UNE MISE EN oeUVRE BROUILLONNE UNE RÉGIONALISATION ENCORE TIMIDE
I. UNE MISE EN oeUVRE BROUILLONNE, UNE RÉGIONALISATION ENCORE TIMIDE
Les conditions initiales de mise en oeuvre de la réforme n'ont pas facilité son appropriation par des CCIT qui, dans l'ensemble, n'y étaient déjà pas favorables a priori. Des textes d'application insuffisamment précis et une entrée en vigueur un peu chaotique de la réforme de la taxe pour frais de chambres ont en effet retardé la mobilisation des acteurs et conduit à une application sur le terrain lente et timide. Quatre ans après le vote de la loi, le renforcement de l'échelon régional du réseau des CCI apparaît donc globalement assez faible et, surtout, très inégal d'une région à l'autre. Là où elle a été mise en oeuvre avec volontarisme, la réforme semble se traduire par une plus grande cohérence de l'action consulaire, par des économies de fonctionnements réelles - quoique sans doute moins importantes qu'espérées - et par un maintien de la qualité du service aux entreprises.
A. DES RÈGLES DU JEU IMPRÉCISES ET INSTABLES QUI N'ONT PAS FAVORISÉ LA MOBILISATION DES ACTEURS
1. Des textes règlementaires dans l'ensemble rapidement publiés
Vingt-trois des vingt-cinq dispositions réglementaires prévues par les articles 1 à 9 et 44 de la loi du 23 juillet 2010 ont été adoptées dans les quelques mois suivant le vote du texte et regroupées dans deux décrets :
- le décret en Conseil d'État n°2010-924 du 3 août 2010 relatif à la composition et au régime électoral des chambres de commerce et d'industrie ;
- le décret en Conseil d'État n°2010-1463 du 1 er décembre 2010 mettant en oeuvre la réforme du réseau des CCI.
Si l'on excepte la question des conventions d'objectifs et de moyens (COM) , sur laquelle vos rapporteurs reviendront plus loin, le bilan quantitatif des mesures règlementaires d'application est donc satisfaisant 2 ( * ) .
La vérification de l'adoption des textes règlementaires expressément prévus par la loi ne constitue cependant que le premier temps du travail d'évaluation de l'application des lois. Ce travail porte aussi sur l'analyse critique du contenu des décrets publiés par le Gouvernement. C'est particulièrement nécessaire concernant la loi consulaire de 2010, dont on vient de rappeler qu'elle est finalement une loi très souple. Fruit d'un compromis politique difficile à trouver, elle fixe quelques principes généraux en laissant une grande latitude au pouvoir règlementaire pour déterminer le degré de contrainte qui s'impose vraiment aux établissements du réseau.
2. Un manque de précision fâcheux sur des points essentiels
a) La question des conventions régionales d'objectifs et de moyens
Pour inscrire de façon cohérente le réseau des CCI dans le champ des politiques publiques tout en respectant l'autonomie des chambres consulaires, la contractualisation apparaît comme l'outil juridique idéal.
Le 28 mai 2013, avec beaucoup de retard 3 ( * ) , l'État a fini par signer un pacte de confiance et un contrat d'objectifs et de performance (Cop) avec l'ACFCI, puisque cette dernière , en application de l'article L. 711-16 du code de commerce, est chargée d'animer le réseau et d'élaborer sa stratégie nationale. Ces documents visent à favoriser le recentrage des actions des CCI sur des axes jugés prioritaires par le Gouvernement en matière de développement et de compétitivité des entreprises.
