Rapport d'information n° 300 (2011-2012) de M. Jacques MÉZARD , fait au nom de la délégation aux collectivités territoriales, déposé le 25 janvier 2012
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INTRODUCTION
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I. DES CONTRÔLES INDISPENSABLES DANS LEUR
PRINCIPE...
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A. DES CONTRÔLES CONSUBSTANTIELS AU PROCESSUS
DE DÉCENTRALISATION
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1. La nécessaire défense de
l'égalité devant la loi et de l'unité de l'Etat...
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a) Une exigence renforcée...
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(1) Une exigence constitutionnelle...
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(2) ...renforcée par le processus de
décentralisation...
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(3) ...comme par l'implication de la France au sein
de l'Union Européenne
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b) ... qui n'est pas synonyme de
défiance
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(1) Le nouveau contexte de la gestion publique
locale : un contrôle de légalité devenu
obsolète ?
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(2) Les limites d'une régulation qui se
réduirait au contrôle politique et aux procédures
juridictionnelles individuelles
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(3) Une mission d'intérêt
général qui doit être assurée par l'Etat
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a) Une exigence renforcée...
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2. ... à concilier avec un autre principe
constitutionnel : la libre administration des collectivités
territoriales
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1. La nécessaire défense de
l'égalité devant la loi et de l'unité de l'Etat...
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B. UN SOUTIEN À L'ACTION DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES
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1. L'expertise de l'Etat mise au service des
collectivités territoriales
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a) Un facteur de sécurisation
juridique
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(1) Un filtre rassurant
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(2) Un point d'entrée sur les
problématiques de la gestion locale
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b) Un appui à la gestion des finances
locales
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(1) Le contrôle budgétaire et le
respect des règles applicables aux finances locales
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(2) L'examen de la gestion, une procédure
conçue comme un « outil d'aide à la bonne
gestion »
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a) Un facteur de sécurisation
juridique
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2. L'accompagnement d'une fonction de
conseil
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3. L'information du citoyen, composante
essentielle de la démocratie locale
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1. L'expertise de l'Etat mise au service des
collectivités territoriales
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CONCLUSION
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A. DES CONTRÔLES CONSUBSTANTIELS AU PROCESSUS
DE DÉCENTRALISATION
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II. ...AUJOURD'HUI EN PERTE DE VITESSE
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A. LE CONTRÔLE DE
LÉGALITÉ : UNE PASSOIRE À GÉOMÉTRIE
VARIABLE
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1. Des tentatives d'amélioration de
l'efficacité des contrôles...
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a) Un contrôle de légalité
plus ciblé
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(1) La réduction du nombre d'actes soumis
à l'obligation de transmission
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(2) La logique de définition de
priorités
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b) Une réorganisation des
contrôles
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(1) Le recentrage du contrôle en
préfecture de département
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(2) Le renforcement de l'appui des administrations
centrales et des autres services déconcentrés aux contrôles
de légalité et budgétaire
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(a) L'appui des administrations centrales
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(b) L'appui des administrations
déconcentrées
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c) La promotion de la
dématérialisation
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a) Un contrôle de légalité
plus ciblé
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2. ...qui n'ont pas réussi à
compenser la réduction des moyens affectés à ces derniers
dans le cadre de la RGPP
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3. Vers la disparition de facto du contrôle
de légalité ?
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a) Un contrôle de légalité
réduit à peau de chagrin
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(1) Un recul quantitatif
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(a) Une réduction plus rapide du nombre
d'interventions préfectorales que du nombre d'actes transmis
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(b) Les limites de la politique de
définition de priorités
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(2) ...mais aussi qualitatif
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(a) Des contrôles anecdotiques
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(b) Une maîtrise insuffisante de la
procédure contentieuse
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(3) Un recul perçu par les
élus : un contrôle de légalité qui n'est plus
qu'une « fiction »
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(4) Le risque d'une judiciarisation excessive
confirmé
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b) Une trajectoire similaire pour le
contrôle budgétaire ?
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(1) Un contrôle apparemment effectué
de manière satisfaisante
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(2) Mais des craintes pour l'avenir
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a) Un contrôle de légalité
réduit à peau de chagrin
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4. Un recul du contrôle qui n'a pas
été compensé par un renforcement du conseil
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1. Des tentatives d'amélioration de
l'efficacité des contrôles...
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B. UN EXAMEN DE LA GESTION MAL CALIBRÉ PAR
RAPPORT À SON OBJECTIF
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1. Un contrôle dont l'intérêt
n'apparaît plus de manière évidente, faute d'adaptation
suffisante aux nouvelles réalités locales...
