoignent les chapitres 1 (libre circulation des marchandises) et 20 (politique d'entreprise et politique industrielle) qui représentent à eux-seuls plus de la moitié du marché commun.
S'agissant des exigences européennes, votre délégation se félicite de la levée 16 ( * ) de l'hypothèque de la ZERP (Zone de protection écologique et de pêche), qui obérait tout progrès sur plusieurs chapitres [Pêche (13) et Politique extérieure de sécurité et de défense (31)], par le gouvernement croate qui a suspendu son application aux Etats membres (Italie et Slovénie). Il s'agissait d'un obstacle politique majeur du processus de négociation, qu'il convient de distinguer du différent international qui oppose la Croatie à son voisin slovène 17 ( * ) .
Toutefois, votre délégation tient à souligner la nécessité d'éviter toute adhésion mal préparée. Et sur plusieurs dossiers difficiles, elle remarque que la réalisation des critères d'ouverture des négociations, d'ores et déjà fixés, nécessitent encore des efforts importants .
En matière de justice et de droits fondamentaux (chapitre 23), des efforts doivent encore être réalisés concernant la réforme de la justice et la lutte anti-corruption. Les responsables croates entendus par votre délégation reconnaissent que leur pays souffre encore aujourd'hui d'un retard dans le domaine judicaire, en particulier en ce qui concerne le niveau d'indépendance et de professionnalisme. De l'aveu même des autorités croates, il paraît indispensable d'assurer un recrutement transparent des magistrats selon le principe du concours. Elles entendent également relancer le processus de rationalisation des tribunaux. Dans la même perspective, les autorités croates doivent impérativement réformer l'administration afin de lui permettre d'être en capacité d'intégrer et d'appliquer le droit communautaire.
En matière de politique de la concurrence (chapitre 8) , il est nécessaire pour les autorités croates de mettre en place un programme national de restructuration du secteur sidérurgique et des plans de restructuration individuels pour les chantiers navals , afin de répondre aux exigences communautaires relatives aux aides d'Etat 18 ( * ) .
S'agissant des marchés publics (chapitre 5), les progrès restent limités malgré l'adoption d'une nouvelle loi en octobre 2007. L'agence pour la promotion du commerce et des investissements soulignait auprès de votre délégation que les travaux se poursuivaient en vue de l'adoption prochaine d'une nouvelle loi sur les concessions et le partenariat entre les secteurs public et privé.
En matière agricole (chapitre 11), le Premier ministre, M. Ivo Sanader confirmait à votre délégation qu'il s'agissait là d'un des chapitres les plus difficiles . Reconnaissant la nécessité d'adapter l'agriculture croate, le gouvernement a toutefois demandé 29 périodes de transition et exemptions permanentes, soit un chiffre record 19 ( * ) . Par ailleurs, il entend obtenir une période de transition de douze ans pour restreindre la vente de terres aux étrangers afin d'éviter une flambée du prix de celles-ci. Votre délégation estime qu'il faudra redoubler d'efforts afin de faire en sorte que tous les éléments de la politique agricole commune soient parfaitement en place au moment de l'adhésion. Il en va ainsi des interventions sur les marchés, des contingents ou encore de la surveillance des prix.
La clôture du chapitre énergie (15) nécessite, pour sa part, que la Croatie remplisse tous les critères de référence à savoir : l'adoption d'une nouvelle loi sur les mines 20 ( * ) , l'application du Règlement n° 1228/2003 sur les conditions d'accès au réseau pour les échanges transfrontaliers d'électricité, l'élaboration d'un objectif approprié et ambitieux portant sur la production d'électricité d'origine renouvelable d'ici 2010, et l'élaboration d'une stratégie de gestion des déchets radioactifs 21 ( * ) . Pour l'heure, avant l'adhésion, votre délégation estime que les priorités doivent s'orienter vers la sécurité d'approvisionnement (stocks pétroliers), la libéralisation des marchés de l'électricité et du gaz et la promotion des énergies renouvelables. Et à cet égard, votre délégation se félicite des progrès significatifs accomplis par la Croatie en ce qui concerne le marché intérieur de l'électricité 22 ( * ) et dans le domaine de l'efficacité énergétique et des sources d'énergie renouvelables 23 ( * ) .
A l'issue de cette mission, votre délégation souhaiterait relever que les autorités croates d'une part, fondent de grands espoirs dans la présidence française de l'Union européenne et, d'autre part, ont démontré leur détermination claire à résoudre l'ensemble des difficultés qui retardent actuellement le processus d'adhésion. A cet égard, votre délégation souligne que le travail d'harmonisation législative semble se poursuivre à un rythme satisfaisant. En effet, comme l'a expliqué Mme Vesna Pusic, Présidente du comité national de suivi des négociations au Sabor, sur 121 lois d'harmonisation programmées cette année, 78 avaient déjà été adoptées, total porté à 84 si l'on incluait les lois en cours de procédure.
* 13 Le 9 juillet 2008, les pays de l'OTAN ont signé les protocoles d'accession de l'Albanie et de la Croatie, qui ouvrent à ces deux pays la voie de l'adhésion pour 2009 (sommet de Strasbourg-Kehl). La Croatie a déjà fourni des contingents aux opérations de maintien de la paix de l'OTAN et mis en place plusieurs réformes administratives et militaires.
* 14 « Les critères de référence ».
* 15 L'interdépendance entre les différents chapitres de l'acquis est telle que les négociations sont conduites selon le principe que « rien n'est approuvé tant que tout n'est pas approuvé ».
* 16 Le 13 mars dernier le Parlement croate a suspendu l'application de la ZERP aux membres de l'Union européenne.
* 17 La Slovénie et la Croatie ont convenu de résoudre le différent maritime frontalier dans le golfe de Piran en Adriatique devant la Cour internationale de justice (CIJ) de La Haye.
* 18 Les chantiers navals, confrontés à des difficultés, bénéficient d'aides d'Etat sous la forme d'effacement de dettes et d'aides au fonctionnement.
* 19 Cela concerne notamment les producteurs locaux de brandy et de rhum, les produits laitiers, le sucre, ainsi que les vignobles croates.
* 20 Cette nouvelle législation doit s'aligner sur les dispositions de la directive 94/22/CE sur les conditions d'octroi et d'exercice des autorisations de prospecter, d'exploiter et d'extraire des hydrocarbures.
* 21 Si la Croatie ne dispose pas de centrale nucléaire sur son territoire, elle doit toutefois élaborer une stratégie de gestion des déchets radioactifs provenant des opérations de démantèlement des combustibles usés de la centrale nucléaire de Krsko située en Slovénie et qui est la propriété commune des deux pays.
* 22 Le marché de l'électricité et les règles d'équilibrage sont entrés en vigueur en janvier 2007. Depuis juillet 2007, le marché est théoriquement ouvert à l'ensemble des clients non résidentiels, même si dans la pratique, HEP demeure l'unique fournisseur d'électricité dans le pays.
* 23 Selon les informations recueillies par votre délégation, des dispositions auraient été prises portant sur la part minimum d'électricité à produire à partir de sources d'énergies renouvelables, sur le système tarifaire et sur les incitations liées à celles-ci.