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LE PACTE DE CONFIANCE ET LE CONTRAT D'OBJECTIFS ET DE
MOYENS
À travers le pacte de confiance, les CCI ont pris plusieurs engagements : - signer, au niveau national, un contrat d'objectifs et de performance doté d'indicateurs d'activité et, au niveau régional, des contrats d'objectifs et de moyens ; - participer à la mise en oeuvre du Pacte national pour la compétitivité, la croissance et l'emploi et à la modernisation de l'action publique concernant les aides aux entreprises et l'appui à l'internationalisation des entreprises ; - améliorer leur efficience, par la mutualisation de leurs services, l'optimisation de la gestion de leurs personnels et la gestion de nouvelles tâches décidées par l'État afin que les marges dégagées bénéficient d'abord aux entreprises ; - mettre en oeuvre le choc de simplification au bénéfice des entreprises ; - coordonner leurs actions avec celles des collectivités territoriales, notamment par la voie de la contractualisation ; - moderniser leur système de représentativité par l'instauration progressive de la parité dans leur mode d'élection consulaire, et ce dès le prochain renouvellement prévu en 2015. De son côté, l'État : - confirme les CCI dans leur rôle de corps intermédiaire s'exprimant au nom des intérêts des entreprises du commerce, de l'industrie et des services et de relais des politiques publiques du Gouvernement en tant qu'établissements publics nationaux ; - garantit une visibilité sur les ressources fiscales affectées aux actions des CCI en faveur du développement des entreprises ; - s'engage à renforcer le rôle des CCI pour simplifier la vie des entreprises et leur accès aux aides publiques ; - s'engage à associer les CCI pour la réalisation des tests PME/TPE afin d'établir des études d'impact préalables à la généralisation des mesures et de transmettre à l'État tout élément d'analyse qualitative/quantitative en sa possession afin de l'éclairer dans ses décisions impactant les entreprises ; - s'appuie sur les élus des CCI pour assurer la pédagogie des enjeux économiques et des politiques publiques en direction des entreprises. À travers le contrat d'objectifs et de performance, les CCI s'engagent à décliner leur action selon six axes principaux : - accompagner les créateurs et repreneurs d'entreprises ; - simplifier la vie des entrepreneurs ; - favoriser le développement de la formation et des compétences au profit des entreprises et faciliter l'insertion des jeunes ; - dynamiser l'internationalisation des entreprises ; - accompagner les chefs d'entreprises pour anticiper et s'adapter aux mutations économiques ; - représenter la diversité du tissu entrepreneurial et contribuer à l'évaluation et au développement des territoires en partenariat avec les collectivités territoriales. |
La deuxième étape du processus , à savoir la déclinaison du COP sous la forme des conventions régionales d'objectifs et de moyens prévues à l'article 1600 du code général des impôts n'a, elle, toujours pas commencé , car le décret indispensable n'a pas été pris .
Or, en l'absence de COM comportant des objectifs opérationnels quantifiés, le contrat d'objectifs et de performance national signé par l'ACFCI reste un document d'orientation d'une portée très faible, une simple feuille de route. Il ne contient en effet par lui-même aucun engagement ou mesure susceptible d'être directement mis en oeuvre par l'ACFCI, mais fixe des objectifs qu'il appartient aux CCIT, encadrées par les CCIR, de concrétiser.
Du point de vue du gouvernement, ce retard dans l'écriture du décret et dans la définition des modalités de suivi du COP national s'expliquerait par la décision prise par le réseau, suite aux annonces relatives à la fiscalité des chambres, de suspendre, dès le mois de juillet 2013, le pacte de confiance, puis les discussions relatives à la préparation du nouveau projet de loi de décentralisation et aux perspectives triennales d'évolution de la TFC. Pour les CCI, ce retard s'explique par le blocage du décret par la tutelle, qui n'a pas répondu à leur proposition de rédaction en date de janvier 2014.
Vos rapporteurs ne disposent pas de tous les éléments pour porter un jugement sur ce point, mais, quelles que soient les responsabilités, ils souhaitent souligner qu' il est urgent désormais que ce décret soit pris et que des conventions d'objectifs et de moyens engageant les établissements du réseau sur des objectifs opérationnels soient enfin conclues .
