INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Longtemps la France a fait figure de modèle en Europe pour la protection apportée au consommateur. La loi d'orientation pour le commerce et l'artisanat du 27 décembre 1973, plus connue sous le nom de « loi Royer », a posé les bases d'une législation adaptée aux enjeux de la société de consommation alors émergente. L'édifice juridique constitué au fil des années a trouvé sa consécration dans le code de la consommation institué par la loi du 26 juillet 1993, aux termes de longs travaux préparatoires.
Dix ans plus tard, le bilan dressé par M. Luc Chatel dans son rapport au premier ministre sur l'information, la représentation et la protection du consommateur1 ( * ), souligne les points forts du système français : un dispositif juridique efficace, qui allie un droit protecteur et cohérent, une régulation publique étendue et un système judiciaire qui offre toutes les garanties nécessaires ; une réelle capacité d'expertise de tous les acteurs impliqués ; et une solide culture de la concertation.
Cependant, dans le même temps, le rapport retient comme une des cinq faiblesses du système français, le fait que les modes de réparation des dommages ne soient pas suffisamment satisfaisants pour les consommateurs 2 ( * ) .
Ceci renvoie à l'un des paradoxes du champ de la consommation : alors que les dommages y présentent un caractère de masse, puisqu'ils se répètent à l'identique pour tous les consommateurs placés dans la même situation et qu'ils trouvent leur origine dans le même manquement du professionnel à ses obligations, ils ne font pas l'objet d'une indemnisation en conséquence.
En effet, bien que chaque consommateur lésé dispose d'une action individuelle pour obtenir la réparation de son dommage, il est dissuadé d'agir parce que le gain n'en vaut pas les inconvénients ou que, seul, il ne parviendra pas à prouver la responsabilité de l'entreprise. En l'absence d'un mode collectif de règlement du litige, le dommage subi n'est pas réparé et la faute civile du professionnel pas sanctionnée.
Pour apporter un remède à cette lacune dans la protection du consommateur, le rapport précité préconise la création d'une procédure de recours collectif soigneusement encadrée. Ce faisant, il reprend une proposition déjà formulée en 1990 par M. le professeur Jean Calais-Auloy 3 ( * ), visant à l'instauration en France d'un mécanisme d'« action de groupe », plus connue aux États-Unis sous le nom de « class action ».
Cette procédure, susceptible de recouvrir des réalités très différentes, correspond à une action de procédure civile permettant à un ou plusieurs requérants d'exercer, au nom d'une catégorie de personnes (classe ou groupe), une action en justice 4 ( * ) : elle permet une mutualisation des moyens et une économie des coûts procéduraux, qui la rendent attractive quand les actions individuelles ne le sont pas.
Cependant une telle procédure n'est pas sans soulever de nombreuses inquiétudes, alimentées par l'exemple des dérives auxquelles le modèle américain de la « class action » donne lieu. De tels excès, qui ne profitent guère aux consommateurs, pourraient s'avérer dangereux pour la compétitivité des entreprises.
Deux préoccupations légitimes se font ainsi face : d'une part la crainte des dérives de l'action de groupe et de leur impact négatif sur l'économie, d'autre part la volonté d'apporter au consommateur victime la réparation à laquelle il a droit et dont il est de fait privé.
Ces deux considérations alimentent un débat très nourri sur l'opportunité de créer ou non en France une procédure d'action de groupe. Plusieurs rapports ont été publiés sur le sujet et de nombreuses propositions ont été formulées en ce sens. Le 1er février 2006, la commission des lois du Sénat a conduit un cycle d'audition sur le thème des « class actions », au cours duquel elle a entendu les représentants des associations de consommateurs agréées, des entreprises ainsi que des professions judiciaires 5 ( * ) .
Les initiatives engagées à l'époque n'ayant pas abouti, le débat a été récemment relancé par M. Hervé Novelli, secrétaire d'État chargé du commerce, de l'artisanat, des petites et moyennes entreprises, du tourisme, des services et de la consommation, qui s'est prononcé, au cours des assises de la consommation du 26 octobre 2009, pour, dans certains cas, « la mise en place d'une action de groupe à la française, précisément encadrée pour éviter les dérives à l'américaine ».
