III. POUR ORGANISER LE RÉSEAU INTERNATIONAL D'APPUI À L'EXPORT ET DONNER DU CORPS À LA « DIPLOMATIE ÉCONOMIQUE »
A. OBSERVATIONS SUR LE DISPOSITIF D'APPUI AUX EXPORTATIONS AGROALIMENTAIRES À LA LUMIÈRE D'EXEMPLES SUR LES MARCHÉS ÉTRANGERS
1. La Chine : un marché à fort potentiel de développement avec des besoins spécifiques à mieux faire connaître en France
a) La croissance la plus dynamique du marché agroalimentaire mondial
La Chine est identifiée comme le marché le plus dynamique dans la demande mondiale agroalimentaire. Il se présente donc comme un relais de croissance exceptionnel pour notre industrie , pour peu que nous nous donnions les moyens d'y faire connaître et consommer les produits français.
Le déplacement de votre rapporteur spécial André Ferrand s'est déroulé en trois étapes : Hong-Kong, Shanghai puis Pékin. Cette visite a permis de rencontrer les acteurs institutionnels (Sopexa, Ubifrance, AFII, Conseillers du commerce extérieur de la France -CCEF-, Régions) et privés (CCIFC, Altios...) appuyant la présence française, ainsi que des entreprises du secteur agroalimentaire bénéficiaires de ces services 37 ( * ) . Les constats que l'on peut faire sur place diffèrent parfois sensiblement de la prose des conventions et chartes signées à Paris. De ce point de vue, la Chine est un marché révélateur des atouts et des faiblesses tant de l'offre agroalimentaire française que de son dispositif d'appui à l'export .
Le dynamisme du marché chinois
La demande en produits alimentaires de la Chine s'accroît, avec des besoins quantitatifs et des exigences qualitatives accrues ; l'agriculture et les industriels européens peuvent y répondre. La situation d'importateur structurel de produits agroalimentaires de la Chine crée ainsi des opportunités. Ainsi, la Chine doit nourrir 21 % de la population mondiale sur 9 % de la surface agricole utile, alors que celle-ci est grignotée par l'urbanisation et que les ressources en eau chinoises représentent seulement 6,5 % des ressources en eau de la planète, ressources inégalement réparties entre les régions agricoles chinoises. L'agriculture représente 10,2 % du PIB chinois : la balance agroalimentaire chinoise était déficitaire de 34 milliards d'euros en 2011 (premier poste de déficit), alors que la balance commerciale est globalement bénéficiaire. De plus, ce déficit se creuse en raison notamment d'une modification de la demande alimentaire - par exemple l'augmentation de la consommation de produits carnés - que l'offre chinoise ne parvient pas à remplir.
Une meilleure organisation du côté français apparaît nécessaire pour saisir les opportunités qu'offre ce marché à fort potentiel de développement. Mais, outre le travail à accomplir par notre réseau et nos filières de production, il conviendrait aussi que les autorités chinoises ouvrent l'accès à ce marché en respectant mieux les règles du commerce international.
Les achats de matières premières brutes
agricoles
et de produits diversifiés
Source : Ubifrance
b) Un marché révélateur des atouts et des faiblesses de l'offre française et de son dispositif d'appui
(1) Un marché prometteur mais exigeant
La Chine (hors Hong-Kong) compte pour 2,6 % seulement de nos exportations agroalimentaires (y compris échanges intra-européens). Elles ont cependant fortement progressé ces dernières années (+ 136 % entre 2009 et 2011, par exemple) et représentent le deuxième ou le troisième poste d'exportation français en Chine, suivant les années. Les vins et spiritueux comptent, en 2011, pour 60 % de ces exportations. Mais hors vins et spiritueux, la balance agroalimentaire devient légèrement négative de 88 millions d'euros (soit 6 % du total : 1 345 millions d'euros, selon les douanes françaises).
La structure des exportations agroalimentaires françaises vers la Chine peut se diviser en trois segments : les vins et spiritueux (880 millions d'euros) ; les matières premières destinées à la transformation en Chine (viandes et abats de porc et volaille, poudres de lait, bois brut, orge, cuirs, plants végétaux et génétique animale), pour 430 millions d'euros ; les produits transformés, encore souvent au stade de niches (épicerie, biscuits, confiserie, autres boissons, etc.), pour 143 millions d'euros.
