N° 717
SÉNAT
SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2017-2018
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Enregistré à la Présidence du Sénat le 19 septembre 2018 |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la commission des finances (1) sur l' enquête de la Cour des comptes sur les équipements de la police et de la gendarmerie ( acquisition et utilisation ),
Par M. Philippe DOMINATI,
Sénateur
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(1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé , président ; M. Albéric de Montgolfier , rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Mme Fabienne Keller, MM. Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Georges Patient, Claude Raynal , vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie , secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Mme Christine Lavarde, MM. Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel . |
LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL
1. La nécessaire remise à plat de la gestion du parc automobile
Les véhicules représentent le premier poste de dépense au sein du périmètre de l'enquête confiée à la Cour des comptes, soit chaque année près de la moitié des dépenses d'équipement de la police et de la gendarmerie nationales. Ainsi que l'a indiqué le major général de la gendarmerie nationale Christian Rodriguez lors de l'audition pour suite à donner, ces derniers revêtent une importance cruciale dans le quotidien des forces : « aujourd'hui, 3 100 brigades couvrent 95 % du territoire. La moyenne de la superficie d'une communauté de brigade est supérieure à celle de Paris et il n'y a pas de métro ! La voiture est un vrai besoin. Les gendarmes veillent à être capables de se déplacer. »
La Cour des comptes confirme ainsi le vieillissement du parc automobile, dont votre rapporteur spécial avait fait état lors de l'examen du projet de loi de finances pour 2018 1 ( * ) .
Le taux actuel de renouvellement du parc, tant en police qu'en gendarmerie, ne permet que de ralentir son vieillissement : le remplacement de moins d'un dixième du volume en véhicules légers conduit, alors que les critères de réforme s'établissent à huit ans, à les faire glisser de fait vers les dix ans. Sur la période 2012-2016, le vieillissement des véhicules est supérieur à deux ans dans la police nationale (l'âge moyen des seuls véhicules légers est passé de 3,65 ans à 5,75 ans au 1 er janvier 2017). En outre, de nombreux véhicules remplissant les conditions de réforme sont encore en circulation (de l'ordre de 65 % dans la police nationale).
Nombre de véhicules de la police nationale et âge moyen
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses aux questionnaires budgétaires)
Des préoccupations de votre rapporteur spécial, relayées par l'enquête de la Cour des comptes, portent également sur l'inadéquation entre les véhicules en service et les besoins opérationnels. L'absence de concordance entre le matériel retenu et les besoins exprimés peut ainsi venir de divers facteurs :
1/ La contrainte budgétaire. Selon la Cour des comptes, la préfecture de police a ainsi indiqué avoir rencontré des difficultés pour remplacer des véhicules utilisés par les forces de primo-intervention en cas de tuerie de masse. Leur besoin d'une capacité d'emport plus importante aurait dû conduire à acquérir des véhicules de segment supérieur dont le coût unitaire était d'environ 40 % plus élevé. La préfecture regrette que le service de l'achat, de l'équipement et de la logistique de la sécurité intérieure (SAELSI) , sans consulter les services, ait commandé des véhicules plus petits ou plus légers, certes moins chers, mais ne correspondant pas aux attentes.
2/ Une appréciation parfois erratique des besoins. L'exemple de l'armement embarqué dans les équipages BAC est, à cet égard, symptomatique. Des policiers des BAC ont ainsi indiqué à la Cour des comptes et à votre rapporteur spécial avoir rencontré des difficultés pour embarquer les nouveaux équipements acquis dans le cadre des plans de renforcement dans des véhicules acquis antérieurement aux attentats de 2015-2016 : leur définition actuelle n'intègre pas, en fonction de l'unité, la charge totale emportée, compte-tenu du nombre de fonctionnaires embarqués et de leurs équipements (armes, casques lourds, protections, etc.). Les nouveaux armements et équipements de protection ont, en effet, un poids qui limite les performances des engins et parfois excède leurs capacités. Ainsi, la définition du coffre sécurisé d'emport des fusils HK-G36 a été établie indépendamment du type de véhicule. L'implantation de cette arme lourde stérilise une part importante de leurs coffres, déjà remplis par l'équipement des agents des BAC.
Au total, votre rapporteur spécial estime qu'il est nécessaire d'entamer une réflexion d'ensemble sur la consistance du parc (taille du parc et nature des véhicules) et sur sa gestion, notamment en matière d'entretien.
