N° 657
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2011-2012
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 11 juillet 2012 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la mission d'évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (1) sur le financement de la branche AT-MP ,
Par M. Jean-Pierre GODEFROY et Mme Catherine DEROCHE,
Sénateurs.
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(1) Cette mission est composée de : M. Yves Daudigny, président ; MM. Alain Milon, Jacky Le Menn, vice - présidents ; MM. Gilbert Barbier, Jean-Louis Lorrain, Jean-Marie Vanlerenberghe, secrétaires ; Mmes Annie David, Jacqueline Alquier, M. Jean-Noël Cardoux, Mmes Christiane Demontès, Catherine Deroche, MM. Jean Desessard, Jean-Pierre Godefroy, Mme Chantal Jouanno, M. Ronan Kerdraon, Mme Isabelle Pasquet et M. René-Paul Savary. |
AVANT-PROPOS
Mesdames, Messieurs,
Le financement de la branche accidents du travail - maladies professionnelles (AT-MP) a suscité jusqu'à présent peu d'intérêt pour deux raisons. D'une part, les enjeux financiers sont considérablement moins importants que ceux des autres branches de la sécurité sociale 1 ( * ) . D'autre part, les modalités de ce financement sont doublement spécifiques. Tout d'abord elles n'impliquent ni cotisation salariale ni affectation d'une part de la contribution sociale généralisée (CSG). L'indemnisation des accidents du travail et des maladies professionnelles repose donc intégralement sur les entreprises . Ensuite, le niveau des cotisations suit des principes assurantiels et s'ajuste aux dépenses de la branche . Celle-ci doit donc être toujours à l'équilibre, sauf période d'ajustement liée à une brusque augmentation des dépenses ou à la non-perception de certaines recettes.
Cependant, au cours des trois dernières années, le financement de la branche a pu paraître fragilisé. Trois années de déficit non pris en charge par une augmentation des cotisations, en 2009, 2010 et 2011, ont constitué une dette d'environ 1,7 milliard d'euros que le Gouvernement avait, dans le cadre du PLFSS pour 2011, proposé de transférer à la caisse d'amortissement de la dette sociale (Cades). Le Sénat ayant rejeté cette mesure, la question de la résorption de la dette est depuis en suspens ; elle n'a été reposée qu'à l'occasion du débat sur le PLFSS pour 2012 et au travers des auditions de vos rapporteurs.
Parallèlement, la Cour des comptes a refusé de certifier les comptes de la branche pour deux exercices consécutifs, 2010 et, à nouveau, 2011 . Ce refus est fondé sur plusieurs défaillances dont la Cour estime « l'énumération [...] inquiétante » . En 2010 ces défaillances ont été « d'une portée et d'une intensité accrues » , mais elles ont un caractère structurel puisqu'elles ont fait l'objet de réserves formulées avec une intensité croissante au cours des dernières années. La Cour estimait qu'elle ne « dispos[ait] [que] d'une assurance insuffisante sur l'exactitude et l'exhaustivité des cotisations AT-MP, qui représentent les trois quarts des produits de la branche » . En 2011, l'approfondissement des travaux de la Cour a conduit à un nouveau refus de certification. La Cour constate que « Les insuffisances cumulatives du contrôle interne dans la branche AT-MP et l'activité de recouvrement portent atteinte à l'exhaustivité et à l'exactitude des cotisations sociales affectées à la branche AT-MP » .
Cette situation pose plusieurs questions pratiques. Comment améliorer durablement les modalités de financement de la branche afin d'assurer sa pérennité et donc l'indemnisation des victimes du travail ? A court terme, comment financer la dette ? Mais une question de principe leur est sous-jacente, car la commission AT-MP qui gère la branche est la seule enceinte de dialogue social continu au sein de la sécurité sociale. Il faut donc se garder d'adopter des solutions qui délitent le lien de confiance entre partenaires sociaux.
I. UN PRINCIPE FONDATEUR : LE PAIEMENT PAR L'ENTREPRISE
La branche AT-MP est intégrée administrativement au sein de la Cnam. Elle est néanmoins autonome 2 ( * ) et son conseil d'administration 3 ( * ) , la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles (CAT-MP), vote, dans le respect des prescriptions de la loi de financement de la sécurité sociale, le budget annuel des deux fonds qui composent la branche : le fonds des accidents du travail et des maladies professionnelles et le fonds de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles.
