Chambres régionales des comptes et élus locaux

M. Pierre JOXE

Premier Président
de la Cour des comptes
Mardi 17 juin 1997

M. Pierre Joxe, premier président de la Cour des comptes, a tout d'abord rappelé qu'avant la décentralisation, le contrôle des finances locales relevait de la Cour des comptes pour les départements et les communes les plus importantes, les trésoriers payeurs généraux assurant, pour leur part, le contrôle des autres communes. Il a ensuite souligné que la création des chambres régionales des comptes était inséparable du passage de la tutelle a priori au contrôle a posteriori. Il a cependant précisé que la solution française d'un contrôle des finances locales exercé a posteriori par des juridictions financières déconcentrées constituait une spécificité au sein de l'Union européenne.

Le premier président de la Cour des comptes a noté que ce contrôle financier représentait une composante indispensable de l'équilibre nouveau résultant de la décentralisation et qu'il contribuait à garantir la "régularité, l'efficacité, la probité et l'équilibre" des gestions publiques locales. Il a insisté sur la nécessité d'assurer la transparence de la gestion publique pour garantir une véritable démocratie locale. Il a ensuite précisé que le contrôle financier local ne consistait pas en une simple transposition du contrôle exercé par la Cour des comptes sur les administrations nationales et qu'il comportait des novations comme le contrôle budgétaire. S'agissant de l'examen de la gestion, M. Pierre Joxe a insisté sur le fait que les juridictions financières locales jouaient un rôle de conseiller autant que de censeur, leur objectif étant d'obtenir le redressement des irrégularités et la correction des dysfonctionnements. Sur ce point, il a relevé que, dans la très grande majorité des cas, le contrôle de gestion répondait aux attentes des élus locaux et qu'il faisait, en général, l'objet de comptes rendus "responsables" dans la presse. En revanche, il a noté que l'articulation entre le contrôle de légalité, exercé par l'autorité préfectorale, et le contrôle de gestion, mis en oeuvre par les chambres régionales des comptes, s'avérait peu satisfaisante.

M. Pierre Joxe a ensuite rappelé les nombreuses étapes législatives ayant conduit à préciser les principes du contrôle financier local et les procédures applicables en la matière. A cet égard, il a souligné que la loi "d'amélioration de la décentralisation" du 5 janvier 1988 avait conduit au renforcement du caractère contradictoire des procédures, à une définition précise du contrôle de gestion et à un retour au système de l'apurement administratif pour les communes les plus petites. Il a ensuite précisé que la loi du 15 janvier 1990 avait supprimé la non-application aux travaux issus des délibérés des chambres régionales des comptes des dispositions de la loi du 17 juillet 1978 sur la communication des actes administratifs. Le caractère communicable et donc public des observations de gestion constituant, selon lui, une contribution importante à la transparence des gestions locales et donc à la régulation de la décentralisation.

Le premier président de la Cour des comptes a ensuite fait état de la loi du 6 février 1992 d'orientation sur l'administration territoriale de la République qui avait, en particulier, ouvert au représentant de l'Etat et à l'exécutif territorial le droit d'introduire auprès des chambres régionales des comptes une demande de vérification d'une gestion locale. Il a ensuite mentionné la loi du 29 janvier 1993 relative à la prévention de la corruption et à la transparence des activités économiques, qui comportait, notamment, la création d'un droit général à audition dans le cadre du contrôle financier local, mais aussi la définition d'un délit d'obstacle au contrôle des magistrats et rapporteurs des juridictions financières. Il a enfin cité la loi du 8 février 1995, dont certaines dispositions avaient renforcé les pouvoirs de contrôle des juridictions financières sur les services publics délégués.

M. Pierre Joxe a souligné, par ailleurs, que ces textes avaient dans leur ensemble contribué au renforcement du caractère contradictoire de la procédure applicable à l'examen de la gestion. S'agissant des origines administratives des magistrats des chambres régionales des comptes, il a noté que, malgré le nombre important de fonctionnaires issus de l'administration du ministère des finances, la composition de ce corps de magistrats était assez variée.

A cet égard, il a insisté sur les importants progrès réalisés dans l'unification de ce corps et dans l'harmonisation de ses méthodes de travail. Il a rappelé que ces progrès résultaient en grande partie de la politique de coordination et de formation menée par la Cour des comptes et les chambres régionales des comptes.

M. Pierre Joxe a ensuite relevé que l'important accroissement du nombre de comptabilités soumises au contrôle des chambres régionales des comptes ne s'était pas accompagné d'une progression correspondante de leurs moyens humains, financiers et matériels. A cet égard, le premier président de la Cour des comptes a considéré qu'il serait souhaitable de revoir le ressort territorial des chambres régionales des comptes et d'envisager le regroupement de certaines d'entre elles, afin de renforcer les moyens d'action des chambres les plus petites et d'homogénéiser leur taille.

Il a estimé que cette orientation favoriserait, en outre, une rationalisation des pratiques et des procédures ainsi qu'une "homogénéisation de la jurisprudence" des chambres. M. Pierre Joxe a également souligné la nécessité de prévoir un alignement du statut des magistrats des chambres régionales des comptes sur celui des magistrats des juridictions administratives.

S'agissant des préoccupations exprimées concernant l'examen de la gestion, le premier président de la Cour des comptes a, tout d'abord, souligné l'intérêt que pourrait présenter en matière de diffusion et de publication des observations définitives des chambres régionales des comptes l'obligation d'y adjoindre les réponses des collectivités locales concernées, comme c'est le cas pour le rapport public de la Cour des comptes.

M. Pierre Joxe a ensuite relevé qu'il ne disposait d'aucune preuve formelle de l'exercice éventuel par les chambres régionales des comptes d'un contrôle de l'opportunité des décisions prises par les collectivités locales.

Il a, en revanche, admis qu'il pouvait exister des différences de "jurisprudence", ou de rythme des contrôles, d'une chambre régionale des comptes à l'autre. A cet égard, il a rappelé que, s'agissant de juridictions, la Cour des comptes ne disposait d'aucun pouvoir hiérarchique sur les chambres régionales des comptes.

En définitive, M. Pierre Joxe a considéré que les améliorations du contrôle financier local résulteraient essentiellement de la pratique.

En réponse aux questions de M. Yann Gaillard, rapporteur par intérim, le premier président de la Cour des comptes a, tout d'abord, indiqué qu'il était favorable à la création d'une présidence de chambre au sein de la Cour des comptes qui aurait pour vocation spécifique le suivi de l'activité des chambres régionales des comptes. Sur ce point, il a souligné que les moyens mis à la disposition de la mission d'inspection des chambres régionales des comptes avaient d'ores et déjà été renforcés. Il a cependant souligné la difficulté d'instituer une procédure d'appel des observations formulées par les chambres régionales des comptes dans l'exercice du contrôle de gestion, dans la mesure où il ne s'agit ni de décisions juridictionnelles, ni d'actes faisant grief. M. Pierre Joxe s'est, en revanche, dit favorable au renforcement du rôle consultatif des chambres régionales des comptes, sous réserve que leur soient alloués les moyens matériels et humains supplémentaires pour faire face à ces nouvelles tâches, sans nuire à l'exercice du contrôle financier.

Répondant ensuite à M. Paul Girod, le premier président de la Cour des comptes a précisé que, loin de paralyser les initiatives des élus locaux, l'examen de la gestion possédait une vocation pédagogique affirmée que la Cour des comptes s'efforçait de valoriser en publiant des rapports thématiques portant sur certains aspects de la gestion locale. Par ailleurs, il ne s'est pas opposé à l'idée que les chambres régionales des comptes et les collectivités locales concernées déposent une plainte conjointe contre X en cas de "fuites" médiatisées au cours d'un examen de la gestion d'une collectivité locale.

Répondant ensuite à M. Michel Dreyfus-Schmidt, le premier président de la Cour des comptes a estimé qu'à l'instar des juridictions administratives, l'exercice parallèle par les chambres régionales d'une fonction de contrôle et de compétences consultatives ne soulevait pas d'objection de principe.

Enfin, en réponse à M. Jean-Paul Amoudry, président, le premier président de la Cour des comptes s'est déclaré satisfait de la pratique informelle de respect d'un "délai de neutralité" suspendant pendant les trois ou quatre mois précédant une élection locale l'envoi de lettres d'observations définitives. Il a, en outre, admis l'utilité d'une réflexion sur la suppression éventuelle du caractère automatique de la sanction d'inéligibilité applicable à un responsable local ayant été reconnu comptable de fait, tout en soulignant cependant que cette disposition du code électoral sanctionnait une infraction grave aux règles de la comptabilité publique.

M. Joël THORAVAL

Préfet de la région Ile-de-France
en sa qualité de
Président de l'association du corps préfectoral

Jeudi 19 juin 1997

A titre liminaire, M. Joël Thoraval a souligné la complexité de la problématique du contrôle des finances locales, où interviennent, d'une part, le représentant territorial de l'Etat pour le contrôle de légalité et, d'autre part, les chambres régionales des comptes au titre du contrôle financier. Il a souligné l'importante évolution du contexte local depuis la décentralisation engagée en 1982, marqué par l'élargissement des compétences des collectivités locales, la forte croissance des budgets locaux et les difficultés financières rencontrées par certaines collectivités. Il a insisté sur l'impact de la médiatisation et de la politisation qui accompagnent la diffusion des observations des chambres régionales des comptes.

M. Joël Thoraval a relevé qu'il existait dans ce domaine une interaction complexe entre la mission de contrôle exercée par les préfets et la mise en oeuvre du contrôle de la gestion des collectivités locales par les chambres régionales des comptes. Il a insisté sur l'importance de la contribution du contrôle financier local au redressement d'irrégularités qui sont, le plus souvent, commises de façon involontaire par les gestionnaires locaux. A cet égard, il a fait état du paradoxe résultant, d'une part, de la reconnaissance d'une mission de contribution au bon fonctionnement de la démocratie locale et, d'autre part, d'une contestation de la mise en oeuvre du contrôle financier.

Analysant le cadre et les enjeux du contrôle financier local, M. Joël Thoraval a insisté sur l'importance du phénomène de "juridicisation" de la société et de son corollaire, la pénalisation. Il a ensuite expliqué que ce phénomène favorisait l'émergence d'un sentiment d'insécurité juridique chez les élus locaux, en raison de l'augmentation du nombre de dossiers transmis à la juridiction judiciaire par les chambres régionales des comptes, ce nombre étant passé de 42 en 1994, à 63 en 1995. Il a souligné que cette circonstance était renforcée par les phénomènes de médiatisation et de politisation qui donnent à ces observations, rendues publiques, un impact mal mesuré par le juge financier. Il a noté que cette situation était d'autant plus sensible que les observations formulées par les chambres régionales des comptes n'étaient pas revêtues de l'autorité de la chose jugée et qu'elles étaient, en conséquence, insusceptibles de faire l'objet d'un appel.

M. Joël Thoraval a néanmoins relevé que la communication aux personnes intéressées des observations formulées par les chambres régionales des comptes, dans le cadre d'une procédure contradictoire, garantissait le respect des droits de la défense. Il a néanmoins relevé que cette communication comportait un risque réel de divulgation des observations provisoires, notamment lorsqu'elles concernent la gestion du précédent ordonnateur. Sur ce point, il a relevé que la Cour des Comptes soulignait l'existence d'une asymétrie entre les chambres régionales des comptes qui doivent prendre toutes les dispositions nécessaires pour garantir le secret de leurs investigations et les collectivités locales qui ne sont pas soumises aux mêmes obligations.

Le président de l'association du corps préfectoral a conclu sur ce point en insistant sur les conséquences de la médiatisation des observations formulées par les chambres régionales des comptes, tout en admettant que cette transparence était nécessaire au bon exercice de la démocratie locale. A cet égard, il a insisté sur la nécessité d'organiser des "contrepoids" à la mise en oeuvre du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales opérée par les lois de décentralisation. Dans cet esprit, il a noté que, parallèlement au contrôle de légalité, les chambres régionales des comptes jouaient un rôle croissant dans la "régulation de la décentralisation", alors même, qu'en dehors du jugement des comptes, elles ne possédaient pas un réel pouvoir de décision.

M. Joël Thoraval a par ailleurs admis que le caractère tardif du contrôle de gestion et son autonomie par rapport au contrôle de légalité étaient susceptibles de faire naître un sentiment d'insécurité juridique chez les élus locaux, dans la mesure où une chambre régionale des comptes peut formuler des observations sur des décisions qui n'ont pas été critiquées dans le cadre du contrôle de légalité. Il a reconnu que ce type de situation était de nature à jeter un doute sur la qualité du contrôle exercé par les services préfectoraux. Sur ce point, M. Joël Thoraval a tenu à souligner que cette situation découlait, d'une part, du caractère non décelable de certaines irrégularités au moment où s'exerce le contrôle de légalité et, d'autre part, de la spécificité de ce contrôle qui a pour objet de favoriser un dialogue confiant entre les élus locaux et le représentant de l'Etat.