Différentes pistes visant à assurer une meilleure adéquation du parc au besoin sans en augmenter le coût, comme la location, pourraient à cet égard être envisagées. Au cours de l'audition pour suite à donner, Eric Morvan, directeur général de la police nationale a ainsi indiqué ne pas s'interdire de s'interroger sur « le dimensionnement [du] parc de 30 000 véhicules. Comparaison n'est pas raison, mais les compagnies aériennes cherchent à réduire au minimum le temps passé par leurs avions au sol pour d'évidentes raisons de coût. [...] Si nous parvenons à trouver un modèle qui permette de garantir le maintien en condition opérationnelle et un âge moyen des véhicules à quatre ou cinq ans, ce sera une bonne option. Il se trouve que La Poste [qui a externalisé sa flotte de véhicules au début des années 2000] a un modèle que nous regardons, sur lequel l'inspection générale de l'administration travaille ». De telles solutions nécessitent toutefois un important effort d'anticipation et de collaboration avec les éventuels prestataires , afin d'assurer la conformité des véhicules loués aux besoins, très spécifiques, des forces de l'ordre.
En matière d'entretien, la Cour des comptes relève les gains attendus grâce au regroupement de certains ateliers. Votre rapporteur spécial souhaite également que la réflexion soit étendue à l'opportunité d'externaliser ces fonctions . Le major général de la gendarmerie nationale, Christophe Rodriguez a ainsi reconnu lors de l'audition pour suite à donner que l'organisation actuelle, reposant sur un dispositif d'entretien totalement centralisé, n'était pas nécessairement optimale : « on peut considérer approximativement que 20 % des effectifs doivent suffire, mais cela mérite d'y réfléchir encore ». La nécessité de conserver des effectifs dédiés à l'entretien peut se justifier notamment par la nécessité de pouvoir assurer un soutien opérationnel lors des éventuels déploiements dans les collectivités d'outre-mer : « si le modèle futur tend vers une externalisation du soutien automobile, ce qui peut s'entendre, nous devrons préserver une capacité, qu'il faut objectiver : la capacité permettant d'être projeté, par exemple, en Nouvelle-Calédonie. Si nous envoyons près de dix escadrons sur place, il faudra également envoyer le personnel pour entretenir les véhicules. »
En tout état de cause, votre rapporteur spécial estime qu'une plus grande externalisation, dont les contours restent à définir, pourrait être source d'économies et d'une meilleure réactivité. De telles externalisations ont d'ores et déjà été réalisées par le ministère de l'intérieur, par exemple pour le maintien en condition opérationnelle de la flotte aérienne de la sécurité civile, qui se distingue également par un niveau de contraintes et d'exigence élevé (réactivité et disponibilité du prestataire).
2. Une insuffisance des éléments de comparaison internationale préjudiciable à l'effort de modernisation
Dans son enquête, la Cour des comptes indique avoir saisi la direction de la coopération internationale (DCI) du ministère de l'intérieur et un certain nombre d'attachés de sécurité intérieure, et avoir reçu des contributions, mais qui se sont révélées être d'un « intérêt limité ». Le rapport ne comprend donc que peu d'éléments chiffrés relatifs aux comparaisons internationales. Il mentionne notamment l'exemple de la police berlinoise et le renouvellement fréquent de son parc de véhicules, à hauteur de 25 % chaque année. Le ratio véhicules/agent au Royaume-Uni est également mentionné et se révèle être sensiblement inférieur au Royaume-Uni et en Allemagne qu'en France, ce qui pourrait s'expliquer « par une meilleure organisation et une réelle mutualisation, ainsi que, dans le premier pays, par un recours important à la location ». Ces éléments de comparaison ponctuels ne sont toutefois pas de nature à alimenter la réflexion sur la structure et le niveau optimal de dépenses.
Les difficultés de l'exercice sont bien connues : les États conservent pour l'essentiel une organisation et des caractéristiques spécifiques héritées de l'Histoire. La France dispose de deux forces de sécurité intérieure nationales, ce qui n'est pas le cas de l'ensemble des pays comparables, lesquels ont parfois délégué ces compétences à leurs collectivités territoriales.
Votre rapporteur spécial estime que ces difficultés ne justifient toutefois pas l'absence d'approfondissement en la matière, qui doit constituer un préalable à tout projet de réforme ou de modernisation et devra nécessairement être étudié à l'avenir.
3. Une augmentation bienvenue des dépenses d'équipement au sein des deux forces depuis 2015...
La Cour des comptes relève que les dépenses en équipements et matériels des forces de l'ordre ont progressé très sensiblement entre 2012 et 2017 (+ 181 %). L'augmentation a été particulièrement marquée à partir de 2015 dans le cadre de plans successifs de renforcement (PLAT 2 ( * ) 1, PLAT 2, Plan migrants, PSP 3 ( * ) ) pour les quatre catégories d'achats retenues par l'enquête.
Évolution des dépenses d'équipement de la police et de la gendarmerie nationales et de leur part dans l'ensemble des dépenses
(en millions d'euros, en %)
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport de la Cour des comptes.
Les véhicules représentent le premier poste de dépense au sein du périmètre de l'enquête, soit chaque année près de la moitié des dépenses d'équipement de la police et de la gendarmerie. Les autres postes de dépense (habillement, moyens de protection, armes et munitions) ont également fait l'objet d'un effort très significatif entre 2012 et 2017.
Structure des dépenses de la police et de la gendarmerie nationales prises en compte par l'enquête
(en millions d'euros, en CP)
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2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Variation |
|||||||||||||||
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2012/2017 |
|||||||||||||||||||||
|
Armes et munitions |
12,1 |
8,4 |
6,6 |
19,6 |
50,4 |
40,4 |
+ 232,8 % |
||||||||||||||
|
Habillement |
52,8 |
68,2 |
54,3 |
52,4 |
67,9 |
78,2 |
+ 48,2 % |
||||||||||||||
|
Moyens de |
2,2 |
6,7 |
3,74 |
24 |
74,2 |
82,7 |
+3 731 % |
||||||||||||||
|
protection |
|||||||||||||||||||||
|
Véhicules |
65,3 |
82,7 |
104,6 |
140,8 |
183,3 |
170,7 |
+ 161,2 % |
||||||||||||||
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport de la Cour des comptes
Si elle constitue une évolution positive, cette forte augmentation des dépenses d'équipement doit être replacée dans le contexte plus général de forte augmentation du total des dépenses des deux programmes sur la période retenue par la Cour des comptes (2012-2017), incluant une hausse des dépenses de personnel.
4. ...qui doit être replacée dans le contexte plus général de baisse de la part des dépenses de fonctionnement et d'investissement dans le total des dépenses, laquelle fait courir un risque de paupérisation aux deux forces
La part des dépenses de personnel dans l'ensemble des dépenses atteint 87,03 % pour les deux forces en 2017. Certes, ce taux a légèrement diminué ; de presque 0,5 point (il s'établissait à 87,5 % en 2012) sur la période retenue, et ceci s'explique en partie par l'augmentation des dépenses d'équipement.
Évolution comparée des dépenses de personnel et des dépenses de fonctionnement et d'investissement
(en millions d'euros, en %)
|
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
Évolution 2012-2017 |
||
|
Police nationale |
Titre 2 |
8 269,30 |
8 421,50 |
8 568,30 |
8 692,7 |
8 837,90 |
9 174,20 |
10,94% |
|
Total |
9 205,20 |
9 345,50 |
9 467,30 |
9 702,5 |
9 957,80 |
10 311,20 |
12,01% |
|
|
Titre 2 / Total |
89,80% |
90,10% |
90,50% |
89,60% |
88,80% |
88,97% |
||
|
Gendarmerie nationale |
Titre 2 |
6 649,50 |
6 825,90 |
6 859,40 |
6 908,6 |
6 998,10 |
7 331,60 |
10,26% |
|
Total |
7 849,30 |
8 051,50 |
8 076,50 |
8 147,3 |
8 308,30 |
8 653,60 |
10,25% |
|
|
Titre 2 / Total |
84,70% |
84,80% |
84,90% |
84,80% |
84,20% |
84,72% |
||
|
Total |
Titre 2 |
14 918,90 |
15 247,50 |
15 427,60 |
15 601,3 |
15 836 |
16 505,80 |
10,64% |
|
Total |
17 054,60 |
17 397 |
17 543,80 |
17 850 |
18 266,10 |
18 964,80 |
11,20% |
|
|
Titre 2 / Total |
87,50% |
87,60% |
87,90% |
87,40% |
86,70% |
87,03% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Sur le temps long, la baisse relative des dépenses d'investissement et de fonctionnement est importante. Ainsi, de 2006 à 2017, alors que les dépenses de personnel ont augmenté de plus de 30 %, les dépenses de fonctionnement et d'investissement ont connu une baisse de 6,89 %.
Évolution comparée des dépenses de
personnel
et des autres dépenses depuis 2006
(en millions d'euros)
|
2006 |
2017 |
Évolution 2006 / 2017 |
|
|
Titre 2 |
12 685 |
16 505,8 |
30,12% |
|
Hors titre 2 |
2 641 |
2 459 |
-6,89% |
Source : commission des finances du Sénat (d'après les documents budgétaires)
Divers éléments expliquent l'augmentation du montant des dépenses visées par la Cour alors même que le ratio dépenses de personnel / dépenses totales (investissement, intervention et personnel), mentionné par votre rapporteur spécial dans ses rapports budgétaires, s'est dégradé.
Les dépenses de fonctionnement et d'investissement sont plus larges que les seules dépenses d'équipement retenues pour le champ de l'enquête confiée à la Cour des comptes 4 ( * ) .
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L'enquête de la Cour des comptes :
La Cour a précisé, par un courrier du Premier président du 15 mars 2017, le champ et les modalités de l'enquête, indiquant que « ceux-ci porteraient en priorité sur [quatre catégories d'achats :] les moyens mobiles (parc automobile), les armements et munitions, les équipements de sécurité et l'habillement des personnels en tenue . Ils permettront de mesurer, sur une base pluriannuelle, l'évolution des dépenses qu'y consacre l'État. Ils concerneront l'ensemble de la chaîne « achat - équipement - logistique », de l'expression du besoin à l'acquisition des biens, leur livraison, leur utilisation, leur stockage, leur maintien en condition opérationnelle et leur comptabilisation ». Cette enquête a donc été effectuée sans prendre en compte les moyens suivants : - les moyens mobiles autres qu'automobiles (gendarmerie maritime, hélicoptères) ; - l'équipement numérique mobile (projets de tablettes numériques à destination des policiers et gendarmes - Néogend et Néopol) ; - la vidéo-protection et les caméras-piétons ; - les matériels et équipements spécialisés pour le renseignement et la police technique et scientifique 5 ( * ) . |
Par ailleurs, elles n'incluent pas les dépenses immobilières, qui constituent une préoccupation majeure pour les deux forces, et dont les dépenses ont stagné sur la période étudiée.
Évolution des dépenses d'investissement immobilier
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat (d'après les réponses aux questionnaires budgétaires)
La plupart des dépenses visées sont comptabilisées dans les documents budgétaires comme des dépenses de fonctionnement, même si certaines dépenses, comme l'acquisition des véhicules entrent dans le champ de l'enquête alors qu'elles sont imputées en dépenses d'investissement. Ainsi, les dépenses sous revue par la Cour s'élevaient en 2017 à 193 millions d'euros en crédits de paiement (CP) pour la police nationale, alors que les dépenses de fonctionnement s'élevaient à 903 millions d'euros (et celles d'investissement à 197 millions d'euros) la même année. Pour la gendarmerie nationale, ces dépenses s'élevaient à 178,2 millions d'euros en CP en 2017, pour un montant de dépenses de fonctionnement de 1 302 millions d'euros. Les dépenses retenues ne constituent donc qu'une faible part de l'ensemble des dépenses hors titre 2.
Au total, votre rapporteur spécial estime que malgré la hausse des dépenses d'équipement, l'évolution générale du budget de la police et de la gendarmerie nationales, privilégiant les dépenses de personnel au détriment de l'investissement et des dépenses de fonctionnement, est particulièrement préjudiciable à la capacité opérationnelle des forces qui courent un réel risque de « paupérisation ».
Le contexte actuel ne semble pas propice à une évolution favorable dans ce domaine. Les dépenses de personnel devraient en effet être alimentées, dans les années à venir, par les 10 000 recrutements au sein des forces de sécurité intérieure annoncés par le Président de la République et par le dynamisme préoccupant des dépenses de rémunération, qui a d'ailleurs fait l'objet d'un récent référé de la Cour des comptes 6 ( * ) , qui devrait limiter les marges de manoeuvre budgétaires. Au cours de l'audition pour suite à donner, Gilles Andréani, président de la quatrième chambre de la Cour, a d'ailleurs rejoint cette analyse, estimant que « la double saturation des crédits par les revalorisations salariales et l'augmentation programmée des effectifs risque d'aboutir à un nouveau phénomène d'éviction des crédits d'équipement » malgré l' « effort » indéniablement consenti ces dernières années.
* 1 Philippe Dominati, Rapport général Tome III Annexe 28 Volume 1.
* 2 Plan de lutte antiterroriste.
* 3 Pacte de sécurité publique.
* 4 Les dépenses de fonctionnement (titre 3) incluent : les dépenses relatives à la formation, à l'alimentation et aux déplacements des personnels, le carburant, les achats de matériels d'équipements, les effets d'habillement, les matériels informatiques et bureautiques, les loyers budgétaires et de droit commun ainsi que les dépenses d'action sociale.
Les crédits d'investissement (titre 5) regroupent principalement l'acquisition des moyens mobiles (véhicules légers et parc lourd) ainsi que les projets immobiliers et informatiques.
* 5 Ces matériels et équipements ont fait l'objet, en 2017, d'une enquête de la Cour des comptes effectuée à la demande de la commission des finances de l'Assemblée nationale : https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/EzPublish/20170215-rapport-police-technique-scientifique.pdf
* 6 Cour des comptes, référé au Premier ministre du 13 mars 2018 sur les rémunérations et le temps de travail dans la police et la gendarmerie nationales.