Exportations françaises vers la Chine
Source : Ubifrance
Les interlocuteurs économiques rencontrés ont témoigné des indéniables opportunités de marché qui existent en Chine du fait que, pour les produits transformés, l'image « France » est un atout qui peut être valorisé sous réserve qu'il soit possible d'importer au regard des règles sanitaires chinoises. Ainsi, les services économiques sur place ont fait part des marges très importantes de progression en matière de produits laitiers, d'épicerie mais aussi de charcuterie. Il faut signaler, à la date du déplacement, que ce secteur n'exportait toujours pas vers la Chine, pour des raisons sanitaires, laissant ainsi le champ libre aux produits espagnols et italiens .
Par ailleurs, la France dispose d'un savoir-faire et de technologies dans les domaines de la production agricole, de l'élevage ou encore de la transformation agroalimentaire que les autorités et les entreprises chinoises cherchent à acquérir pour restructurer et moderniser le secteur agroalimentaire (objectif qui figure dans le douzième plan 2011-2015). Ces opportunités portent donc tant sur l'exportation que sur l'installation des entreprises en Chine (ces investissements permettant le plus souvent de tirer la croissance des exportations), alors que de grands groupes agroalimentaires chinois émergent.
La réalité du marché chinois est cependant méconnue des filières françaises : celles-ci (à l'instar de nombre d'entreprises françaises) oscillent entre une vision d'eldorado ou de repoussoir, du fait de la difficulté du marché (barrières linguistiques, culturelles, administratives,...). L'accès au marché chinois de ces produits se heurte en effet à diverses contraintes. Les unes relèvent des acteurs français, fort nombreux du fait de la structure de notre secteur agroalimentaire (90 % de PME). Les exportateurs gagneraient à être fédérés (notamment les filières viande, mais aussi le secteur viti-vinicole), mieux préparés (par exemple, en matière de documents à fournir), plus présents en Chine et plus constants dans la durée. Il existe trop peu (hormis l'exemple réussi de la filière céréalière et des débuts de réflexion de la part de l'ANIA, du CIVB, de la filière cheval ou de l'INAPORC) de réflexion stratégique des filières agroalimentaires et de leurs interprofessions vis-à-vis de l'export vers le marché chinois.
Les autres contraintes sont créées par les autorités chinoises et constituent des barrières non tarifaires avec des normes sanitaires parfois non-conformes aux règles de l'OMC, peu transparentes et d'application variable selon les points d'entrée sur le territoire ; cette instabilité juridique procède de la volonté des autorités de relever les normes suite aux différents scandales alimentaires, mais aussi d'une approche protectionniste, visant à réduire la concurrence pour les produits nationaux (amidon, produits laitiers frais, vins...).
Toutefois, les nombreux scandales sanitaires font que les produits français jouissent d'une bonne réputation, qu'il faut désormais exploiter commercialement (poudre de lait infantile, protéine de lait, épicerie, confiserie et chocolat).
Au final, les caractéristiques du marché chinois mettent en lumière trois éléments propres à l'offre française qu'il convient de corriger :
- des exportations agroalimentaires françaises vers la Chine sont principalement composées de vins et spiritueux ;
- un secteur majoritairement composé de PME insuffisamment tournées vers l'export et ne bénéficiant pas d'effet d'entraînement des grandes entreprises ;
- un déficit de réflexion stratégique des filières agroalimentaires et de leurs interprofessions vis-à-vis de l'export, notamment vers le marché chinois.
(2) Les atouts et les faiblesses du dispositif français en Chine
S'agissant des atouts et faiblesses de notre dispositif d'appui, il faut tout d'abord relever l'effort important de maillage du territoire chinois , par les structures publiques et para-publiques, mais aussi par le réseau de la grande distribution.