Souhaitant prendre toute sa part dans la réflexion engagée au plan national et européen, la commission des lois du Sénat a décidé de constituer, en octobre 2009, un groupe de travail sur le sujet, afin d'examiner l'opportunité de la mise en place d'une action de groupe en droit français.
Composé de deux co-rapporteurs, l'un membre du groupe de l'union pour un mouvement populaire, l'autre du groupe socialiste, le groupe de travail de votre commission des lois a procédé à une trentaine d'auditions, ouvertes à l'ensemble des sénateurs de la commission. Compte tenu de la dimension européenne du sujet, il a effectué un déplacement à Bruxelles auprès des institutions communautaires et de la représentation permanente de la France.
Ces auditions ont permis à vos rapporteurs d'entendre ou de recueillir les contributions écrites de représentants de l'ensemble des acteurs concernés, qu'il s'agisse des consommateurs et de leurs associations, des professionnels et des entreprises, des professions judiciaires, des milieux universitaires ou des administrations et des autorités de régulation...
Elles les ont convaincus de l'intérêt qui s'attache à la création d'une procédure d'action de groupe dans le champ de la consommation et dans certains domaines connexes, afin d'apporter une juste indemnisation aux préjudices aujourd'hui non réparés faute d'une voie de droit adaptée.
Dans le même temps, vos rapporteurs ont pris toute la mesure des inquiétudes que suscite une telle procédure et du danger qu'elle pourrait représenter si elle n'était pas suffisamment encadrée. Cependant, ils jugent possible de répondre à ces craintes en assortissant la procédure envisagée de garde-fous adaptés et en tirant parti des principes procéduraux français qui constituent la meilleure garantie contre les dérives dénoncées.
Après avoir évoqué les raisons qui les conduisent à recommander la mise en place d'une action de groupe à la française, ils détailleront, à travers vingt-sept recommandations, les principes auxquels doit répondre la procédure envisagée pour concilier à la fois le souci d'offrir aux personnes lésées une voie de droit efficace et sûre pour obtenir réparation de leur dommage, et l'exigence de la préservation des droits et des intérêts des professionnels.
I. LES RAISONS D'INTRODUIRE L'ACTION DE GROUPE DANS LE DROIT FRANÇAIS
A. LA NÉCESSITÉ D'APPORTER UNE RÉPONSE À UNE INSUFFISANCE DU DROIT FRANÇAIS
1. L'absence d'une réelle procédure d'action collective en droit français
a) Des actions exercées par les associations dans l'intérêt collectif des consommateurs
Plusieurs formes d'actions dans l'intérêt collectif des consommateurs, nées à partir du début des années 1970 et actuellement définies aux articles L. 421-1 à L. 421-7 du code de la consommation, peuvent être mises en oeuvre par les dix-huit associations nationales agréées de consommateurs.
En premier lieu, l'article L. 421-1 autorise les associations de défense des intérêts des consommateurs agréées à exercer les droits reconnus à la partie civile en cas de préjudice direct ou indirect à l'intérêt collectif des consommateurs. Sont seuls concernés les faits constitutifs d'une infraction pénale portant atteinte à l'intérêt collectif des consommateurs. Cette action peut donc s'exercer devant la juridiction pénale à l'encontre, par exemple, d'un professionnel responsable de faits de tromperie ou de fraude.
Selon l'article L. 421-2, cette action peut être assortie de la demande de cessation de pratiques illicites ou de suppression de clauses illicites dans des contrats entre professionnels et consommateurs. Ainsi saisi, le juge peut, selon les articles L. 421-3 à L. 421-5, enjoindre, éventuellement sous astreinte, le professionnel concerné de mettre un terme à ses agissements illicites ou de supprimer les clauses illicites.