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a) De la normalisation à la
banalisation
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b) Une programmation sans fil
d'Ariane ?
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(1) Une coordination insuffisante entre les
chambres sur le choix des thèmes de contrôle
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(2) Les inconvénients d'un ciblage sur les
« comptes significatifs »
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(3) Une perception des risques
satisfaisante ?
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c) Les méthodes de contrôle en
question
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(1) Un soupçon persistant
d'hétérogénéité des contrôles
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(2) Des interrogations liées au
développement de la logique d'évaluation : le retour du
risque de dérive vers un contrôle
d'opportunité ?
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d) L'enjeu de la préservation de
l'expertise des chambres
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a) De la normalisation à la
banalisation
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2. ...qui mobilise des moyens considérables
au sein des collectivités
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a) Une procédure longue (et parfois
chaotique)...
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b) ... qui nécessite un investissement
considérable de la part d'un nombre restreint de collectivités
examinées de manière fréquente...
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c) ...sans réellement protéger les
collectivités contre les risques de dérive
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(1) Les limites de la procédure
contradictoire
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(2) Des conséquences dommageables
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a) Une procédure longue (et parfois
chaotique)...
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1. Un contrôle dont l'intérêt
n'apparaît plus de manière évidente, faute d'adaptation
suffisante aux nouvelles réalités locales...
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CONCLUSION
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A. LE CONTRÔLE DE
LÉGALITÉ : UNE PASSOIRE À GÉOMÉTRIE
VARIABLE
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III. PRENDRE ACTE DE LA
DÉCENTRALISATION : LES PISTES DE VOTRE DÉLÉGATION
POUR DES CONTRÔLES RENOVÉS
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A. PRIVILÉGIER L'INFORMATION ET LE CONSEIL
EN AMONT
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B. RESTAURER LA CAPACITÉ DES SERVICES
PRÉFECTORAUX À EFFECTUER DES CONTRÔLES DE
LÉGALITÉ ET BUDGÉTAIRE EN BONNE INTELLIGENCE
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1. Restaurer la capacité d'expertise de
l'Etat
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2. Améliorer la performance des
contrôles
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a) Aller au bout de la logique de
mutualisation
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(1) Renforcer la coopération entre DDFiP et
préfectures
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(2) Créer une structure comparable au PIACL
en matière budgétaire
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b) Développer les potentialités de
la télétransmission en adaptant davantage ses modalités
aux besoins des usagers
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(1) Améliorer l'ergonomie de l'application
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(2) Améliorer la fluidité des
envois
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(3) Rendre la signature électronique
accessible à l'ensemble des collectivités
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(4) Renforcer l'interopérabilité des
différents modes d'échange dématérialisés
entre les collectivités territoriales et les administrations de
l'Etat
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a) Aller au bout de la logique de
mutualisation
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1. Restaurer la capacité d'expertise de
l'Etat
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C. RESTITUER L'EXAMEN DE LA GESTION DANS SON
RÔLE D'OUTIL AU SERVICE DES COLLECTIVITÉS
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1. Faire de l'examen de la gestion une source
effective de repères pour les collectivités
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a) Favoriser la mise en perspective des modes de
gestion des différentes collectivités
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(1) Unifier la programmation
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(2) Unifier les méthodes
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(3) Faire de l'examen de la gestion un vecteur de
diffusion de bonnes pratiques
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b) Renforcer les effets des contrôles
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(1) Répondre aux préoccupations des
élus
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(2) Donner une dimension plus concrète aux
observations
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(3) Assurer un suivi des examens de la
gestion
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(4) Susciter plus de débat public autour
des contrôles
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c) Préserver l'expertise et la
capacité de réaction des chambres
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(1) Faciliter le repérage des risques
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(2) Préserver l'expertise des
chambres
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a) Favoriser la mise en perspective des modes de
gestion des différentes collectivités
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2. Alléger l'examen de la gestion
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1. Faire de l'examen de la gestion une source
effective de repères pour les collectivités
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A. PRIVILÉGIER L'INFORMATION ET LE CONSEIL
EN AMONT
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I. DES CONTRÔLES INDISPENSABLES DANS LEUR
PRINCIPE...
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ANNEXES
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Annexe 1 : Les propositions de votre
délégation
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Annexe 2 :Examen du rapport d'information par
la délégation, le 24 janvier 2012
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Annexe 3 :Note de législation
comparée sur le contrôle de légalité des actes des
collectivités territoriales
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Annexe 4 : Note de législation
comparée sur les contrôles sur les finances des
collectivités territoriales
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Annexe 1 : Les propositions de votre
délégation