C. UNE RÉGIONALISATION À GÉOMÉTRIE VARIABLE
1. Une évaluation complexe à mener, des résultats à interpréter avec prudence
Évaluer les conditions de mise en oeuvre et les effets du renforcement de l'échelon régional du réseau des CCI est une tâche qui se heurte à d'importantes difficultés méthodologiques.
Plus que le nombre important d'établissements au sein du réseau, c'est l'absence de normes de pilotage communes avant 2013, notamment en matière de comptabilité analytique, qui complique grandement le travail d'analyse du renforcement de l'échelon régional. L'atomisation du réseau des CCI n'était pas qu'organisationnelle et financière, elle était également statistique.
Si l'indisponibilité de données statistiques et comptables fiables avant 2013 et le déploiement du « cube » rend quasi impossible le suivi dans le temps de la régionalisation du réseau des CCI, hormis pour quelques chambres précurseurs dans le domaine de la comptabilité analytique, vos rapporteurs ont en revanche tenté de donner une photographie de la régionalisation du réseau aujourd'hui - ce qui est déjà un élément important pour l'évaluation de l'application de la réforme, car cela permet de comparer le degré d'avancement des chambres dans ce domaine. Les CCI de région et les CCI territoriales se sont vu adresser un questionnaire leur demandant de fournir un certain nombre de données chiffrées, d'analyses et de commentaires ( cf . questionnaire d'enquête figurant en annexe) sur la mise en place de la réforme. Les thèmes abordés dans ces questionnaires visaient à comprendre comment ont évolué les logiques régionales d'organisation et de fonctionnement : relations entre les chambres et coopération avec les partenaires institutionnels ; capacité des CCI à définir des projets communs et à s'inscrire dans une stratégie régionale ; nature et ampleur des transferts de compétence ; modifications de la répartition des moyens humains et financiers entre les chambres ; évaluation des économies permises par la régionalisation et de l'évolution de la qualité du service rendu.
Compte tenu des moyens et du temps disponibles, la capacité à dégager des conclusions solides dépendait étroitement de la coopération active des CCI - en particulier des CCI de région, qui ont une fonction de collecte et de consolidation des données dans le périmètre régional. Force est de constater que certaines CCIR n'ont pas répondu à la demande d'information ou bien qu'elles y ont répondu avec un manque d'empressement manifeste. Même si l'on tient compte du caractère resserré des délais de réponse, c'est un phénomène très inhabituel que des établissements publics s'autorisent à ne pas répondre à une demande parlementaire officielle d'information. Ce n'est pas forcément la façon la plus pertinente d'affirmer son autonomie.
Toujours est-il qu'on dispose d'informations assez complètes et précises pour être exploitables dans le cas de treize régions consulaires métropolitaines. C'est sur l'analyse de ces cas que reposent les conclusions présentées dans cette partie du rapport. Comme on le verra, cet échantillon, s'il ne permet pas de donner aux résultats obtenus le degré de généralité qu'on aurait souhaité, permet néanmoins d'identifier des phénomènes intéressants et de tirer quelques conclusions solides.
La principale d'entre elles est de montrer que le tableau de la régionalisation consulaire est aujourd'hui extrêmement contrasté . Les outils créés par la loi du 23 juillet 2010 ont permis aux chambres des régions où existait une volonté d'agir collectivement de s'engager vers une régionalisation poussée. À l'inverse, là où une vision commune n'existait pas, les outils de la réforme ont été peu mobilisés et les chambres de commerce et d'industrie en sont restées à une régionalisation embryonnaire, caractérisée par un faible degré d'élaboration de la stratégie régionale et un faible degré de mutualisation des ressources financières et humaines.
2. La difficile émergence des stratégies régionales
L'émergence d'une stratégie consulaire cohérente au plan régional peut être appréciée à travers plusieurs éléments.
a) La définition d'une stratégie en début de mandature et sa déclinaison en schémas sectoriels
En premier lieu, on peut chercher à vérifier si les CCI d'une région ont effectivement adopté formellement un document stratégique approuvé par la tutelle déconcentrée, qui fixe pour la mandature un projet suffisamment précis pour être structurant pour la CCIR et les CCIT rattachées.
Ce n'est pas toujours le cas. Quelques CCIR ne font en effet pas état de l'adoption d'une stratégie régionale, mais simplement de schémas sectoriels. Cela donne à penser que, de leur point de vue, la stratégie régionale est seulement la somme des stratégies sectorielles - alors que la loi de 2010 a conçu les schémas sectoriels comme des déclinaisons d'une stratégie globale.
Le cas le plus fréquent dans l'échantillon analysé par la mission de contrôle est cependant celui où un document stratégique a effectivement été adopté, même s'il a pris des formes variables.
Ainsi, dans quelques cas (Nord-Pas-de-Calais ou Franche-Comté notamment), il s'agit d'un document stratégique structuré, qui définit à la fois des objectifs politiques généraux mais aussi des objectifs concrets (par exemple en termes de partage des compétences entre CCIT et CCIR ou en matière d'harmonisation de l'offre de services aux entreprises). Le plus souvent toutefois, la stratégie régionale se contente de fixer des objectifs politiques globaux, assimilables à une profession de foi dont la portée pratique semble limitée. C'est sans doute le signe que l'adoption d'une stratégie régionale, loin d'être le moment fort de la mobilisation des chambres d'une région autour d'un projet commun, a constitué un exercice convenu et une simple formalité.
Concernant les schémas sectoriels proprement dits, on a déjà eu l'occasion de souligner leur caractère descriptif et faiblement normatif 8 ( * ) . Interrogées en particulier sur les liens entre leurs schémas sectoriels et la répartition de la taxe pour frais de chambres, les chambres ont unanimement indiqué l'absence de tels liens. Seule la région Lorraine fait état du projet, à partir de 2015, de répartir la ressource fiscale selon les missions et programmes de la norme 4.9 en lien avec les schémas sectoriels.
À la décharge des chambres, il faut admettre que l'absence de dispositions réglementaires pour préciser ce qu'il faut entendre exactement par stratégie régionale et schémas sectoriels a sans doute fortement contribué au flou constaté. En outre, la définition d'objectifs chiffrés dans les schémas sectoriels était quasi impossible jusqu'à la mise en place d'indicateurs de moyens et de performances communs.
Malgré leurs défauts évidents, cela ne veut pas dire pour autant que la première génération de schémas sectoriels a été inutile. Manifestement, dans un certain nombre de cas, ils ont été le vecteur de la prise de conscience que certains enjeux et priorités peuvent être abordés et traités à une échelle régionale. Ils ont donc contribué à instiller dans le réseau une culture de la régionalisation qui n'existait pas du tout avant 2010 et sur laquelle les évolutions organisationnelles pourront sans doute s'appuyer à l'avenir. Dans certaines régions ( cf . les exemples développés ci-après), ces schémas ont même un effet structurant très concret sur la définition de la répartition des tâches entre CCIR et CCIT et sur l'offre de services aux entreprises.
Après les tâtonnements inhérents à la mise en place d'une réforme complexe, les outils de pilotage existent désormais pour la prochaine génération des stratégies régionales et des schémas sectoriels soit conforme aux objectifs de la loi du 23 juillet 2010. Les chambres devront donc être plus exigeantes dans la rédaction de documents qui les engagent et sur l'application desquels elles devront rendre des comptes ; quant à la tutelle, elle devra être plus rigoureuse dans leur validation .