Décrivant l'articulation qui existe entre ces deux contrôles, M. Joël Thoraval a, tout d'abord, relevé l'utilisation par les chambres régionales des comptes des travaux du service préfectoral à l'appui de leur contrôle de gestion. Il a ensuite rappelé que le Conseil d'Etat avait jugé que l'autorité préfectorale n'avait pas l'obligation de déférer aux tribunaux administratifs les actes des collectivités locales, dans la mesure où il a reconnu aux préfets un pouvoir d'appréciation du degré de gravité de l'irrégularité. Il a estimé que le contrôle "préfectoral" ne devait pas être "tâtillon" et qu'il devait tenir compte des réalités locales.

Considérant que les deux contrôles étaient, dans une large mesure, complémentaires, M. Joël Thoraval a suggéré que soient rééquilibrés les rôles respectifs des chambres régionales des comptes et du préfet dans l'exercice de leur fonction de régulation de la décentralisation. Pour illustrer le caractère complémentaire du contrôle de légalité et du contrôle financier, il a tout d'abord rappelé que la loi prévoyait que les chambres régionales des comptes concouraient au contrôle budgétaire des collectivités locales, le préfet statuant au regard des propositions formulées par les chambres. Ces dernières sont aussi tenues d'informer le préfet à différents stades des procédures de contrôle budgétaire, de jugement des comptes ou d'examen de la gestion d'une collectivité locale.

Le président de l'association du corps préfectoral a relevé qu'à l'inverse les préfets pouvaient, dans l'exercice du contrôle de légalité, s'appuyer sur les analyses et les observations des chambres.

Il a cependant admis l'existence de certaines difficultés, résultant par exemple de la mise en cause de la qualité du contrôle de légalité par une chambre régionale des comptes.

M. Joël Thoraval s'est élevé contre de telles pratiques qui traduisent une méconnaissance de la conception préfectorale du contrôle de légalité, dont l'objet ne se borne pas à recourir à des voies de droit contraignantes, et qui tient compte des conditions réelles d'exercice des compétences des collectivités locales. Il a précisé que les chambres régionales des comptes devaient contribuer au contrôle de légalité en apportant une assistance technique à l'exercice de cette mission. A cette fin, M. Joël Thoraval a indiqué que l'association du corps préfectoral souhaitait renforcer l'administration territoriale en regroupant au sein d'un même service interministériel des fonctions actuellement dispersées dans plusieurs services déconcentrés.

M. Joël Thoraval a ensuite présenté plusieurs propositions destinées à moderniser les conditions d'exercice du contrôle financier local. A cet égard, il a, tout d'abord, recommandé un renforcement du rôle préventif des chambres régionales des comptes. Il a ensuite souhaité que les observations des chambres régionales soient accompagnées de recommandations concrètes destinées à remédier aux problèmes qu'elles ont relevés dans le cadre d'un contrôle de gestion. Il a souligné qu'une telle adaptation aurait l'avantage de mieux associer les chambres régionales des comptes aux réalités de la gestion locale. Puis il a suggéré de mettre en place des "missions du contrôle de légalité" qui seraient composées de magistrats issus des juridictions administratives, financières et judiciaires, ainsi que de fonctionnaires provenant de certains services déconcentrés de l'Etat. Enfin, il a souhaité un "rééquilibrage" des rôles respectifs des chambres régionales des comptes et des services préfectoraux qui passe, selon lui, par un renforcement de ces derniers.

En conclusion, M. Joël Thoraval a souhaité qu'un nouveau type de relations se tisse entre les acteurs de la vie publique locale afin de promouvoir la prévention des irrégularités et de favoriser la cohérence des différentes formes de contrôle exercé par les services de l'Etat.

M. Yann Gaillard, rapporteur par intérim , s'est tout d'abord félicité de la volonté de renforcer la prévention et de mieux associer les juridictions financières aux conséquences de leurs observations. Il a par ailleurs jugé pertinente l'idée de regrouper les moyens administratifs des services déconcentrés de l'Etat pour favoriser la cohérence des différentes formes de contrôle.

Afin de lever toute ambiguïté sur la portée du contrôle de légalité, il a, par ailleurs, suggéré qu'à l'issue de ce contrôle, soit apposée sur les documents "traités" une formule rappelant que le visa de l'autorité préfectorale ne valait pas quitus au regard du contrôle financier.

Répondant à une question de M. Jean-Paul Amoudry, président, le président de l'association du corps préfectoral s'est dit défavorable à une éventuelle suppression de l'automaticité de la sanction d'inégibilité en cas de gestion de fait, dans la mesure où cette adaptation risquait d'être mal perçue par l'opinion publique qui l'analyserait comme un allègement "suspect" des sanctions pesant sur des élus "fautifs".

M. Michel THÉNAULT

Directeur général des collectivités locales
au ministère de l'intérieur

Jeudi 19 juin 1997

A titre liminaire, M. Michel Thénault a fait observer que les contrôles opérés par les chambres régionales des comptes s'inscrivaient dans un contexte caractérisé par la grande maturité des collectivités locales.

Il a relevé que les collectivités territoriales, qui exerçaient des compétences très étendues, intervenaient désormais dans tous les domaines de la vie sociale et que leurs budgets, qui s'élevaient à 750 millions de francs, représentaient à peu près la moitié du budget de l'Etat.

M. Michel Thénault a néanmoins souligné que les collectivités locales disposaient de marges de manoeuvre réduites, que les citoyens étaient désormais très sensibles à la pression fiscale et que certaines collectivités locales étaient en proie à des difficultés financières qui avaient pu sensibiliser l'opinion publique.

Le directeur général des collectivités locales a fait valoir que les médias se saisissaient des contrôles opérés par les chambres régionales des comptes alors même que le débat entre la collectivité locale et la juridiction concernée n'était pas clos. Il a constaté l'utilisation par les médias d'éléments du contrôle financier, qui étaient essentiellement d'ordre technique.

Puis, considérant que le contrôle de légalité et le contrôle financier étaient la contrepartie logique de la décentralisation, M. Michel Thénault a rappelé que les chambres régionales des comptes exerçaient trois missions essentielles, à savoir le jugement des comptes et des comptables, la contribution au contrôle budgétaire et l'examen de la gestion des collectivités locales.

Après avoir relevé que les compétences des chambres régionales des comptes avaient été progressivement développées ces dernières années, il a fait valoir que les modalités du contrôle avaient été également précisées notamment pour ce qui est de la procédure contradictoire préalable à l'établissement des observations définitives et pour la garantie du secret des investigations.

Le directeur général des collectivités locales a alors souligné que la mission des chambres régionales des comptes en matière de contrôle de la gestion était de s'assurer de l'efficacité de la gestion locale sans pour autant se prononcer sur les choix opérés.

Distinguant le contrôle de gestion de la fonction juridictionnelle exercée par les chambres régionales des comptes, il a fait valoir que les observations définitives des chambres régionales des comptes n'étaient pas assorties de sanctions même si leur communication à l'assemblée délibérante leur conférait une portée très importante.

Relevant ensuite que le contrôle de gestion avait pu apparaître, dans certains cas, comme portant sur l'opportunité des décisions locales, M. Michel Thénault a jugé nécessaire d'évaluer si ce contrôle de l'opportunité était ou non fondé sur des considérations juridiques.

S'appuyant sur des exemples d'observations définitives rendues par des chambres régionales des comptes, il a ainsi noté que l'attribution d'un marché public, tout en respectant les procédures de mise en concurrence, pouvait s'appuyer sur des critères de choix qui n'étaient pas exempts de risques.

De même, M. Michel Thénault a indiqué que les chambres régionales des comptes avaient pu constater que le fractionnement des services d'une collectivité locale chargés de la commande publique avait pu avoir un effet sur le dépassement des seuils permettant le règlement des achats sur simple facture. Il a enfin précisé que l'examen des interventions économiques conduisait les chambres régionales des comptes à une évaluation et à une appréciation de la régularité du risque.

Tout en reconnaissant que la frontière entre la régularité et l'opportunité était ténue, M. Michel Thénault a fait valoir que les observations des chambres régionales des comptes pouvaient correspondre, dans nombre de cas, à des préoccupations de régularité.

Dans ces conditions, il a jugé nécessaire d'écarter une approche restrictive du champ d'application du contrôle de gestion. Il a en effet estimé que si celui-ci devait être réduit, il y aurait un risque sérieux de faire évoluer le contrôle non juridictionnel vers un contrôle de type juridictionnel.

Puis, abordant les pistes envisageables en vue d'améliorer le cadre actuel, M. Michel Thénault a tout d'abord estimé possible de renforcer les conditions d'exercice du contrôle de gestion.

Jugeant nécessaire de rechercher une plus grande confidentialité dans la procédure contradictoire, il a proposé de compléter l'article L. 241-6 du code des juridictions financières afin d'étendre aux chambres régionales des comptes, la solution d'ores et déjà en vigueur pour la Cour des Comptes, ce qui garantirait une confidentialité des actes préalables aux observations définitives.

Examinant ensuite les évolutions possibles de la législation, M. Michel Thénault a fait observer que la complexité de celle-ci était dans certains cas soulignée par les chambres régionales des comptes.

Il a ainsi jugé nécessaire de réviser l'article L. 1511-5 du code général des collectivités locales qui, définissant un cadre conventionnel pour les relations entre l'Etat et les collectivités locales, était souvent appliqué dans des conditions critiquables.

De même, le directeur général des collectivités locales a fait valoir que les critiques émises à l'encontre des démembrements administratifs justifiaient la recherche de nouveaux modes de gestion, par exemple avec la mise en place d'établissements publics locaux.

S'intéressant aux conditions d'exercice du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire, M. Michel Thénault a fait observer que le contrôle de légalité était souvent critiqué soit pour sa rigueur excessive, soit au contraire pour son laxisme.

Il a néanmoins relevé l'existence d'une demande de plus en plus forte des élus locaux pour un renforcement de la sécurité juridique de leurs actes.

Après avoir rappelé que le contrôle de légalité ne garantissait en aucun cas de manière définitive la validité juridique des actes des collectivités locales, M. Michel Thénault a néanmoins jugé souhaitable d'augmenter la sécurité juridique de ces actes. De même, il a fait valoir que le contrôle budgétaire devait permettre de prévenir des situations financières dégradées.

S'interrogeant sur les conditions et l'étendue de ces contrôles, M. Michel Thénault a indiqué que sur 5 millions d'actes transmis aux préfectures en 1995, 2.000  avaient fait l'objet de déférés aux tribunaux administratifs.

Relevant le faible pourcentage de déférés préfectoraux, M. Michel Thénault a néanmoins souligné le rôle de la procédure préalable de concertation entre les élus locaux et les préfets qui permettait, dans bien des cas, de prévenir un déféré. Il a néanmoins indiqué que dans des domaines tels que l'urbanisme ou les marchés publics, le contrôle de légalité faisait preuve d'une rigueur accrue.

Il a enfin noté que les dispositifs législatifs adoptés en 1992-1993 et 1995 avaient eu pour objet d'étendre le champ de la transmission obligatoire des actes des collectivités locales et d' accélérer la procédure de sursis à exécution de ces derniers.

S'agissant du contrôle budgétaire, M. Michel Thénault a indiqué que sur 340.000 actes contrôlés, 700 avaient donné lieu à une saisine des chambres régionales des comptes.

Le directeur général des collectivités locales a alors jugé nécessaire de renforcer la formation des services chargés du contrôle de légalité, de mettre à leur disposition des outils d'analyse et de veiller à une homogénéité des solutions adoptées.

Il a précisé que la direction générale des collectivités locales avait développé plusieurs actions dans ce sens, notamment par l'établissement de recueils de jurisprudence, en répondant à des questions ponctuelles et en organisant des sessions de formation sur les marchés publics et sur l'instruction comptable M.14.

Il a néanmoins considéré que ces actions devraient être développées en renforçant l'assistance apportée aux préfectures et en mettant à leur disposition des instruments d'analyse afin d'accélérer et d'améliorer les contrôles.

En conclusion, M. Michel Thénault a fait valoir qu'il était possible de rechercher une plus grande harmonisation des solutions retenues et de développer l'expertise locale.

M. Yann Gaillard, rapporteur par intérim , a alors jugé souhaitable que le groupe de travail puisse disposer d'analyses de la direction générale des collectivités locales sur les observations rendues par les chambres régionales des comptes.

Il a par ailleurs relevé la suggestion de légitimer dans la loi les interventions des collectivités locales dans certains domaines. Il s'est ensuite interrogé sur l'idée de mettre en place des missions de contrôle de légalité qui seraient à la disposition des préfets.

Enfin, M. Yann Gaillard, rapporteur par intérim , après avoir noté les inconvénients de la communication orale à l'assemblée délibérante des observations définitives des chambres régionales des comptes, s'est demandé s'il ne serait pas préférable d'instituer une communication écrite.

En réponse, M. Michel Thénault a tout d'abord fait valoir que certaines observations avaient pu conduire les chambres régionales des comptes à apprécier des sujets qui semblaient relever de la pure opportunité.