Ce sont les cotisations des entreprises qui financent la branche directement ou indirectement. En effet, les recettes de la branche AT-MP se composent, en 2011, de 78,2 % de cotisations patronales nettes , de 0,2 % de cotisations prises en charge par l'Etat , de 18,2 % de recettes fiscales affectées et de 3,2 % de produits divers (recours contre tiers, produits financiers, produits de gestion courante...). Mais les cotisations patronales globales (c'est-à-dire les cotisations patronales nettes augmentées des exonérations compensées par l'Etat et par le panier de recettes fiscales) représentent en définitive plus de 97 % des recettes de la branche.
Dans ce cadre, la CAT-MP est appelée à décider de l'éventuelle augmentation des cotisations dues par les employeurs. Après quatre ans de stabilité, le taux moyen de cotisation a été augmenté et s'élève désormais à 2,385 % de la masse salariale.
A. UNE COTISATION ADAPTÉE À UN FACTEUR DE RISQUE SOCIAL SPÉCIFIQUE : LE TRAVAIL
La prise en charge sociale des accidents du travail puis des maladies professionnelles a été rendue possible par une double évolution. D'une part, l'essor de l'industrie mécanique a entraîné la disparition progressive du travail libre tel qu'il était conçu par le code civil au profit du salariat au temps et de la soumission de l'ouvrier au contrôle du patron. D'autre part, l'essor de la statistique a permis de déterminer le caractère régulier et prévisible des accidents de travail, qui se sont donc révélés susceptibles d'une prise en charge assurantielle en tant que risque. Néanmoins, près de vingt ans de débats parlementaires ont été nécessaires avant d'arriver à l'adoption de la loi du 9 avril 1898 qui pose les principes d'indemnisation des accidents. Les modalités de financement n'ont été établies qu'en 1945.
1. L'imputabilité et la proportionnalité
a) L'équilibre de 1898
La loi du 9 avril 1898 sur les responsabilités des accidents dont les ouvriers sont victimes dans leur travail fait porter sur l'employeur l'obligation de réparation de tous les accidents survenus par le fait ou à l'occasion du travail en application de la présomption d'imputabilité. Ceci aboutit à lui faire supporter les conséquences financières des dommages causés par sa faute mais également ceux résultant de la faute du salarié lui-même 4 ( * ) ainsi que ceux dont la cause est inconnue ou résulte de la force majeure. C'est pour compenser cet élargissement de la responsabilité de l'employeur que le principe de la réparation intégrale du dommage a été écarté au profit d'un taux d'indemnisation moyen.
L'indemnisation automatique des victimes d'accidents, hors de toute procédure contentieuse et sans obligation de preuve autre que celle du dommage et de son lien avec le travail, a donc eu pour contrepartie une forfaitisation de la compensation qui leur est accordée.
Le texte de 1898 ne prescrit aucune modalité de financement des indemnisations dues par l'employeur . De 1898 à 1945, celui-ci a donc été libre de s'assurer ou non pour faire face à ses obligations. Cette absence de contrainte résultait de l'imputation individuelle des risques à l'employeur. Elle découlait également de l'attachement à la liberté telle que définie par le code civil et de la réticence face à l'idée d'une assurance sociale obligatoire.
b) Le choix de 1945
L'intégration du risque accidents du travail et maladies professionnelles à la sécurité sociale par l'ordonnance du 4 octobre 1945 5 ( * ) marque l'aboutissement du mouvement d'extension du risque professionnel qui avait conduit à étendre le dispositif de 1898 à l'ensemble des titulaires d'un contrat de travail 6 ( * ) et à couvrir, partiellement, le risque de maladie professionnelle 7 ( * ) .
Elle marque le passage d'une responsabilité individuelle de l'employeur à une responsabilité de type assurantielle, avec la mise en place d'une cotisation obligatoire au profit des caisses de sécurité sociale 8 ( * ) , qui sont désormais chargées du règlement des indemnités à la place des employeurs et de leurs assurances.
L'article 35 de l'ordonnance du 4 octobre 1945 dispose que :
« La cotisation due au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles est à la charge exclusive de l'employeur.
« Le taux de la cotisation est déterminé annuellement pour chaque catégorie de risques par la caisse régionale de sécurité sociale d'après les règles fixées par arrêté du ministre du travail et de la sécurité sociale et des ministres de l'économie nationale et des finances. Les risques sont classés dans les différentes catégories par la caisse régionale, sauf recours de la part, soit de l'employeur soit du directeur régional, à une commission constituée auprès du conseil supérieur de la sécurité sociale et dont l'organisation et le fonctionnement sont fixés par le règlement général d'administration publique.
