Rapport d'information n° 706 (2019-2020) de Mme Cécile CUKIERMAN , fait au nom de la MI Compétences des départements, déposé le 15 septembre 2020
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INTRODUCTION
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PREMIÈRE PARTIE
BILAN D'UNE DÉCENNIE DE RÉFORMES : LE DÉPARTEMENT PLIE MAIS NE ROMPT PAS
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I. UN ÉCHELON TERRITORIAL
FRAGILISÉ
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A. UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE EN
SURSIS
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B. UNE IMPASSE FINANCIÈRE POUR DE NOMBREUX
DÉPARTEMENTS
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1. Une situation financière globalement
saine à la veille de la crise sanitaire, qui traduit d'importants
efforts de gestion
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2. Une perte d'autonomie fiscale
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3. La question sans cesse ajournée du
financement des dépenses sociales
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a) Des dépenses sociales en hausse
constante...
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b) ... à l'origine d'un « effet
ciseaux » pour de nombreux départements
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(1) Des recettes de fonctionnement peu dynamiques,
des dépenses légalement contraintes
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(2) Des recettes et des dépenses de
fonctionnement sensibles à la conjoncture
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(3) Des départements inégaux face aux
dépenses sociales
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c) L'absence de réponse structurelle au
problème du « reste à charge » des
départements
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a) Des dépenses sociales en hausse
constante...
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4. L'impact de la crise sanitaire sur les finances
départementales
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1. Une situation financière globalement
saine à la veille de la crise sanitaire, qui traduit d'importants
efforts de gestion
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C. LA PERTE DE SUBSTANCE DE L'ÉTAT
DÉPARTEMENTAL
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A. UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE EN
SURSIS
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II. POURQUOI LE FAIT DÉPARTEMENTAL
RÉSISTE
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I. UN ÉCHELON TERRITORIAL
FRAGILISÉ
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DEUXIÈME PARTIE
DES MISSIONS DE SOLIDARITÉ À CONSOLIDER
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I. CONFORTER LES DÉPARTEMENTS DANS LEUR
MISSION DE SOLIDARITÉ SOCIALE
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A. LE DÉPARTEMENT, PROTAGONISTE DE L'ACTION
SOCIALE
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B. UN PARTAGE DES RÔLES À CLARIFIER
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1. Une refondation des logiques d'action ?
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a) Une évolution de la relation
État-département
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(1) Vers un développement de la technique
de la contractualisation ?
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(2) Le service public de l'insertion :
promesses et points de vigilance
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b) Un développement des logiques
partenariales entre les acteurs locaux
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(1) Une volonté politique d'agir
collectivement
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(2) Une collaboration
département-région perfectible en matière d'insertion
professionnelle
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c) Trois scénarios pour les
départements
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a) Une évolution de la relation
État-département
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2. Simplifier les enchevêtrements de
compétences dans le domaine médico-social en renforçant
les prérogatives des départements
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3. Réaffirmer le rôle des
départements dans la gouvernance d'ensemble des politiques sociales
grâce à la création d'agences départementales des
solidarités
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1. Une refondation des logiques d'action ?
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C. DES CONTRAINTES JURIDIQUES ET
FINANCIÈRES QUI N'EMPÊCHENT PAS L'INNOVATION DANS LES POLITIQUES
SOCIALES
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1. L'action sociale légale des
départements semble à première vue laisser peu de place
aux actions volontaires à moyens budgétaires constants
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2. Les départements doivent autant que
possible s'efforcer de surmonter ces contraintes pour s'emparer pleinement de
leur vocation sociale
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a) Des solutions existent pour dégager des
marges de manoeuvre financières
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b) Plusieurs départements ont
démontré leur capacité d'initiative et d'innovation en
matière sociale
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(1) Une gestion réactive des
conséquences sociales immédiates de la crise sanitaire
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(2) Des politiques d'insertion proactives
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(3) Une capacité à
fédérer les acteurs locaux
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a) Des solutions existent pour dégager des
marges de manoeuvre financières
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1. L'action sociale légale des
départements semble à première vue laisser peu de place
aux actions volontaires à moyens budgétaires constants
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D. LA NÉCESSITÉ D'UN FINANCEMENT
PÉRENNE ET ÉQUITABLE DES POLITIQUES SOCIALES
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A. LE DÉPARTEMENT, PROTAGONISTE DE L'ACTION
SOCIALE
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II. DONNER PLEINE CONSISTANCE À LA
COMPÉTENCE DÉPARTEMENTALE DE SOLIDARITÉ
TERRITORIALE
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A. LA SOLIDARITÉ TERRITORIALE : UNE
MISSION ESSENTIELLE AUX CONTOURS MAL DÉFINIS
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B. UN SOUTIEN FINANCIER INDISPENSABLE AU BLOC
COMMUNAL, QUI DOIT ÊTRE MIEUX COORDONNÉ AVEC CELUI DE
L'ÉTAT ET DES RÉGIONS
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C. UNE PLACE DES DÉPARTEMENTS DANS L'OFFRE
D'INGÉNIERIE PUBLIQUE À CONFORTER
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1. Une offre départementale
d'ingénierie territoriale diversifiée et précieuse pour le
bloc communal, dont l'encadrement pourrait être assoupli
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2. Une volonté persistante de l'État
de concourir à l'offre d'ingénierie publique au bloc communal,
appelant à un renforcement du rôle de coordination du
département
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1. Une offre départementale
d'ingénierie territoriale diversifiée et précieuse pour le
bloc communal, dont l'encadrement pourrait être assoupli
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D. DES COMPÉTENCES D'APPUI À
DÉVELOPPER
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E. LE DÉPARTEMENT,
« ASSEMBLIER » DES POLITIQUES LOCALES
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A. LA SOLIDARITÉ TERRITORIALE : UNE
MISSION ESSENTIELLE AUX CONTOURS MAL DÉFINIS
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I. CONFORTER LES DÉPARTEMENTS DANS LEUR
MISSION DE SOLIDARITÉ SOCIALE
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TROISIÈME PARTIE
DESSERRER L'ÉTAU DE LA SPÉCIALISATION ET RECONNAÎTRE AU DÉPARTEMENT
UN RÔLE DE PIVOT DE LA COOPÉRATION LOCALE
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I. RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ET
COOPÉRATION DES ACTEURS LOCAUX : UN CADRE JURIDIQUE
INADAPTÉ
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A. LA CONSTRUCTION ERRATIQUE DU RÉGIME
JURIDIQUE DES COMPÉTENCES ET DES COOPÉRATIONS LOCALES
(2010-2015)
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B. LA SITUATION ACTUELLE : UN ORDRE
APPARENT
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1. Les compétences partagées ou
intersectionnelles : des mécanismes de coordination inefficaces
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2. Une rigidité excessive dans la
répartition des compétences exclusives
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3. Les travers du principe de
spécialité appliqué aux collectivités territoriales
: plaidoyer pour la clause de compétence générale
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1. Les compétences partagées ou
intersectionnelles : des mécanismes de coordination inefficaces
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A. LA CONSTRUCTION ERRATIQUE DU RÉGIME
JURIDIQUE DES COMPÉTENCES ET DES COOPÉRATIONS LOCALES
(2010-2015)
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II. L'EXEMPLE DU DÉVELOPPEMENT
ÉCONOMIQUE : POURQUOI LES DÉPARTEMENTS NE PEUVENT PAS
ÊTRE LAISSÉS À L'ÉCART
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A. UNE VOLONTÉ D'EXPULSER LES
DÉPARTEMENTS HORS DU CHAMP ÉCONOMIQUE
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B. LE MAINTIEN D'UNE ACTIVITÉ DES
DÉPARTEMENTS POUR LE DÉVELOPPEMENT DE LEUR TERRITOIRE
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C. LA CRISE SANITAIRE, RÉVÉLATRICE
D'UNE RÉPARTITION DES COMPÉTENCES TROP RIGIDE
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A. UNE VOLONTÉ D'EXPULSER LES
DÉPARTEMENTS HORS DU CHAMP ÉCONOMIQUE
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I. RÉPARTITION DES COMPÉTENCES ET
COOPÉRATION DES ACTEURS LOCAUX : UN CADRE JURIDIQUE
INADAPTÉ
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QUATRIÈME PARTIE
QUELLES ÉVOLUTIONS INSTITUTIONNELLES
POUR LES DÉPARTEMENTS ?
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I. DÉPARTEMENTS ET
INTERCOMMUNALITÉS
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A. L'ABSORPTION DES DÉPARTEMENTS PAR LES
MÉTROPOLES : UN PROJET RÉCURRENT MAIS CONTESTABLE ET
CONTESTÉ
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1. L'émergence des métropoles,
concurrentes des départements
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2. Les métropoles intercommunales : un
quasi-consensus pour limiter la dévolution des compétences
départementales
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3. La métropole de Lyon :
modèle ou contre-modèle ?
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4. De nouvelles fusions à l'ordre du
jour ?
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5. Métropolisation, démocratie
locale, solidarité territoriale
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1. L'émergence des métropoles,
concurrentes des départements
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B. LE DÉPARTEMENT COMME
FÉDÉRATION D'INTERCOMMUNALITÉS : UNE FAUSSE BONNE
IDÉE ?
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A. L'ABSORPTION DES DÉPARTEMENTS PAR LES
MÉTROPOLES : UN PROJET RÉCURRENT MAIS CONTESTABLE ET
CONTESTÉ
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II. FUSIONS ET RAPPROCHEMENTS DE
DÉPARTEMENTS : POUR UNE APPROCHE PRUDENTE ET ATTENTIVE AUX
CONTEXTES LOCAUX
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III. UN RAPPROCHEMENT INSTITUTIONNEL POUR
FACILITER LA COOPÉRATION ENTRE DÉPARTEMENTS ET RÉGIONS ?
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A. POSITION DU PROBLÈME
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B. LE « CONSEILLER
TERRITORIAL », JAMAIS CONCRÉTISÉ, JAMAIS
ABANDONNÉ
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1. La réforme inaboutie de 2010
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a) Les objectifs de la réforme :
renforcer la coordination entre les échelons territoriaux... et
réduire les dépenses publiques
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b) Les principaux arguments des opposants à
la réforme
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c) La question du mode de scrutin
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d) Les vicissitudes du conseiller territorial
devant le Conseil constitutionnel
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e) L'enterrement de la réforme
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a) Les objectifs de la réforme :
renforcer la coordination entre les échelons territoriaux... et
réduire les dépenses publiques
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2. Faut-il faire renaître le conseiller
territorial ?
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1. La réforme inaboutie de 2010
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C. POURQUOI IL NE FAUT PAS TOUT ATTENDRE D'UNE
RÉORGANISATION INSTITUTIONNELLE
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A. POSITION DU PROBLÈME
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I. DÉPARTEMENTS ET
INTERCOMMUNALITÉS
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CONCLUSION
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LES VINGT-SEPT RECOMMANDATIONS
DE LA MISSION D'INFORMATION
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COMPTES RENDUS DES RÉUNIONS
PLÉNIÈRES
DE LA MISSION D'INFORMATION
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Réunion constitutive
(Mardi 25 février 2020)
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Audition de M. Dominique
Bussereau,
président de l'Assemblée des départements de France,
président du département de Charente-Maritime
(Mardi 9 juin 2020)
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Audition de représentants de l'Association
des maires de France
et des présidents d'intercommunalité (AMF),
de l'Association des communautés de France (AdCF) et de France Urbaine
(Mardi 7 juillet 2020)
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Audition de M. Alain Rousset, président de
la région Nouvelle-Aquitaine, vice-président de Régions de
France
(Mercredi 22 juillet 2020)
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Examen du rapport
(Mardi 15 septembre 2020)
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Réunion constitutive
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LISTE DES PERSONNES ENTENDUES
PAR LA MISSION D'INFORMATION