Au préalable, il paraît indispensable que le décret pris en Conseil d'État n° 2010-1463 du 1er décembre 2010 mettant en oeuvre la réforme du réseau des CCI soit rapidement modifié pour :
- préciser la forme et le contenu de la stratégie régionale. Cette dernière doit être un document formellement adopté par l'assemblée de la chambre de région, qui fixe les grands objectifs en matière d'organisation du réseau consulaire régional, d'appui aux entreprises, de formation et de gestion des équipements. Il doit comprendre un rapport de présentation qui explique les objectifs retenus à partir du diagnostic des forces et faiblesses des entreprises et du territoire régional, de leurs perspectives d'évolution, ainsi que des perspectives d'évolution financières ;
- obliger les schémas sectoriels à comporter des prescriptions précises et opposables. Ces schémas doivent être la déclinaison programmatique sectorielle de la stratégie régionale, comporter des objectifs chiffrés relatifs à la mobilisation des ressources et aux performances attendues des établissements du réseau et guider effectivement les décisions de répartition de la taxe pour frais de chambre entre les CCI.
b) Les clés de répartition de la ressource fiscale
L'évolution des logiques de répartition de la ressource fiscale entre les chambres d'une région constitue un deuxième indicateur objectif de l'émergence d'une stratégie consulaire régionale. On doit donc se demander si ces logiques prennent bien en compte des priorités d'action régionales.
Pour répondre à cette question, il faut bien comprendre que deux clés interviennent en réalité dans la répartition de la taxe pour frais de chambres. La première commande l'arbitrage entre la part qui revient à la CCIR (la quote-part régionale) et celle qui revient aux CCIT. La seconde porte sur la répartition du solde entre les CCIT.
Sur le premier point, on peut considérer que le choix d'accorder plus ou moins à la CCIR par rapport à ce qui revient aux CCIT constitue une traduction financière directe de la volonté des chambres territoriales de confier à la chambre de région des compétences fortes, qu'il s'agisse du transfert de missions administratives de back office , du développement de missions d'appui direct aux entreprises (soutien à l'export, soutien à l'innovation, intelligence économique, etc.) ou bien encore de la gestion de fonds régionaux (plusieurs régions ont en effet créé un fonds d'accompagnement de la réforme pour prendre en charge certains coûts liés à la réorganisation du réseau).
Or, on observe clairement que, dans certaines régions (Nord, Champagne-Ardenne, Auvergne, Alsace et Franche-Comté), les CCIT ont décidé d'octroyer à la CCIR une quote-part significative et fortement croissante, en lien direct avec la décision d'étendre le champ des missions de la chambre de région. Ailleurs à l'inverse (régions Lorraine, Rhône-Alpes, Provence-Alpes-Côte d'Azur, Pays-de-la-Loire, Limousin et Bourgogne), les ressources fiscales de la CCIR sont restées très modestes, à l'image de ses compétences.
On voit bien, sur le graphique ci-dessous, que les régions se partagent aujourd'hui en deux blocs : celles où la CCIR possède un budget important en lien avec des compétences fortes et celles où la CCIR, sans forcément être la coquille vide d'autrefois, reste encore une chambre faible.
Quote-part perçue par la CCIR rapporté à la TFC totale de la région (en 2014)
En ce qui concerne la seconde clé de répartition de la TFC, à savoir celle qui commande la dotation des CCIT après que la quote-part régionale a été décidée, les chambres indiquent qu'elles ont mis en oeuvre deux critères, combinés selon un dosage propre à chaque région :
- le premier de ces critères est ce que les chambres appellent la « clé historique », c'est-à-dire une répartition entre les CCIT qui cherche à maintenir la ressource fiscale dont chacune d'elle disposait avant la réforme.
Le poids de cette clé est particulièrement net dans les deux premières années d'application de la loi. Les chambres mettent en effet en avant que les marges d'évolution des règles de répartition de la ressource fiscale sont extrêmement contraintes à court et moyen termes par l'inertie du coût des structures existantes. Sauf à placer une chambre en situation de défaut de paiement, il faut bien en effet lui donner les moyens d'honorer les contrats passés, de financer les actions déjà engagées, de payer le personnel embauché, etc. Le choix de privilégier ce critère de répartition en début de mandature n'était donc pas aberrant ;
- dans toutes les régions, en sus de la clé historique, la répartition de la ressource fiscale a intégré également, à des degrés divers mais de façon croissante, le critère de la pesée économique .
La justification de la clé historique perd en effet peu à peu de sa pertinence avec le temps, puisque, dans la durée, les chambres ont la capacité d'ajuster leurs coûts de fonctionnement en réorganisant leurs structures ou en redéfinissant leurs priorités et leurs champs d'action.
C'est particulièrement vrai lorsque la montée en puissance de la chambre régionale se traduit par une réduction concomitante des effectifs et des missions des CCIT. En outre, l'uniformisation progressive du taux de la TFC régional a pour effet de modifier de façon sensible la contribution de chaque territoire au produit de la TFC régionale. Les contributeurs les plus importants font donc pression pour que la part de TFC qui leur revient tienne compte de leur contribution en hausse, ce que permet le recours au critère de la pesée économique.
Compte tenu des explications qui précèdent, le recours à ces deux clés de répartition de la TFC entre les CCIT - clé historique et pesée économique - ne paraît pas aberrant à vos rapporteurs, du moins dans la phase initiale de déploiement de la réforme consulaire. La clé historique et la pesée économique constituaient en effet deux indicateurs, certes très approximatifs mais néanmoins simples à définir et mettre en oeuvre, du coût de fonctionnement des chambres et des besoins d'appui des territoires concernés.
Pour l'avenir cependant, il conviendrait de passer à des outils de pilotage plus précis et prospectifs . La prise en compte du coût réel de fonctionnement des CCIT peut en effet se faire désormais à travers les indicateurs de la norme 4.9 et du « cube ».
Par ailleurs, il est indispensable qu'elle intègre de façon plus nette l'anticipation des économies générées par les choix régionaux en matière de mutualisation.
Enfin, concernant la prise en compte des besoins d'appui des entreprises, l'attribution des ressources devra se faire de manière plus dynamique, le regard tourné vers l'avenir, sur la base des priorités de développement arrêtées au plan régional - ce que ne permet pas la pesée économique, qui est un indicateur statique traduisant l'état du développement d'un territoire à un moment, mais pas ses potentialités ou ses faiblesses futures.
Très clairement, du point de vue de vos rapporteurs, un document de stratégie rénové, décliné dans des schémas sectoriels précis et nourris par les données du « cube », semble être l'outil le mieux adapté pour commander à l'avenir la répartition des ressources entre les établissements du réseau.
c) La coordination entre le réseau des CCI, l'État et la Région
Le dernier indicateur de l'émergence d'une véritable stratégie régionale du réseau des CCI est la mise en place d'outils visant à clarifier les liens entre les priorités mises en avant par les chambres et la stratégie portée par les pouvoirs publics, État ou Régions . L'enjeu est considérable, rappelons-le, puisqu'il s'agit, à travers une coopération plus intense, de rendre l'action économique des pouvoirs publics à la fois plus lisible, plus efficace et moins chère en mettant fin aux multiples redondances qui existent entre les institutions concernées.
Pour ce qui est de la coordination entre les chambres d'une région et les services déconcentrés de l'État, l'absence de conventions d'objectifs et de moyens prévues par la loi, comme nous l'avons déjà signalé, fait obstacle à la mise en place d'une coopération où les responsabilités, les missions et les moyens seraient attribués de façon claire. Dans ces conditions, actuellement, la qualité de la coopération entre les services de l'État et les CCI dépend beaucoup des bonnes volontés et des compétences locales -ce qui veut dire qu'elle est très inégale.