« La caisse régionale peut accorder des ristournes sur la cotisation ou imposer des cotisations supplémentaires dans les conditions qui seront fixées par un arrêté du ministre du travail et de la sécurité sociale, pour tenir compte des mesures de prévention ou de soins prises par l'employeur ou des risques exceptionnels présentés par l'exploitation. La décision de la caisse est susceptible de recours devant la commission prévue à l'alinéa précédent. En cas de carence de la caisse, le directeur régional peut statuer, sauf recours devant ladite commission.
« Le classement d'un risque dans une catégorie peut être modifié à toute époque.
« L'employeur est tenu de déclarer à la caisse régionale toutes circonstances de nature à aggraver les risques. »
La prise en charge de la réparation des AT-MP par la sécurité sociale se traduit donc par la mise en place d'une obligation de cotisation pour les entreprises et par la modulation de cette dernière en fonction du risque propre à chacune d'elles.
c) La proportionnalité comme moyen de prévention
Dès sa mise en place, la finalité de la cotisation patronale en matière d'AT-MP est double. Elle sert à couvrir les besoins d'indemnisation des victimes mais elle a également une finalité préventive.
Ainsi que le soulignait l'exposé des motifs de l'ordonnance du 4 octobre 1945, une cotisation unique ne signifie pas un taux unique de cotisation pour l'ensemble des assujettis. Car « si en effet l'on conçoit que pour les assurances sociales ou les allocations familiales les cotisations soient partout les mêmes, il en va autrement dans le domaine des accidents du travail où la cotisation doit, au moins dans une certaine mesure, être en rapport avec l'importance du risque, de manière surtout à encourager les entreprises dans leurs efforts de prévention des accidents et des maladies professionnelles » . La cotisation AT-MP varie donc comme le ferait une prime d'assurance. Le montant de la cotisation est dès lors un facteur d'incitation. Cette dimension préventive est accentuée par la possibilité pour les caisses régionales, devenues les caisses d'assurance retraite et de la sécurité au travail (Carsat), de consentir des ristournes ou d'imposer des majorations de cotisation.
Le rapport de gestion de la branche pour 2011 donne une définition des ristournes et une évaluation de leur montant : « Les ristournes sont accordées, sous conditions, quel que soit le secteur d'activité de l'établissement demandeur. L'employeur doit avoir accompli un effort soutenu de prévention et avoir pris des mesures susceptibles de diminuer la fréquence et la gravité des sinistres. Il doit également être à jour de ses cotisations et les avoir acquittées régulièrement au cours des douze derniers mois précédant la date de prise d'effet de la décision d'attribution.
« Le nombre de ristournes accordées par an se situe entre trois cents et quatre cents ristournes (339 en 2011). La durée d'une ristourne est d'une année. Les ristournes ayant un impact financier sur l'exercice 2011 peuvent donc prendre effet aussi bien en 2010 qu'en 2011. Il en ressort, au niveau financier, que six cents ristournes travail et trajet étaient actives en 2011, quelle que soit la date de prise d'effet, avec un impact financier sur 2011 évalué à 10,6 millions d'euros. »
Constitue une majoration une augmentation « du taux net de cotisation avec des taux qui peuvent atteindre 25 %, 50 % voire 200 % du taux de cotisation et dont la durée peut varier de quelques jours à plusieurs années. Elle peut être imposée à tout employeur qui, après injonction, n'a pas pris les mesures de prévention nécessaires à la réduction du sur-risque représenté par les activités qu'il conduit. Leur objectif n'est pas de procurer des recettes à l'assurance maladie - risques professionnels, mais d'exercer une pression financière en vue d'inciter à la mise en oeuvre la plus rapide des mesures de prévention préconisées par injonctions.
« Pour rendre les majorations encore plus incitatives, de nouvelles mesures ont été prévues dans l'article 74 de la LFSS pour 2011 (...).
« Les nouvelles règles de cotisations supplémentaires imposent que :
« la majoration soit au minimum de 25% de la cotisation initiale ;
« le montant minimum de cette cotisation supplémentaire soit de trois mois à 25 % et au minimum 1 000 euros.
« Les 703 majorations en cours en 2011 ont généré 5 millions d'euros de cotisations supplémentaires. Les activités du BTP sont celles qui donnent lieu le plus fréquemment à des majorations
(...) « L'effet dissuasif de ce renforcement de la majoration semble inciter les entreprises à réagir plus rapidement avec pour conséquence la réduction du nombre de nouvelles majorations en 2011 alors même que le nombre d'injonctions a augmenté d'environ 10 % ».