Ainsi, les distributeurs Auchan et Carrefour, sur le segment des produits transformés, sont disposés à favoriser le développement de ces exportations. Ainsi, Carrefour est intéressé par les perspectives qu'offrent ces produits importés : ceux-ci représentent 2 % du chiffre d'affaires des produits alimentaires, mais 18 % des onze magasins (sur 207 en Chine) où ils sont significativement présents. Ce sont, en outre, ces produits qui ont la plus forte croissance (+ 15 % en 2011, alors que les ventes alimentaires stagnent). Il est important dans le « jeu collectif » que les « grands » puissent entraîner les « petits ».
En termes d'organisation, il existe un grand nombre d'institutions chargées d'appuyer l'export et l'implantation des entreprises. Leur compétence est en général reconnue par les professionnels présents en Chine mais reproduisent localement l'effet de dispersion des moyens déjà constatée au niveau national : Ubifrance, Sopexa ; acteurs de la coopération décentralisée ; CCEF ; CCIFC ; sociétés privées, telles qu'Altios...). Elles répondent chacune à des logiques techniques et financières propres. Enfin, il faut noter que peu de CCEF opèrent dans le secteur agricole (seulement 7 sur 105 membres).
Cette multiplication des acteurs pose la question de leur coordination et, pour certains, de leur pilotage alors qu'ils sont « condamnés à vivre ensemble » ; c'est notamment le cas de Sopexa et d'Ubifrance. Or, il ne semble pas exister, à ce stade, de plan stratégique commun et cohérent, basé sur une réflexion vraiment collective permettant de conquérir le marché chinois. L'équipe de France de l'export est, à ce titre, une base appréciable, mais apparaît davantage comme une plateforme d'échange, par ailleurs incomplète, qu'une instance de planification en commun.
Il ressort de cette mission une série de constats :
- malgré les compétences reconnues de chacun de ces acteurs, il faut souligner une faiblesse de l'organisation collective du dispositif et, en particulier, le manque d'élaboration d'un plan stratégique couvrant l'ensemble des besoins d'appuis, négocié avec l'ensemble des acteurs, actuellement nombreux et dispersés. L'animation du réseau semble dépendre de la seule initiative individuelle du chef du service économique ou d'Ubifrance sans autorité ni légitimité officielle. Il en ressort que l'organisation collective du réseau est très inégale selon les postes diplomatiques ;
- un manque d'information en France sur les opportunités du marché agroalimentaire chinois, notamment vis-à-vis des interprofessions agricoles, conduit à une image erronée du marché ;
- du fait de la très forte influence de l'État en Chine, il est nécessaire d'articuler les aspects régaliens et commerciaux, afin de réduire les contraintes à l'accès au marché de jure (normes sanitaires) ou de facto (procédures douanières).
Ces constats montrent la nécessité de développer l'articulation du réseau international avec les opérateurs agroalimentaires dans les régions et avec l'amont agroalimentaire et les filières.
Par ailleurs, alors que des situations de redondance et de concurrence « stérile » entre opérateurs du service public peuvent subsister sur le terrain, l'organisation du « jeu collectif » doit conduire à une répartition des compétences entre Ubifrance et Sopexa fondée sur la complémentarité des savoir-faire et une saine émulation.
Salon Vinexpo Hong-Kong, stand de la France géré par Sopexa
Salon TOPWINE Beijing, stand de la France géré par Ubifrance
Un peu de concurrence entre les opérateurs n'est pas inutile pour maintenir le dynamisme des équipes. Toutefois, la visite les deux principaux salons dédiés aux vins et spiritueux dans lesquels la France tenait une part prédominante permet d'illustrer très concrètement la duplication des activités d'Ubifrance et de Sopexa alors que leurs compétences sont censées être complémentaires et organisées en synergie selon les termes du ministère de l'agriculture :
- à Sopexa la promotion de la culture alimentaire française et de l'art de vivre, la conception des stands, l'animation des salons et la formation des consommateurs dans une approche B to C ;
- à Ubifrance le travail d'identification des importateurs, de mise en relation des réseaux de distribution, d'analyse et d'organisation des rencontres sur les salons dans une optique B to B.