Pour ce qui est des relations entre les chambres et les Régions , la loi prévoit une association des CCIR à l'élaboration des documents économiques stratégiques des régions, mais pas de contractualisation obligatoire entre les deux institutions.
Dans certaines régions (Nord-Pas-de-Calais, Franche-Comté), les CCIR et les conseils régionaux se sont cependant spontanément orientés vers la signature d'une convention cadre pluriannuelle précisant le partage des missions et des compétences entre le conseil régional et les CCIR, complétée par des conventions annuelles d'application. Dans d'autres régions, la coopération est moins systématique, puisqu'elle est éparpillée entre plusieurs documents sectoriels. Enfin, dans certains cas, elle n'est pas formalisée du tout, mais se limite à des réunions de coordination ou à la participation aux instances de gouvernance des schémas régionaux.
Vos rapporteurs estiment que la contractualisation CCIR/État et CCIR/Région devrait être généralisée, car elle est l'outil juridique adapté à une intégration institutionnelle des chambres respectueuse de l'indépendance que leur confère leur légitimité élective. Il convient toutefois, si on veut qu'elle soit efficace, qu'elle ne se limite pas à un exercice formel de communication et de relations publiques, mais qu'elle soit suffisamment précise et contraignante pour obliger mutuellement l'ensemble des institutions qui concluent ces conventions.
Des instances de pilotage et de contrôle de la mise en oeuvre de ces conventions doivent par ailleurs être créées.
d) Analyse de quelques exemples de stratégies régionales
(1) Le cas de la région Nord-Pas-de-Calais
La définition de la stratégie régionale du réseau consulaire figure dans un Plan stratégique régional, accompagné de l'écriture de huit schémas sectoriels. Ces documents ont été validés en assemblée régionale de la CCI de région en date du 23 juin 2011 pour fixer une feuille de route politique et opérationnelle aux quatre CCIT. Des projets territoriaux formalisés par les quatre CCI de la région complètent ou déclinent le dispositif régional en l'adaptant aux particularités de chaque territoire. Ces projets sont validés par l'assemblée régionale de la CCI de région, ils sont donc partagés par les CCI dans le cadre d'une politique commune.
Parmi les principaux objectifs de la stratégie régionale, figure la mise en place d'une démarche de rationalisation des prestations servies aux entreprises dans un triple objectif de montée en gamme de l'offre, de réductions des coûts et d'égalisation des conditions d'accès des entreprises. Certaines prestations (parcours du cédant et du repreneur ; diagnostic compétence entrepreneuriale ; démarches qualité « Commerce et Tourisme » et mise aux normes accessibilité) ont ainsi été régionalisées, c'est-à-dire de mises en oeuvre de manière uniforme sur l'ensemble des CCIT avec des outils communs. L'offre consulaire serait passée de 400 prestations recensées en 2012 à environ 150 aujourd'hui, dont plus de 80 font partie d'un socle commun régional. Par ailleurs, la mutualisation de l'information économique a constitué un autre facteur important de l'harmonisation et du renforcement de l'offre de services offerts aux entreprises et aux territoires. Enfin, le travail sur l'offre de prestations s'est accompagné d'un travail sur les conseillers consulaires, avec la mise en place d'une gestion des ressources et des compétences régionales permettant l'émergence d'un diagnostic partagé et d'une vision globale de l'appui opérationnel et des possibilités de mobilisation des compétences disponibles au niveau territorial et régional. Un plan de formation des conseillers a été établi pour assurer la bonne exécution de ces opérations.
L'objectif de mutualisation d'un certain nombre de fonctions administratives a constitué un autre axe structurant de la stratégie régionale.
Concernant les conditions de partage de la ressource fiscale entre les CCI de la région, la clé de répartition nordiste s'appuie sur les conclusions d'un audit financier réalisé localement entre la CCI de région et les CCIT. La clé trouvée tient compte des besoins effectifs et des poids actualisés de chaque territoire.
La part revenant à la CCIR est en forte croissance, en lien avec la mutualisation, en 2012, de la direction régionale des études et, en 2013, celle des fonctions support. Par ailleurs, le niveau de quote-part de ressource fiscale affectée à la CCI de région en 2012 et 2013 avait également pour objectif de constituer un Fonds d'investissement régional Nord de France, indispensable aux mesures d'accompagnement de la réorganisation et de la restructuration du réseau consulaire Nord de France qui aboutira à la création de la CCI unique Nord de France au 1 er janvier 2016.
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
Quote-part de la CCIR Nord de France ( en millions d'euros) |
6,6 |
10,2 |
21,5 |
21,3 |
16,5 |
Dans le domaine des relations avec les partenaires institutionnels, il faut signaler la signature en 2014 d'une convention globale avec le conseil régional. Auparavant, il existait des conventions sectorielles (International, Analyse du potentiel des technologies-clés liées au numérique, Création-Transmission, Commerce et Services, Environnement et énergie, Développement de la prospective au service des entreprises de la mécanique, Tourisme). On assiste donc à une mise en cohérence de plus en plus poussée de l'action des CCI et de la région dans un cadre conventionnel respectueux de l'autonomie de chaque acteur.
La définition de ces stratégies et leur mise en oeuvre sont débattues et négociées avec les acteurs concernés au niveau politique dans le cadre du schéma régional de développement économique (SRDE) et du schéma régional d'aménagement et de développement durable du territoire (SRADDT) notamment. Des comités de pilotage permettent d'en assurer un suivi opérationnel régulier. On peut illustrer cette intégration croissante de la stratégie régionale des CCI et de la stratégie du conseil régional avec le double exemple de CCI International et de l'intelligence économique.
On peut en effet noter que le conseil régional a entièrement délégué à la CCIR la stratégie export pour le Nord-Pas-de-Calais et que l'ensemble des services concernés (Région, CCI, État) sont situés en un même lieu, à l'Espace International, au siège de la CCIR. S'agissant de l'intelligence économique, une articulation très étroite existe en effet entre la Stratégie recherche innovation pour une spécialisation intelligente (SRI-SI) mise en oeuvre par la région et l'action de la CCIR mise en oeuvre dans ce domaine. La CCIR participe à la gouvernance de la SRI-SI [et de la Stratégie régionale d'intelligence économique (SRIE)]. Elle est, par ailleurs, sur le plan opérationnel, chef de file de l'axe « Innover par et pour les services » de la SRI-SI et de l'axe « Mutualiser les projets d'étude » de la SRIE. Enfin, elle anime également l'axe « Démarche d'intelligence économique à l'international » de la SRIE.
(2) Le cas de la région Champagne-Ardenne
Dans l'ensemble, la loi de 2010 est considérée comme ayant permis une structuration forte du travail collectif à la fois des élus et des collaborateurs, ce qui constitue un changement profond de culture et d'habitude.
La stratégie régionale a été définie autour de cinq axes, dont le premier (« Développer une offre de services aux entreprises homogène sur le territoire régional ») est considéré par la CCIR comme particulièrement structurant pour le réseau. Le travail sur la mutualisation des fonctions support constitue le second axe fondamental de la réorganisation des CCI de la région.