En deuxième lieu, indépendamment de faits constitutifs d'infractions, l'article L. 421-6 autorise les associations de défense des intérêts des consommateurs agréées à agir devant la juridiction civile pour demander, le cas échéant sous astreinte, la suppression d'une clause illicite, mais également d'une clause abusive 6 ( * ) , dans les contrats proposés aux consommateurs 7 ( * ) . Cette action correspond à celle de l'article L. 421-2, sans que soit nécessaire la constatation de l'existence d'une infraction. Deux voies sont ainsi offertes aux associations pour obtenir la suppression des clauses illicites dans les contrats, mais cette seconde voie ne peut aboutir à des sanctions pénales.
En troisième lieu, l'article L. 421-7 ajoute que les associations de défense des intérêts des consommateurs agréées, dans le cadre d'une action en réparation d'un préjudice engagée par un ou plusieurs consommateurs à raison de faits non constitutifs d'une infraction pénale, sont autorisées à intervenir devant la juridiction civile aux fins de demander la cessation de pratiques illicites ou la suppression de clauses illicites.
Ces dispositions variées et complémentaires, si elles permettent bien de faire cesser des pratiques illicites ou abusives et ainsi bénéficient à l'ensemble des consommateurs pour l'avenir, ne permettent pas d'obtenir la réparation de la somme des préjudices subis réellement et individuellement par les consommateurs. Le préjudice dont il est demandé réparation est celui causé à l'intérêt collectif des consommateurs. Dès lors, les dommages et intérêts sont attribués par le juge à l'association ayant introduit l'action.
Concernant la protection de l'intérêt collectif des consommateurs, il convient enfin de rappeler le rôle de la commission des clauses abusives, tel qu'il résulte des articles L. 132-2 à L. 132-5 du code de la consommation. Cette autorité administrative indépendante, créée en 1978 et placée auprès du ministre chargé de la consommation, est chargée d'examiner si les modèles de conventions entre les professionnels et les consommateurs comportent des clauses abusives. À ce titre, elle émet des recommandations, plusieurs chaque année, ayant pour objet de demander la modification ou la suppression de telles clauses, mais également de proposer des modifications législatives ou réglementaires appropriées. Elle peut être saisie par le ministre chargé de la consommation, par une association agréée de consommateurs ou par les professionnels concernés, mais surtout elle peut se saisir d'office.
Hors du droit de la consommation, d'autres dispositions particulières permettent à des associations l'exercice d'actions en réparation pour le compte d'une pluralité de victimes. Tel est le cas, en particulier, des actions exercées par les associations agréées de protection de l'environnement 8 ( * ) , les associations de santé agréées 9 ( * ) ou les associations de défense des investisseurs 10 ( * ) .
b) L'échec de l'action en représentation conjointe
La loi n° 92-60 du 18 janvier 1992 renforçant la protection des consommateurs a institué, aux articles L. 422-1 à L. 422-3 du code de la consommation, l'action en représentation conjointe. Celle-ci permet à une association agréée de consommateurs représentative au plan national d'agir en réparation pour le compte de consommateurs nommément identifiés qui lui confient expressément mandat de les représenter. Il s'agit donc bien de la réparation, obtenue collectivement, de préjudices individuels 11 ( * ) . L'action en représentation conjointe est la forme d'action la plus proche, en droit français, de l'action de groupe.
Deux consommateurs au moins ayant subi des préjudices du fait du même professionnel et provenant d'une origine commune peuvent donner mandat à l'association, par écrit, d'agir en réparation en leur nom devant toute juridiction, c'est-à-dire civile, pénale ou administrative. L'association ne peut solliciter des mandats par voie de publicité, d'affichage, de tract ou de lettre personnalisée, ce qui limite drastiquement sa capacité à rassembler un nombre significatif de consommateurs. L'avis de notre ancien collègue Lucien Lanier, établi en 1991 au nom de la commission des lois sur le projet de loi renforçant la protection des consommateurs 12 ( * ) , incitait justement à la prudence en matière de publicité, estimant que devait « être prohibée la pratique qui consisterait pour une association de consommateurs à mettre en cause de manière ciblée une entreprise, notamment par la voie d'une campagne de presse appelant des consommateurs à lui confier un mandat pour les représenter en justice ». Si l'on peut comprendre cette prudence à l'époque compte tenu des incertitudes quant à l'usage de ce nouveau type de procédure, prohiber toute publicité constituait toutefois un frein évident à l'efficacité de l'action en représentation conjointe. En tout état de cause, un des principes de l'action de groupe réside justement dans la publicité qui permet aux consommateurs lésé concernés de se joindre à l'action.
De plus, l'action en représentation conjointe ne bénéficie qu'aux consommateurs qui ont donné mandat à l'association en vue de son lancement. La réparation du préjudice ne concerne donc que les consommateurs ayant donné mandat, ce qui signifie qu'il faut préalablement identifier les consommateurs lésés, sans recourir à une quelconque forme de publicité, et que d'autres consommateurs pouvant faire état d'un préjudice identique ne peuvent ultérieurement se joindre pour obtenir réparation. Les dommages et intérêts sont versés aux seuls mandants.
L'article R. 422-2 prévoit que l'association peut renoncer au mandat lorsque le consommateur ne contribue pas suffisamment à l'organisation de l'action, tandis que l'article R. 422-5 ajoute que le mandat peut être révoqué.
Conçue de façon restrictive comme un succédané à l'introduction de l'action de groupe en droit français, l'action en représentation conjointe constitue bien une modalité d'action collective des consommateurs en vue de la réparation d'un préjudice sériel. Le rapport de notre regretté collègue Jean-Jacques Robert établi au nom la commission des affaires économiques 13 ( * ) en 1991 sur le projet de loi renforçant la protection des consommateurs adoptait une attitude de prudence, souhaitant avant tout éviter les abus de l'action collective constatés aux Etats-Unis et préconisant à cette fin un « dispositif de protection des entreprises contre les excès que pourrait favoriser cette innovation juridique ». Il avait paru prioritaire, à l'époque, de strictement encadrer l'action en représentation conjointe.
Force est de constater que l'encadrement a été tel que le dispositif n'a rencontré aucun succès. Le Conseil national de la consommation a d'ailleurs rapidement signalé les carences du dispositif et la nécessité de le faire évoluer, notamment en matière de publicité de l'action pour faciliter la collecte des mandats des consommateurs.
Depuis 1992, selon les indications fournies à vos rapporteurs, seules cinq actions en représentation conjointe ont été engagées 14 ( * ) . À l'appui de cet insuccès sont invoqués les implications de la responsabilité de l'association mandataire à l'égard des consommateurs mandants auxquels elle se substitue pour tous les actes de la procédure, la lourdeur de la gestion administrative et le coût qui en résulte pour les associations, y compris en matière d'assurance en responsabilité civile.
En outre, à l'évidence, l'action en représentation conjointe n'est guère praticable -et par conséquent peu adaptée- dans l'hypothèse de milliers de consommateurs victimes , du fait des nécessités matérielles et financières de la gestion des mandats. Dans ces conditions, il n'est pas réaliste de croire qu'une simple rénovation de l'action en représentation conjointe, par exemple en autorisant la publicité pour la sollicitation des mandats, suffirait à la rendre attractive, dès lors que le principe même du mandat paraît être l'obstacle à son développement, comme l'ont indiqué toutes les organisations de consommateurs entendues par vos rapporteurs.
Vos rapporteurs estiment néanmoins que le mérite de ce type d'action réside dans le fait qu'il s'appuie sur la reconnaissance du rôle des associations agréées en matière de protection des intérêts des consommateurs pour engager une action en faveur de consommateurs lésés individuellement en vue de la réparation de leur préjudice.
Justifiée en 1991, la prudence du législateur à l'égard de l'action collective est toujours nécessaire aujourd'hui. Elle doit néanmoins prendre en compte l'important développement du droit de la consommation en vingt ans et son intégration par les entreprises françaises, ainsi que le souci croissant de protection des consommateurs, tant à l'échelle nationale qu'à l'échelle européenne, pour laquelle l'action collective peut constituer un outil utile.
* 1 Luc Chatel, De la conso méfiance à la conso confiance : rapport au Premier ministre de la mission parlementaire auprès du secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce, à l'artisanat, aux professions libérales et à la consommation sur « l'information, la représentation et la protection du consommateur » , La documentation française, juillet 2003 .
* 2 Les quatre faiblesses relevées sont : l'éparpillement institutionnel, un paritarisme insuffisamment efficient, une culture de la prévention et de l'éducation du consommateur trop peu développée, des préoccupations nationales et européennes pas assez centrées sur l'enjeu consumériste
* 3 Proposition pour un code de la consommation, rapport de la commission pour la codification du droit de la consommation au Premier ministre, présidée par M. Jean Calais-Auloy , La documentation française, 1990, p. 111.
* 4 Selon la définition qu'en donne le Groupe de travail présidé par Guillaume Cerutti et Marc Guillaume dans son Rapport sur l'action de groupe, remis le 16 décembre 2005 à Thierry Breton, ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et Pascal Clément, ministre de la justice, garde des sceaux , p. 4.
* 5 Cf. Rapport d'information n° 249 (2005-2006) sur les class actions, de M. Jean-Jacques Hyest, fait au nom de la commission des lois, 14 mars 2006 : http://www.senat.fr/noticerap/2005/r05-249-notice.html .
* 6 L'article L. 132-1 définit la notion de clause abusive dans un contrat comme une clause ayant « pour objet ou pour effet de créer, au détriment du non-professionnel ou du consommateur, un déséquilibre significatif entre les droits et obligations des parties au contrat ». Il renvoie à des textes réglementaires l'énumération des catégories de clauses abusives. Il ajoute également que ces clauses sont réputées non écrites.
* 7 L'article L. 421-6 vise également la cessation ou l'interdiction des agissements illicites dans le cadre transfrontalier, en application de la directive du 19 mai 1998 relative aux actions en cessation en matière de protection des intérêts des consommateurs.
* 8 Article L. 142-2 du code de l'environnement. Les associations agréées de protection de la nature et de l'environnement peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct ou indirect aux intérêts collectifs qu'elles ont pour objet de défendre et constituant une infraction.
* 9 Article L. 1114-2 du code de la santé publique. Les associations agréées de défense des droits des usagers du système de santé peuvent exercer les droits reconnus à la partie civile en ce qui concerne certaines infractions portant un préjudice à l'intérêt collectif des usagers.
* 10 Article L. 452-1 du code monétaire et financier. Les associations de défense des investisseurs peuvent agir en justice, même par voie de constitution de partie civile, en ce qui concerne des faits créant un préjudice à l'intérêt collectif des investisseurs.
* 11 L'article L. 142-3 du code de l'environnement prévoit depuis 1995 une action en représentation conjointe exercée par des associations agréées de défense de l'environnement même locales, en cas de préjudices subis par plusieurs personnes dans le domaine environnemental, tandis que les articles L. 452-2 à L. 452-4 du code monétaire et financier prévoient depuis 1988 une action en représentation conjointe exercée par des associations de défense des investisseurs au nom de plusieurs investisseurs.
* 12 Avis n° 328, 1990-1991.
* 13 Rapport n° 315, 1990-1991.
* 14 Ces cinq actions faisaient intervenir de quatre jusqu'à une soixantaine de consommateurs. Elles concernaient la vente de meubles par démarchage à domicile, la fourniture de cours de soutien scolaire par démarchage à domicile également, les prestations d'un voyagiste, des prêts de financement immobilier remboursables par cession d'une assurance sur la vie et des prêts affectés au financement d'abonnements dans un club de sport. Les consommateurs ont obtenu pour tout ou partie gain de cause.