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Le taux de cotisation notifié à chaque entreprise tient compte : - de sa sinistralité et de sa taille ; - de son appartenance sectorielle (ou plus exactement de l'appartenance sectorielle de ses différentes sections d'établissement) ; - des coûts globaux engagés par la branche AT-MP qui ne peuvent être imputés à l'activité d'une section particulière d'établissement (accidents de trajet, maladies professionnelles non imputables, frais de rééducation, frais de gestion de la branche, versements de la branche à la Cnam pour sous-déclaration, etc.) ; - des actions de prévention que chaque entreprise a engagées pour réduire ses risques d'accidents de travail et ses maladies professionnelles. Source : Drees, Etudes et Recherches, n° 115, Lé et Tallet, mars 2012 |
De plus, la cotisation elle-même sert à financer des actions de prévention. L'ordonnance du 4 octobre 1945 crée en effet, parallèlement au fonds national des accidents du travail, un fonds de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles alimenté par une fraction de la cotisation employeur et destiné à financer le progrès des connaissances sur les risques et l'information sur les moyens de les prévenir. La loi du 30 octobre 1946 sur la prévention et la réparation des accidents du travail et maladies professionnelles consacre le rôle de ce fonds.
Elle octroie également aux caisses la possibilité de consentir « des avances à taux réduit aux entreprises en vue de leur faciliter la réalisation d'aménagements destinés à assurer une meilleure protection des travailleurs et qui pourront permettre une réduction de la cotisation » avec un remboursement reposant sur la modulation de la cotisation elle-même. Ce mécanisme, repris par l'article R. 422-7 du code de la sécurité sociale a été abrogé en 2011 9 ( * ) . Les incitations financières consenties aux entreprises sont désormais remboursables uniquement en cas de non-respect des obligations de prévention : ces aides prennent la forme de contrats de prévention, destinés aux entreprises de moins de deux cents salariés 10 ( * ) , et d'aides financières simplifiées destinées aux entreprises de moins de cinquante salariés 11 ( * ) .
* 1 12 milliards d'euros de dépenses en 2012 pour la branche AT-MP contre 162 milliards pour la branche maladie, 111 milliards pour la branche vieillesse, 57 milliards pour la branche famille.
* 2 La loi n° 94-637 du 25 juillet 1994 a conféré au risque « accident du travail-maladie professionnelle » le statut de branche à part entière au sein de la sécurité sociale et l'article L. 221-1 du code de la sécurité sociale confie à la Cnam le rôle « d'assurer sur le plan national, en deux gestions distinctes, le financement, d'une part, des assurances maladies, maternité, invalidité, décès, d'autre part, des accidents du travail et maladies professionnelles et de maintenir l'équilibre financier de chacune de ces deux gestions ». La Cnam a la responsabilité « de définir et de mettre en oeuvre les mesures de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles ainsi que de concourir à la détermination des recettes nécessaires au maintien de l'équilibre de cette branche ».
* 3 Pour cette branche et ces missions, « les compétences de la Cnam sont exercées par une commission des accidents du travail et des maladies professionnelles » (article L. 221-4) dont les membres sont issus du conseil d'administration de la caisse, représentant à parité les employeurs et les assurés sociaux. Les pouvoirs de cette commission sont définis à l'article R. 221-1 du code de la sécurité sociale : « la commission des accidents du travail et des maladies professionnelles instituée par l'article L. 221-4 exerce en matière d'accidents du travail et de maladies professionnelles les attributions dévolues au conseil d'administration de la caisse nationale d'assurance maladie des travailleurs salariés par l'article R. 251-1. A ce titre elle vote les budgets du fonds national des accidents du travail et du fonds national de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles ».
* 4 Sauf les cas restrictivement définis par la Cour de cassation de faute inexcusable du salarié. Cf. Rapport annuel de la Cour de cassation, 2009.
* 5 Relative à l'organisation de la sécurité sociale.
* 6 Loi du 1 er juillet 1938.
* 7 Loi du 25 octobre 1919.
* 8 Par l'intermédiaire du fonds national de prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles prévu à l'article R. 251-1 du code de la sécurité sociale.
* 9 Décret n° 2011-2029 du 29 décembre 2011 relatif à la tarification des accidents du travail et des maladies professionnelles.
* 10 En 2011, 1 045 contrats de prévention ont été signés pour un montant supérieur à 29 millions d'euros.
* 11 En 2011, un peu plus de 2 300 aides ont été accordées pour un montant de 13,6 millions d'euros .