La stratégie régionale est déclinée, comme prévu par la loi, au sein des différents schémas sectoriels votés (Gestion des équipements, Formation et enseignement, Développement durable, Aide à la création). Il est à noter que chaque schéma est doté d'une commission régionale chargée d'en assurer la mise en oeuvre. Les orientations stratégiques sont donc portées par des organes de gouvernance spécifiques qui remplissent un rôle d'impulsion et de contrôle de la mise en oeuvre, ce qui donne une effectivité à ces schémas.
Le travail d'harmonisation régionale de l'offre de services, axe principal de la stratégie régionale, est en cours. Plusieurs outils et prestations sont d'ores-et-déjà régionalisés : diagnostic accessibilité pour les commerces et HCR, Alerte commerce, Espace numérique entreprises, acquisition d'un outil de diagnostic stratégique commun, offre des services relatifs à la création. Cette harmonisation vise à gagner en qualité, en visibilité et en cohérence. Elle s'accompagne d'un travail de professionnalisation des équipes à l'échelle régionale, avec des actions de formation et de mobilisation des compétences qui ne seraient pas possibles avec autant d'efficacité si elles ne s'articulaient pas avec une offre rationalisée au niveau régional.
L'émergence de cette stratégie régionale du réseau s'est accompagnée d'une évolution sensible des règles de répartition de la ressource fiscale. Du fait de la régionalisation de plusieurs fonctions, les montants de ressources allouées à la CCIR ont progressé, passant de 1,9 à 4,3 millions d'euros entre 2010 et 2014.
De plus les résultats budgétaires de la CCIR, dès 2011, ont été « fléchés » dans un fonds de réserve de réforme permettant de faire face aux investissements collectifs nécessaires à la régionalisation (système d'information sur les ressources humaines, outil comptable et d'achats, informatique). La clé de répartition entre la CCIR et les CCIT a donc été substantiellement modifiée. En revanche, le poids relatif des CCIT dans la répartition de la ressource fiscale restante a été volontairement conservé à ce stade de la mise en oeuvre de la régionalisation.
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2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
|
|
Quote-part de la CCIR (en millions d'euros) |
1,9 |
2,9 |
2,9 |
4,4 |
4,3 |
La CCIR est chargée des contacts avec les organismes régionaux. À ce titre, pour illustration, depuis le début de la mandature, seule la CCIR adhère aux organismes régionaux au nom de l'ensemble des CCI de Champagne-Ardenne à chaque fois que cela est possible (Pôle de compétitivité, agences initiées par le Conseil régional).
Globalement, l'articulation avec le Conseil régional est jugée satisfaisante, mais perfectible. De nombreuses contractualisations existent entre les deux institutions : convention régionale d'internationalisation des entreprises 2014-2016 ; salon international de l'Aéronautique et de l'espace du Bourget, salon du MIDEST ; programme de développement des valeurs entrepreneuriales « génération entreprendre » ; programme « Performance Champagne-Ardenne » sur le déploiement des usages du numérique et observatoire Régional Emploi Formation (OPEQ).
Néanmoins, il n'existe pas d'accord-cadre global entre le réseau régional des CCI et le conseil régional. Par ailleurs, la multiplication des agences régionales et le fait que leurs actions ne correspondent pas toujours aux axes définis dans les documents de contractualisation rendent parfois les relations plus complexes et coûteuses. Des voies d'amélioration restent donc encore à trouver.
3. La place des CCIR dans la division régionale du travail consulaire
a) La place des CCI de région aujourd'hui : des différences sensibles d'une région à l'autre
Il a été mis en évidence précédemment que la quote-part de la taxe pour frais de chambre revenant à la CCI de région était inégale d'une région à l'autre. Elle absorbe désormais une part significative de la collecte fiscale, de l'ordre de un quart ou un tiers, dans les régions du Nord-Pas-de-Calais, de l'Auvergne, de la Franche-Comté et de l'Alsace et, dans une moindre mesure de la région Champagne-Ardenne, alors qu'elle demeure faible ailleurs.
Cette montée en puissance de certaines chambres de région sur le plan financier est essentiellement la traduction de leur montée en puissance sur le plan opérationnel. Les chambres de région qui captent la part la plus forte de la ressource financière sont en effet également celles dont l'effectif occupe le poids le plus important rapporté à l'effectif régional total des CCI, comme le montre le graphique suivant. Les CCIR du Nord, de Champagne-Ardenne, d'Auvergne, d'Alsace et de Franche-Comté emploient ainsi 20 à 30 % de l'effectif consulaire régional total. Dans les régions Lorraine, Rhône-Alpes, Pays-de-la-Loire, Limousin et Bourgogne en revanche, ce taux reste inférieur à 10 %, voire même à 5 % dans certains cas.
La place éminente qu'occupent aujourd'hui certaines CCIR résulte d'un renforcement significatif de leurs effectifs depuis 2011 : + 43 % dans la région Nord-Pas-de-Calais, + 67 % dans la région Auvergne ; multiplication par 3 en Franche-Comté et par 7 en Alsace 9 ( * ) . Dans d'autres régions, à l'inverse, on constate une quasi-stagnation des effectifs de la chambre de région (+ 3 à 4 % dans les Pays-de-la-Loire et la Bourgogne) ou une hausse plus sensible mais pas suffisamment forte pour bouleverser l'équilibre régional entre CCIR et CCIT (+15% en Bretagne, + 20 % dans le Limousin, + 28 % en Rhône-Alpes) 10 ( * ) .
Poids relatif de l'effectif global et de l'effectif
affecté aux fonctions support des CCIR rapporté à
l'effectif régional total
(en ETP, en 2014)
Source : Réponses aux questionnaires de la mission sénatoriale de contrôle de l'application des lois
La hausse sensible des effectifs et du poids relatif de certaines CCIR est, pour une large part, la conséquence de la croissance rapide de leurs effectifs dédiés aux tâches administratives de back-office : hausse de 80 % en Champagne-Ardenne entre 2011 et 2014 ; multiplication par 3,5 en Auvergne et dans le Nord ; par 4,5 en Franche-Comté. Désormais, 30 à 40 % des effectifs support totaux du réseau régional sont directement employés par la CCIR dans les régions de Champagne-Ardenne, du Nord-Pas-de-Calais et de Franche-Comté. Cette proportion est de l'ordre de 60% en Auvergne et en Alsace. Dans ces régions, il y a donc bien eu un transfert massif des effectifs support des CCIT vers la CCIR, comme y invitait la loi.
À l'inverse, dans les régions de Bourgogne, du Limousin, de Lorraine et des Pays-de-la-Loire, la CCIR n'emploie que 10 % des effectifs support (seulement 6 % dans des Pays-de-la-Loire). Avec une proportion de 20 %, la région Rhône-Alpes se trouve, de ce point de vue, dans une situation intermédiaire.
Outre ces fonctions support, certaines chambres de région mettent également en oeuvre elles-mêmes certaines fonctions d'appui aux entreprises. Dans certaines CCIR, les effectifs consacrés à ces missions pèsent même plus lourds que ceux consacrés aux fonctions administratives d'appui, ce qui dément l'idée d'une partage dual des tâches entre CCIR et CCIT selon la logique : le back office pour les CCIR, le front office pour les CCIT.
En réalité, les régions les plus avancées dans le transfert des fonctions support à la CCIR sont également celles qui ont poussé le plus loin la régionalisation de l'appui aux entreprises (du moins de certaines missions d'appui). Ainsi, les effectifs de la CCIR dédiés à l'appui aux entreprises représentent plus de 20 % de l'effectif régional total dédié à l'appui aux entreprises dans les régions Nord-Pas-de-Calais et Champagne-Ardenne et presque 40 % en Franche -Comté.
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Effectifs de la CCIR dédiés à l'appui aux entreprises |
Effectifs de la CCIR dédiés aux fonctions support |
Effectifs de la CCIR dédiés à l'appui aux entreprises par rapport à l'effectif régional total dédié à l'appui aux entreprises |
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CCIR Rhône-Alpes |
26 |
40 |
9% |
|
CCIR Limousin |
14 |
3,5 |
12% |
|
CCIR Pays-de-la-Loire |
39 |
14 |
13% |
|
CCIR Champagne-Ardenne |
30 |
30 |
22% |
|
CCIR Nord-Pas-de-Calais |
107 |
63 |
23% |
|
CCIR Franche-Comté, |
47 |
28 |
39% |
La régionalisation de l'appui aux entreprises est quasi générale s'agissant du développement international (la région Rhône-Alpes fait exception).
Il est vrai que ce domaine fait l'objet d'un dispositif contraignant de la part des pouvoirs publics 11 ( * ) . Presque partout, les CCIT ont donc transféré à leur CCIR de rattachement, ou entrepris de transférer, les effectifs dédiés à cette fonction. Même si ces conseillers continuent souvent à travailler dans les CCIT, ils sont désormais sous la conduite opérationnelle d'un directeur régional et sont devenus des référents régionaux dans tel ou tel domaine d'expertise relatif au commerce international.
La fonction « soutien à l'exportation » dans les CCIR
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En ETP, en 2014 |
Effectif total de la CCIR 2014 |
Effectifs de la CCIR dédiés au soutien de l'export |
Part de l'effectif export dans l'effectif total de la CCIR |
|
Lorraine (C.C.I.R) |
40 |
17 |
43% |
|
Rhône-Alpes (C.C.I.R) |
82,8 |
8 |
10% |
|
Pays-de-la-Loire (C.C.I.R) |
57,11 |
17,3 |
30% |
|
Limousin (C.C.I.R) |
19,2 |
3,5 |
18% |
|
Bourgogne (C.C.I.R) |
41,9 |
13 |
31% |
|
Nord de France (C.C.I.R) |
169 |
35 |
21% |
|
Champagne-Ardenne (C.C.I.R) |
61,7 |
11,4 |
18% |
|
Auvergne (C.C.I.R) |
98,5 |
9,9 |
10% |
|
Franche-Comté (C.C.I.R) |
77 |
23 |
30% |
Source : Réponses aux questionnaires de la mission sénatoriale de contrôle de l'application des lois
Outre l'appui à l'export, certaines CCIR prennent également en charge tout ou partie des services aux entreprises dans le domaine du soutien à l'innovation ou du développement des outils numériques des entreprises. C'est notamment le cas dans la région Champagne-Ardenne.
b) La mutualisation régionale de certaines fonctions : une source d'économies réelles quoique limitées
Compte tenu du caractère incomplet des données disponibles et de l'extrême hétérogénéité des situations locales, il n'est pas possible de proposer un chiffrage global des économies déjà réalisées et de celles restant à réaliser par les CCI du fait de la mutualisation des fonctions support. En revanche, à partir des données recueillies, il est possible d'évaluer les effets de la mutualisation dans les régions où elle a été effectivement mise en oeuvre.
Cela donne malgré tout une idée des résultats qui pourraient être obtenus si les autres chambres s'engageaient sur ce chemin.
Il ressort des données fournies par certaines CCIR que :
- la mise en oeuvre de la mutualisation engendre certains coûts à court terme, notamment du fait de la mise à niveau et de l'harmonisation des systèmes informatiques ;
- la mutualisation demande du temps pour déployer tous ses effets bénéfiques : il faut le temps de former et d'adapter le personnel aux nouveaux outils et aux nouvelles structures, tout en assurant la continuité du travail ; il faut supprimer progressivement les postes en attendant les départs en retraite ou la fin des contrats de mission, dès que l'on choisit un mode de gestion du personnel ne passant pas par le licenciement ;
- au final, des économies peuvent effectivement être obtenues en transférant une partie des fonctions d'appui administratif vers la chambre de région, mais ces économies ne doivent pas être surestimées. Elles représentent moins de 5 % du coût de fonctionnement du réseau régional.
La faiblesse des bénéfices objectivement réalisables si l'on s'inscrit strictement dans le schéma institutionnel privilégié par la loi de 2010, à savoir celui d'une CCI de région encadrant l'action de CCI territoriales rattachées, tient à plusieurs raisons :
- la personnalité morale que la loi continue de conférer aux CCIT impose le maintien d'un budget propre, d'un patrimoine, d'une trésorerie, d'une comptabilité - c'est-à-dire d'une direction financière complète dans chacun des établissements du réseau ;
- la loi du 23 juillet 2010 a instauré une procédure de facturation mensuelle des moyens humains mis à disposition des CCIT par la CCIR, procédure dont la mise en oeuvre opérationnelle s'avère extrêmement complexe et chronophage, puisqu'elle oblige à un suivi administratif minutieux des tâches accomplies par chaque membre du personnel ;
- en ce qui concerne la gestion des ressources humaines, la loi a instauré un mécanisme qui réduit très significativement les chances d'émergence d'une véritable fonction RH au niveau régional. L'article L. 711-3 donne en effet la faculté de déléguer aux présidents de CCIT le recrutement des agents de droit public nécessaires au bon accomplissement de leurs missions opérationnelles et de gérer leur situation personnelle, dans la limite des dispositions prévues à l'article R. 711-32 du code de commerce. Cette faculté a été déployée dans toutes les CCIT. Dans certaines régions, la fonction RH de la CCIR se borne en réalité à assurer la paye des personnels ;
- enfin, on peut signaler que la loi a également créé une complexité administrative inutile en confiant à la CCIR la gestion statutaire des agents de droit public, mais pas celle des salariés de droit public travaillant dans les EPIC gestionnaires d'équipements. Cela a pu conduire, paradoxalement, à défaire les mutualisations qui s'étaient instaurées dans les CCIT pour la gestion de leur personnel. Le service RH d'une CCIT prenait en effet en charge à la fois les agents de droit public et les salariés de droit privé.
Une régionalisation mise en oeuvre en poussant le curseur jusqu'au bout, c'est-à-dire en allant jusqu'à un schéma de fusion des CCIT au sein de la CCIR, engendrerait des économies nettement supérieures à celles générées dans le cadre d'un schéma moins intégré. D'après les estimations de la CCIR de la région Nord-Pas-de-Calais, dont les CCI ont prévu d'engager la fusion totale, les économies de postes pourraient, dans ce cas précis, représenter 25 % des effectifs régionaux support, soit 5 à 6 % de l'effectif régional total du réseau. Ce n'est pas rien, mais ce n'est pas non plus de nature à modifier du tout au tout les coûts de fonctionnement des chambres.
La poursuite du durcissement de la contrainte financière imposée aux CCI pourrait conduire ces dernières, de plus en plus nombreuses, à opter pour cette solution institutionnelle qui a déjà été adoptée par prise par la CCI de la région Nord-Pas-de-Calais et qui est envisagée en Lorraine et en Champagne-Ardenne. Toutefois, la baisse de la taxe pour frais de chambres dans les années à venir devra être calibrée avec précaution pour tenir compte des gains de productivité réellement possibles.
Par ailleurs, si la baisse de la ressource fiscale se poursuit, elle devra être modulée d'une région à l'autre pour ne pas pénaliser les chambres qui ont déjà réalisé les gains de productivité les plus significatifs en s'engageant dans la mutualisation régionale en application de la loi de 2010. Les gains de productivité possibles sont en effet d'autant plus faibles que la mise en oeuvre de la mutualisation est avancée. Appliquer un taux de réduction uniforme reviendrait à condamner les chambres qui ont fait le plus d'efforts d'économies à une double peine.
c) L'impact du renforcement des chambres de région sur la qualité du service rendu aux entreprises
(1) Régionalisation et offre de proximité : un risque diversement apprécié selon les territoires
Le questionnaire transmis aux CCI comportait des questions visant à cerner l'impact de la réforme du 23 juillet 2010 sur la qualité du service rendu aux entreprises et, plus particulièrement, sur la capacité à maintenir une offre de services de proximité.
À la question : « Estimez-vous que la mise en application de la réforme de juillet 2010 rend plus difficile le maintien d'une offre de proximité aux entreprises ? », un quart des CCIT ont répondu par l'affirmative 12 ( * ) - ce qui montre que le problème est perçu comme existant par une partie non négligeable mais nettement minoritaire des acteurs consulaires, du moins dans l'échantillon des réponses reçues par vos rapporteurs (échantillon qui regroupait 58 % des CCI territoriales de la France métropolitaine).
Inversement, on peut noter également qu'une proportion tout aussi importante de CCIT établissent un lien de causalité inverse entre l'application de la réforme et le maintien d'un service de proximité de qualité, puisqu'elles indiquent que les économies de fonctionnement permises par la mutualisation des fonctions de back-office , l'harmonisation et la rationalisation de l'offre de services et sa montée en gamme - effets directs de la réforme - ont permis de préserver des ressources pour l'action de terrain malgré le durcissement de la contrainte financière globale.
En réalité, aujourd'hui, pour une majorité de CCIT, plus que le renforcement des centres de décision régionaux, le principal motif de crainte pour le maintien d'une offre de qualité et de proximité est la réduction anticipée des ressources fiscales du réseau.
Sur la question de la proximité comme sur les autres aspects de la réforme consulaire de 2010, il n'est donc pas possible de dresser un bilan homogène : les résultats varient fortement d'une région à l'autre et dépendent peut-être moins du texte de la loi que de la manière dont les acteurs, localement, l'ont appliquée.
(2) Des facteurs de risques difficiles à cerner
L'analyse des réponses fournies par les CCI territoriales faisant état d'une difficulté à maintenir une offre de proximité met en évidence deux grands types de causes pour expliquer cette dégradation : des problèmes techniques et des problèmes politiques -qui peuvent d'ailleurs survenir conjointement.
Les problèmes techniques tiennent à la gestion du changement organisationnel. Dans un premier temps en effet, la redéfinition du partage des tâches entre niveaux régional et territorial peut entraîner une perte de productivité. Telle CCIT indique ainsi : « Le transfert d'une partie des fonctions support génère un besoin d'interfaçage qui pèse sur les capacités opérationnelles ». De même, telle autre fait état de « l'accroissement des temps de coordination régionale ».
Telle autre encore souligne « une synergie régionale très lente à se mettre en place », indiquant par-là que les effets bénéfiques de la mutualisation des moyens apparaissent seulement dans un deuxième temps, alors que ses coûts sont immédiats. Il faudrait une analyse précise des situations locales, que vos rapporteurs n'ont pas pu conduire, pour bien comprendre pourquoi, dans certains territoires, les difficultés techniques de mise en oeuvre ont été plus aiguës ou moins aisément résolues que dans d'autres. Quoi qu'il en soit, on peut penser que les effets d'apprentissage et le partage d'expériences des bonnes pratiques finiront par résoudre ces problèmes qui semblent transitoires.
Les problèmes politiques renvoient, eux, au fonctionnement local de la démocratie consulaire et à sa capacité - ou pas - à définir une stratégie régionale inclusive. Telle CCIT indique par exemple que : « les programmes fixés au plan régional et déclinés localement ne sont pas toujours en adéquation avec les nécessités des bassins de vie ». Même point de vue dans cette autre CCIT qui fait état de « la médiocre compréhension par le niveau régional (de culture plutôt administrative et normative) des réalités, besoins et attentes des entreprises, sur le terrain » ou de telle autre qui indique que : « le basculement au niveau régional n'intègre pas également les particularités locales liées à l'emploi des fonds ».
L'absence de vision partagée entre les CCIT de certaines régions concernant les priorités du développement économique et l'offre de services peuvent conduire à des oppositions très vives, susceptibles d'aller jusqu'au recours administratif, sur les conditions de répartition de la ressource fiscale, la clé retenue apparaissant comme illégitime aux acteurs qui s'estiment injustement dotés. Certaines chambres contestent ainsi aussi bien la montée en puissance financière de la CCI de région ou la distribution, qui capte une fraction croissante de la TFC, que les règles de distribution entre CCIT après déduction de la quote-part régionale.
Facteur aggravant des tensions autour du partage de la TFC régionale : les régions dans lesquelles le blocage de la gouvernance consulaire est le plus marqué sont aussi celles où la mutualisation des fonctions support est la plus faible, ce qui fait que les économies possibles sur le fonctionnement administratif ne sont pas réalisées et que les tensions sur le financement ne peuvent pas être allégées par ce biais.
Il paraît difficile de résoudre par l'édiction de normes législatives ou règlementaires nouvelles des conflits qui sont avant tout l'expression des difficultés de la démocratie consulaire dans certaines régions . Dans certains territoires, semble certes encore exister l'espoir d'un retour au principe d'autonomie fiscale des CCI territoriales tel qu'il existait avant la réforme de 2010.
Il est très peu vraisemblable toutefois qu'on s'oriente vers une telle direction qui, pour résoudre les difficultés existantes dans une minorité de territoires, conduirait à défaire l'important - et coûteux - travail de mutualisation qui a été réalisé dans d'autres régions et qui commence à porter quelques fruits.
On ne peut donc que faire appel au sens de l'intérêt général des acteurs de la démocratie consulaire là où son fonctionnement aboutit à des blocages persistants. Et il y a des motifs d'être optimiste. La norme de comptabilité analytique commune à tous les établissements du réseau va sans doute, à l'avenir, permettre un dialogue budgétaire plus transparent et déboucher sur une répartition financière entre les CCI de chaque région fondée sur la réalité des coûts de fonctionnement et des projets mis en oeuvre. Par ailleurs, le développement de la contractualisation entre les CCI de chaque région, l'État et les conseils régionaux, en faisant intervenir un dialogue à trois, va permettre de faire sortir les CCIT actuellement en conflit d'une opposition en face-à-face peu propice au compromis.
d) Études de cas
(1) La mutualisation des fonctions dans les CCI de la région Nord-Pas-de-Calais
Entre 2007 et 2011, le réseau consulaire de la région Nord-Pas-de-Calais a mis en oeuvre des fusions infra départementales (passage de 13 à 4 CCIT). Ces rapprochements ont permis, selon le chiffrage de la CCI de région, une réduction de 27 % des postes de travail.
Malgré cet important travail de rationalisation préalable, depuis 2011, les CCI de la région, sous l'égide de la CCIR, ont souhaité aller plus loin en transférant plusieurs fonctions (ressources humaines, communication, juridique, systèmes d'information/informatique et achats) à la CCI de région. Les données transmises par les CCI de la région mettent effectivement en évidence un renforcement sensible de la chambre de région. Les effectifs de la CCIR sont passés de 118 à 169 emplois temps plein (ETP) entre 2011 et 2014 (+ 43 %). Désormais, un agent consulaire sur cinq travaille pour la CCIR dans cette région.
Les effectifs dédiés aux fonctions support ont, eux, été multipliés par plus de trois, passant de 18 à 63, de sorte que désormais 30 % des effectifs support travaillent directement en CCIR. Il est à noter que, même une région qui a poussé assez loin la mutualisation régionale des tâches administratives, les CCI territoriales conservent encore des effectifs importants consacrés aux activités de back office . D'après la CCI de région, il est difficile de réduire encore la part du back office dans les CCIT sans remettre en cause la personnalité morale de ces dernières.
Effectifs dédiés aux fonctions support dans la région Nord-Pas de Calais
|
Effectifs des fonctions support (ETP) |
2011 |
2014 |
variation |
|
CCIT Grand Lille |
68 |
52 |
|
|
CCIT Grand Hainaut |
48,3 |
44 |
|
|
CCIT Artois |
32 |
18 |
|
|
CCIT Côte d'Opale |
49 |
33,1 |
|
|
Total CCIT |
197,3 |
147,1 |
-50,2 |
|
CCIR |
18 |
63 |
45 |
|
Total région |
215,3 |
210,1 |
-5,2 |
Source : réponses aux questionnaires de la mission de contrôle
Pour ce qui est de l'évaluation des bénéfices de cette mutualisation, en consolidant les données à l'échelle régionale, on constate que le renforcement de la chambre de région, notamment dans le domaine des fonctions d'appui administratif, s'est accompagné d'une réduction des effectifs des CCIT dédiés aux fonctions support de l'ordre de 50 ETP, ce qui se traduit par une réduction nette de 5 ETP entre 2011 et 2014, soit une réduction d'environ 3 % des effectifs totaux consacrés aux fonctions support. La totalité du gain n'est cependant pas encore apparue, car la gestion du changement mobilise des ressources (il faut gérer les affaires courantes tout en préparant la mise en place de la nouvelle organisation et en apprenant de nouvelles routines de travail, ce qui se traduit par une baisse transitoire de la productivité). Quoi qu'il en soit, on voit bien qu'il ne s'agit pas d'un bouleversement de la structure des coûts des chambres - et ce bien que, répétons-le, la région Nord soit l'une de celles qui est allée le plus loin dans le sens de la mutualisation régionale.
Pour les années à venir, la CCIR se situe dans la perspective d'une réduction forte de ses effectifs, qui pourrait atteindre 200 ETP et dont l'essentiel (75 %) serait l'effet direct de la baisse drastique des recettes fiscales anticipée prochainement en fonction de ce que les chambres pressentent des intentions du Gouvernement. La poursuite de la mutualisation, du fait de la fusion des CCIT au sein de la CCIR prévue dans le schéma directeur adopté le 10 avril 2014, en permettant une intégration beaucoup plus poussée des fonctions administratives à l'échelle régionale, pourrait, quant à elle, générer une réduction des effectifs de l'ordre de 50 ETP.
La mutualisation des achats au niveau régional a constitué une autre source d'économies clairement identifiée dans la région Nord-Pas-de-Calais : elle a permis une réduction du coût des approvisionnements de l'ordre de un million d'euros (- 20 %).
Enfin, la CCIR poursuit actuellement l'évaluation des bénéfices financiers en essayant de chiffrer ceux résultant de la rationalisation de l'offre de services (passage de plus de 400 prestations recensées en 2012 à environ 150 aujourd'hui dont plus de 80 font partie d'un socle commun régional).
Il est à noter que la CCIR de région joue un rôle important également dans le domaine du service aux entreprises, puisqu'elle leur propose directement un certain nombre de services dans les domaines de l'international, de l'intelligence économique et de l'innovation, du développement d'activités nouvelles, du développement commercial, de la transmission d'entreprises, du tourisme d'affaires et du développement durable. Entre 2011 et 2014, ses effectifs dans ce domaine sont passés de 100 à 107 ETP, dont 35 pour le soutien à l'export et 15 pour le soutien à l'innovation.
(2) La mutualisation des fonctions supports dans les CCI de la région Franche-Comté
On observe dans cette région, une montée en puissance de la CCI de région très nette depuis 2013 : les effectifs directement employés par cette chambre sont passés de 25 à 77 ETP entre 2012 et 2013, puis se sont stabilisés à ce niveau. Ils représentent désormais 32 % des effectifs des CCI de la région.
Le renforcement de la chambre de région résulte, pour une part, du transfert d'une partie des personnels dédiés aux fonctions-support : direction des ressources humaines (paye, administration du personnel, relations sociales, gestion des compétences, recrutement), direction des systèmes d'information (réseau inter-sites, applications système, applications métiers, gestion et entretien du parc, connections externes) et direction administrative et financière (comptabilité, finances, contrôle de gestion, achats, collecte de la taxe d'apprentissage). Ces transferts représentent 32 collaborateurs et 22 ETP ; ils ont porté de 5 à 27 ETP les effectifs dédiés à ces missions au sein de la chambre de région. Désormais, c'est ainsi 36 % des effectifs-support qui sont localisés dans la chambre de région.
Cette mutualisation des services d'appui administratif s'est traduite par une économie de moyens correspondant à 3 ETP - ce qui représente environ 3 % du total des effectifs-support régionaux et 1 % de l'effectif régional total des CCI. La chambre a privilégié une gestion douce des réductions de postes, par le non remplacement des départs en retraite ou des CDD. À cet égard, la chambre de région franc-comtoise, comme celle de la région nord, a souligné que les économies de moyens liés à la mutualisation ne sont pas immédiates mais reportées dans le temps du fait du mode de gestion de la transition et de la perte de productivité transitoire qui résulte du changement organisationnel.
D'après la CCIR, les transferts déjà mis en oeuvre devraient déboucher sur la suppression de 6 postes dans les deux ans, par le non remplacement des départs. Au total, cela représente une économie de l'ordre de 1 % de la masse salariale.
Il est à noter que la mutualisation des services d'appui administratif a impliqué des investissements spécifiques dans la phase initiale pour financer la mise en place régionale du système d'information sur les ressources humaines, commun à l'ensemble du réseau (SIRH), d'un système de gestion régionale des compétences et du système d'information permettant la mise en oeuvre des normes de comptabilité analytique. La mise en place d'un fond de réserve régional permet d'accompagner cet effort d'investissement.
Les gains de la mutualisation ne portent pas seulement sur l'optimisation du facteur travail. La CCIR va installer ses locaux dans l'Hôtel consulaire de la CCI du Doubs (ce devrait être effectif au 1 er janvier 2015), ce qui libèrera un espace de bureaux d'environ 900 m², acquis en 1991 et estimé à 1,26 million d'euros par France Domaine, dont la vente est en cours à la Chambre régionale d'agriculture. Le produit de la vente sera affecté au financement d'actions de développement économique. Par ailleurs, l'harmonisation des outils de travail, notamment informatiques, et la mutualisation des locaux de la CCIR et de la CCI du Doubs permettent de mener une politique d'achats groupés dont une économie annuelle de 130 000 euros par an est attendue.
Là encore, il est manifeste que, dans le cadre du schéma d'organisation semi-intégrée privilégié par la loi du 23 juillet 2010, les économies liées à la mutualisation, sans être négligeables, ne sont pas de nature à réduire considérablement les coûts de fonctionnement des CCI.
Outre le transfert des fonctions support, le renforcement de la chambre de région résulte aussi, pour une autre part, du transfert d'une partie des personnels dédiés aux missions de service aux entreprises : appui à l'export, intelligence économique, conseil dans le domaine de la propriété intellectuelle, Europe, appui aux filières régionales stratégiques, telles que l'automobile.
Les effectifs de la chambre de région dédiés à l'appui aux entreprises sont ainsi passés de 18 ETP en 2012 à 47 aujourd'hui - les effectifs consacrés à l'appui à l'export passant de 2 à 23 ETP sur cette période. Le transfert à l'échelon régional de ces fonctions s'est traduit par une montée en gamme du service, la mutualisation permettant de spécialiser les agents et d'accroître la profondeur de leur expertise, mais aussi de couvrir un spectre de compétences économiques et juridiques plus large.
Interrogées sur le fait de savoir si la qualité du service rendu dans le cadre des programmes de la mission « appui aux entreprises » 13 ( * ) s'était détériorée, les quatre CCI de la région Franche-Comté ont fait état d'une stabilité ou d'une amélioration de la qualité du service - la seule réserve venant de la CCI de Belfort qui a signalé la détérioration de la qualité dans le domaine de l'information économique.
(3) La mutualisation des fonctions supports dans les CCI de la région Champagne-Ardenne
En Champagne-Ardenne, la mutualisation des fonctions support et son mode de mise en oeuvre ont été votés en mars 2011.
Aujourd'hui les fonctions ressources humaines, comptabilité-finances, achat, système d'information sont régionalisées. La communication dont certains outils sont régionaux depuis plus de 10 ans, est entrée dans une nouvelle phase de mutualisation au niveau régional depuis fin 2013. Il y a eu transfert à la CCIR des équipes (mobilité de certains personnels et management à distance, la direction de ces fonctions étant devenue régionale).
Cette mutualisation régionale s'est traduite par une hausse des effectifs support dans la CCI de région et une baisse concomitante dans les CCIT, comme le synthétise le tableau ci-dessous.
Effectifs dédiés aux fonctions support dans la région Champagne-Ardenne
|
effectifs des fonctions support (ETP) |
2011 |
2014 |
variation |
|
CCIT Châlons en Champagne |
13,5 |
11 |
|
|
CCIT Ardennes |
16,5 |
11 |
|
|
CCITTroyes |
10 |
7 |
|
|
CCIT Haute Marne |
10 |
6 |
|
|
CCIT Reims |
22 |
12 |
|
|
Total CCIT |
72 |
47 |
-25 |
|
CCIR |
17 |
30,3 |
13,3 |
|
Total région |
89 |
77,3 |
-11,7 |
Les réductions d'effectifs ont démarré dès 2012, avec des départs non remplacés et se poursuivent.
L'économie de moyens représente, en ETP, un peu moins de 15 % des effectifs-support régionaux initiaux et 564 000 euros de masse salariale par rapport à fin 2012.
D'autres économies sont en cours notamment par une rationalisation des achats (informatiques...) soit plus de 200 000 euros par an d'économie.
L'objectif, à l'horizon de 2015, est de réaliser une économie annuelle d'un million d'euros en masse salariale et autres coûts de fonctionnement -soit un peu moins de 5 % de la collecte régionale de taxe pour frais de chambres en 2014.
Il est à noter que la mutualisation a généré des dépenses d'investissements pour un total de 2,380 millions d'euros sur la période 2013 à 2017 (SIRH : 532 000 euros, comptabilité, finances achats : 587 000 euros, informatique : 1,260 millions d'euros). Ces investissements sont pris en charge par le fonds de réserve de la réforme, constitué au niveau régional et dédié à ces mutualisations.
Une offre de services aux entreprises est également directement proposée par la CCIR. La CCIR de Champagne-Ardenne est spécialisée en matière d'innovation, intelligence économique, développement durable, international et services numériques aux entreprises. La CCIR a, par exemple, mis en place un « Espace Numérique Entreprises » dont la mission est de donner des informations sur les usages des nouvelles technologies de l'information et de la communication et d'accompagner les entreprises dans la mise en oeuvre de leurs projets web. En fonction des besoins, des aides concrètes et gratuites, allant de l'information à l'accompagnement de projets, sont données. Rien qu'au premier semestre 2014, l'ENE a ainsi permis de toucher 468 entreprises dans le cadre de séances d'informations collectives, de réaliser 60 pré-diagnostics individuels et 75 accompagnements personnalisés.
Pour l'avenir, un projet est actuellement élaboré en Champagne-Ardenne qui renforce fortement la régionalisation du réseau (hypothèse de la création d'un établissement unique). Pour autant, si les élus convergent vers la même conclusion de renforcement de la mutualisation au sein du réseau, les avis divergent encore sur le rythme de cette convergence vers un établissement régional unique. Certains proposent sa mise en place dès 2016, d'autres préfèrent achever les objectifs de cette mandature en matière notamment de régionalisation des fonctions support et franchir la prochaine étape au cours de la prochaine mandature.
* 8 (cf. supra).
* 9 Cette hausse est moindre en Champagne-Ardenne, mais avant même le vote de la loi du 23 juillet 2010, la CCIR représentait déjà une part relativement importante de l'effectif régional.
* 10 Le cas de la Lorraine, avec une hausse des effectifs de la CCIR de 90 % entre 2011 et 2014 mais un poids de la CCIR qui reste faible (4 % de l'effectif régional total) mérite un commentaire particulier (cf. supra).
* 11 Dans le cadre de la mise en oeuvre du « Plan Export 2011 », les pouvoirs publics ont imposé la signature de la Charte nationale de l'exportation. Elle réunit l'État, l'ARF, l'ACFCI, l'UCCIFE, le CNCCEF, UBIFrance, la Coface et OSEO SA et a pris effet le 1er janvier 2012. La Charte a notamment imposé la création d'un guichet unique à l'export au niveau de chaque région, ayant vocation à être animé par les CCIR. Le réseau des CCI et l'UCCIFE (Union des chambres de commerce et d'industrie françaises à l'étranger) occupent un rôle déterminant dans la mise en oeuvre de cette Charte, puisqu'il leur revient la mission de détecter des nouveaux exportateurs, de sensibiliser les entreprises et de promouvoir des opérations collectives développées principalement par UbiFrance. Une nouvelle impulsion a été donnée en 2013 avec la mise en place des plans régionaux pour l'internationalisation des entreprises (PRIE), volet international des stratégies régionales de développement économique d'innovation et d'internationalisation (SRDEII), dont l'objectif est de renforcer l'action des régions en matière d'identification et d'accompagnement des entreprises à l'export. Les PRIE organisent sur leur territoire le dispositif d'appui à l'exportation en associant l'ensemble des acteurs concernés : BPI, réseau régional d'UBIFrance, pôles de compétitivité et CCIR. On retrouve cette obligation dans l'axe 4 du contrat d'objectifs et de performances signé entre l'État et l'ACFCI le 28 mai 2014, intitulé « Dynamiser l'internationalisation des entreprises.
* 12 Certaines CCI territoriales ont fait état de leur difficulté à maintenir un service de proximité de qualité, mais en attribuant clairement cette difficulté non pas à la réforme consulaire elle-même, mais à la réduction forte de la TFC décidée par les pouvoirs publics en 2013 et en 2014.
* 13 À savoir : Formalités/CFE ; Création, transmission, reprise ; Développement international ; Innovation, intelligence économique ; Développement durable, environnement ; Développement collectif des entreprises ; Autre accompagnement individuel des entreprises ; Information économique ; Collecte et gestion de la taxe d'apprentissage.