Reprenant l'exemple de la gestion des commandes publiques dans une collectivité locale, qui était directement de la responsabilité de celle-ci, il a néanmoins fait observer que cette organisation interne pouvait conduire la collectivité locale à prendre des risques, ce qui soulevait alors un problème de régularité.

Il a, en conséquence, de nouveau estimé qu'une restriction du champ du contrôle de gestion pourrait entraîner un glissement de celui-ci vers un contrôle juridictionnel.

Soulignant ensuite que la confidentialité des observations provisoires des chambres régionales des comptes devrait être mieux assurée, M. Michel Thénault a de nouveau suggéré de compléter l'article L. 241-6 du code des juridictions financières afin de supprimer la distorsion actuelle entre la procédure suivie devant la Cour des Comptes et celle appliquée par les chambres régionales des comptes.

S'agissant de la suggestion de mettre en place des missions du contrôle de légalité, M. Michel Thénault a fait valoir qu'il était avant tout nécessaire d'instituer auprès du préfet des pôles de compétences pluridisciplinaires.

Il a en revanche jugé nécessaire de ne pas instaurer entre les préfets et les autorités locales une structure intermédiaire qui pourrait jouer le rôle d'une sorte de " parquet " administratif.

Soulignant que dans un contexte de juridictionnalisation, la pression du risque pénal pesait sur tous les acteurs locaux, il a fait observer qu'une telle structure risquerait d'enfermer les préfets dans des compétences liées et de modifier profondément la nature de leurs relations avec les collectivités locales.

M. Michel Thénault a en outre jugé souhaitable de ne pas démobiliser les services permanents des préfectures, même si la création de pôles de compétences ou le développement de la mobilité pouvaient être très utiles.

S'agissant de la communication des observations définitives des chambres régionales des comptes à l'assemblée délibérante, M. Michel Thénault a estimé que cette communication était en principe écrite dans la mesure où la convocation devait comporter ces observations.

M. Patrice Gélard a alors souligné les difficultés auxquelles étaient confrontées les collectivités locales pour recruter des fonctionnaires territoriaux ayant une bonne formation juridique et donc susceptibles de bien appréhender les problèmes juridiques auxquels les collectivités étaient confrontées.

En réponse, M. Michel Thénault a fait observer que les compétences de la fonction publique territoriale s'étaient renforcées. Il a relevé que la filière administrative avait été mise en place en 1987, à un moment où la complexité des problèmes juridiques des collectivités locales était moins sensible. Il a également noté que les procédures de recrutement avaient eu tendance à privilégier les aspects sociaux, peut-être au détriment des aspects juridiques.

Dans ces conditions, le directeur général des collectivités locales a jugé nécessaire de revoir le programme des concours administratifs et de permettre une plus grande " capitalisation " de la formation permanente. Il a également estimé que les aspects juridiques pourraient être mieux pris en compte dans le nouveau statut des élèves qui concernait les cadres supérieurs.

M. Paul Girod s'est alors interrogé sur l'idée de prévoir une plainte automatique et conjointe de la chambre régionale des comptes et de la collectivité locale en cas de divulgation dans la presse d'observations provisoires. Il a en outre fait valoir que la mise en cause a posteriori par les chambres régionales des comptes de la prise de risques pouvait aboutir en pratique à une paralysie de l'action locale.

En réponse, M. Michel Thénault, prenant l'exemple des interventions économiques des collectivités locales, a de nouveau considéré que, dans un certain nombre de cas, une clarification législative permettrait de mettre utilement le droit en conformité avec la pratique.

M. Yann Gaillard, rapporteur par intérim , a jugé nécessaire de prendre en compte les spécificités des départements d'outre-mer pour lesquels des missions du contrôle de légalité pourraient avoir une utilité particulière.

M. Gilles CARREZ

Député
Vice-Président de l'Association des Maires de France (AMF)

Mardi 24 juin 1997

Faisant état des résultats provisoires d'une enquête sur les chambres régionales des comptes menée par l'AMF auprès des présidents d'associations départementales des maires, M. Gilles Carrez a indiqué que les maires consultés ne remettaient pas en cause globalement les contrôles exercés par les chambres régionales des comptes mais qu'en revanche, ils exprimaient le souci d'une meilleure définition de leur champ d'application. Il a notamment relevé la préoccupation concernant la distinction entre le contrôle de régularité et le contrôle de pure opportunité. Il a également noté une contestation très localisée à l'encontre de ces contrôles.

Après avoir souligné que les chambres régionales des comptes étaient des juridictions, M. Gilles Carrez a estimé que le jugement des comptes correspondait à une procédure ancienne, bien acceptée par les élus et conforme à la nature juridictionnelle des chambres régionales des comptes.

Faisant néanmoins observer que, dans ce cadre, ces juridictions pouvaient établir des lettres d'observations concernant la gestion des ordonnateurs, M. Gilles Carrez a considéré que cette concomitance d'un jugement sur les comptes et d'un avis sur la gestion faisait apparaître ce dernier comme un véritable jugement. Il a fait valoir que cette confusion était accentuée par le fait que dans certains cas, qui relevaient de la gestion de fait, les chambres régionales des comptes étaient appelées à rendre un véritable jugement assorti de sanctions.

Puis, M. Gilles Carrez a estimé que la nature juridictionnelle des chambres régionales des comptes rendait difficile une procédure de consultation préalable à la demande des collectivités locales. Il a jugé préférable de prévoir le recours à des pôles de compétences impliquant les différents services concernés.

M. Gilles Carrez a par ailleurs fait observer que les chambres régionales des comptes intervenant postérieurement au contrôle de légalité, cette situation posait le problème de la sécurité juridique des actes des collectivités locales. Il a ainsi relevé le risque de contradiction entre le contrôle de légalité et le contrôle financier.

M. Gilles Carrez a ensuite fait valoir que les interventions des chambres régionales des comptes à l'égard des ordonnateurs étaient trop tardives par rapport à l'objectif d'assurer une bonne gestion locale, notamment pour ce qui est des activités périphériques telles que les associations ou les sociétés d'économie mixte. Il a considéré que si les observations concernant la gestion étaient formulées au moment du jugement des comptes, elles ne pouvaient pas jouer un rôle efficace pour remédier à certains dysfonctionnements.

Relevant les problèmes posés par la procédure actuelle, M. Gilles Carrez a indiqué que les élus locaux étaient souvent choqués, moins par le contenu que par la présentation des observations.

Tout en se déclarant favorable au maintien de la communication des observations définitives des chambres régionales des comptes aux assemblées délibérantes, M. Gilles Carrez a néanmoins plaidé pour la mise en place d'une véritable procédure contradictoire. Il a également souhaité que les chambres régionales des comptes prennent davantage en considération les réponses des ordonnateurs à leurs observations provisoires et qu'elles ne limitent pas leurs observations aux seuls aspects négatifs de la gestion locale. Enfin, il a souhaité que les réponses des ordonnateurs soient versées au dossier et fassent l'objet d'une publicité.

M. Gilles Carrez a par ailleurs regretté l'absence de procédures d'audit et de contrôle internes aux collectivités locales.

En conclusion, après avoir considéré que les contrôles étaient le corollaire de la décentralisation, M. Gilles Carrez a néanmoins plaidé pour un renforcement des procédures et pour une consultation préalable qui serait ouverte aux collectivités locales afin de sécuriser leurs interventions.

M. Paul Girod a également estimé qu'une procédure de consultation préalable devrait être envisagée sous une forme qui restait à définir. Il a considéré que la mise en oeuvre d'une telle procédure pourrait faire bénéficier l'ordonnateur d'une présomption de bonne foi.

M. Jacques Oudin, rapporteur, soulignant l'intérêt de l'enquête réalisée par l'AMF, a relevé que celle-ci ne mettait en évidence aucune remise en cause globale du contrôle financier mais exprimait le souhait d'une meilleure distinction entre la régularité et l'opportunité, ce qui relevait à ses yeux d'un code de procédure financière.

Notant l'existence de contestations localisées du contrôle financier, il a estimé que celles-ci soulevaient le problème du rôle régulateur de la Cour des Comptes à l'égard des chambres régionales des comptes.

M. Jacques Oudin, rapporteur, a ensuite rappelé que la procédure d'examen de la gestion des collectivités locales avait été souhaitée par le législateur lui-même.

Il a estimé que s'il pouvait être difficile de permettre aux collectivités locales de solliciter l'avis préalable des chambres régionales des comptes, la question d'une procédure préalable aux décisions locales méritait néanmoins d'être approfondie.

Puis, le rapporteur a fait valoir que l'intervention des chambres régionales des comptes postérieurement au contrôle de légalité était inévitable, les juridictions financières devant se prononcer sur des pratiques qui faisaient suite à l'adoption d'un acte. Au sujet de la préoccupation exprimée sur le caractère tardif de ces contrôles, il a souligné que ceux-ci intervenaient nécessairement a posteriori, ce qui pouvait contribuer à une certaine sérénité de la procédure.

S'agissant de la forme des observations définitives, M. Jacques Oudin, rapporteur, a fait valoir que la mission de tout organe chargé d'une mission de contrôle était de relever les déficiences de la gestion publique et non pas ses aspects positifs.

Enfin, le rapporteur a souligné que des progrès considérables pouvaient être réalisés pour développer des audits internes aux collectivités locales, notamment grâce à un plus grand recours à l'informatique.

M. Joël Bourdin, s'interrogeant sur les relations entre le contrôle de légalité et le contrôle financier, a souligné que les incohérences entre ces deux types de contrôles étaient légitimement mal vécues par les élus locaux.

A propos de la suggestion de mettre en place une procédure d'avis préalable, M. Joël Bourdin a fait valoir que les collectivités locales pouvaient toujours solliciter l'avis de professionnels qualifiés, notamment des universitaires ou des associations d'élus, lesquelles pourraient, selon lui, jouer un rôle accru dans ce domaine.

En réponse, M. Gilles Carrez, après avoir souscrit à ces observations, a indiqué, concernant la délivrance par les services de l'Etat d'avis préalables aux décisions locales, que la situation était très hétérogène selon les départements et selon les services. Il a, par ailleurs, précisé que l'AMF avait mis en place une procédure de conseil aux élus sur les délégations de services publics et la gestion de l'eau.

Puis, M. Gilles Carrez a fait observer que le contrôle de légalité pouvait être tatillon sur certains aspects de la gestion locale et au contraire ne pas se préoccuper d'autres aspects pourtant tout à fait importants de cette gestion. Il a en outre relevé que le contrôle de légalité était très variable d'une préfecture à l'autre.

Tout en émettant des doutes sur les possibilités d'améliorer ce dispositif, M. Gilles Carrez a néanmoins jugé possible, afin de promouvoir une fonction de conseil aux élus, de réunir des compétences dans les domaines financiers, budgétaires ou juridiques. Considérant qu'il serait difficile de confier la gestion de ce pôle de compétences à un organisme chargé du contrôle juridictionnel, il a estimé qu'il serait logique de le rattacher aux préfets.

S'agissant du rôle des associations d'élus pour conseiller les collectivités locales, M. Gilles Carrez a indiqué que l'AMF était susceptible de donner des informations sur tel ou tel aspect de la gestion locale mais qu'en revanche, il lui était plus difficile de développer un pôle de réflexion multicompétent. Estimant que les compétences qui existaient au sein des administrations centrales pour assurer une mission de conseil aux élus locaux étaient souvent mal utilisées, il a proposé de déconcentrer ces compétences au niveau départemental ou régional.

Soulignant à nouveau l'intérêt d'un développement de l'audit interne aux collectivités locales, M. Gilles Carrez a relevé que le débat d'orientation budgétaire qui avait été prévu par la loi d'orientation du 6 février 1992 pouvait favoriser cette recherche d'une meilleure qualité de la gestion. Il a en outre fait valoir que la dimension pluriannuelle et prévisionnelle devrait être davantage prise en compte.

M. Jacques Oudin, rapporteur, a alors estimé qu'il serait difficile de concilier au sein des chambres régionales des comptes à la fois la mission de délivrer des avis préalables et celle de rendre des jugements sur les comptes. Il s'est donc interrogé sur une solution consistant à mettre en place des pôles de compétences sous la responsabilité des préfets et en liaison avec les associations d'élus. Il a également relevé à son tour la possibilité pour les collectivités locales de recourir aux services de professionnels extérieurs.

M. Jean-Paul Amoudry, président, a rappelé que le rapport d'information établi par M. Daniel Hoeffel au nom du groupe de travail de la commission des lois sur la décentralisation avait souligné les insuffisances actuelles du contrôle de légalité.

Il s'est en outre interrogé sur l'instauration d'un délai de " neutralité " ayant pour objet de prohiber la délivrance de lettres d'observations définitives à l'approche d'une échéance électorale. Il a souhaité savoir si, lors des dernières consultations, des élus locaux avaient eu à se plaindre d'une utilisation de ces lettres d'observations définitives à des fins purement électorales.

M. Jean-Paul Amoudry, président, s'est enfin demandé si la sanction automatique de la gestion de fait par l'inéligibilité n'était pas excessive.

En réponse, M. Gilles Carrez, après avoir indiqué qu'il n'avait pas recensé de plaintes d'élus locaux à raison de la communication d'observations définitives des chambres régionales des comptes à l'approche des dernières élections municipales, a néanmoins craint que le problème ne se pose à l'occasion des prochaines élections municipales. Il a en conséquence souhaité l'institution d'un délai d'une durée minimale de six mois pendant lequel serait interdite la communication d'observations définitives des chambres régionales des comptes.

S'agissant de la gestion de fait, M. Gilles Carrez a fait valoir que le caractère automatique de la sanction de l'inéligibilité était excessif. Il a en effet relevé que dans un certain nombre de cas la gestion de fait était involontaire.

M. Camille VALLIN

Président de la Fédération nationale des sociétés d'économie mixte (FNSEM)

M. Maxime PETER
Directeur général

Mardi 1 ^er juillet 1997

A titre liminaire, M. Camille Vallin a rappelé que la loi du 7 juillet 1983 qui organise le fonctionnement des sociétés d'économie mixte (SEM), avait été adoptée à l'unanimité par le Parlement et que les SEM étaient présidées par des élus de toutes tendances politiques.

M. Camille Vallin a ensuite indiqué que les SEM étaient des sociétés anonymes soumises à la loi du 24 juillet 1966, et qu'elles dérogeaient à ce droit commun par plusieurs règles particulières issues de la loi du 16 juillet 1983, lesquelles règles découlaient de la participation majoritaire des collectivités locales à leur capital et concouraient à garantir l'actionnaire public.

Soulignant l'importance et la vitalité des SEM dans le secteur public local, M. Camille Vallin a indiqué qu'il existait 1.400 SEM réparties dans trois grands secteurs d'activité : la gestion des services publics locaux (46 %), la construction et la gestion immobilière (27 %), l'aménagement et le développement économique (27 %).

Il a précisé que les SEM étaient à l'origine de 55.000 emplois directs dont 20.000 créés depuis 1983 et qu'elles disposaient de 10 milliards de capitalisation. Il a en outre relevé qu'elles avaient créé 500.000 logements sociaux ou intermédiaires et qu'elles réalisaient 18 milliards d'investissements annuels dans l'aménagement urbain.

M. Camille Vallin a fait observer qu'entreprises publiques locales, les SEM étaient logiquement soumises au contrôle des chambres régionales des comptes. Il a relevé que ce contrôle était déclenché soit par saisine préfectorale ou territoriale, soit, le plus fréquemment, à l'initiative de la chambre régionale des comptes elle-même.

Soulignant que ces contrôles étaient de plus en plus fréquents et faisaient ainsi des SEM une cible privilégiée des chambres régionales des comptes, M. Camille Vallin a précisé qu'en 1995 sur 960 lettres d'observations définitives, 88 avaient porté sur des SEM.

Après avoir indiqué que sa fédération avait étudié le contenu des observations définitives formulées par les chambres régionales des comptes sur les SEM, afin de recommander à ses adhérents les mesures de prévention requises, il a indiqué qu'elle avait également analysé les difficultés rencontrées par les SEM lors de ces contrôles.

Présentant ces difficultés, M. Camille Vallin a tout d'abord fait observer que les contrôles des chambres régionales des comptes étaient plus larges que l'examen de la régularité des opérations, mais qu'ils ne pouvaient, en principe, consister dans une appréciation de l'opportunité des décisions et des objectifs stratégiques des organismes contrôlées.

Après avoir rappelé que les dispositions de la loi du 5 janvier 1988 d'amélioration de la décentralisation étaient sans ambiguïté sur ce point, il a néanmoins fait valoir qu'à l'épreuve des faits les frontières entre le contrôle de gestion et le contrôle de l'opportunité n'étaient pas clairement délimitées. Il a ainsi fait observer que les chambres régionales des comptes s'interrogeaient très fréquemment sur l'utilité du recours à des SEM parce qu'elles considéraient en général que la gestion directe selon les règles du droit public (en régies ou en établissements publics) offrait plus de sécurité, sinon d'efficacité, que la gestion déléguée.

Considérant que cette dérive devait être stoppée, M. Camille Vallin a suggéré que la Cour des Comptes et les chambres régionales des comptes proposent, dans le cadre d'un code déontologie, des critères objectifs d'appréciation ainsi qu'une procédure d'appel devant la Cour des Comptes lorsqu'un organisme contrôlé constaterait qu'une chambre régionale a outrepassé ses compétences.

Puis abordant la question du caractère contradictoire de la procédure de contrôle, M. Camille Vallin a fait valoir qu'il serait normal que l'audition préalable à la séance de la chambre, qui approuve les observations provisoires d'un dirigeant de la SEM contrôlée, devienne obligatoire et que cette audition fasse l'objet d'un procès-verbal communiqué à la personne entendue par la chambre régionale. Il a, par ailleurs, souhaité que les observations ne puissent être arrêtées définitivement avant que l'organisme contrôlé n'ait été en mesure d'y répondre par écrit.

S'intéressant enfin à la question de la publicité des lettres d'observations définitives, M. Camille Vallin a estimé qu'une adaptation des règles en vigueur était urgente face à la médiatisation croissante de la société. Il a ainsi fait observer que les lettres d'observations définitives, bien que ne faisant pas grief sur le plan juridique, apparaissaient comme une véritable sentence dont l'impact sur l'opinion publique pouvait jeter le discrédit sur un élu, sur un projet ou sur une structure, alors même que les irrégularités soulevées par la chambre régionale des comptes pouvaient être de pure forme et ne justifiaient pas, en tout état de cause, que la probité ou la compétence des élus soient mises en cause.

Puis, considérant que l'existence d'un contrôle a posteriori des finances locales, gage d'une bonne démocratie, ne devait pas conduire à créer un climat de défiance entre les citoyens et les élus locaux, M. Camille Vallin a souhaité la mise en place de mesures visant à mieux garantir les principes de la procédure contradictoire et les droits de la défense.

Il a, en premier lieu, plaidé pour que les lettres d'observations provisoires soient confidentielles car elles étaient couvertes par le secret professionnel et leur divulgation apparaissait prématurée en l'absence de réponse de la personne concernée.

Il a, en second lieu, proposé que dans le cas où une lettre d'observations provisoires serait néanmoins publiée, une procédure systématique de plainte conjointe de la chambre et de la collectivité locale, qui aurait un effet suspensif sur la diffusion des observations, soit envisagée.

Par ailleurs, M. Camille Vallin a considéré qu'à l'instar du rapport annuel de la Cour des Comptes, une lettre d'observations définitives devrait, pour devenir communicable, reprendre les réponses définitives de l'exécutif territorial aux observations provisoires de la chambre.

Enfin, M. Camille Vallin a souhaité qu'une harmonisation soit réalisée dans les pratiques des différentes chambres régionales des comptes pour ce qui est de la publication d'un rapport annuel de synthèse.

M. Jacques Oudin, rapporteur , après avoir relevé la diversité des SEM, a souhaité savoir si celles-ci avaient développé des procédures de contrôle interne de leur gestion.

Il s'est par ailleurs demandé si les observations formulées par les chambres régionales des comptes, au moment du jugement des comptes, n'apparaissaient pas trop tardives pour remédier à d'éventuels dysfonctionnements.

En réponse, M. Camille Vallin a indiqué que sa fédération avait élaboré un code de déontologie des SEM et qu'une commission de déontologie examinait les mesures à prendre pour celles d'entre elles qui ne respecteraient pas les règles contenues dans ce code. Il a, en outre précisé, que les SEM pouvaient adhérer à une procédure d'auto-contrôle mise en place par la fédération et que désormais l'adhésion à celle-ci entraînait automatiquement l'adhésion à cette procédure.

M. Camille Vallin a en outre fait valoir que la FNSEM avait réalisé de gros efforts de formation à destination des élus et des personnels des SEM, notamment par l'organisation de stages.

Il a indiqué que des vérifications étaient faites, notamment au regard des règles déontologiques, sur le fonctionnement des SEM qui demandaient d'adhérer à la fédération.

Après avoir souligné que la FNSEM insistait auprès de ses adhérents sur les conditions de création des SEM, il a indiqué qu'elle avait mis en place un observatoire national sur le fonctionnement des SEM d'aménagement qui informait notamment celles-ci sur les normes nationales à respecter. Il a relevé également l'existence d'un observatoire des SEM de services.

Puis M. Camille Vallin a précisé que la FNSEM souhaitait une adaptation du dispositif issu de la loi du 7 juillet 1983.

Soulignant que la législation relative aux SEM était complexe, M. Camille Vallin a fait observer que les chambres régionales des comptes ne faisaient pas toujours la différence nécessaire parmi les règles applicables entre celles relevant du droit public et celles de droit privé, en privilégiant nettement les premières sur le secondes.

M. Camille Vallin a par ailleurs précisé que les SEM souhaitaient une clarification de leurs relations financières avec les collectivités locales.

Enfin, s'agissant du contrôle des SEM par les collectivités locales, il a souhaité que le compte rendu d'activité annuel soit désormais obligatoirement adopté par l'assemblée délibérante de la collectivité concernée.

M. Maxime Peter, directeur général de la FNSEM , a indiqué que la fédération avait mis au point des guides méthodologiques à destination de ses adhérents.

Il a précisé que deux guides de comptabilité étaient destinés aux SEM immobilières et aux SEM d'aménagement afin de faciliter les contrôles de l'actionnaire et permettre à celui-ci d'évaluer les risques qu'il prenait. Il a relevé que ces guides soulignaient les obligations de communication et de contrôle qui étaient imposées aux SEM. Il a ainsi fait valoir que les SEM étaient très contrôlées puisqu'elles cumulaient des contrôles résultant du droit public avec ceux résultant du droit privé.

Puis, soulignant à son tour la complexité du droit applicable aux SEM, M. Maxime Peter a fait observer que la jurisprudence était confuse, notamment pour ce qui était des relations entre la SEM et la collectivité actionnaire.

Après avoir relevé que chaque chambre régionale des comptes établissait sa propre doctrine en fonction de laquelle elle se prononçait, M. Maxime Peter a regretté l'hétérogénéité des observations présentées par les chambres régionales des comptes.

Répondant à M. Jacques Oudin, rapporteur , le rapporteur général de la fédération a précisé que les guides méthodologiques proposaient en matière de communication et de contrôle des formules types, en particulier pour l'élaboration d'un rapport de synthèse qui reprenait l'ensemble des obligations de communication. Il a fait observer que les mesures de contrôle interne conseillées par la FNSEM étaient bien comprises par les SEM.

M. Robert Pagès, faisant part de ses réserves sur une telle procédure, a souhaité connaître la position de la fédération sur l'idée de permettre une saisine préalable des chambres régionales des comptes par les collectivités locales.

En réponse, M. Camille Vallin , après avoir souligné la volonté de transparence et de compréhension réciproque qui animait les SEM, a néanmoins considéré qu'une telle procédure risquerait d'aboutir au rétablissement du contrôle a priori.

M. Maxime Peter a estimé que cette procédure reviendrait à faire jouer par les chambres régionales des comptes, à la fois le rôle du juge et celui de la partie mise en cause, les chambres risquant en outre d'être liées par l'avis préalable qu'elles auraient délivré.

Faisant néanmoins valoir que les SEM avaient besoin d'une assistance pour la mise en place de procédures de contrôle interne, M. Maxime Peter a considéré que les chambres régionales des comptes pourraient jouer un rôle utile dans la mise en place de telles procédures.

M. Jean-Paul Amoudry , président , a souhaité que le groupe de travail puisse avoir communication d'exemples de contrôles opérés par les chambres régionales des comptes sur les SEM qui paraîtraient relever de la pure opportunité.

Il s'est en outre demandé si les collectivités locales disposaient de moyens suffisants pour contrôler les SEM et apprécier les risques financiers qu'elles encouraient.

En réponse, M. Camille Vallin a de nouveau souligné que plusieurs chambres régionales des comptes semblaient mettre en cause purement et simplement le principe même d'un recours à la formule de la SEM.

S'agissant du contrôle opéré par les collectivités locales, il a estimé que le dispositif actuel n'était pas satisfaisant. Il a, en conséquence, renouvelé sa proposition tendant à ce que les collectivités locales approuvent le compte rendu d'activité des SEM.

M. Maxime Peter , revenant sur la frontière entre le contrôle de gestion et le contrôle d'opportunité, a considéré qu'il pourrait être difficile de délimiter précisément les cas dans lesquels la chambre régionale des comptes, excédant ses compétences, une procédure d'appel devant la Cour des Comptes devrait pouvoir être mise en oeuvre.

Il a suggéré que les comptes rendus annuels d'activité des SEM soient non seulement approuvés par la collectivité locale mais en outre certifiés par le commissariat aux comptes de la SEM.

En réponse à M. Jean-Paul Amoudry , président , qui souhaitait savoir quelle avait été la place de la question des contrôles dans la concertation mise en oeuvre par le précédent Gouvernement sur une réforme de la loi du 7 juillet 1983, M. Maxime Peter a indiqué que la question des relations financières entre la collectivité locale et la SEM avait eu une place importante dans cette concertation et que les propositions formulées par la FNSEM avaient reçu un accueil favorable. Il a précisé que le nouveau Gouvernement avait été saisi de ces propositions.

M. Pierre ROCCA
Conseiller à la chambre régionale des comptes de Provence-Alpes-Côte d'Azur
Président de l'association professionnelle des magistrats de chambres régionales des comptes

M. Dominique DELARUE
Conseiller à la chambre régionale des comptes de Bourgogne

Mardi 1 ^er juillet 1997

M. Pierre Rocca a, tout d'abord, souligné la très forte représentativité de l'association professionnelle des magistrats de chambres régionales des comptes, à laquelle adhèrent plus de 80 % des 320 magistrats effectivement en fonction au sein des juridictions financières.

Puis, il a rappelé que le corps des magistrats de chambres régionales des comptes avait été constitué très rapidement après la création des chambres régionales des comptes en 1982.

A cet égard, il a souligné que le recrutement initial des magistrats avait été caractérisé par l'importance du nombre de fonctionnaires en provenance de la direction de la comptabilité publique et plus largement des directions du ministère des finances.

M. Pierre Rocca a ensuite indiqué que ce recrutement s'était depuis lors diversifié et que plus de 20 % des effectifs du corps des magistrats de chambres régionales des comptes était aujourd'hui issu de l'école nationale d'administration. Sur ce point, il a enfin noté que l'évolution de l'origine professionnelle des magistrats de chambres régionales des comptes avait permis au corps de passer d'une "monoculture comptabilité publique" à une culture juridique et financière variée qui constituait une richesse à préserver.

M. Pierre Rocca a ensuite indiqué que l'action des chambres régionales des comptes était très largement reconnue et appréciée tant par les citoyens que par les élus.

Il a cependant admis que l'exercice de la mission du contrôle financier s'exerçait dans un contexte général de "complexification" du droit dont la portée dépassait largement les seules juridictions financières.

S'agissant de la mise en oeuvre par les chambres de leurs pouvoirs, M. Pierre Rocca a insisté sur la spécificité que constituait l'autosaisine de plein droit des comptes publics suivie de jugements ou d'observations publiques faisant suite à un examen de la gestion, qui débouchent par nature sur la mise en évidence de certaines irrégularités ou défaillances.

M. Pierre Rocca a estimé que de tels pouvoirs exigeaient, de la part des magistrats chargés de les exercer, "compétence, probité et impartialité". Il a précisé que ces pouvoirs étaient mis en oeuvre avec pondération et que l'exercice du contrôle financier avait largement dépassé les "erreurs de jeunesse" qui lui avaient été reprochées en 1987.

M. Pierre Rocca a ensuite constaté que la prolifération des normes et l'insuffisante formation juridique des élux locaux étaient souvent à l'origine des problèmes rencontrés. A cet égard, il a noté que l'exercice du contrôle de légalité se heurtait à de réelles difficultés.

Il a ensuite relevé le problème posé par l'absence de structures intercommunales habilitées à fournir un conseil juridique. Sur ce point, il a souligné l'échec que représentait l'absence de mise en oeuvre de l'article 32 de la loi du 2 mars 1982 qui permettait de créer des agences départementales chargées d'apporter aux collectivités locales du département une assistance d'ordre technique, juridique ou financier.

Admettant l'existence de l'important besoin de sécurité juridique des élus locaux, M. Pierre Rocca a précisé que les différentes modifications envisageables n'étaient pas nécessairement de nature législative.

S'agissant des missions dévolues aux chambres régionales des comptes, M. Pierre Rocca a tout d'abord noté que la tâche "historique" du jugement des comptes pouvait être modernisée, mais qu'elle n'était pas en elle-même une source de difficultés. Il a cependant noté qu'un consensus semblait se dégager au sujet d'une suppression éventuelle du caractère automatique de la sanction d'inéligibilité applicable en cas de gestion de fait. Il a cependant précisé que cette sanction ne s'appliquait qu'en l'absence de régularisation dans un délai de six mois, tout en admettant que ce délai d'apurement s'avérait souvent insuffisant.

S'agissant de l'examen de la gestion, M. Pierre Rocca a souligné que cette mission constituait un héritage en provenance de la Cour des Comptes. Il a souligné que l'exercice de cette mission constituait un apport fondamental pour la démocratie locale puisqu'elle répondait à l'attente des citoyens en contribuant à accroître la transparence de la gestion publique locale.

M. Pierre Rocca a cependant précisé que cette mission ne pouvait s'exercer sans que de larges garanties soient reconnues aux personnes concernées par l'examen de la gestion, tout en soulignant que cet examen ne constituait pas une procédure juridictionnelle.

S'agissant de la mise en oeuvre de l'examen de la gestion, M. Pierre Rocca a tout d'abord souligné la nécessité pour les chambres régionales des comptes de pouvoir garantir une égalité de traitement entre les différentes collectivités. Il a souligné qu'un important effort avait été engagé à cette fin par la Cour des Comptes et qu'une commission des méthodes avait été chargée de veiller à l'harmonisation des procédures d'investigation. Puis, il a noté que la hiérarchie existant au sein du ministère public constituait un gage pour l'unité de la "jurisprudence" des juridictions financières locales. Il a ajouté que cet effort d'unification se traduisait aussi par la conduite d'enquêtes "inter-chambres". Il a cependant admis que de nombreux progrès restaient encore à accomplir pour compléter cet effort d'harmonisation. Il a noté que ces progrès seraient favorisés par un renforcement de la formation des magistrats et par le développement de la concertation entre les juridictions financières locales.

M. Pierre Rocca a ensuite relevé que les seuils introduits par la loi du 5 janvier 1988 n'avaient pas été révisés depuis le vote de ce texte. Il a précisé que de ce fait sur les 32.000 communes qui avaient été, à l'époque, soustraites à la juridiction des chambres régionales des comptes pour être soumises à l'apurement administratif exercé par les trésoriers payeurs généraux, seules 29.000 relevaient de cette dernière procédure.

Il a, par ailleurs, relevé qu'un certain nombre de comptabilités, comme celles des 19.000 associations foncières rurales et associations syndicales agricoles et des 8.000 établissements publics d'enseignement, continuaient à relever du contrôle des chambres régionales des comptes sans que leur importance ne le justifie.

M. Pierre Rocca a ensuite analysé le contrôle budgétaire, dernière mission exercée par les chambres régionales des comptes. Il a souligné que ce contrôle constituait une contrepartie naturelle de la décentralisation et a précisé qu'il s'exerçait de façon "contemporaine" par rapport au vote du budget des collectivités locales. Il a relevé que cette mission s'était enrichie puisque son exercice dépassait les limites du seul contrôle budgétaire pour s'approcher d'une mission d'audit permettant aux chambres de donner un avis aux préfets sur les conventions de marché et de délégation de service public.

S'agissant de l'extension aux collectivités locales des facultés de saisine pour avis des chambres régionales des comptes ouvertes aux préfets, M. Pierre Rocca a relevé l'existence d'un certain "consensus administratif". Il a cependant relevé la difficulté qui pourrait exister à déterminer la nature de l'autorité qui pourrait prendre l'initiative de cette saisine, selon qu'il s'agisse de l'assemblée délibérante ou de l'ordonnateur.

Il a ensuite insisté sur la nécessité de délimiter précisément les domaines dans lesquels cette fonction consultative des chambres régionales des comptes pourrait s'exercer. Il a souhaité que cette fonction corresponde au domaine d'expertise des chambres et porte notamment sur les montages complexes, sur les marchés d'entreprise de travaux publics ou encore sur les délégations pour recouvrement de recettes par des tiers.

Il a considéré qu'une mission de conseil plus large des chambres régionales des comptes n'était "ni souhaitable" ni "possible", tout en reconnaissant que les chambres fournissaient souvent un "conseil de proximité" informel. A cet égard, M. Pierre Rocca a rappelé que les collectivités locales pouvaient aussi solliciter des conseils tant auprès des sous-préfets que des comptables du Trésor.

Par ailleurs, il a insisté sur les difficultés que pourrait soulever, au regard du droit européen, le fait de confier à une institution de contrôle des tâches relevant d'une fonction de conseil. Enfin, M. Pierre Rocca a souligné que pour être efficace, la fonction de conseil devait être pluridisciplinaire et qu'elle dépassait, en conséquence, le rôle des seules chambres régionales des comptes. A cette fin, il a suggéré la création d'un organisme spécifique rattaché au préfet de région qui serait chargé de cette fonction de conseil et qui devrait rester indépendant du contrôle de légalité et du contrôle budgétaire.

S'agissant ensuite de la procédure, M. Pierre Rocca a souligné qu'une trop grande complexité serait de nature à paralyser l'activité des chambres régionales des comptes. Il a cependant admis qu'un certain nombre d'améliorations étaient souhaitables. A cet égard, il a insisté sur l'intérêt du renforcement de la collégialité des décisions au sein de chaque chambre qui pourrait notamment être étendue au choix de la programmation des travaux de la juridiction.

Il a, par ailleurs, estimé qu'il serait possible de confier aux présidents de section ou aux commissaires du Gouvernement un rôle plus systématique de contre-rapporteur, prenant ainsi exemple sur le modèle de la Cour des Comptes.

En réponse à M. Jacques Oudin , rapporteur , le président de l'association professionnelle des magistrats de chambres régionales des comptes a noté qu'il existait un assez large recoupement entre les préoccupations du groupe de travail et les pistes de réflexion qu'il avait abordées dans son exposé. S'agissant de l'éventuelle redéfinition du ressort territorial des chambres régionales des comptes, M. Pierre Rocca a indiqué qu'il n'y voyait pas d'obstacle de principe à l'exception du mécontentement que pourrait susciter la suppression des juridictions dans certaines circonscriptions.

S'agissant du statut des magistrats de chambres régionales des comptes, M. Pierre Rocca a insisté sur la nécessité de renforcer les moyens humains, ainsi que la formation au sein des juridictions financières. Sur ce point, il a relevé que toutes les dispositions tendant à renforcer le caractère contradictoire de la procédure seraient de nature à allonger la durée des travaux des chambres régionales des comptes .

En ce qui concerne le respect de la confidentialité au cours d'un examen de la gestion d'une collectivité locale, M. Pierre Rocca a fait remarquer que certains aspects de la procédure pouvaient constituer des "failles", qu'il s'agisse de l'obligation de communiquer à toute personne mentionnée les extraits des lettres d'observations provisoires qui les concernent ou du principe de la transmission de cette lettre, tant à l'ordonnateur actuel qu'à celui qui était en fonction au moment des faits.

M. Dominique Delarue, conseiller à la chambre régionale des comptes de Bourgogne , a pour sa part relevé les deux grandes tendances qui s'étaient dégagées des travaux du colloque organisé par la Cour des Comptes, le vendredi 27 juin 1997 : d'une part, le sentiment d'insécurité juridique éprouvé par les élus, et, d'autre part, le manque de contrôle de gestion interne des collectivités locales. Sur ce dernier point, il a signalé que la suppression des "comptables internes" des collectivités locales avait été décidée par la loi du 14 septembre 1941. Il a ensuite regretté la faible implication du réseau de la comptabilité publique dans le conseil aux collectivités locales. Il a ensuite souligné que la quasi-totalité des lettres d'observation définitives étaient de nature à rendre service aux élus et que ce rôle s'apparentait à un audit informel exercé au bénéfice des collectivités locales. Il a enfin souligné qu'il convenait de relativiser les difficultés qui avaient pu surgir à l'occasion de l'examen de la gestion.

M. Yann Gaillard a pour sa part souligné les difficultés spécifiques rencontrées par le contrôle financier dans les DOM-TOM. Il s'est, par ailleurs, inquiété de la sévérité relative des chambres régionales des comptes dans l'exercice de la mise en débet.

En réponse, M. Pierre Rocca a reconnu les difficultés particulières rencontrées dans les DOM-TOM, puis il a souligné qu'il n'y avait que 200 jugements de mise en débet pour 66.000 comptes rendus sur les comptes. Il a précisé que l'exercice de ce pouvoir avait une vocation "pédagogique". Il a enfin suggéré une "piste" pour la modernisation du jugement des comptes en suggérant de substituer des amendes, dont le montant est forfaitaire, au débet dont le montant est proportionnel à la faute.

M. Michel GONNET

Directeur de la comptabilité publique au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

Mardi 16 septembre 1997

M. Michel Gonnet a tout d'abord rappelé que les relations du réseau de la comptabilité publique avec les chambres régionales des comptes se situaient quasi exclusivement sur le terrain juridictionnel.

A cet égard, il a précisé que ses services n'étaient pas impliqués dans les domaines du contrôle budgétaire et de l'examen de la gestion. Il a indiqué cependant que les comptables publics étaient tenus de déférer aux demandes qui leur étaient adressées par les magistrats des chambres régionales des comptes, qu'il s'agisse des statistiques concernant les finances locales ou d'éléments d'information objectifs sur la situation financière d'une collectivité.

M. Michel Gonnet a ensuite traité de l'apurement administratif des comptes auquel sont soumises la plupart des communes.

Sur ce point, il a rappelé que la loi du 5 janvier 1988 avait confié cette compétence aux comptables supérieurs du Trésor que sont les trésoriers payeurs généraux et les receveurs particuliers des finances pour les comptes des communes et des groupements de communes dont la population n'excède pas 2.000 habitants et dont le montant des recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif est inférieur à 2 millions de francs.

Soulignant que l'exercice de cette compétence excluait toute approche subjective, il a considéré que la réforme opérée en 1988 avait institué un partage des tâches adapté à la réalité entre les comptables supérieurs du Trésor et les chambres régionales des comptes, sous réserve du droit d'évocation dont disposent ces dernières.

M. Michel Gonnet a ensuite décrit la mise en état d'examen des comptes des collectivités locales par les comptables publics, rappelant qu'il s'agissait là d'une activité administrative destinée à vérifier le respect des règles formelles de présentation, la régularité et la sincérité des comptes ainsi que la cohérence entre le compte de gestion et le compte administratif.

A cet égard, M. Michel Gonnet a souligné que les 32.000 comptes en provenance du secteur public local représentaient près du tiers des comptes déposés rendus par les comptables du secteur public local appartenant au réseau de la comptabilité publique. Il a précisé que la gestion du secteur public local représentait un enjeu stratégique pour sa direction, dont elle constituait 50 % de la charge de travail, fondant ainsi l'existence du service public financier de proximité.

Puis, il a indiqué que les critères de répartition des compétences entre les chambres régionales des comptes et les comptables publics méritaient d'être actualisés, et en particulier le critère du seuil monétaire en deçà duquel une commune ou un groupement de communes relève de l'apurement administratif, fixé à 2 millions de francs en 1988 et non révisé depuis cette date.

Sur ce point, il a précisé que près de 600 collectivités entraient, chaque année, dans le champ de compétence des chambres régionales des comptes, entraînant ainsi un recul significatif de l'étendue de l'apurement administratif souhaité par le législateur en 1988.

M. Michel Gonnet a ensuite souligné l'aspect juridictionnel de l'apurement administratif indiquant que ce dernier était caractérisé par la recherche d'une unité de doctrine et possédait un caractère préventif.

A cet égard, il a insisté sur la volonté des comptables publics d'éviter des erreurs dans des domaines tels que les restes à recouvrer, les admissions en non-valeur, les marchés publics ou les subventions.

Abordant les sanctions de l'apurement administratif, M. Michel Gonnet a rappelé qu'en cas d'irrégularité grave, la responsabilité des comptables locaux pouvait se trouver engagée. Il a cependant précisé que, sur les 40.000 observations adressées chaque année par les comptables supérieurs du Trésor aux comptables locaux, seules 2.000 d'entre elles contenaient des injonctions et que les arrêts de charge provisoire s'avéraient extrêmement rares.

Par ailleurs, il a souligné le caractère pragmatique du contrôle exercé sur les comptes des plus petites communes. Puis, il a rappelé qu'avec 55.000 agents répartis dans 4.000 postes comptables, la densité du réseau de la comptabilité publique favorisait l'exercice d'un rôle de conseil auprès des collectivités locales.

Insistant sur le caractère hiérarchique de l'administration de la comptabilité publique et sur l'application de normes précises par celle-ci, M. Michel Gonnet a relevé que les dysfonctionnements et les lacunes, mis en évidence par l'apurement administratif, débouchaient sur des actions de fond destinées à remédier à ces problèmes et notamment sur une politique de formation associant le cas échéant les fonctionnaires de la comptabilité publique et les agents des collectivités locales.

Il a, en outre, indiqué que la direction de la comptabilité publique entretenait d'excellentes relations avec la direction générale des collectivités locales du ministère de l'intérieur. Puis il a souligné que l'apurement administratif était mis en oeuvre en synergie avec les chambres régionales des comptes, dont il a rappelé qu'elles disposaient d'un droit d'évocation sur l'ensemble des comptes locaux. Il a par ailleurs signalé qu'un "cadrage" des règles et modalités du contrôle juridictionnel et, par conséquent, de l'apurement administratif était déterminé chaque année entre les trésoriers payeurs généraux et les présidents de chambres régionales des comptes.

Abordant ensuite l'évolution des relations entre le juge financier et les comptables au niveau local depuis 1982, M. Michel Gonnet a tout d'abord relevé que le "positionnement initial" des comptables publics avait été "difficile" en raison, notamment, du prononcé d'amendes par les chambres régionales des comptes à l'encontre des comptables publics pour retard dans la date de dépôt des comptes. Il a indiqué, par ailleurs, qu'une divergence d'appréciation avait existé sur l'étendue de la responsabilité des comptables publics, celle-ci se limitant pour la comptabilité publique au contrôle des comptes, tandis que certaines chambres régionales des comptes estimaient souvent nécessaire que les comptables procèdent à des vérifications supplémentaires des dépenses qui participent en réalité de l'exercice du contrôle de gestion.

A cet égard, M. Michel Gonnet a noté que depuis le rétablissement de l'apurement administratif pour les petites communes, les relations entre les comptables publics et les chambres régionales des comptes étaient devenues plus sereines, en raison notamment de l'intervention de la Cour des Comptes qui avait contribué à clarifier la situation en infirmant plusieurs décisions des chambres régionales des comptes concernant la responsabilité des comptables et en stabilisant ainsi la jurisprudence des chambres en la matière.

M. Michel Gonnet a ensuite insisté sur l'importance du rôle préventif du contrôle des comptes, dont il a souligné la nécessité, tout en ajoutant que ce dernier aurait pu être organisé selon d'autres modalités à l'époque du vote des lois de décentralisation.

M. Michel Gonnet a alors soulevé deux questions susceptibles de faire l'objet d'améliorations.

A cet égard, il a tout d'abord signalé l'existence d'une revendication de certains comptables destinée à obtenir un assouplissement du régime de leur responsabilité à laquelle il a déclaré ne pas souscrire. Puis, il a évoqué le problème du débet sans préjudice qui intervient lorsque des paiements sans pièces justificatives suffisantes sont relevés.

Sur ce point, il a indiqué qu'il existait une difficulté pour déterminer la notion de préjudice et qu'une modification de nature législative pourrait être envisagée afin de clarifier cette notion.

Répondant aux questions de M. Jacques Oudin, rapporteur , sur les conséquences de la nouvelle instruction budgétaire et comptable M. 14, M. Michel Gonnet a indiqué que ce nouveau cadre avait impliqué un renouvellement de l'ensemble des bases du contrôle exercé par les comptables publics.

Après avoir insisté sur la volonté de la direction de la comptabilité publique de veiller à l'unité de la doctrine du contrôle dans l'ensemble du réseau, M. Michel Gonnet a indiqué que des outils informatiques d'analyse de la "gestion M. 14" avaient été développés.

M. Jacques Oudin, rapporteur , s'est interrogé sur la possibilité pour les collectivités locales d'utiliser ces logiciels d'analyse de gestion et sur leur contribution potentielle au dialogue entre les comptables publics et les gestionnaires locaux.

Réservé sur l'utilité pour les collectivités locales de disposer du logiciel d'analyse financière conçu par la comptabilité publique, il a souligné que les études réalisées par ses services étaient systématiquement mises à la disposition des élus accompagnées des explications nécessaires. M. Michel Gonnet a, par ailleurs, rappelé que les comptables devaient donner aux décideurs locaux des informations financières fiables et récentes, mais en aucun cas se substituer aux ordonnateurs.

S'agissant du contrôle de gestion interne des collectivités locales, le directeur de la comptabilité publique a souligné que les grandes collectivités disposaient en général de services financiers compétents et efficaces.

Notant qu'au sein des petites collectivités, dont la population est comprise entre 2.000 et 5.000 habitants, il était possible de concevoir quelques opérations simples de contrôle interne ; il a, en revanche, souligné que des progrès dans ce domaine étaient possibles au sein des villes moyennes.

S'agissant de l'amélioration des prestations de Conseil assurées par les comptables publics, M. Michel Gonnet a souligné que celle-ci s'appuierait sur une meilleure synergie entre les trois niveaux de gestion du secteur public local (trésorier municipal - service départemental - ou d'arrondissement des collectivités locales - département des études économiques et financières de la trésorerie générale de région) et la rénovation des missions et de l'implantation des recettes des finances. Par ailleurs, il a évoqué la création d'un pôle d'expertise économique et financière au niveau régional : la mission d'expertise économique et financière qui fédère les compétences des administrations financières.

M. Jean-Paul Amoudry, président , s'est ensuite interrogé sur les enseignements éventuels qui pourraient être tirés de ces bonnes relations entre comptables publics et gestionnaires locaux pour la réflexion sur l'action des chambres régionales des comptes.

M. Michel Gonnet a, tout d'abord, répondu qu'un important travail de pédagogie et d'information réciproque était nécessaire, tout en soulignant la nécessité qu'un minimum de règles communes soit applicable à l'ensemble des chambres régionales des comptes.

S'agissant enfin de l'attribution d'une fonction de conseil aux chambres régionales des comptes, le directeur de la comptabilité publique a considéré qu'elle ne lui paraissait pas souhaitable en raison d'une part, des moyens limités de ces juridictions et, d'autre part, du contestable "mélange des genres" qui résulterait de l'exercice concomitant de fonctions juridictionnelles et consultatives.

M. Louis ARBELOT

Trésorier-payeur général du Rhône et de la région Rhône-Alpes
Président de l'Association des
trésoriers-payeurs généraux

Mardi 16 septembre 1997

Prenant l'exemple du département du Rhône, M. Louis Arbelot a indiqué que les collectivités locales représentaient environ 50 à 60 % de la charge de travail des trésoriers-payeurs généraux. Il a précisé que 6 % des collectivités locales relevaient du simple apurement administratif opéré par les comptables supérieurs du Trésor.

M. Louis Arbelot a ensuite estimé qu'après une période assez difficile, les relations entre les comptables publics et les chambres régionales des comptes étaient désormais stabilisées.

Abordant la question de l'apurement administratif des comptes des collectivités locales, M. Louis Arbelot a rappelé que les comptables publics agissaient en l'espèce par délégation des chambres régionales des comptes pour les collectivités de 2.000 habitants au plus et disposant de recettes ordinaires figurant au dernier compte administratif inférieures à 2 millions de francs.

M. Louis Arbelot a fait observer qu'en fonction de l'évolution de leurs recettes ordinaires, certaines collectivités pouvaient d'une année sur l'autre être soumises alternativement à la compétence de la chambre régionale des comptes ou à celle du trésorier-payeur général. Il a souligné que cette situation avait pour effet de rendre la procédure plus complexe. Il a en outre relevé que lorsqu'ils étaient de nouveau compétents, les trésoriers payeurs généraux ne pouvaient procéder à l'apurement administratif tant que les comptes des exercices précédents n'avaient pas été réglés par la chambre régionale des comptes.

M. Louis Arbelot a en conséquence suggéré de réformer le régime de l'apurement administratif soit en supprimant le critère financier, soit en relevant le seuil de 2 millions de francs prévu par le code des juridictions financières. Il a néanmoins fait valoir qu'un développement des compétences des trésoriers-payeurs généraux en matière d'apurement administratif devrait s'accompagner d'une augmentation des effectifs mis à leur disposition.

Abordant ensuite la procédure de jugement des comptes par les chambres régionales des comptes, M. Louis Arbelot a considéré que le dispositif actuel était très lourd. Tout en estimant que le développement de l'informatique pourrait accélérer la procédure et réduire les retards dans le jugement des comptes, il a néanmoins indiqué que dans le département du Rhône plus de 600 comptes antérieurs à 1991 n'avaient pas encore été jugés.

Après avoir souligné que cette situation était gênante pour les comptables qui ne pouvaient pas obtenir quitus de leur gestion, M. Louis Arbelot a fait observer qu'elle nuisait également à la crédibilité des jugements vis-à-vis des élus locaux. Il a néanmoins relevé que certains efforts avaient été entrepris en liaison avec les commissaires du Gouvernement.

M. Louis Arbelot a par ailleurs soulevé le problème des " circuits " de notification en regrettant que certaines décisions mettant en cause les comptables soient d'abord communiquées aux élus locaux, ce qui pouvait avoir pour effet de déstabiliser les comptables concernés.

M. Louis Arbelot a enfin regretté que les règles de dissolution de certains groupements de collectivités locales, tels que les associations foncières de remembrement soient insuffisamment claires. Il a en effet souligné que la persistance de groupements n'ayant plus d'activité effective compliquait la tâche des comptables.

S'intéressant enfin au contrôle budgétaire, M. Louis Arbelot s'est félicité de la procédure en vigueur qui permettait aux comptables de dissuader efficacement certains élus de s'engager dans des procédures qui risqueraient de méconnaître la légalité.

Il a fait part de ses réserves sur l'exercice d'une fonction de conseil par les chambres régionales des comptes en estimant que l'intervention de ces juridictions pourrait mettre en cause la relation de confiance qui caractérisait la réalisation d'analyses financières par les comptables au profit des élus locaux.

En réponse à M. Jacques Oudin, rapporteur, qui l'interrogeait sur l'idée de supprimer le critère financier prévu pour l'apurement administratif de certaines collectivités, M. Louis Arbelot a fait valoir que, faute d'adaptation du seuil financier, le maintien des règles en vigueur aurait pour effet de réduire progressivement le nombre de collectivités soumises à la procédure d'apurement administratif par les comptables supérieurs du Trésor.

Il a en outre partagé le souci du rapporteur qui estimait que les élus locaux et les comptables du Trésor devraient disposer d'outils informatiques communs. Il a souligné que, contrairement à ce qui se passait pour la transmission d'informations aux chambres régionales des comptes, l'utilisation de l'informatique était courante dans les relations entre les comptables et les ordonnateurs.

M. Louis Arbelot a en outre indiqué que les trésoriers-payeurs généraux considéraient qu'ils étaient bien armés pour exercer une fonction de conseil auprès des élus locaux. Il a également plaidé pour une meilleure formation des magistrats des chambres régionales des comptes.

En réponse à M. Jean-Paul Amoudry, président , qui se demandait si certains enseignements ne devaient pas être tirés de l'expérience positive du contrôle exercé par les trésoriers-payeurs généraux pour améliorer le cadre d'intervention des chambres régionales des comptes, M. Louis Arbelot a fait observer que les chambres régionales des comptes qui avaient déjà des difficultés à juger des comptes dans les délais normaux pourraient difficilement assumer une mission consultative auprès des collectivités locales.

Il a en outre relevé qu'il pouvait être contestable de faire prendre en charge par un même organe la fonction juridictionnelle et la fonction consultative. Il a enfin craint que les chambres régionales des comptes soient dans ce cas excessivement sollicitées par certaines collectivités locales qui souhaiteraient se prémunir contre toute sanction juridictionnelle.

En réponse à M. Jacques Oudin, rapporteur, qui souhaitait savoir si les chambres régionales des comptes exerçaient fréquemment leur droit d'évocation auprès des trésoriers-payeurs généraux, M. Louis Arbelot a indiqué que ce droit était en pratique peu mis en oeuvre, ce qui pouvait s'expliquer par la concertation préalable entre les trésoriers-payeurs généraux et les chambres régionales des comptes ainsi que par le compte rendu de l'apurement administratif qui était transmis à ces dernières.

Il a néanmoins fait observer que les trésoriers-payeurs généraux devaient logiquement susciter la mise en oeuvre de ce pouvoir d'évocation par les chambres régionales des comptes lorsqu'ils observaient des situations anormales.

M. Jacques Oudin, rapporteur, ayant souhaité savoir si l'analyse financière d'une collectivité locale établie par les trésoriers-payeurs généraux était le cas échéant transmise aux chambres régionales des comptes, M. Louis Arbelot a indiqué que les textes prévoyaient la communication des informations demandées par ces dernières. Il a néanmoins jugé préférable que la chambre régionale des comptes demande elle-même ces documents à la collectivité concernée, laquelle en avait la propriété.

Puis M. Louis Arbelot , s'agissant des "circuits " de notification, a précisé que la situation qu'il avait décrite était désormais en voie d'amélioration.

Il a par ailleurs partagé l'analyse du rapporteur, selon laquelle la décentralisation entrait désormais dans une phase de stabilisation de la fiscalité locale et de la croissance des budgets.

Répondant à M. Jean-Paul Amoudry, président , le président de l'association des trésoriers payeurs généraux a précisé qu'après une première phase où la très forte augmentation des dépenses de personnel constituait la préoccupation essentielle, désormais deux domaines retenaient particulièrement l'attention des comptables publics : les associations et les marchés publics.

M. Louis Arbelot a en particulier indiqué qu'un gros travail de formation des comptables avait été accompli en matière de marchés publics. Il s'est par ailleurs interrogé sur l'opportunité d'appliquer dans ce domaine des règles uniformes à des collectivités de tailles très différentes.

En réponse à M. Jacques Oudin, rapporteur, qui soulignait la bonne adéquation du réseau des comptables publics à l'exercice d'une fonction de conseil, M. Louis Arbelot a fait valoir que cette fonction devrait s'exercer à un niveau régional, afin de prendre en compte les contraintes en matière d'effectifs.

M. Philippe de Bourgoing , relevant la relation de confiance qui existait entre les comptables publics et les élus locaux, a estimé que la même confiance n'était pas observée dans les rapports entre ces derniers et les chambres régionales des comptes.

M. Louis Arbelot a alors plaidé pour le maintien de la confidentialité des analyses financières réalisées par les trésoriers-payeurs généraux, cette confidentialité lui apparaissant conforme à la déontologie et de nature à préserver la qualité du dialogue entre ceux-ci et les collectivités locales.

M. Alain SERIEYX
Président de la chambre régionale des comptes de la région Provence-Alpes-Côte d'Azur

M. Philippe LIMOUZIN-LAMOTHE
Président de la chambre régionale des comptes de la région Midi-Pyrénées

M. Roger COMBEL
Président de la chambre régionale des comptes de Bretagne

Mardi 23 septembre 1997

M. Alain Serieyx , soulignant le souci des magistrats des chambres régionales des comptes d'accomplir efficacement les missions que le législateur leur a confiées, a regretté que ces missions ne soient pas clairement précisées.

Après avoir rappelé que les principales missions des chambres régionales des comptes étaient inscrites dans le code des juridictions financières adopté par le Parlement en décembre 1994, M. Alain Serieyx a estimé que leur mission essentielle de juger les comptes des collectivités locales et des établissements publics dotés d'un comptable public était devenue assez fictive. Il a en effet souligné que cette mission n'était pas suffisamment adaptée pour, au-delà de l'examen de la simple exécution budgétaire, rendre compte de l'état économique et patrimonial de la collectivité.

M. Alain Serieyx a par ailleurs regretté que le ministre des finances intervienne de plus en plus sur requête d'un comptable mis en débet afin de relever celui-ci de sa responsabilité financière. Il a fait observer que le ministre des finances s'exonérait ainsi de dispositions définies en 1964 qui lui imposaient de se substituer au comptable ou d'obtenir l'agrément de la collectivité locale afin de considérer que l'Etat n'était pas débiteur à l'égard de celle-ci.

Puis, énonçant la deuxième grande mission exercée par les chambres régionales des comptes consistant à s'assurer de la régularité des opérations réalisées par les ordonnateurs, M. Alain Serieyx a noté que cette mission avait pu troubler certains élus locaux qui s'étonnaient de voir mise en cause la régularité d'actes non contestés par le contrôle de légalité.

M. Alain Serieyx a ensuite exposé que la troisième grande mission des chambres régionales des comptes, consistant à examiner la gestion des collectivités locales, semblait soulever le plus de controverses.

Il a fait observer que n'existait aucune définition précise du contenu de cet examen de la gestion, pas plus que de la notion d'opportunité qu'il n'appartenait pas aux chambres régionales des comptes de contrôler.

M. Alain Serieyx a souligné que cette question était compliquée par le fait que le contrôle opéré par les chambres régionales des comptes ne reproduisait pas purement et simplement celui effectué par la Cour des Comptes.

Après avoir rappelé que la Cour des Comptes contrôlait la gestion de hauts fonctionnaires responsables d'administrations centrales ou d'établissements publics et que ce contrôle restait confidentiel, M. Alain Serieyx a fait observer qu'à l'inverse, les chambres régionales des comptes contrôlaient le plus souvent la gestion d'élus et que la loi du 15 janvier 1990 avait prévu que leurs observations sur la gestion devaient être rendues publiques.

Relevant que ces observations ne constituaient pas des actes faisant grief et ne modifiaient pas la situation juridique des collectivités locales ni les situations mises en cause, M. Alain Serieyx a néanmoins souligné qu'elles avaient un poids politique considérable.

Il a donc regretté l'absence d'indications précises sur les intentions du législateur lorsque celui-ci avait prévu l'examen de la gestion des collectivités locales par les chambres régionales des comptes et la publicité des observations opérées par ces dernières.

M. Alain Serieyx a fait valoir que dans ces conditions, les chambres régionales des comptes avaient été amenées à utiliser les méthodes de la Cour des Comptes consistant à rechercher les dysfonctionnements de la gestion des collectivités locales.

Notant que chaque observation de la chambre régionale des comptes aboutissait à mettre en cause certains aspects de la gestion des collectivités locales, M. Alain Serieyx a considéré que cette pratique expliquait le sentiment de malaise parfaitement compréhensible des élus concernés.

En conclusion, il a donc souhaité que les intentions du législateur soient davantage précisées.

M. Philippe Limouzin-Lamothe , après avoir souscrit à ces analyses, a estimé que les conditions d'intervention des chambres régionales des comptes pourraient être améliorées sous trois aspects.

En premier lieu, considérant que le contrôle des chambres régionales des comptes devrait être mieux compris, M. Philippe Limouzin-Lamothe a fait valoir que certains progrès étaient possibles sans qu'il soit nécessaire de modifier les textes en vigueur. D'une part, il a proposé que les observations des chambres régionales des comptes soient motivées par la mention non seulement des textes concernés mais aussi des principes généraux sur lesquels ces observations étaient fondées. D'autre part, il a suggéré qu'en liaison avec les associations d'élus, des références communes puissent être progressivement établies. Enfin, tout en considérant qu'il serait difficile de confier aux chambres régionales des comptes une fonction de conseil, il a néanmoins estimé qu'il fallait leur laisser la faculté de donner ponctuellement leur avis sur des questions intéressant les collectivités locales.

En second lieu, jugeant que le contrôle exercé par les chambres régionales des comptes devrait être plus efficace, M. Philippe Limouzin-Lamothe a souligné qu'il serait nécessaire d'approfondir le dialogue préalable entre ces juridictions et les élus locaux qui permettait bien souvent de régulariser certains aspects de la gestion locale avant même la conclusion de l'examen de la gestion. Il a fait observer qu'une fois cette régularisation faite, la formulation d'observations pouvait devenir inutile.

M. Philippe Limouzin-Lamothe a par ailleurs estimé que la procédure contradictoire devrait être aménagée, afin notamment de conférer à l'examen de la gestion un caractère plus collégial. Il a en outre suggéré que l'entretien avec l'ordonnateur puisse intervenir dès le début de la procédure de contrôle et s'effectuer avec la formation collégiale de la chambre régionale des comptes.

M. Philippe Limouzin-Lamothe a enfin plaidé pour que les lettres d'observations définitives ne se bornent pas à émettre des critiques mais formulent également des suggestions, lesquelles pourraient ensuite faire l'objet d'un suivi par les juridictions.

Puis, M. Philippe Limouzin-Lamothe a fait valoir que le contrôle exercé par les chambres régionales des comptes devrait susciter des débats mais pas des controverses. Soulevant le problème de la confidentialité, il a relevé que la loi imposait la communication des observations définitives à plusieurs destinataires, lesquels pouvaient avoir des intérêts contradictoires. Dans ces conditions, il a souligné que ce problème échappait très largement aux chambres régionales des comptes.

Estimant qu'il pourrait être envisageable d'ouvrir une action commune devant les tribunaux à la collectivité locale concernée et à la chambre régionale des comptes en cas de divulgation des observations, il a néanmoins relevé que dans ce cas, il conviendrait que la loi autorise la chambre régionale des comptes à ester en justice.

M. Philippe Limouzin-Lamothe , après avoir rappelé que les lettres d'observations définitives devaient être obligatoirement jointes à la convocation de l'assemblée délibérante, a fait observer que la communication écrite était d'ores et déjà obligatoire. Il a néanmoins relevé qu'un débat sur ces observations n'était pas formellement imposé et qu'il appartenait à l'assemblée délibérante et à son président de l'organiser, le cas échéant.

S'agissant de la publicité des lettres d'observations définitives, M. Philippe Limouzin-Lamothe a fait valoir qu'une fois ces lettres transmises à l'assemblée délibérante, la chambre régionale des comptes était tenue de répondre aux demandes de communication de ces observations présentées par des tiers.

Relevant enfin la suggestion d'annexer la réponse de l'ordonnateur aux lettres d'observations définitives, M. Philippe Limouzin-Lamothe , après avoir rappelé qu'une telle procédure était appliquée pour le rapport public de la Cour des Comptes, a fait valoir que son extension aux lettres d'observations définitives pourrait être plus complexe en raison de la pluralité des destinataires. Il a considéré qu'en toute hypothèse, des délais devraient être fixés pour la formulation des réponses de l'ordonnateur afin d'éviter le blocage de la parution des lettres d'observations définitives.

M. Roger Combel, examinant les moyens d'assurer une plus grande confidentialité des lettres d'observations définitives, s'est interrogé sur le fondement d'une éventuelle action publique en la matière.

Il a en outre souligné que le problème était plus délicat lorsque la divulgation de ces observations était le fait de leur destinataire, celui-ci étant propriétaire desdites observations et bénéficiant en outre de la protection des correspondances.

M. Roger Combel a par ailleurs considéré qu'il n'y avait aucune raison de s'opposer à la publication des réponses de l'ordonnateur si ce n'est, le cas échéant, pour des raisons pratiques en raison du volume de certaines réponses.

Il a cependant noté que les échanges de réponses entre tous les destinataires étaient susceptibles d'alourdir les procédures et d'accroître les délais. Dans ces conditions, il s'est demandé s'il ne pourrait pas être envisagé de publier le compte rendu des débats de l'assemblée délibérante en même temps que les lettres d'observations définitives.

Puis, rappelant qu'une réflexion était en cours sous l'égide de la Cour des Comptes afin d'harmoniser les pratiques des chambres régionales des comptes, M. Roger Combel a fait valoir que les critiques émises à l'encontre d'un manque de cohérence de l'action de ces juridictions financières méritaient d'être tempérées.

M. Roger Combel a en outre fait observer que la parution des lettres d'observations définitives constituait un exercice de communication difficile dans la mesure où celles-ci étaient utilisées par une pluralité de destinataires qui les interprétaient chacun à leur façon.

Enfin, M. Roger Combel , après avoir indiqué que les demandes d'avis présentées aux chambres régionales des comptes étaient de plus en plus fréquentes, a estimé que ces juridictions ne pourraient exercer une fonction de conseil sans perdre leur indépendance. Il a néanmoins rappelé que l'exercice du contrôle était un moment privilégié du dialogue entre la juridiction et la collectivité concernée.

M. Jacques Oudin, rapporteur, relevant que peu de critiques étaient émises à l'encontre de l'apurement administratif exercé par les comptables supérieurs du Trésor, a souhaité savoir si les critères fixés par la loi pour l'application de cette procédure paraissaient satisfaisants.

Le rapporteur, rappelant par ailleurs que le Conseil d'Etat ne s'était pas encore prononcé sur le point de savoir si les lettres d'observations définitives constituaient des actes faisant grief, s'est interrogé sur les conséquences éventuelles d'une jurisprudence administrative qui, reconnaissant à ces documents ce caractère, aurait pour effet de soumettre les chambres régionales des comptes au contrôle du Conseil d'Etat.

M. Jacques Oudin, rapporteur, s'est ensuite demandé si les réflexions menées à l'instigation de la Cour des Comptes avaient d'ores et déjà produit des résultats concrets au sein des chambres régionales des comptes. Il a souhaité savoir si le rôle de la mission d'inspection des chambres régionales des comptes méritait d'être renforcé.

Puis il a interrogé les intervenants sur l'opinion dominante dans les chambres régionales des comptes en ce qui concerne l'exercice éventuel par ces juridictions d'une fonction de conseil.

Enfin, il a souhaité connaître leur appréciation sur l'instauration d'un délai pendant lequel la parution de lettres d'observations définitives serait suspendue dans les périodes précédant une élection.

En réponse, M. Alain Serieyx , après avoir rappelé que l'apurement administratif ne concernait que les jugements des comptes des comptables publics et non pas des ordonnateurs, a estimé que cette procédure était mise en oeuvre dans des délais très brefs et de manière peu rigoureuse. Il a indiqué que les seuils prévus par la loi du 5 janvier 1988 avaient pour effet de soumettre à la procédure de l'apurement administratif des communes d'environ 300 habitants. Il a souligné que d'une année sur l'autre, ces communes pouvaient être alternativement soumises à la juridiction des chambres régionales des comptes ou à l'apurement administratif par les comptables supérieurs du Trésor, ce qui lui est apparu source de confusion.

M. Alain Serieyx a en conséquence proposé de ne retenir qu'un critère de population avec pondération, critère qui n'évoluerait qu'à l'occasion des recensements. Il a en outre suggéré de ne plus soumettre à la chambre régionale des comptes les associations syndicales autorisées, lesquelles n'étaient pas des établissements publics dépendant des collectivités locales mais des structures sui generis.

Examinant ensuite les conditions de recours contre les lettres d'observations définitives, M. Alain Serieyx a précisé que le Conseil d'Etat, saisi en appel d'un rejet de recours fait par le tribunal administratif de Marseille, n'avait pas à ce jour tranché cette question. Il a relevé que si le Conseil d'Etat décidait que les lettres d'observations définitives constituaient des actes faisant grief, cette jurisprudence trouverait à s'appliquer pour un grand nombre de documents administratifs émis par des organismes administratifs ou juridictionnels sans que la haute juridiction dispose, dans tous les cas, des moyens techniques d'examiner lesdits documents.

M. Alain Serieyx a néanmoins jugé qu'il serait normal que la juridiction administrative exerce son contrôle sur les procédures mises en oeuvre par les chambres régionales des comptes. Il a rappelé que jusqu'à présent le Conseil d'Etat considérait que ne faisaient grief que les décisions susceptibles de modifier l'ordonnancement juridique.

S'agissant du bilan des réflexions menées par la Cour des Comptes, M. Alain Serieyx , tout en relevant que ces réflexions étaient encore récentes, a néanmoins indiqué que les chambres régionales des comptes avaient commencé à examiner les moyens de mettre en oeuvre les orientations ainsi retenues.

Jugeant par ailleurs souhaitable de renforcer le rôle de la mission d'inspection des chambres régionales des comptes, il a néanmoins fait observer que celle-ci ne disposait pas à l'heure actuelle des moyens adaptés. Il a en outre noté que la difficulté essentielle résidait dans le fait que certaines pratiques étaient relevées par certaines chambres régionales des comptes mais pas par d'autres.

M. Alain Serieyx a en outre considéré qu'il serait envisageable d'étendre aux élus locaux la faculté de saisir aux fins de consultation directement les chambres régionales des comptes dans des domaines limités. Il a néanmoins réaffirmé qu'il serait contradictoire de faire exercer par un même organe une fonction de conseil et une activité de contrôle.

Répondant à M. Patrice Gélard qui faisait observer que le Conseil d'Etat lui-même accomplissait à la fois une mission de conseil et une mission juridictionnelle, M. Alain Serieyx a noté que ces deux missions étaient mises en oeuvre par des sections distinctes au sein de la haute juridiction.

M. Philippe Limouzin-Lamothe a pour sa part souligné que la fonction consultative du Conseil d'Etat s'exerçait à l'intention d'autorités dotées du pouvoir réglementaire.

Relevant par ailleurs que les juridictions administratives étaient saisies de questions de droit particulier, M. Philippe Limouzin-Lamothe a fait valoir que l'exercice d'une fonction consultative était plus difficilement envisageable dans des domaines non codifiés par le droit et qui pouvaient se rattacher à des questions très larges.

Il a en outre fait observer que les préfets interrogeaient la juridiction administrative sur un acte juridique.

M. Alain Serieyx a à son tour souligné que les questions juridiques relevaient de la juridiction administrative et que la réponse à des questions portant sur la gestion soulevait des difficultés spécifiques.

M. Roger Combel , souscrivant à cette appréciation, a fait valoir que les chambres régionales des comptes ne pouvaient donner un avis que sur des situations susceptibles d'être considérées comme une gestion de fait.

M. Patrice Gélard a alors fait observer que les chambres régionales des comptes avaient été créées sans que leur soient donnés les moyens de constituer de véritables juridictions.

Regrettant l'évaluation insuffisante des effets de la loi, M. Patrice Gélard a estimé qu'un code de procédure des juridictions financières serait nécessaire afin notamment de préciser le rôle du rapporteur, les conditions de mise en oeuvre de la procédure contradictoire, le rôle de la collégialité ou encore de poser le problème du double degré de juridiction.

M. Patrice Gélard a ensuite souhaité que la synthèse des récentes réflexions de la Cour des Comptes soit adressée aux collectivités locales.

Enfin, après avoir fait valoir que les chambres régionales des comptes devaient désormais voir leur rôle reconnu, M. Patrice Gélard a déploré que la presse publie les observations sur la gestion avant même que les collectivités locales les aient elle-mêmes reçues et que les réponses des ordonnateurs soient en revanche rarement publiées. Il a par ailleurs estimé que les avis émis par ces juridictions sur la gestion des collectivités locales devraient avoir un rôle pédagogique.

En réponse, M. Alain Serieyx a rappelé qu'un décret du 23 août 1995 avait d'ores et déjà établi un code de procédure. Il a en outre souligné que des aspects importants des pratiques des juridictions financières étaient difficilement codifiables.

M. Alain Serieyx , soulignant que le travail en équipe était indispensable, a estimé que la procédure applicable devant les juridictions administratives qui concernait des jugements n'était pas transposable à des observations qui portaient sur la gestion. Il a en outre considéré qu'il serait difficile d'organiser dans le détail les décisions relevant de la collégialité. Il a néanmoins fait valoir que la rédaction des lettres d'observations définitives devait exprimer la position retenue collégialement.

M. Alain Serieyx a enfin fait observer que les charges imposées par la loi aux magistrats des chambres régionales des comptes avaient été sous-estimées lorsque ce corps avait été créé.

M. Philippe Limouzin-Lamothe a fait valoir qu'il ne s'agissait pas seulement d'améliorer les textes existants mais plutôt de réviser des procédures qui, en l'état, n'étaient pas satisfaisantes afin notamment de développer la collégialité.

M. Roger Combel a à son tour fait valoir que la transposition des procédures applicables devant les tribunaux administratifs n'était pas possible, ces derniers tranchant des litiges en apportant des solutions juridiques alors que les chambres régionales des comptes examinaient la gestion.

M. Roger Combel a en outre estimé que la diversité du recrutement des magistrats des chambres régionales des comptes avait constitué un atout pour le corps et que la collégialité permettait de rendre plus équilibrées les appréciations portées par un seul magistrat.

M. Philippe Limouzin-Lamothe a alors de nouveau souhaité que la collégialité puisse s'exercer dès le début de la procédure.

M. Henri Collard a relevé qu'il était possible de souscrire à la plupart des propositions présentées sans qu'une modification législative soit toujours indispensable.

Il a par ailleurs relevé que les associations syndicales autorisées posaient également des problèmes aux collectivités locales qui n'avaient pas les moyens de les contrôler. Enfin, il a souligné les différences d'appréciation d'une chambre régionale des comptes à l'autre.

M. Jacques Oudin, rapporteur, ayant soulevé le problème des associations à caractère social, M. Philippe Limouzin-Lamothe a indiqué que les chambres régionales des comptes n'étaient le plus souvent pas compétentes pour contrôler ces associations dans la mesure où étaient en cause des prestations de services et non pas des subventions.

M. Philippe de Bourgoing a fait observer que le contrôle exercé par les trésoriers payeurs généraux s'exerçait dans des conditions satisfaisantes dans la mesure où ceux-ci accomplissaient également une fonction de conseil. Il a en revanche relevé des cas où le contrôle exercé par les chambres régionales des comptes relevait de la pure opportunité.

En réponse, M. Roger Combel , tout en reconnaissant que l'apurement administratif se déroulait dans de bonnes conditions, a néanmoins fait valoir que ce contrôle était essentiellement formel. Il a donc estimé qu'il n'était pas comparable avec la procédure mise en oeuvre par les chambres régionales des comptes.

M. Jean-Paul Amoudry, président, a pour sa part estimé que les communes avaient de bonnes relations avec leurs trésoriers qui leur consacraient suffisamment de temps, ce qui n'était pas en revanche le cas de l'ensemble des agents du Trésor.

M. Alain Serieyx a alors considéré que la comptabilité publique n'avait pas adapté ses moyens au développement considérable des activités financières des collectivités locales. Il a notamment relevé l'insuffisance des effectifs et des moyens informatiques.

M. Alain Serieyx a ensuite indiqué qu'à l'occasion des élections municipales de 1995, les chambres régionales des comptes avaient spontanément décidé de ne pas publier de lettres d'observations définitives dans un délai de trois mois précédant les élections.

Relevant que la question se posait à l'approche de nouvelles échéances électorales, M. Alain Serieyx a fait valoir que des lettres d'observation provisoires pouvaient avoir un impact plus important dans le débat électoral que des lettres d'observations définitives. Il a en outre fait observer que la multiplication des élections pourrait, si un tel délai était généralisé, avoir pour effet de bloquer toute publication des lettres d'observations définitives.

S'agissant de la sanction d'inéligibilité qui frappait automatiquement l'élu reconnu gestionnaire de fait, M. Alain Serieyx a fait valoir, à titre personnel, qu'il était très gênant pour une chambre régionale des comptes de prendre une décision de gestion de fait qui la rendait juge non seulement de la régularité comptable mais aussi du mandat de l'ordonnateur. Il a fait observer que la gestion de fait transformant l'ordonnateur en comptable public, les mêmes incompatibilités lui étaient applicables.

M. