N° 470
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1997-1998
Rapport remis à Monsieur le Président du
Sénat le 2 juin 1998
Dépôt publié au Journal
officiel du 3 juin 1998
Annexe au procès-verbal de la séance
du 3 juin 1998
RAPPORT
de la commission d'enquête (1) chargée de recueillir des informations sur les régularisations d'étrangers en situation irrégulière opérées depuis le 1 er juillet 1997 , créée en vertu d'une résolution adoptée par le Sénat le 11 décembre 1997,
TOME II
TEXTE INTÉGRAL DES AUDITIONS
Président
M. Paul MASSON,
Rapporteur
M. José BALARELLO,
Sénateurs.
(1) Cette commission est composée de : MM. GuyAllouche, José Balarello, François Blaizot, Louis Boyer, Michel Caldaguès, Jean-Pierre Camoin, Jean-Patrick Courtois, Marcel Debarge, Christian Demuynck, Michel Duffour, Mme Joëlle Dusseau, MM. Jean-Jacques Hyest, Jacques Mahéas, André Maman, René Marquès, Paul Masson, Jean-Claude Peyronnet, Bernard Plasait, Jean-Marie Poirier, Mme Danièle Pourtaud, M. Jean-Pierre Schosteck.
Voir les numéros :
Sénat : 411, 432 (1996-1997) et T.A. 53 (1997-1998).
Étrangers
M. JEAN-PIERRE CHEVÈNEMENT, MINISTRE DE L'INTÉRIEUR, JEUDI 15 JANVIER 1998
M. MASSON, président.- Mesdames et Messieurs, la séance est ouverte. Bienvenue Monsieur le Ministre, nous sommes réunis en Commission d'enquête parlementaire. Nous commencerons le premier entretien par vous, Monsieur le Ministre, parce que nous avons à coeur d'entendre d'abord le Ministre de l'intérieur, sur un problème qui est un souci pour nous, à savoir la régularisation des étrangers par voie de circulaire, qui fera l'objet de nos travaux pendant six mois.
Je dois vous présenter les excuses de MM. Courtois, Hyest et Poirier.
Je salue ici nos autres collègues et les remercie de leur présence.
M. BALARELLO, rapporteur.- conduira les débats en tant que Rapporteur. Je dois rappeler au préalable que les commissions d'enquête sont l'une des prérogatives essentielles du Parlement et de sa mission de contrôle du Gouvernement, à partir des termes de l'ordonnance modifiée du 17 novembre 1958.
Je rappelle que la séance est publique et que nous avons été mandatés par une résolution adoptée par le Sénat le 11 décembre 1997, qui nous donne tous les pouvoirs d'enquête sur place, sur pièces et par auditions, ce que nous faisons aujourd'hui pour la première fois.
Je précise également que le Rapporteur de la Commission d'enquête a des pouvoirs très larges et que ceux-ci s'inscrivent tout à fait dans le cadre de l'ordonnance de 1958, puisqu'elle a pour objet d'examiner notamment les conditions de la gestion d'un service public.
En effet, il s'agit en cette matière d'une régularisation portant sur un certain nombre d'étrangers appartenant à des catégories nettement définies par l'instruction ministérielle en cause.
Monsieur le Ministre, je vais me permettre de me livrer à une formalité républicaine bien connue, à savoir celle du serment. Nous sommes réunis ici dans un cadre relativement solennel : vous devez donc prêter serment de dire la vérité, toute la vérité, rien que la vérité, en levant la main droite et en disant « Je le jure ».
M. CHEVÈNEMENT, ministre de l'intérieur.- Je le jure.
M. LE PRÉSIDENT.- Le serment que je recueille de votre part pèse un poids républicain et représente un symbole très fort, notamment de la part d'un ministre.
Monsieur le Ministre, avant de répondre à M. le Rapporteur, peut-être avez-vous une déclaration liminaire à faire ici ?
M. LE MINISTRE.- Merci. Monsieur le Président, Monsieur le Rapporteur, Mesdames et Messieurs les sénateurs, le traitement par le Gouvernement des événements de l'Eglise Saint-Bernard à l'été 1996, eux-mêmes liés à certaines incohérences de la législation en vigueur depuis 1993, puis l'affaire du certificat d'hébergement dans le projet de loi Debré, avaient créé une situation psychologique et politique très dégradée en France même, et gravement altéré l'image de notre pays à l'étranger, comme j'avais pu m'en rendre compte moi-même lors d'une visite à Ouagadougou en février 1997, au moment du Festival du cinéma africain.
Cette situation ne pouvait au surplus que fragiliser l'intégration des étrangers en France même, gage de notre équilibre social.
Le Gouvernement issu des élections législatives de mai-juin 1997 a décidé de « calmer le jeu » en proposant un cadre au réexamen de la situation de certaines catégories d'étrangers en situation irrégulière -c'est la circulaire du 24 juin 1997- tout en cherchant par ailleurs à éclairer les faits en lançant la mission confiée à Patrick Weil, qui devait déboucher sur un certain nombre de mesures à caractère législatif et réglementaire.
Pour éclairer l'intention du Gouvernement, je ne puis faire mieux que de vous lire l'introduction de la circulaire du 24 juin 1997. Rien ne vaut le retour au texte :
« Exposée comme les autres pays d'Europe à de fortes pressions migratoires, la France doit lutter contre les migrations illégales.
« Fort de sa tradition républicaine d'accueil et de tolérance, notre pays a aussi le devoir de mettre fin à la situation intolérable ou inextricable dans laquelle se trouvent certains étrangers présents sur son territoire.
« C'est pour faire face à cette double exigence que le Gouvernement entreprend, notamment dans le cadre de la mission fixée à M. Patrick Weil, une réflexion d'ensemble sur les problèmes de l'immigration, le statut des étrangers et les conditions d'accès à la nationalité, en vue d'une refonte de la législation.
« Cette réflexion devra être guidée par le souci de définir des règles simples, réalistes et humaines pour le séjour des étrangers, de prévenir les flux d'immigrations illégales, de garantir l'intégration républicaine et de rendre possible véritable co-développement avec les pays concernés.
« Le texte de la présente circulaire ne saurait préjuger celui du projet de loi qui sera soumis à l'automne au Parlement. Dans l'immédiat, je vous demande de procéder à titre exceptionnel à un réexamen de la situation de certaines catégories d'étrangers en situation irrégulière et de leur délivrer un titre de séjour selon des critères précisés ci-après ».
M. LE PRÉSIDENT.- Monsieur le Ministre, nous avons entendu votre entrée en matière.
M. LE MINISTRE.- Je n'ai pas terminé, Monsieur le Président.
M. LE PRÉSIDENT.- Voulez-vous lire toute la circulaire ?
M. LE MINISTRE.- J'arrête là la lecture de la circulaire, mais je pense que le retour au texte permet d'éclairer ce qu'a été l'intention initiale du Gouvernement.
La régularisation n'est pas un mécanisme nouveau ni spécifiquement français. D'importance et de portée différente, les opérations de 1981, 1991, 1995 et 1996 en France, ainsi que les récentes opérations dans plusieurs pays, en témoignent.
Par un avis en date du 22 août 1996. le Conseil d'Etat. saisi par mon prédécesseur de la question de savoir si les étrangers résidant en France, mais dépourvus de titres de séjour, disposent du droit de voir régulariser leur séjour du seul fait qu'ils se trouvent dans telle ou telle situation (parent d'un enfant né en France, débouté du droit d'asile, conjoint ou enfant d'un étranger résidant en France, etc.), a répondu dans les termes suivants :
« Il convient tout d'abord d'observer qu'il ne peut exister un droit à la régularisation, expression contradictoire en elle-même. La régularisation, par définition, est accordée dans l'hypothèse où le demandeur ne bénéficie pas d'un droit, sinon il suffirait qu'il le fasse valoir.
« Au contraire, l'autorité administrative a le pouvoir d y procéder, sauf lorsque les textes le lui interdisent expressément, ce qu'ils ne font pas dans les cas mentionnés dans la demande d'avis.
« Ainsi, cette autorité peut prendre à titre exceptionnel, et sous le contrôle du juge de l'excès de pouvoir, une mesure gracieuse favorable à l'intéressé, justifiée par la situation particulière dans laquelle le demandeur établirait qu'il se trouve ».
Je termine là la citation du Conseil d'Etat, consulté par M. Jean-Louis Debré.
Le pouvoir du Préfet en matière de délivrance de titres de séjours est largement discrétionnaire, en dehors des cas de délivrance de plein droit énumérés aux articles 12bis et 15 de l'ordonnance du 2 novembre 1945.
Le Conseil d'Etat, dans le même avis, précise que « la faculté de régulariser prend tout son sens si on la rapproche du principe selon lequel l'administration doit procéder à un examen particulier de chacun des cas sur lesquelles elle est appelée à se prononcer ».
Ce pouvoir est utilisé quotidiennement par le Préfet pour des cas individuels, parfois sur instruction du Ministre. Dans certains cas, il s'inscrit dans des opérations collectives.
L'utilisation du pouvoir de régularisation dans la période récente s'est notamment traduite dans deux opérations. Par la circulaire du 23 juillet 1991, il s'agissait de régulariser des demandeurs d'asile déboutés, en raison des délais très longs de traitement par l'OFPRA, qui avaient pour conséquence qu'ils étaient présents en France depuis plusieurs années au moment où une réponse négative était opposée à leur demande d'asile.
14 799 demandeurs d'asile déboutés avaient ainsi été régularisés, soit
30 % des demandeurs. Par les circulaires des 5 mai et 13 juin 1995 et 2 juillet 1996, il s'agissait de régulariser les parents d'enfants français.
Aucune statistique n'est disponible sur le nombre et la proportion des demandeurs régularisés. Il s'agit, dans ces opérations comme dans celle plus ancienne et plus importante de 1981, d'apurer le passif résultant de contradictions internes de la législation ou de graves dysfonctionnements dans son application.
Les objectifs de la circulaire du 24 juin 1997 : la Convention européenne des droits de l'homme et des libertés fondamentales se réfère en son article 8, reconnu d'applicabilité directe par l'ensemble des juridictions, au « droit à une vie familiale normale ».
Par ailleurs, en application de son article 3, peut être annulé par le juge l'éloignement d'un étranger s'il risque d'entraîner un risque pour lui, lié au fait que cet étranger est gravement malade ou qu'il encoure des risques de persécution dans son pays.
Depuis plusieurs années se pose donc la question des étrangers qui n'ont pas de droit au séjour, mais qui ne peuvent pas non plus juridiquement être éloignés. Ni régularisables ni reconductibles à la frontière, leur situation est évidemment absurde.
La circulaire du 24 juin 1997 cherche à y remédier. Elle vise aussi à apurer un passif dans l'attente de nouvelles dispositions législatives qui seront issues du projet de loi actuellement en discussion devant le Parlement et dont nous parlerons dans les prochains jours.
C'est donc une régularisation sur critères qui a été choisie par le Gouvernement. Elle n'a pas de caractère général et ne s'inspire pas du principe énoncé ici et là « des papiers pour tous ». Chacun sait bien qu'une régularisation générale aujourd'hui signifierait que la France, demain ou plus tard, régulariserait d'office quiconque souhaiterait s'établir irrégulièrement sur son sol.
Neuf catégories de bénéficiaires ont été définies, elles-mêmes subdivisées pour en constituer en fait douze.
S'agissant des étrangers qui ont un lien familial, les critères sont larges et visent à vérifier la solidité de ce lien. S'agissant des personnes atteintes de pathologie grave ou victimes de persécution, il s'agit d'en vérifier la réalité. S'agissant des étrangers sans charge de famille, leur régularisation n'est possible que sous des conditions extrêmement strictes. Telle est la logique de ce dispositif.
Les catégories de la circulaire du 24 juin 1997 : Parmi les étrangers concernés figurent par exemple les conjoints de Français. Ceux d'entre eux qui ont plus d'un an de mariage et ne peuvent se voir délivrer une carte de séjour temporaire du fait de leur entrée irrégulière se voient imposer un retour dans leur pays d'origine pour solliciter un visa qu'ils sont sûrs d'obtenir.
Il est dont proposé de les régulariser, dès lors que les autres conditions requises par l'article 12bis de l'ordonnance sont remplies, c'est-à-dire l'absence de menace pour l'ordre public, le mariage avec un Français ayant conservé sa nationalité, la communauté de vie, la transcription du mariage et l'absence de polygamie.
De même est soumise à des conditions précises et à des critères la régularisation des personnes appartenant à chacune des douze catégories identifiées par la circulaire.
Les critères d'appréciation fixés par chaque catégorie sont plus ou moins stricts. Ainsi, les étrangers sans charge de famille ne sont régularisables que s'ils ont été au moins pendant une période en situation régulière, à l'exception d'un séjour comme étudiant, si l'ancienneté de leur séjour est normalement d'au moins sept ans et surtout s'ils montrent une réelle insertion dans la société française, appréciée à partir d'un faisceau d'indices. C'est le critère de l'intégration qui, de ce point de vue, est décisif.
Je précise que la barre des sept ans ne pourra être appliquée qu'à titre exceptionnel.
Je ne vous détaillerai pas l'ensemble des catégories et critères, dont vous avez pu prendre connaissance à la lecture de la circulaire. Des précisions sont fournies aux Préfets sur leur demande, pour affiner l'application des critères, par la Direction des libertés publiques et des affaires juridiques.
Toute réponse à une question est diffusée par les services de mon ministère à l'ensemble des préfets et aux associations humanitaires ou de défense des droits de l'homme qui viennent en aide aux étrangers, fussent-ils en situation irrégulière.
J'en viens au déroulement de l'opération de réexamen. C'est sous la responsabilité des Préfets qu'elle se déroule. J'ai souhaité que chaque demandeur soit reçu personnellement à la préfecture. Cela a, bien sûr, demandé que les moyens soient donnés à l'Administration pour ce faire.
Les suivants ont été mis à la disposition de l'ensemble des Préfets :
a) En 1997 :
- Indemnités pour travaux supplémentaires : 5,8 MF,
- Recrutements de contractuels : 7,1 MF, à hauteur de 1.150 F mois/agents et de 6.153F par agent,
- Acquisition de matériel (essentiellement informatique) : 8 MF,
- Recrutement d'agents d'accueil par l'OMI : 500 F mois/agent,
b) 1998 :
- Indemnités pour travaux supplémentaires : 2,23 MF,
- Recrutement des contractuels : 9,3 MF, ce qui correspond à 1.500 F mois/agents, à hauteur de 6.214 F par agent.
Cela représente 32 MF sans compter la contribution de l'OMI (Office des Migrations Internationales) pour financer les emplois d'agents d'accueil.
Toute latitude a été laissée aux Préfets pour organiser le processus de décision comme ils l'entendaient, dès lors que certaines dispositions minimales étaient prises.
La demande initiale de l'étranger devait être faite par courrier. Un accusé de réception devait lui être adressé et, comme je vous l'ai dit, la décision finale doit être prise après au moins un entretien individuel avec le demandeur.
Dans ce cadre, les préfectures se sont organisées. Je tiens à rendre hommage aux efforts des Préfets et des personnels des services des étrangers.
Cependant, des initiatives ont été prises aussi par mon ministère pour parvenu à des pratiques et décisions aussi harmonisées que possible.
Outre la diffusion à l'ensemble des préfectures des réponses aux questions posées par chacune d'elles, des instructions complémentaires ont été données, par exemple pour assurer une motivation des décisions de refus qui ne posent pas de problèmes juridiques.
Des réunions ont été organisées à trois reprises avec les secrétaires généraux et les chefs des services des étrangers des principales préfectures concernées.
L'Inspection Générale de l'Administration a effectué deux missions (l'une en septembre et l'autre en janvier), pour s'assurer de l'application correcte de la circulaire.
Un Conseiller d'Etat, M. Jean-Michel Galabert, a été chargé d'une mission de coordination et de proposition et rencontre tous les quinze jours environ le directeur de mon cabinet. Comme vous pouvez l'observer, l'opération fait l'objet d'un suivi rigoureux.
Les demandes et les décisions prises font l'objet de statistiques mensuelles rendues publiques dès qu'elles ont été établies. Les chiffres qui vont suivre doivent être interprétés avec une certaine prudence, car nous avons relevé dans certains départements -M. Debarge opine du chef et je pense en particulier au sien- de graves distorsions.
En effet, presque 20 % des demandes doivent être considérées comme n'étant pas valables, soit parce que l'adresse indiquée n'est pas la bonne, soit parce qu'elles correspondent à des doublons.
M. LE PRÉSIDENT .- Les chiffres que vous allez nous donner sont ceux des préfectures.
M. LE MINISTRE.- Oui. Je précise qu'ils sont théoriques, avant informatisation et réduction du déchet.
Nous avons reçu le nombre de demandes suivant (les chiffres ne s'additionnant pas) :
- 54.128 au 31 juillet
- 89.482 au 31 août
- 117.871 au30 septembre,
- 179.531 au 8 novembre, compte tenu du fait que les demandes ont été formulées jusqu'au 31 octobre, cachet de la poste faisant foi, ce qui correspond à un chiffre réel inférieur d'environ 20 %.
Il s'agit de chiffres bruts, incluant un certain nombre de doublons et de courriers ne relevant pas de la circulaire. Par ailleurs, dans certains départements, plus de 20 % des étrangers convoqués ne se présentent pas aux entretiens. Le nombre de demandes réellement instruites devrait sans doute être légèrement inférieur à 150.000.
La date limite de dépôt des dossiers, fixée au 31 octobre par la circulaire, s'applique aux principales catégories visées par celle-ci. Pour les autres (conjoints de réfugiés et statutaires malades, étrangers courant des risques vitaux en cas de retour dans leur pays...), les demandes peuvent être transmises aux préfectures jusqu'à l'entrée en vigueur de la future loi.
J'en viens maintenant aux décisions prises. Le plus grand nombre concerne des personnes dont la situation familiale conduisait à la régularisation.
S'agissant du traitement des demandes en cours, les chiffres relatifs aux décisions prises sont peu significatifs et ne permettent pas de prévoir la répartition finale entre les décisions d'admission et celles de refus de séjour, les dossiers les plus faciles ayant été traités en priorité.
Nous avions enregistré au 31 décembre 1997 15.900 titres de séjour, dont 13.994 cartes de séjour proprement dites, 197 autorisations provisoires de séjour et 1.709 regroupements familiaux sur place.
Nous avons également enregistré 15.391 refus et 20.254 récépissés correspondant à des dossiers incomplets. Les décisions de rejet qui font grief et susceptibles de contentieux prennent plus de temps à établir. Leur part dans le total était donc faible au début, mais progresse et pourrait atteindre 50 % compte tenu la difficulté des dossiers restant à examiner.
Un dispositif d'aide à la réinsertion vient d'être mis au point pour inciter au retour volontaire une proportion substantielle des étrangers faisant l'objet d'une décision de refus et, donc, invités à quitter la France.
Une circulaire interministérielle a été signée début janvier en ce sens. L'aide à la réinsertion consiste en un ensemble de prestations à caractère incitatif : un entretien de diagnostic, la prise en charge des frais de voyage et de transports des bagages, une allocation de 4.500 F, substantiellement revalorisée, une assistance administrative pour aider au départ, un accueil et une aide à la réinstallation dans les pays de retour et, dans un nombre limité de pays, le soutien à des micro-projets économiques.
Ce dispositif, qui s'appuie sur l'Office des Migrations Internationales, tient compte des réussites et des échecs des expériences antérieures.
Enfin, j'ai décidé qu'après leur traitement administratif, les dossiers constitués par les étrangers feraient l'objet d'une exploitation par l'Institut des Hautes Etudes de la Sécurité Intérieure à des fins de recherche, en association éventuelle avec le CNRS, afin de contribuer à une meilleure connaissance de l'immigration irrégulière en France, car il s'agit par définition d'un sujet font méconnu.
Je me permettrai, Monsieur le Président, de me poser la question de savoir si le travail de la Commission d'enquête est bien utile à ce stade; n'y voyez nulle irrévérence.
M. LE PRÉSIDENT- Il faut demander cela au Sénat, Monsieur le Ministre.
M. LE MINISTRE.- Je le demande à travers vous au Sénat lui-même. La présente opération de régularisation, comme je vous l'ai déjà indiqué est toujours en cours. Elle doit s'achever au printemps, quand il aura été statué par les Préfets sur l'ensemble des demandes.
Les chiffres que je vous ai donnés le montrent bien : votre Commission d'enquête manifeste dans sa curiosité, en elle-même louable, une hâte qui est sans doute à contretemps du point de vue de l'administration, en ce qu'elle ne peut que très partiellement être satisfaite aujourd'hui même, mais qui peut bien sûr s'expliquer par la proximité des échéances électorales (régionales et cantonales) des 15 et 22 mars prochains, ce que je ne saurais croire.
M. LE PRÉSIDENT.- Pas plus que la réciproque n'est vraie concernant votre loi, Monsieur le Ministre.
M. LE MINISTRE.- Je vous ai dit que je me trouvais obligé, par le fait que, la circulaire ayant été mise en chantier, il fallait bien que la loi fixe le droit de manière claire et définitive.
M. LE PRÉSIDENT- Nous reviendrons sur ce point.
M. LE MINISTRE.- Je ne veux pas croire que cette anticipation ou précipitation pourrait avoir pour objectif de semer le trouble dans les esprits. Depuis que j'ai pris mes fonctions de Ministre de l'Intérieur, j'ai eu à coeur de dépassionner ce débat sur l'immigration et me suis entretenu plusieurs fois avec vous, dans un esprit toujours très constructif, dont je me félicite.
Les formations politiques attachées aux principes républicains n'ont rien à gagner à faire monter l'inquiétude de nos compatriotes, qui ne profite qu'aux extrêmes.
Les étrangers établis de longue date en France ont besoin d'être stabilisés, je le répète. C'est pourquoi je veux croire que ce ne sont pas des considérations partisanes qui guideront les travaux de la Commission d'enquête, mais seulement le souci d'amorcer sereinement un travail d'enquête objectif, qui ne pourra normalement trouver sa conclusion que dans quelques mois, comme vous semblez d'ailleurs l'avoir indiqué.
Voilà, Monsieur le Président, l'intervention déjà trop longue que je voulais faire.
M. LE PRÉSIDENT .- Nous sommes tout à fait honorés de ces bons sentiments, que nous partageons bien entendu.
Si vous le voulez bien, Monsieur le Ministre, les débats vont s'ordonner autour d'une procédure très simple. Je vais laisser la parole au Rapporteur, qui va vous poser quelques questions.
Il serait bon que vous répondiez à chacune d'entre elles d'emblée Plutôt que de les accumuler. Nous tâcherons ensuite d'équilibrer la séance dans une deuxième partie, afin que chacun des parlementaires présents puisse poser les gestions qu'il souhaite, comme cela se passe presque toujours lorsque les commissions d'enquête s'organisent et délibèrent.
M. LE MINISTRE .- Je ne veux pas critiquer la méthode, car je suis Prêt à me soumettre à ce jeu des questions-réponses, mais je voudrais vous faire observer que je ne peux pas à moi seul remplacer toute mon administration, bien que connaissant de manière assez approfondie le dossier sur lequel j'ai beaucoup travaillé.
II est possible que M. le Directeur des libertés publiques ou mes Conseillers puissent me faire parvenir des précisions qui m'auraient échappé et me permettraient de nourrir substantiellement mes réponses.
M. LE PRÉSIDENT .- Je pense que M. le Rapporteur posera des questions suffisamment générales, à la hauteur d'un ministre, puisque nous nous réservons ensuite le droit d'entendre les directeurs de l'administration pour entrer dans la technicité du problème, ainsi que les Préfets, qui seront invités à cet égard à préciser certains points.
Le Rapporteur posera une série de questions et je ne vois aucun inconvénient à ce que vous les regroupiez pour des raisons de commodité. Cependant, si vous avez le sentiment qu'une question suscite un commentaire complémentaire, nous vous prions de nous le faire remarquer.
M. ALLOUCHE .- Je voudrais savoir combien de temps cela prendra.
M. LE PRÉSIDENT.- La salle est réservée jusqu'à 19 h.
M. LE MINISTRE.- Je dois vous faire observer que je dois impérativement me trouver au Ministère de l'Intérieur à 18 h, mais je suis naturellement prêt à revenir à une date à convenir d'un mutuel accord, mais vous devez mesurer le fait que, surtout dans la période actuelle, le Ministre de l'Intérieur est accablé de tâches.
M . ALLOUCHE.- Je pense que le rôle du Rapporteur est en effet de poser des questions, mais il le fait en tant que tel. Les parlementaires, qui ne sont pas rapporteurs, doivent également avoir le temps d'en poser, si possible en présence du ministre. Il faudrait donc limiter le nombre de questions.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous permettrez néanmoins au Rapporteur de poser les questions qui lui plaisent, sinon il n'existera pas de rapport. C'est la loi et l'ordonnance, ainsi que la pratique tout à fait coutumière d'un principe républicain qui conduit à permettre au Parlement de contrôler le Gouvernement.
Je pense que vous êtes d'accord sur ce point. Monsieur le Ministre. En effet, je vous ai entendu dire à maintes reprises que le Parlement devait faire son métier, et nous sommes très exactement dans cette situation aujourd'hui. Nous ne pouvons donc que nous réjouir de pouvoir enfin contrôler ensemble le Gouvernement.
M. BALARELLO.- Monsieur le Ministre, nous sommes heureux de votre présence dans le cadre des problèmes d'immigration qui intéressent le pays de façon majeure.
Vous avez déjà répondu par anticipation à un certain nombre de questions que nous avions envisagé de vous poser, ce qui nous simplifiera la tâche. Vous nous avez indiqué -ce que le Président et moi avions bien ressenti- qu'en réalité votre circulaire était fondée sur deux bases juridiques : d'une part l'article 8 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 -comme vous l'avez rappelé- et, d'autre part, deux avis du Conseil d'Etat du 10 mai et du 22 août 1996.
C'est la base juridique de votre circulaire. Nous en sommes bien d'accord. A partir de cela, je vous poserai quatre séries de questions, sur les sujets suivants :
1) Le cadre général de la procédure de régularisation. Vous avez d ailleurs déjà répondu à l'une d'entre elles.
2) Les éléments statistiques de l'opération. Vous avez déjà répondu à un certain nombre de questions dans ce cadre et, avec votre accord, nous nous permettrons d'en communiquer certaines à votre cabinet, qui pourra nous répondre de façon écrite.
3) La procédure d'instruction des demandes.
4) Les méthodes et moyens de l'administration. Vous avez également déjà répondu à quelques questions dans ce cadre.
En ce qui concerne le cadre général, comme vous l'avez rappelé, douze cas ont été prévus par votre circulaire. J'aimerais vous poser les questions suivantes concernant le cadre général de la procédure de régularisation.
1) Dès lors que le Gouvernement a défini les critères de délivrance des titres de séjour par voie de circulaire, quel peut être l'intérêt de la définition pour les mêmes catégories des critères par la voie législative, alors que la circulaire laisse aux Préfets un pouvoir d'appréciation qui ne ressort pas de la loi elle-même ?
M. LE MINISTRE.- J'ai dit que la loi créait des droits, la circulaire offrant une faculté à l'exécutif. Il est donc normal que celle-ci ne s'exerce que pour un temps limité, puisqu'il existait un passif, que j'ai chiffré à environ 150.000 demandeurs étrangers en situation irrégulière qui étaient là avant que je prenne mes fonctions.
Ils se sont manifestés, mais il est bon que la loi fixe des règles aussi lisibles que possible et aussi justes et équilibrées que souhaitable. Nous nous situons dans deux ordres différents.
2) La publication de la circulaire et l'annonce qui en a été faite ne risquent-elles pas d'inciter les étrangers à l'immigration clandestine, dans l'espoir de bénéficier ensuite d'une nouvelle régularisation ?
M. LE MINISTRE.- C'est ce que l'on appelle « l'appel d'air » dans la presse populaire, mais nous devons en réalité observer, sur nos frontières en tout cas, une légère pression supplémentaire, dont l'origine est presque exclusivement l'afflux de Kurdes d'Irak ou de Turquie, depuis un an.
Pour vous citer un chiffre, nous sommes passés de 4.910 réadmis, notamment en Italie, à 5.500 en 1997. Le nombre de réadmis, qui est un bon instrument de mesure, a augmenté de 10 % d'une année sur l'autre, mais ceci ne couvre pas l'afflux des Kurdes. Aucune pression supplémentaire n'a été exercée, comme nous pouvons le voir à travers les statistiques.
Nous voyons par ailleurs que les nationalités concernées ne sont pas toujours celles auxquelles nous pensons le plus spontanément. Aujourd'hui, ce sont très souvent les Asiatiques qui font l'objet de procédures de réadmission, c'est-à-dire de refoulement.
M. LE PRÉSIDENT.- L'arrivée des Kurdes à la frontière est-elle liée a la circulaire ?
M. LE MINISTRE.- En aucune manière. Si elle avait un effet, il serait extrêmement marginal. On m'a signalé le cas de certains Chinois venant de pays voisins dans l'espoir de se faire régulariser, mais il est évident qu'un Chinois habitant la Belgique n'a absolument pas vocation à être régularisé en France. Il faut être tout à fait clair sur ce point.
M. BALARELLO .- Je connais relativement bien le problème kurde. En effet, je suis maire d'une commune située à la frontière avec l'Italie, et les Kurdes passent abondamment par les zones frontière. Je vous ai d'ailleurs interroge oralement sur cette question, Monsieur le Ministre.
M. LE MINISTRE.- L'origine du problème kurde est simple. Il existe dans le nord de l'Irak un no man's land juridique exposé à toutes les guerres intestines et pénétrations étrangères, qui sert de base de repli au PKK et où l'UPK et le PDK déchirent. Il est soumis à l'embargo et la vie y est difficile.
Le sud de la Turquie est le théâtre des événements que nous connaissons avec le PKK et il existe des filières clandestines -nous en avons démantelées deux très récemment- qui acheminent un certain nombre de ces personnes en direction de l'Europe. La plupart d'entre elles vont d'ailleurs vers l'Allemagne et vers les zones de peuplement kurde.
En effet, on ignore que certains tropismes géographiques sont hérités de l'histoire et font que les Kurdes vont là où il y a des Kurdes, les Turcs là où »` y a des Turcs et les Maghrébins là où il y a des Maghrébins.
3) Est-il exact que des régularisations aient été accordées notamment à la préfecture de Paris avant la date limite de dépôt des demandes (1er novembre 1997).
Dans votre esprit, l'instruction de ces demandes pourrait-elle commencer avant le 1er novembre ou seulement après cette date, la circulaire semblant permettre deux interprétations différentes ?
M. LE MINISTRE - Oui, la circulaire permettait des régularisations avant la fin de la date indiquée pour le dépôt des demandes.
M. BALARELLO.- Avouez que la circulaire est sujette à deux interprétations.
M. LE MINISTRE .- Je ne le pense pas, car une date limite est fixée pour les dépôts de demande mais pas pour les régularisations.
M. BALARELLO .- Si vous vous penchez sur le texte, vous vous rendrez compte que notre doute était légitime.
4) Des demandes ont-elles été présentées après le 1er novembre 1997 et ont-elles été déclarées recevables ? Si oui, quel est leur nombre ?
Vous avez répondu à cette question.
5) La marge d'appréciation laissée aux préfets est-elle largement utilisée et n'était-il pas prévisible qu'elle conduise à des inégalités de traitement selon les départements, ce qui a été souligné dans la presse ?
M. LE MINISTR E.- Une bonne trentaine de fiches ont été adressées dans les préfectures de façon à unifier l'application de la circulaire. Par conséquent, à toute une série de questions pratiques qui nous ont été posées, des réponses harmonisées ont été faites sur tout le territoire national. Il faut bien que le jacobinisme serve à quelque chose.
M. BALARELLO .- Je pense que M. Galabert vous fera un rapport sur ces problèmes, si ce n'est déjà fait.
M. LE MINISTRE .- Comme je vous l'ai indiqué, M. Galabert se rend tous les quinze jours au ministère de l'intérieur pour faire le point avec mon Directeur de cabinet. J'ai réuni par ailleurs les Préfets à plusieurs reprises pour étudier la situation et leur donner des indications très fermes et très claires sur ce qu'il convenait de faire dans certains cas difficiles.
6) Quels sont les principaux motifs de refus de régularisation ?
M. LE MINISTRE.- Quand les personnes ne répondent pas aux critères.
M. BALARELLO .- Nous voulons essayer de déterminer très exactement quelles sont les types de demandes rejetées.
M. LE MINISTRE.- Soit les personnes n'ont pas de lien de parenté quand elles se réclament des catégories qui impliquent qu'elles soient conjoint, enfant ascendant, etc., soit il peut s'agir de célibataires manifestant une faible insertion en France. S'ils sont arrivés en 1996, comme cela peut être le cas, ils ont effectivement peu de chances d'être régularisés.
Il faut être tout à fait clair. La règle est que ces personnes ne pourront être régularisées qu'exceptionnellement, pour des durées de séjour inférieures à sept ans, le critère principal étant celui de l'intégration et de la bonne insertion dans la société française.
Je lis souvent qu'il leur est demandé un bulletin de salaire ou une quittance de loyer, par exemple, mais il s'agit uniquement d'apprécier ce que nous appelons un faisceau d'indices et de rien d'autre. Elles peuvent donner d'autres indices indiquant qu'elles sont en France depuis déjà un certain temps et qu'elles se sont inscrites dans le paysage français.
Le bulletin de salaire ne sert qu'à titre indicatif. Si elles ne peuvent pas fournir une preuve de leur présence effective en France et de leur bonne insertion, elles auront peu de chance de voir leur situation se régulariser. C'est probablement cette catégorie de personnes qui fait l'objet du plus grand nombre de rejets.
M. BALARELLO .- Je crois que cette question est importante et je vais l'éclairer par celles qui suivent : « Il serait logique que les étrangers déboutés soient éloignés du territoire. Dans ce cas, une décision d'éloignement sera-t-elle systématiquement prise ?
Une solution contraire est-elle envisagée dans certains cas ? Quelles . dispositions concrètes avez-vous prises pour garantir l'exécution effective des mesures d'éloignement du territoire, sachant que le Premier Ministre vient d'exclure l'utilisation de ce que l'on a appelé les « charters » ?
Les dossiers des déboutés seront-ils conservés, pour quelle durée et pour quelle exploitation ? »
M. LE MINISTRE .- J'ai déjà répondu à cette dernière question. J'ai indiqué qu'il s'agissait d'une mission de recherche de l'IHESI et éventuellement du CNRS, qui travailleraient sur ces dossiers pour mieux connaître ce qui par définition n'est pas connu.
S'agissant de votre question précédente, les étrangers déboutés reçoivent une invitation à quitter le territoire et il leur est précisé par lettre qu'ils peuvent bénéficier d'une aide au retour (un billet, la prise en charge des bagages, une lettre de l'OMI, un entretien et éventuellement une aide à l'accueil dans le pays d origine) et, dans certaines conditions, d'un certain soutien pour leur réinsertion dans leur pays d'origine.
C'est l'objet d'un rapport sur lequel a travaillé M. Sami Nair et qui a été remis au Premier Ministre, mais il faut le temps que tout cela se mette en place.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous nous avez dit précédemment avoir enregistré 15.391 refus, c'est-à-dire que vous avez engagé 15.391 procédures de notification et pris les dispositions nécessaires pour que les personnes quittent le territoire. Est-ce bien cela ?
M. LE MINISTRE.- Exactement. Une lettre a été adressée aux intéressés.
M. LE PRÉSIDENT.- S'agit-il d'une lettre personnalisée ?
M. LE MINISTRE.- Oui. Elle est envoyée à l'adresse que les personnes indiquent. Cependant, je dois préciser que c'est souvent par le canal de certaines associations, qui jouent un rôle dans la défense des intérêts des étrangers en situations irrégulières -qui sont quelquefois présentes dans les centres de rétention administrative- qu'un certain nombre de demandes nous parviennent, même si elles sont souvent « limites », notamment s'agissant de celles que nous avons reçues dernièrement.
M. LE PRÉSIDENT.- Les adresses données sont donc celles des associations.
M. LE MINISTRE.- Pas toujours, mais souvent. J'ajoute que ces adresses sont très souvent parfaitement connues. En effet, beaucoup des personnes qui ont demandé le bénéfice de la circulaire ont déjà multiplie les démarches précédemment et nous les connaissons.
M. LE PRÉSIDENT.- Devons-nous comprendre que, sur ces 15.000 refus, 12 ou 13.000 ne parviennent jamais aux intéressés puisque vous disposez d'une adresse écran ?
M. LE MINISTRE.- Nous pouvons penser que les associations transmettent et avertissent les intéressés.
Nous sommes en présence de 150.000 étrangers en situation irrégulière qui étaient présents sur notre territoire avant le 1er juin 1997. Que se passait-il ? Ils étaient effectivement exposés à être reconduits s'ils étaient interpellés sur la voie publique. C'est la réalité, il n'en existe pas d'autres.
M. DEMUYNCK.- Des instructions ont-elles été données aux Préfets pour qu'ils signent des arrêtés de reconduction aux frontières pour les immigrants en situation irrégulière dont les adresses sont connues ?
M. LE MINISTRE.- C'est la procédure normale.
M, ALLOUCHE.- Sur ce point précis, comment penser un seul instant qu'un étranger qui dépose un dossier de régularisation fournira une fausse adresse s'il veut recevoir un titre de séjour ? Il faut bien que celui-ci lui parvienne à une adresse réelle, donc la suspicion n'a pas de sens dans ce cas.
J'ai eu connaissance la semaine dernière du cas d'une personne originaire du Sénégal ayant reçu une décision de refus. Je vous apporterai la lettre pour la prochaine séance. Elle est invitée à quitter le territoire. La suspicion qui est portée n'a pas de sens. Si un étranger veut recevoir un titre de séjour, il est très logique qu'il indique une adresse qui pourra être utile dans ce cadre.
M. LE PRÉSIDENT.- Il n'y a suspicion de rien du tout ni de quoi que ce soit. Nous cherchons aujourd'hui à comprendre; c'est la tâche de la Commission. Quand M. le Ministre dit -me semble-t-il à juste titre- qu'un certain nombre des adresses fournies sont celles d'associations, il ne s'agit pas de suspicion mais d'un constat.
Nous pouvons penser que les adresses signifiées à l'administration ne sont pas celles des intéressés mais des associations. C'est ce que j'appelle une adresse écran.
M. BALARELLO .- Monsieur le Ministre, si l'aide au retour que vous avez mise en place ne suffit pas à inciter la personne en situation irrégulière à repartir, procéderez-vous à l'expulsion du territoire ?
M. LE MINISTRE.- Bien évidemment. Il existe des procédures de reconduite à la frontière. La police des frontières a pour mission d'assurer les reconduites et l'un des objets du projet de loi -il sera discuté au Sénat la semaine prochaine- sera d'assurer un meilleur taux de reconduite que celui observé jusqu'à présent.
Je rappelle que, pour ce qui concerne les étrangers frappés d'une interdiction du territoire, la moitié d'entre eux n'ont pas été reconduits en sortant de prison; le chiffre dont je dispose est celui de 1996. S'agissant de ceux qui avaient été interpellés sur la voie publique, le taux de reconduite effective -je ne parle pas des notifications par voie postale, leur taux étant dérisoire- était de l'ordre de 43 %, si mes souvenirs sont exacts.
Ce taux a augmenté si l'on procède à un décompte séparément par rapport aux arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière transmis par voie postale, qui ne sont exécutés qu'à hauteur de 0,35 %.
M. LE PRÉSIDENT.- Ce n'est pas la poste qui ne fonctionne par mais les adresses qui sont fausses.
M. LE MINISTRE.- Ces arrêtés sont considérés comme n'étant pas exécutoires.
Je voudrais préciser pour M. le Rapporteur que le système des flux migratoires repose très largement sur l'efficacité des reconduites, qui elle-même dépend de la bonne volonté des consulats et des intéressés, du dispositif législatif, ainsi que d'une meilleure coordination entre les services de la Chancellerie et ceux du Ministère de l'Intérieur.
Je m'efforce de faire en sorte que cette coordination soit plus efficace concernant les étrangers frappés d'un certain nombre de peines d'interdiction du territoire dès lors qu'ils n'ont pas d'attaches familiales caractérisées en France.
S'agissant des charters, que vous avez évoqués précédemment, M. Jospin a répondu à une question qui lui était posée en disant que l'inclinaison du Gouvernement n'était pas d'utiliser ce procédé, qui a surtout -il faut le dire- une fonction gesticulatoire.
La France ne doit pas donner d'elle-même une image qui ne serait pas comprise. L'utilisation de charters à des fins gesticulatoires n'est pas une bonne chose. Je dirais même que le nombre d'étrangers reconduits par charter n'a que très rarement dépassé 7 à 8 % de la totalité des personnes concernées.
Nous pouvons faire sans; j'ai toujours pensé que c'était préférable. En effet, le fait d'utiliser un charter oblige a concentrer les effectifs et donne lieu à des pratiques qui ne sont pas forcément les mieux adaptées.
Certaines méthodes peuvent certainement être perfectionnées mais doivent être plus humaines. C'est à cela que tend la politique du Gouvernement. C'est un dispositif qui démarre.
La circulaire concernant l'aide au retour vient d'être publiée il y a quelques jours, mais il faut aussi penser à d'autres mécanismes. C'est un domaine dans lequel nous devons faire preuve d'imagination pour concilier deux éléments : la maîtrise des flux migratoires et les bonnes relations que nous nous devons d'entretenir avec les pays qui appartiennent pour la plupart à l'espace francophone, à l'image que la France donne d'elle-même à l'extérieur.
Cela fait partie d'une gestion fine. Par conséquent, tout ce qui est gesticulatoire dans cette politique doit être à mon sens prohibé. Cela a sans doute été le défaut de la politique précédente, qui consistait à faire de l'immigration en tant que telle un mal.
Ce n'est pas l'immigration en tant que telle, mais l'immigration illégale qui n'est pas acceptable. L'immigration régulière ou la circulation de personnes qui, par exemple, rendent visite à leur famille est tout à fait autre chose.
M. CALDAGUÈS.- Faut-il comprendre que, sur les 15.391 refus enregistrés à ce jour, aucune reconduite à la frontière n'a encore été effectuée ?
M. LE MINISTRE.- Non. J'avais subordonné les arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière à la parution de la circulaire concernant l'aide au retour. Celle-ci est maintenant en place et le mécanisme que j'ai décrit doit pouvoir s'exécuter.
M. CALDAGUÈS.- Pourrons-nous être informés régulièrement du nombre de reconduites à la frontière ?
M. LE MINISTRE.- Je ne demande pas mieux que de vous informer, mais je vous ai expliqué précédemment qu'il s'agissait d'une opération d'une grande complexité, qui se déroule sur six mois, et que je demandais un effort considérable aux services. Or vous me demandez de vous dire dès maintenant ce qui se passe, alors que je ne suis même pas en position de vous donner des chiffres définitifs.
J'ai défini une procédure, des catégories et des règles. Il faut que les personnes soient reçues personnellement. De plus, un ajustement constant est fait par voie de circulaire pour que la même règle s'applique partout sur le territoire. Je ne peux pas en être à la fin du film alors que nous en sommes tout à fait au début par définition.
Les préfectures auront terminé le 30 avril, peut-être à l'exception d'un ou deux départements. Normalement, tout ceci devrait se réaliser dans les quatre ou cinq mois qui viennent.
M. ALLOUCHE.- Je conteste la méthode. Vous avez dit précédemment que le Rapporteur poserait ses questions, que M. le Ministre répondrait et qu'ensuite chacun aurait la parole. Si nous commençons à interpeller M. le Ministre sur chaque point, où allons-nous ?
Laissons le Rapporteur poser ses questions. Ensuite, chacun prendra la parole.
M. LE PRÉSIDENT.- C'est une observation et non une question.
M. BALARELLO.- S'agissant des statistiques de l'opération, vous avez déjà répondu à une série de questions sur le nombre définitif des demandes. En revanche, vous pourrez nous faire passer une note concernant le nombre de départements les plus concernés.
Combien de régularisations et de refus ont été prononcés à ce jour ?
Vous nous avez également répondu.
A quelle date l'opération sera-t-elle achevée ? S'agira-t-il du 30 avril ou attendez-vous la promulgation de la nouvelle loi ?
M. Le MINISTRE.- La nouvelle loi devra donner lieu à des décrets application. Je ne pense pas qu'ils pourront être publiés en totalité avant le mois d'avril ou mai. La règle que j'ai fixée à toutes les préfectures est que leur travail devra être achevé le 30 avril.
Cependant, le chiffre des demandes est considérable, notamment en Seine Saint-Denis et à Paris. Normalement, tout devrait être terminé le 30 avril.
M. LE PRÉSIDENT.- De toutes façons, votre pouvoir réglementaire peut vous conduire à proroger la circulaire sans que personne n'y trouve à redire.
M. LE MINISTRE.- Je pense que la loi sera entrée en vigueur avant.
M. BALARELLO.- Concernant la répartition des bénéficiaires par nationalités, départements- etc., nous demanderons si vous le permettez à vos collaborateurs de nous donner les éléments.
Vous avez également répondu à la question sur le suivi social il y a un instant, mais je voudrai néanmoins vous signaler un problème. Dans les catégories de bénéficiaires visées par la circulaire au paragraphe 1.9, il est prévu le cas de « personnes n'ayant pas le statut de réfugié politique qui pourraient courir des risques vitaux en cas de retour dans leur pays d'origine du fait d'autorités tierces par rapport au Gouvernement légal ».
Vous ajoutez dans le texte, concernant les Algériens qui s'estimeraient menacés en cas de retour dans leur Pays d'origine que : « Les dossiers seront transmis à la Direction des libertés publiques en vue d'être soumis a une commission interministérielle avant toute décision ».
Cette commission interministérielle a-t-elle été mise en place ?
Je vous signale, Monsieur le ministre -je ne sais pas si vous en avez en connaissance car c'est très récent- un jugement du tribunal administratif de Nice en date du 13 janvier 1998, qui a annulé un arrêté préfectoral s'agissant de la reconduite d'un Algérien à la frontière.
Il indique ceci : « Considérant qu'au terme du dernier alinéa de l'article 27 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945, un étranger ne peut être éloigné à destination d'un pays s'il établit que sa vie ou sa liberté y sont menacées, il ressort des affirmations du requérant, non contredites utilement par le Préfet, qu'il est originaire de la région de l'Oued Farez, où il exerce la profession d'agriculteur.
« Cette région est située à proximité du village de Relizane, où vient de se produire le massacre de 400 personnes.
« Eu égard à ces circonstances, M. Beklefa est fondé à invoquer le bénéfice des dispositions de l'article 27 bis précité. Par suite, l'arrêté de reconduite du 11 janvier 1998 doit être annulé en tant qu'il désigne implicitement l'Algérie comme pays de destination ».
Une commission interministérielle sera-t-elle mise en place et quand ?
J'attire votre attention sur le fait que le cas de M. Beklefa peut être multiplié à l'infini compte tenu des événements qui ont lieu en Algérie à l'heure actuelle et qu'il en va de même concernant les Kurdes. Je ne sais comment nous pourrons régler ce problème, sauf à travers l'harmonisation européenne prévue par le traité d'Amsterdam et par les accords du Luxembourg.
M. LE MINISTRE.- La commission que vous évoquez existe, puisque l'asile territorial était déjà accordé par les Gouvernements précédents M. Pasqua et M. Debré ayant concédé près de 3.000 titres de séjour à des Algériens.
Les attendus du tribunal de Nice sont une chose, mais il est intéressant de tenir compte de ce que sera le texte de la loi que nous allons voter, telle qu'elle a d'ailleurs été amendée en première lecture à l'Assemblée Nationale pour que cette notion soit strictement encadrée et que nous puissions savoir exactement de quoi il s'agit.
Il faut que ses bénéficiaires fassent la preuve d'une menace effective. La proximité de Relizane, même si nous avons pu être extrêmement choqués par ce qui s'est passé, n'est peut-être pas un argument suffisant. Il faut aussi que l'intéressé apporte la preuve d'une menace avérée.
Il est par ailleurs indiqué que cette politique doit être conforme aux intérêts de la France. Je ne sais si nous pouvons attendre grand-chose d'une règle définie à l'échelle européenne sous le régime de la codécision à la majorité qualifiée.
J'ai tendance à penser -comme je vous l'ai indiqué précédemment- que ceux qui seront admis au bénéfice de l'asile iront là où se trouvent déjà des personnes de leur communauté. Les Kurdes ou les Turcs iront en Allemagne et les Maghrébins en France, tandis que les Indiens ou les Jamaïquains se rendront en Grande-Bretagne.
M. BALARELLO. - Dans la mesure où le Gouvernement allemand acceptera peu ou prou les mêmes critères que nous en matière de droit d'asile.
M. LE PRÉSIDENT.- Nous nous trouvons en dehors du cadre de la circulaire. Il s'agit d'interpréter la loi. Pour l'instant, je suis bien obligé d'assurer la police des débats Je tiens compte du fait que M. le Ministre ne veut pas s'attarder trop longtemps eu égard à ses charges et je voudrais qu'une ou deux questions brèves puissent être posées de chaque côté de la Commission.
M. BALARELLO.- J'en ai terminé. Vous nous avez déjà répondu concernant M. Galabert, mais nous demanderons de l'entendre le cas échéant.
Vous nous avez également apporté des réponses partielles s'agissant des moyens que vous avez mis à la disposition des préfectures.
Restent les questions suivantes :
De quels moyens l'administration dispose-t-elle pour détecter les demandes multiples et pour s'assurer qu'un demandeur n'est pas frappé par une mesure d'interdiction judiciaire du territoire ou encore qu'il n'a pas bénéficie de l'aide au retour ?
De quels moyens l'administration dispose-t-elle pour vérifier qu'un étranger n'a pas vu sa demande d'asile rejetée dans un Etat partie a la Convention de Dublin ?
Un logiciel a-t-il été conçu pour le traitement des dossiers ?
M. LE MINISTRE.- Des outils sont d'ores et déjà disponibles : l'AGDREF, le système d'information Schengen, etc., qui permettent de vérifier le cas échéant que l'intéressé est déjà connu ou qu'il aurait été traité dans un pays voisin de l'espace Schengen. En effet, le système d'information Schengen est essentiellement nourri par l'Allemagne et la France.
M. BALARELLO.- Qu'en est-il des demandes multiples d'une même personne dans plusieurs départements ?
M. LE MINISTRE.- AGDREF est un traitement informatique qui permet de savoir si le même demandeur s'est manifesté à plusieurs reprises dans différents départements.
Le nombre de demandeurs d'asile était de 116.000 en Allemagne en 1996 contre 13.700 en France. Il est plus important en Allemagne, même si les demandes ne sont satisfaites qu'à hauteur de 5 %, les demandeurs d'asile déboutés posant un problème très complexe à gérer dans ce pays.
Je vous donne ces deux chiffres car je pense qu'une vision large et européenne est utile de ce point de vue, pour voir ce qui se passe dans les différents pays. Connaître d'abord et agir ensuite répond aux principes de toute politique.
M. BALARELLO.- J'en ai terminé en ce qui me concerne.
M. ALLOUCHE.- Je poserai une question lorsque j'aurai exprimé quelques considérations préalables.
Mes chers collègues et Monsieur le Président, il faut comprendre le problème évoqué et les raisons pour lesquelles cette Commission est réunie.
En effet, nous sommes ici en présence d'une commission d'enquête décidée par le Sénat sur des faits que certains considèrent comme déterminés, alors que les questions qui viennent d'être posées par M. le Rapporteur -et que je respecte- montrent à l'évidence qu'une telle commission est prématurée.
Si nous avions voulu avoir des précisions sur la façon dont les choses ont été faites, avec un bilan statistique précis sur le nombre de dossiers déposés, de réponses positives accordées et d'éloignements, il aurait fallu attendre au moins le 30 avril pour mettre en place cette Commission d'enquête, afin que le Sénat puisse travailler à partir de la date de clôture.
Comme M. le Ministre l'a dit, les questions posées mettent en évidence le caractère électoraliste de l'opération.
M. LE PRÉSIDENT.- Je vous en prie, épargnez à la Commission les commentaires politiques. Je ne sais pas si celle-ci a la capacité d'agir prématurément ou non, mais ce sont les résultats de ses travaux qui permettront de porter un jugement définitif sur le thème qui nous occupe. Ayez la gentillesse de poser une question et de ne pas oblitérer le débat par des prolégomènes un peu longs.
M. ALLOUCHE.- Monsieur le Président, vous me permettrez d'être libre des propos que je veux tenir.
M. LE PRÉSIDENT.- Oui, mais je suis soucieux de l'organisation des débats et vous demanderai à cet égard de ne pas priver vos collègues de la parole; ce n'est pas démocratique.
M. ALLOUCHE.- Vous ne m'empêcherez pas de dire ce que J'ai envie de dire, car les personnes en situation irrégulière dont nous parlons aujourd'hui sont le résultat d'une situation dans laquelle le Gouvernement actuel n'est pour rien; il faut le savoir.
La Commission d'enquête en place aujourd'hui aurait dû se réunir pour connaître les raisons pour lesquelles le Gouvernement précédent n'a pas régularisé, comme le Conseil d'Etat l'y a invité, ceux qui étaient en droit de l'être.
A partir de là, je ne peux taire le côté électoraliste des choses, car il saute aux yeux que vous voulez exploiter certains éléments dans le cadre d'une campagne.
Monsieur le Ministre, à partir de quel moment précis pourrons-nous selon vous avoir un bilan statistique officiel sur le nombre de dossiers pris en considération et d'acceptations, les conditions de délivrance de l'ensemble des titres de séjour et celles d'éloignement des personnes qui ont été invitées à quitter le territoire ?
M. LE MINISTRE.- Très franchement, nous ne pourrons le faire que vraisemblablement dans le courant du mois de mai. J'espère que nous pourrons avoir une vue d'ensemble du traitement de la question à la fin de celui-ci.
Je suis un peu inquiet s'agissant de un ou deux départements, qui ont une charge de travail très lourde. Cependant, plus du tiers du travail a été fait. En effet, des dossiers n'ayant pas donné lieu à décision ont déjà été en partie instruits.
Nous avons adopté un bon rythme et les services travaillent bien. On incrimine souvent ceux que l'on appelle ironiquement les « guichetiers », mais ce sont des employés souvent modestes, qui font un travail très délicat, qui implique beaucoup d'humilité, un jugement sûr et une connaissance des textes.
Je serai en mesure de vous donner une vision d'ensemble à la fin du mois de mai.
M. CAMOIN.- La question qui se pose est la suivante : va-t-on recommencer en France à régulariser systématiquement les 179.531 personnes en situation irrégulière ? Votre position consiste à dire non, mais elle est très habile.
En effet, vous êtes en train de nous dire qu'un tout petit pourcentage des personnes repartira parce qu'il est en irrégularité manifeste, mais que vous n'avez en fait aucun pouvoir dans ce cadre.
Combien de personnes non-régularisables retourneront-elles dans leur pays d'origine sur les 179.531 qui ont été évoquées ?
Attendons le mois de mai, mais je suis prêt à parier que le pourcentage sera très faible. La manoeuvre actuelle consiste en fait en une régularisation pour toutes les situations irrégulières.
M. LE MINISTRE.- Vous mélangez tout, Monsieur le Sénateur, excusez-moi. Il ne s'agit pas d'une régularisation globale, comme j'ai eu assez de difficultés à le faire comprendre. Elle a été effectuée sur la base de critères définis par le collège des médiateurs, avant même ma prise de fonction. ils ont été revus par la CNCDH et nous les avons nous-mêmes réexaminés et précisés.
Le chiffre que vous avez indiqué n'est pas le bon. Je vous ai dit que, compte tenu de tout ce que nous observions, le chiffre réel était sans doute un peu inférieur à 150.000.
En tout état de cause, je tiens à souligner qu'il s'agit du passif qui nous a été légué par les précédents Gouvernements. Il faut bien voir que, au contraire, l'actuel Gouvernement a le souci et la volonté de clarifier un certain nombre de situations qui étaient devenues inextricables, inhumaines et insoutenables, et qui donnaient lieu à des désordres qu'il fallait calmer.
Nous avons voulu procéder de la manière la plus méthodique qui soit. C'est une bonne méthode de gouvernement. Ceux qui peuvent être régularisés au titre des différentes catégories précisées dans la circulaire, essentiellement pour des raisons familiales, le seront. Les autres seront invités à quitter le territoire.
Nous travaillons sur un dispositif visant à rendre ce retour plus facile, non seulement à travers la loi et les dispositions qu'elle comporte, pour prolonger par exemple de deux jours la durée de la rétention administrative. Cette dernière pourra surtout l'être pour des étrangers faisant obstacle à leur identification -ce qui est souvent le véritable problème- ou qui détruisent leurs documents de voyage.
Par ailleurs, un dispositif complet sera mis en place au titre du co-développement, pour favoriser le retour dans des conditions humainement acceptables.
Nous ne cherchons pas à faire de la gesticulation sur un sujet aussi délicat, mettant en jeu autant d'intérêts fondamentaux, qui sont ceux du pays. Je pense qu'il faut être près des faits, extrêmement sérieux et écouter les thèses en présence pour définir des règles justes et équilibrées.
La République ne peut pas se passer de règles, mais nous pouvons faire en sorte qu'elles soient plus justes et tiennent davantage compte de l'intérêt de la nation.
M. CALDAGUÈS.- Je voudrais renouveler en la complétant une question que j'avais commencé à poser. M. le Ministre de l'Intérieur pourra-t-il, à une cadence que je laisse le soin au Président et au Rapporteur de déterminer nous communiquer régulièrement le nombre de refus (à ce jour 15.391), qui est sans doute destiné à évoluer et, le nombre de reçus à chaque pointage, le nombre de notifications revenues avec la mention « N'habite pas à l'adresse indiquée » et enfin le nombre de reconduites à la frontière ?
Je ne fais pas de procès d'intention, mais je crois qu'il est indispensable que nous connaissions ces chiffres pour nous faire une religion sur le degré d'efficacité de votre dispositif. Notre opinion se fera peu à peu et nous ferons le point in fine en mai.
M. BALARELLO.- Nous avons prévu des auditions jusqu'au 30 avril.
M. LE MINISTRE .- publie tous les mois le nombre de refus, de titres de séjours accordés et de récépissés. Je ne peux pas vous dire le nombre de personnes qui seront reçues, car je ne peux pas accabler ma préfecture de demandes de statistiques.
Quant au nombre de reconduites à la frontière, elles sont connues et publiées. Un rapport est rédigé. Cela correspond toujours à environ un millier de personnes par mois.
M. CALDAGUÈS .- Ce n'est pas la question posée. Nous désirons connaître le nombre de reconduites et de notifications revenues avec la mention « N'habite pas à l'adresse indiquée » par rapport au « stock » de décisions négatives.
Nous devons savoir ce que sont devenues ces 15.391 personnes (pour le moment), dès lors que vous n'avez aucune sorte de sûreté vis-à-vis d'elles. Je ne sais ce qu'il peut arriver. Il y a lieu de penser qu'un certain nombre d'entre elles vont s'évaporer dans la nature, selon un processus qui dure depuis des années et que nous connaissons.
Il serait intéressant de pouvoir mesurer ce déficit. En effet, nous pourrons nous faire une idée de l'efficacité de votre dispositif avec des chiffres précis.
M. LE MINISTRE.- Je pourrai vous donner le nombre exact de demandes réelles à la fin du mois de mai, puisque nous aurons automatiquement défalqué de celles-ci ceux qui n'auront pas répondu ou dont il apparaîtra après relance qu'ils n'habitent pas à l'adresse indiquée.
Comme je l'ai dit à M. Allouche, je pourrai vous donner une réponse précise fin avril. Excusez-moi, mais vous me posez des questions auxquelles je ne peux pas répondre dans l'état actuel des choses.
Pour le reste, tout est public, y compris les reconduites à la frontière. Les personnes qui « n'habitent pas à l'adresse indiquée » aujourd'hui n'y habitaient pas non plus hier. Elles se trouvaient en situation d'irrégularité avant le 1er juin 1997; il faut le rappeler. Vous semblez le découvrir.
M. CALDAGUÈS.- Je ne le découvre pas.
M. MAHEAS.- Tout en faisant miennes les idées défendues Par M. Allouche, je voudrais plutôt aller du côté positif que du côté obstruction et négation par rapport à une possibilité de régularisation.
Particulièrement touché effectivement dans le département de la Seine Saint-Denis par les sans papiers, qui sont en situation dite irrégulière, je constate -comme vous l'avez dit- qu'un certain nombre de demandes ne sont pas confirmées pour un grand nombre de raisons.
Les personnes concernées sont en situation précaire et peut-être n'ont elles pas, comme vous et moi, une adresse d'une semaine à une autre. C'est malheureux, mais c'est ainsi.
Ne serait-il pas possible d'avertir jusqu'au 30 avril les personnes d'une façon ou d'une autre, par exemple par voie de presse, qu'elles peuvent toujours s'adresser à la préfecture parce qu'elles ont changé d'adresse ou que leur situation est très difficile ?
Par ailleurs, plusieurs entretiens sont parfois nécessaires, ce qui pose des difficultés d'organisation en Seine Saint-Denis, malgré les moyens supplémentaires importants mis en place dans les différents secteurs géographiques (pas seulement à la préfecture) qui ont accueilli ces étrangers.
Est-il possible qu'au cours du premier entretien on en fixe directement un second ou un troisième si l'on en ressent la nécessité ?
Je sais ce qui se passe dans nos villes à partir du moment où l'adresse n'est pas tout à fait exacte : un retour est effectué systématiquement.
Ce n'est pas étonnant. Nous risquons de nous entendre dire par des personnes de bonne foi qu'elles n'ont pas reçu de seconde convocation.
Enfin, je me permets de vous faire une suggestion : le ministère va-t-il réfléchir à la façon dont, dans le cadre d'une intégration intelligente, une collaboration pourrait exister avec les communes voulant véritablement intégrer les étrangers ?
M. LE MINISTRE.- Rien n'empêche que chaque étranger demandeur soit reçu plusieurs fois. La seule directive que j'ai donnée est qu'il le soit au moins une fois, ce qui était loin d'être le cas auparavant. Il faut cependant tenir compte du fait que la capacité des services a des limites et que certains dossiers sont très complexes.
Revenons au problème des adresses, quand les courriers reviennent avec la mention « N'habite pas à l'adresse indiquée ». C'est une question dont je demanderai à mes services de se saisir. Peut-être un contact sera-t-il pris, une deuxième lettre envoyée ou une enquête menée pour savoir ce qui se passe.
J'ajoute qu'il faut associer tous les ministères à la grande oeuvre de l'intégration. Vous connaissez la problématique de l'intégration et savez à quelles même si c'est moins heurte souvent, non pas qu'elle ne continue pas à fonctionner, même si c'est moins bien qu'en d'autres périodes de notre histoire, moins marquées par le chômage et par toute une série difficultés sur lesquelles je passe rapidement. C'est un travail d'ensemble.
Cela passe par la non-discrimination à l'embauche et sur les lieux de loisirs, ainsi que par la volonté d'intégrer en France de nouvelles catégorie de Français issus de l'immigration. Je pense notamment aux jeunes qui sont dans nos écoles. Il faut qu'ils aient ensuite un avenir, ce qui n'est pas toujours évident.
C'est le problème de l'accession à la citoyenneté, à travers le désir de ces jeunes de devenir Français. Toute une partie de l'histoire franco-algérienne vient de loin et est occultée alors que nous gagnerions à y travailler.
Nous serions ainsi fidèles au devoir de mémoire si souvent invoqué, en essayant d'éclairer ce qu'a été l'histoire de la France en Algérie et les raisons pour lesquelles un certain nombre de jeunes se trouvent sur notre territoire aujourd'hui. Cela permettrait de vaincre bien des réticences et arrière-pensées.
Ne nous racontons pas d'histoire ! Ce qui est en cause ! Ce qui est en cause est à la fois une situation économique et sociale et une volonté collective de faire vivre la France et de faire des Français, des jeunes qui ne se sentent plus Algériens et qui souvent ne se sentent pas encore pleinement Français, la France ne se montrant pas nécessairement sous un jour assez accueillant à leur égard.
M. LE PRÉSIDENT- Monsieur le Ministre, je crois que vous arrivez à la limite du temps que vos fonctions vous obligent à respecter, même si nous aurions encore bien de questions à vous poser.
Vous reviendrez si la Commission estime de voir vous entendre à nouveau. je ne Pense pas que vous ferez obstacle à la nouvelle procédure, dont nous n'abuserons pas.
M. LE MINISTRE.- Je suis prêt à répondre à vos questions par écrit.
M. LE PRÉSIDENT.- Le débat oral est néanmoins plus chaud.
Je vais me permettre une brève question : vous avez arrête enregistrements à la date du 1er novembre.
M. LE MINISTRE.- Au titre de la circulaire.
M. LE PRÉSIDENT.- Oui. Si vous aviez la volonté de rouvrir le dispositif et de réenregistrer de nouvelles demandes, n'avez-vous pas le sentiment, Monsieur le Ministre, qu'elles seraient au moins aussi nombreuses
M. Le MINISTRE- Non.
M. LE PRÉSIDENT.- Pensez-vous que vous ayez épuisé le flux de ceux qui demandent à être régularisés ?
M. LE MINISTRE.- Je ne peux pas exclure le fait qu'un certain nombre de personnes se sachant en situation irrégulière et non susceptibles d'être régularisées ne se soient pas manifestées.
Quel est le nombre d'étrangers en situation irrégulière en France ? Les estimations varient. J `ai vu mentionner le chiffre de 200.000. Le rapport Philibert Sauvaigo en a cité 800.000, mais je n'ai aucun chiffre me permettant de croire que ce soit exact et je ne le pense pas.
En revanche, je pense qu'il existe une très forte concentration d'étrangers en situation irrégulière en région parisienne. Quelques autres départements sont touchés, notamment les Bouches du Rhône, les Alpes-Maritimes ou le Nord, mais certains ne font l'objet de presqu'aucune demande.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous avez drainé profondément une sorte de dispositif de clandestinité en prenant cette mesure. Vous êtes allé loin.
M. LE MINISTRE.- Je le pense. Cependant, prenons l'exemple des Kurdes. 5.500 d'entre eux ont été arrêtés à la frontière franco-italienne et réadmis en Italie, mais il en passe certainement. En effet, quelques centaines ont fait l'objet de contrôles sur la ligne de chemin de fer Vintimille-Strasbourg via Nice Des étrangers se trouvent toujours en situation irrégulière, mais ils ne sont souvent qu'en transit.
De même, des Tziganes d'origine tchèque se sont retrouvés près de la Grande-Bretagne et ont été refoulés par les Britanniques. Nous sommes exposés à la pénétration de Roumains. Un millier d'entre eux s'était récemment installé dans la région de Lyon. C'est un travail difficile et ingrat.
Cependant, tous ces éléments procèdent des déséquilibres du monde, qui sont économiques, politiques et démographiques. Je vous montrerai les projections démographiques de l'ONU à l'horizon 2040.
II faut maintenir un équilibre, qu'on le veuille ou non. Il faut proportionner les admissions au séjour à notre capacité d'intégration et aux intérêts bien compris du pays, sans oublier que les entrées sont une chose et les admissions une autre.
En effet, beaucoup de personnes mélangent tout et ne distinguent pas le droit de l'entrée, du séjour et de la nationalité. Ce sont des éléments tout à fait distincts et trois droits très différents.
Nous devons être très libéraux s'agissant du droit d'entrée car nous en avons besoin. Ce serait la faillite pour les Alpes-Maritimes, par exemple, si les touristes ne venaient plus. C'est l'évidence. Nous vivons des échanges internationaux. Des centaines de milliards de francs sont en jeu.
Concernant le droit du séjour, il faut être stricts sans être inhumains. Quant au droit de la nationalité, il faut avoir des principes; c'est ce à quoi s'efforce le Gouvernement.
M. LE PRÉSIDENT.- Le droit du séjour implique en réciproque le droit au retour, c'est-à-dire à la reconduite ou à l'expulsion.
M. LE MINISTRE.- Quand il s'agit d'un séjour irrégulier.
M. LE PRÉSIDENT.- À partir du moment où vous autorisez le séjour, cela signifie que vous l'interdisez à d'autres.
M. LE MINISTRE- La distinction fondamentale est entre ceux qui respectent les règles et ceux qui ne le font pas. L'essentiel est de se rappeler que la République en implique quelques-unes. Notre effort collectif consiste à les rendre plus justes, plus équilibrées et plus conformes à l'intérêt du pays. C'est la raison pour laquelle un Parlement existe.
M. BALARELLO.- Monsieur le Ministre, avec l'accord de la Commission, je vous ferai parvenir plusieurs questions.
M. PRÉSIDENT.- Monsieur le Ministre, je vais vous raccompagner si vous le permettez.
Chers collègues, je vous demande de rester un instant à votre place. Nous allons vous communiquer le programme et l'organisation des séances futures, ainsi que le nom des personnes que nous entendrons.
(M. le ministre quitte la séance).
M. LE PRÉSIDENT.- M. le Rapporteur va vous donner quelques dates pour des auditions complémentaires échelonnées dans les mois qui suivent. Nous vous enverrons des confirmations à mesure qu'il sera nécessaire de vous convoquer.
M. BALARELLO.- Si nous parvenons à obtenir le plus large consensus, nous pourrions pratiquer de la façon suivante : les déplacements en province pourraient avoir lieu le lundi ou le vendredi et les auditions et réunions de la Commission se dérouleraient en principe le jeudi matin.
En ce qui concerne les déplacements (à titre indicatif), nous pourrions nous rendre dans la semaine du 2 février à Paris et Bobigny.
Nous pourrions également auditionner le 5 février M. Delarue, Directeur des libertés publiques au Ministère de l'Intérieur, ainsi que M. Galabert. Chargé de mission sur le suivi des régularisations.
Les dates retenues par ailleurs pour février pourraient être les suivantes : Lyon et Marseille le 9, auditions de Préfets le 12, déplacement à Colmar et Lille durant la semaine du 23, avec le 26 l'audition de trois chefs de services départementaux des étrangers.
Mars : déplacement à Nice dans la semaine du 2, audition de quatre chefs de services départementaux des étrangers le 5.
Avril : réunion de la Commission d'enquête le 2, audition sur l'aspect social des régularisations le 9, audition de M. Galabert le 23 -pour faire le point enfin d'opération puisque nous l'aurons déjà auditionné- ainsi que de M. Delarue, réunion de la Commission d'enquête le 30.
Toutes ces dates peuvent évoluer.
M. LE PRÉSIDENT.- Vous recevrez le « calendrier prévisionnel ».
Nous pourrions prévoir une nouvelle audition du ministre en fin de parcours, quand nous tirerons des résultats de tous ces éléments, afin que la Commission connaisse le reflet de la plus exacte vérité.
Je pense que chaque déplacement pourrait être organisé afin que quatre collègues différents y participent à chaque fois, en faisant en sorte que ceux qui ont une préférence pour se rendre à un endroit puisse avoir satisfaction.
Le Rapporteur se rendra bien entendu partout, ce qui ne sera pas forcément mon cas. En comptant quatre places par déplacement, je pense que nous pourrons satisfaire la curiosité légitime de chacun. Trois collègues se déplaceront donc chaque fois, plus le Rapporteur. Ceci appelle-t-il des observations de votre part, étant entendu que ces éléments recevront confirmation ?
Mme. POURTAUD.- Quatre personnes plus le Rapporteur serait préférable.
M. LE PRÉSIDENT.- Nous étudierons les demandes.
Dans une préfecture, nous visiterons notamment le service des étrangers. C'est la règle préfecture, nous visiterons notamment le service des étrangers. C'est la règle absolue des Commissions d'enquête, dont les pouvoirs sont larges puisqu'elles statuent également sur pièces et sur place.
M. BALARELLO.- Nous avons choisi les préfectures sensibles, où un certain nombre de demandes ont été déposées.
M. DEMUYNCK.- La présence du ministre aujourd'hui a été, pour des raisons que nous comprenons, de courte durée. Or, vous avez proposé précédemment que nous le verrions à la fin du processus d'enquête de la commission.
J'aurais souhaité si c'était possible que nous revoyions le ministre plus tôt. J'avais de nombreuses questions à poser qui n'ont pas obtenu de réponse et j'aurais aimé qu'il s'exprime sur certains sujets. Ne pourrions-nous donc pas envisager une autre rencontre avec lui ?
M. LE PRÉSIDENT autre rencontre serait organisée avec le ministre, mais je la situais plutôt vers la fin de la mission. En effet, nous disposons de six mois, dont deux pour la rédaction du rapport et son approbation. Nous avons grosso modo quatre mois d'opérations sur le terrain et d'auditions diverses.
Je pensais effectivement qu'il fallait entendre le ministre une seconde fois, mais plutôt en aval, après que nous ayons vu les situations dans les préfectures, car nous aurons de meilleures questions à poser, sans doute plus précises, après être allés in situ.
Cependant, il est bien entendu, comme le ministre vient de nous le confirmer à l'instant, qui est à notre disposition pour une deuxième rencontre vers la deuxième partie de la mission. Vos questions se seront alors sans doute affinées avec pertinence; dans la mesure où vous vous serez rendus dans une ou deux préfectures pour constater la situation sur place.
M. BALARELLO.- Certaines des questions ne pourraient-elles pas être posées par écrit, puisque nous allons faire parvenir un questionnaire au ministre et à ces services ?
M. DEMUYNCK.- J'ai déjà posé au ministre plusieurs questions qui n'ont jamais obtenu de réponse. Je souhaiterais donc que cela se fasse plutôt en séance.
M. BALARELLO.- C'est vous qui décidez.
M. LE PRÉSIDENT.- Y a-t-il des objections ?