La nécessité de structurer les CCI en réseau pour améliorer la cohérence et l'efficacité de l'intervention économique publique était au coeur de la réforme consulaire de 2005, puis de celle de 2010. Après dix ans et le vote de deux lois, cet objectif doit maintenant trouver sa traduction concrète à travers des documents de contractualisation. Or, les COM sont indispensables pour que la stratégie nationale soit déclinée et traduite au niveau régional.
b) Un encadrement règlementaire trop timide des schémas sectoriels
Le décret en Conseil d'État n° 2010-1463 du 1 er décembre 2010 mettant en oeuvre la réforme du réseau des CCI s'est abstenu de normer et de préciser le contenu des schémas sectoriels rédigés par les CCI de région. L'article D. 711-41 du code de commerce prévoit simplement que ces schémas sont obligatoires pour les domaines des équipements aéroportuaires et portuaires, de la formation et de l'enseignement, de l'aide à la création, à la transmission et au développement d'entreprises et du développement durable. Il ajoute que d'autres activités peuvent être couvertes comme l'international, l'intelligence économique, la recherche et l'innovation. Mais il ne pose aucune exigence de forme et de fond sur le contenu des schémas. Il laisse entièrement aux chambres le soin de définir ce qu'elles souhaitent en faire et la portée qu'elles veulent leur donner.
En l'absence de précision règlementaire, la CCIR et les CCIT ont défini librement le contenu de leurs schémas sectoriels et la plupart en ont fait des documents très descriptifs, sans réelle ambition ni objectifs chiffrés et déclinables, qui se bornent le plus souvent à une description du contexte et des services existants, parfois complétée par une définition des grandes orientations de la mandature. Ils n'apportent aucune indication sur les moyens, comme cela était pourtant prévu aux articles L. 710-1 et 711-1, 4 et 8 du code de commerce et ne sont donc pas devenus les leviers voulus par le législateur pour faire évoluer la répartition de la taxe pour frais de chambres en fonction des réels besoins des ressortissants ou d'une logique de mutualisation 4 ( * ) .
c) Un suivi insuffisant des activités des chambres par les autorités de tutelle
Si les CCI, administrées par des chefs d'entreprise élus, ne sont pas et n'ont pas vocation à devenir des courroies de transmission des politiques économiques de l'État et des régions, cela n'empêche pas pour autant que les autorités de tutelle, au niveau national et régional, ont le devoir de remplir de manière active leur rôle de suivi et de contrôle de l'action du réseau des CCI au-delà de la stricte tutelle de légalité à laquelle elles se sont jusqu'à présent limitées.
Dès lors en effet qu'il existe des outils de comptabilité analytique et de reporting permettant à la tutelle de connaître précisément l'activité et les performances des CCI (ce qui est aujourd'hui le cas, nous le verrons plus loin en détail) ; dès lors également qu'il existe des documents de contractualisation entre les pouvoirs publics et les CCI, documents dans lesquels les chambres ont pris des engagements clairs et chiffrés, il est de la responsabilité de la tutelle d'engager un dialogue constructif mais ferme avec les CCI en vue d'assurer le suivi, le respect ou la redéfinition de ces engagements .
3. Un télescopage entre la réforme de l'organisation du réseau consulaire et celle de son financement
a) Une nouvelle taxe pour financer les CCI
La loi n° 2010-853 du 23 juillet 2010 a prévu une refonte du financement des CCI pour tenir compte du fait que la contribution économique territoriale (CET) remplaçait la taxe professionnelle. Dans le nouveau dispositif, codifié à l'article 1600 du code général des impôts, la taxe pour frais de chambres (TFC) comprend deux composantes :
- la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises (TACFE) dont le taux régional est plafonné pour 2012, 2013, 2014 et les années suivantes au taux de 2011. La TACFE représente 40% du total de la TFC ;
- la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (TACVAE). Le produit de la TACVAE est versé à un fonds de financement des chambres de région (CCIR) et réparti entre elles pour une part sur la base des ressources fiscales de 2010 (part dite « socle », représentant environ 570 M€) et, pour l'autre part, en fonction de la dynamique des bases régionales de la VAE, dont le taux national a été progressivement réduit 5 ( * ) . La TACVAE représente 60 % du total de la TFC.
b) Une augmentation inattendue des recettes qui a désincité les chambres à mettre en oeuvre la réforme
La mise en oeuvre de la nouvelle taxe pour frais de chambres a conduit, de manière imprévue, à une augmentation des recettes fiscales des CCI entre 2011 et 2013, car la baisse du taux de la CVAE de 7,508 % à 6,304 % entre 2011 et 2013 a été compensée par des bases très dynamiques. Par rapport à la collecte de 2010, c'est un surplus de 60 millions d'euros en 2011, de 164 millions d'euros en 2012 et de 152 millions d'euros en 2013 dont les chambres ont ainsi bénéficié.
On se retrouve donc devant cette situation paradoxale qu' une réforme de l'organisation consulaire motivée par l'objectif d'inciter le réseau des CCI à faire des économies a eu pour premier effet tangible d'accroître les recettes fiscales du réseau . C'est une erreur de pilotage majeure car le durcissement de la contrainte financière était le seul levier disponible utilisable pour amener les chambres à s'approprier la réforme et à la mettre en oeuvre de manière ambitieuse. À quoi bon mutualiser des fonctions pour faire des économies si l'on bénéficie d'une manne fiscale ?
Évolution de la TFC affectée aux CCI
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(en millions d'euros) |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
Taxe pour frais de chambres nette |
1 212 |
12 72 |
1 376 |
1 364 |
1 098 |
|
Ecart par rapport à 2010 |
60 |
164 |
152 |
-114 |
Source : services du Budget
c) Une forte instabilité de la norme fiscale
Devant l'évolution inattendue des recettes de la taxe pour frais de chambres, des mécanismes correctifs ont été mis en place en 2013 et 2014.
L'article 39 de la loi n° 2012-1509 du 29 décembre 2012 de finances pour 2013 a étendu aux CCI le dispositif de plafonnement des taxes affectées mis en place par la loi de finances pour 2012 :
- plafond de 549 millions d'euros pour la TACFE ;
- plafond de 819 millions d'euros pour la TACVAE, soit un total de 1 368 millions d'euros.
L'article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 a ensuite abaissé le plafond de la TACVAE de 100 millions d'euros, le ramenant à 719 millions d'euros 6 ( * ) .
L'article 51 de cette même loi de finances pour 2014 a quant à lui opéré, au profit du budget général, un prélèvement exceptionnel de 170 millions d'euros sur les ressources affectées en 2014 au fonds de financement des chambres de commerce et d'industrie de région.
L'effet de cette correction budgétaire est assez drastique, puisqu'après une affectation de ressources de 1 364 millions d'euros en 2013, les CCI ne percevront plus que 1 098 millions d'euros au maximum en 2014 7 ( * ) , soit une baisse de presque 20 % de leurs ressources fiscales.
d) Une incertitude nuisible à une gestion efficiente
Certes, l'ajustement financier intervenu en 2014 se justifie dans la mesure où il efface une hausse des recettes fiscales des CCI incongrue dans son ampleur et dans son principe compte tenu de l'effort général de maîtrise des finances publiques auquel doit se livrer le pays. Ceci étant, du point de vue du pilotage du réseau consulaire, cette correction à la baisse est aussi néfaste que la manne fiscale octroyée en 2012 et 2013. Dans l'un et l'autre cas en effet, l'instabilité de la norme fiscale crée une incertitude qui complique fortement la mise en oeuvre de la réforme. Comme l'a souligné la CCIR de Champagne-Ardenne, « Aujourd'hui le plafonnement et les prélèvements exceptionnels créent une incertitude qui freine davantage le changement qu'ils ne permettent une accélération de la mise en oeuvre de la réforme engagée. Trop d'incertitudes empêchent de se projeter ».
Vos rapporteurs estiment que le renforcement de l'échelon régional du réseau consulaire et le développement de la mutualisation des ressources des CCI se feront spontanément si l'on donne aux chambres une visibilité à moyen terme sur la réduction de leurs ressources fiscales. L'article 47 de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014 prévoit d'ailleurs une telle programmation financière pluriannuelle, puisqu'il dispose que « l'État et le réseau des chambres de commerce et d'industrie définissent, au cours de l'année 2014, la trajectoire triennale pour la période 2015-2017 des ressources fiscales prévues à l'article 1 600 du code général des impôts ».
Il serait dans l'intérêt du réseau consulaire lui-même de reprendre rapidement les négociations avec le Gouvernement pour y parvenir . Les pouvoirs publics de leur côté doivent lui proposer des objectifs ambitieux mais en même temps réalistes concernant l'évolution de la TFC et les missions d'intérêt général que les chambres doivent remplir. En puisant dans la boîte à outils créée par la loi de juillet 2010, les CCI choisiront ensuite l'organisation qui permet de satisfaire ces objectifs sous la contrainte financière négociée.
* 2 La mesure prévue à l'article 44 (précision par voie règlementaire des conditions dans lesquelles les données issues des déclarations des redevables de la taxe sur les surfaces commerciales sont communiquées par le ministère chargé du commerce aux chambres de commerce et d'industrie territoriales et départementales d'Île-de-France dans le but de mieux connaître les évolutions de l'équipement commercial, n'a jamais été appliquée. Cependant le vote de la loi relatif à l'artisanat, au commerce et aux très petites entreprises en mai 2010 a réformé les conditions de transmission aux CCI des données fiscales relatives à l'équipement commercial, rendant obsolète l'article 44 de la loi du 23 juillet 2010.
Par ailleurs, les dispositions de l'article 18 de la loi n'ont pas donné lieu à la mesure d'application prévue sans pour autant qu'on puisse considérer qu'il y a là un manquement du pouvoir règlementaire. En effet, cet article a pour objet de préciser les conditions dans lesquelles des établissements de l'un et l'autre réseau peuvent constituer un groupement interconsulaire pour la défense d'intérêts spéciaux communs. Or, la création d'un tel regroupement ne répond aux besoins d'aucune chambre consulaire ni à ce jour ni dans un horizon de temps prévisible. Le gouvernement n'envisage donc pas de prendre le texte d'application, considérant précisément qu'il n'a pas concrètement matière à s'appliquer.
* 3 Alors que le principe de la signature d'un contrat d'objectifs et de performance (COP) avec l'État avait été acté lors du comité directeur de l'ACFCI dès le 18 octobre 2011, les travaux n'ont réellement commencé que postérieurement à la demande faite par le Premier ministre le 9 janvier 2013.
* 4 La mission d'évaluation n'a pas procédé à une analyse exhaustive des schémas sectoriels mais appuie son jugement sur divers éléments : déclarations effectuées pendant les auditions par certains des présidents de chambre entendus ; lecture de la documentation transmise par plusieurs chambres et comportant notamment leurs schémas sectoriels ; lecture des rapports de mission du Contrôle général économique et financier sur plusieurs CCI.
* 5 Par rapport à 2010, réduction de 4 % pour les impositions établies au titre de 2011 (taux 2011 = 7,508 %), de 8 % pour les impositions établies au titre de 2012 (taux 2012 = 6,823 %) et de 15 % pour les impositions établies au titre de 2013 (taux 2013 = 6,304 %).
* 6 Le taux de la TACVAE a été abaissé de 6,304 % pour 2013 à 5,59 % pour 2014 par ce même article 51, de sorte que l'abaissement de plafond de 100 n'a pas alimenté le budget de l'État mais a été restitué aux entreprises, avec un décalage dans le temps.
* 7 Montant plafonné de la TFC à 1 268 millions d'euros, auquel on retranche le prélèvement exceptionnel de 170 millions d'euros.