La réussite de ces deux opérations n'est nullement remise en cause, de même que la qualité des stands, l'implication et la connaissance des marchés dont font montre les équipes, l'utilisation du label commun « France bon appétit » et les prestations effectuées.
Néanmoins, compte tenu de la nécessité pour ces deux opérateurs de travailler ensemble, on pourrait imaginer qu'au lieu de travailler chacun de leur côté sur la base d'une répartition géographique des manifestations, Ubifrance et Sopexa travaillent ensemble en se consacrant à ce qui constitue leur coeur de métier.
2. Un foisonnement d'initiatives spécifiques à l'agroalimentaire
a) Des initiatives qui ont en commun de privilégier une logique de projet...
En marge des actions conduites par Ubifrance ou Sopexa, se développent une multitude d'initiatives spécifiques à l'agroalimentaire. Certes, celles-ci ne sont pas nécessairement coordonnées ou soutenues selon les directives émanant de Paris, mais elles démontrent que sur des logiques de projets, la promotion de l'agroalimentaire français constitue un « vrai produit d'appel » pour la France auquel participent le plus souvent Ubifrance comme Sopexa comme partenaire d'opérations : comité Asie, Club des exportateurs de l'agroalimentaire USA, « French GourMay » à Hong-Kong ou « Taste of France » à New-York.
(1) Le « French GourMay » à Hong-Kong
Avec le Consulat général de France, Ubifrance a développé depuis 2009 le « French GourMay », afin de promouvoir les produits agroalimentaires d'une région française lors de chaque édition. Ainsi, le French GourMay 2013 a-t-il été organisé en partenariat avec le Conseil régional de Bourgogne, le Bureau Interprofessionnel des Vins de Bourgogne (BIVB) et la CCIR de Bourgogne.
Cette manifestation mobilise 60 restaurants de diverses catégories (dont 11 étoilés Michelin élaborant des menus spécifiques à l'image de la région), 30 cavistes, 6 centres de formation et plus de 100 points de vente qui proposeront diverses promotions, en collaboration avec les importateurs locaux. Un volet B to B est également prévu au profit de 40 producteurs bourguignons.
(2) Le « comité Asie » (FranceAgriMer)
Toujours en direction du continent asiatique, votre rapporteur spécial André Ferrand se félicite du lancement par Nicole Bricq, ministre du commerce extérieur et Guillaume Garot, ministre de l'agroalimentaire, le 14 janvier 2013, des travaux du Comité Asie.
Ce comité, dont la coordination est assurée par FranceAgriMer, réunit des représentants de PME, de grandes entreprises, d'interprofessions et de syndicats professionnels, d'opérateurs à l'international et de partenaires institutionnels. L'objectif est d'accroître la présence des produits agroalimentaires français et de gagner des parts de marché dans les pays à forte croissance que sont la Chine, Hong Kong, Taïwan, le Japon et la Corée du Sud.
Dans la foulée de l'audition de Michel Nalet, directeur général de la communication et des relations extérieures du groupe Lactalis et président de la commission « Développement des exportations » de l'Association nationale des industries alimentaires (ANIA), et président du comité Asie, une série de 35 propositions pour dynamiser l'exportation a été rendue par ce comité :
« Une coopération doit être mise en place, notamment entre la DG du Trésor, la DGCCRF (expertise technique), FranceAgriMer (inclusion de ces questions dans les comités SPS) et les conseillers en poste, en lien avec les professionnels, pour permettre le traitement de ces « questions émergentes » des obstacles techniques au commerce (OTC) non SPS. Cette coopération doit rester souple, réactive et adaptée aux difficultés qui apparaissent, et à même de répondre aux difficultés qui se créent, voire à prévenir celles-ci » 38 ( * ) .
Les constats effectués par ce comité sont les suivants :
- les budgets consacrés à la promotion sont conséquents : les fonds publics se montent à 5,8 millions d'euros et interviennent en cofinancement de budgets des organisations professionnelles, en général à hauteur de 50 %. Le montant que ces fonds permettent de mobiliser sur cette zone peut ainsi être évalué à au moins 10 millions d'euros ;
- certains secteurs (par exemple, le secteur des vins et spiritueux) bénéficient d'un appui important (plus de 50 %, sans considérer les actions multi-filières), en phase avec leur situation de marché actuelle (deux tiers des exportations, environ) ;
- certains secteurs porteurs, mais encore insuffisamment développés sur les marchés, sont, en revanche, sous-représentés. L'effort public devrait, en conséquent, davantage porter sur ces secteurs.
De manière générale, le Comité Asie demande à être associé à l'affectation de ces budgets, notamment en ce qui concerne la délégation de service public attribué à Sopexa.
En conclusion, trois principales recommandations intéressant l'objet du présent rapport ont été émises :
« - la mise en place d'une identité commune entre les opérateurs nationaux (Ubifrance et Sopexa) doit se poursuivre et s'achever ; elle est nécessaire au renforcement de l'image France sur les événements à l'étranger, notamment sur les pavillons français des salons. Il est en outre important d'améliorer encore l'esthétique et l'attractivité de ce visuel ;
« - il convient d'organiser une concertation avec les régions et entre les organisations professionnelles pour permettre de dégager une cohérence et des synergies entre les approches centrale et régionales, ainsi qu'entre celles-ci ;
« - il convient de mettre en place un rapprochement avec le secteur du tourisme. Pour cela, il sera pris contact avec l'opérateur public responsable de cette mission : Atout France, pour considérer la mise en place d'actions en commun ».
Vos rapporteurs spéciaux constatent que les positions de tous les rapports convergent en direction d'un rapprochement des opérateurs publics et proposent une meilleure communication des marchés extérieurs avec l'amont agricole en région .
(3) Le club des exportateurs de l'agroalimentaire USA (Service économique)
Aux Etats-Unis, une initiative similaire, initiée par le service économique a été mise en place autour du Club des exportateurs réunissant des personnalités indépendantes investies dans des entreprises agroalimentaires françaises et des acteurs des organisations nationales d'aide à l'export (personnalités indépendantes, conseillers du commerce extérieur Français, Sopexa, Ubifrance, et l'Ambassade de France - cf. le compte rendu du déplacement aux États-Unis en annexe IV). Autour de cette instance de concertation prennent également place des événements ponctuels dédiés à la formation de l'agroalimentaire et plus largement de l'image de la France.
(4) L'opération « Taste of France » à New-York
À titre d'exemple, « Taste of France » est une association à but non lucratif créée par la communauté française de New York dont la mission est d'offrir aux Américains la possibilité de découvrir la France au travers d'une opération qui met en avant la diversité française : gastronomie, art de vivre, tourisme, mode, culture ainsi que la technologie et l'innovation.
Organisée pour la première fois au Pier 54 à New York (quartier du Meatpacking District) en septembre 2012, la première édition du « Taste of France Show » attira plusieurs milliers de personnes en présence du ministre des affaires étrangères, Laurent Fabius. La seconde édition, les 28 et 29 septembre 2013, est organisée à Bryant Park, dans la partie centrale de Manhattan, avec l'ambition d'attirer 100 000 visiteurs sur un programme basé sur la gastronomie française, mais aussi sur l'art de vivre, le tourisme, la mode et la technologie, selon un concept préfigurant l'esprit de la « marque France ».
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Programme « Taste of France » 2013 Goûter à la France au travers de sa GASTRONOMIE De nombreuses spécialités régionales seront présentées par plus d'une cinquantaine des meilleurs chefs français, membres d'associations de renom et de notoriété mondiale tels que Les Maîtres-Cuisiniers de France et l'Académie Culinaire de France. Par ailleurs, nos sommeliers pourront conseiller le public sur le vin en fonction des plats servis. Goûter à la France au travers de son ART DE VIVRE & SA CULTURE Les New-Yorkais pourront venir découvrir et profiter d'un vrai week-end à la française, une expérience unique pour perfectionner leur français et leur connaissance de la culture française. Différents types d'arts seront proposés, comme les arts visuels avec la Promenade des Arts, un Marché aux Puces français inspiré des marchés aux puces parisiens, le Lounge avec la « Crème de la Crème », et bien d'autres surprises... Goûter à la France au travers de son TOURISME Etant l'un des pays les plus visités au monde, plusieurs régions françaises seront présentes et feront découvrir leurs richesses. Goûter à la France au travers de sa MODE De l'habillement aux cosmétiques, les visiteurs pourront admirer le «Made in France» sans quitter New York. Goûter à la France au travers de sa TECHNOLOGIE & INNOVATION Suite à la campagne de communication « Dites OUI à la France », le Taste of France Show 2013 mettra en avant les nombreuses nouvelles technologies françaises ainsi que son statut de pionnière et leader mondiale dans l'innovation, la recherche et le développement qu'a la France aujourd'hui. Source : Taste of France |
Cette manifestation, dont l'organisateur est le président du Comité Amérique du nord des conseillers du commerce extérieur, Paul Bensabat, se caractérise par un très large partenariat réunissant aussi bien les services de l'Ambassade de France, avec le conseiller technique agriculture et pêche, que la Chambre de Commerce Franco-Américaine à New York, les Associations Françaises à New York, Ubifrance, Sopexa, Atout France pour le tourisme et l'Agence française pour les investissements internationaux (AFII).
Cette opération constitue donc un laboratoire de la coordination de tous les moyens de la France dans un objectif commun qu'il convient d'encourager mais aussi de mieux fédérer et exploiter dans le programme export de la France.
b) ... mais qui mériteraient d'être fédérées et mieux exploitées
(1) Intégrer les événements locaux dans une stratégie globale
Comme cela est illustré par les images reproduites ci-après, les logos et initiatives locales témoignent du dynamisme des opérateurs et entreprises qui soutiennent ces manifestations. Sous réserve des spécificités propres à chaque marché, il serait utile que ces évènements soient pleinement intégrés à la stratégie de l'export en les signalant dans les calendriers et programmes d'export agroalimentaire et en y associant le visuel de la France.
(2) L'exemple « Eataly » : un lieu permanent dédié à la gastronomie italienne
Enfin, lors de son déplacement à New York, votre rapporteur spécial André Ferrand a été tout particulièrement sensible au dynamisme de l'agroalimentaire italien à l'export et à la manière dont les entreprises italiennes capitalisent sur l'image de leur pays pour promouvoir, sur fonds privés, leurs produits. L'exemple emblématique et remarquable de cette stratégie est le concept « Eataly ».
Eataly est une chaîne italienne de magasins de produits alimentaires fondée en 2004 par Oscar Farinetti, propriétaire d'UniEuro. Eataly a ouvert son premier point de vente au Lingotto, à Turin, en janvier 2007. Depuis, ont été créés huit boutiques et un restaurant en Italie, ainsi que neuf enseignes à Tokyo et une à New York. Ce marché permanent réunit dans un même lieu la production de petits exploitants agroalimentaires et la dégustation sur place de produits gastronomiques.
Façade Eataly à New York
Source : Eataly.
Vue intérieure du magasion Eataly
réunissant produits à la vente
et à la
dégustation sur place
Source : Eataly
Cette initiative purement privée , qui s'est appuyée dans son développement sur la mode de la « Slow Food », montre que la création d'un concept de nature populaire et quotidienne doit reposer sur l'intégration des filières agricoles et agroalimentaires dans le choix de distribution.
Par ailleurs, cette présence pérenne dans un territoire d'exportation présente, par un phénomène de « flagship » (porte-étendard) et de « showroom » permanent, un avantage commercial incomparable par rapport à des manifestations ponctuelles telles que les apéritifs à la française.
Vos rapporteurs spéciaux regrettent qu'un tel concept n'ait pas été imaginé en France, notamment avec l'expertise revendiquée par Sopexa tant dans le secteur privé que public. Ils appellent l'attention des filières et des pouvoirs publics, l'État comme les régions, sur l'intérêt de développer une présence physique sur les marchés étrangers dans lesquels la France pourrait exprimer tout son potentiel d'exportation agroalimentaire, touristique et d'attractivité du territoire .
* 37 Cf l'annexe III au présent rapport.
* 38 Rapport du comité Asie du 24 juillet 2013.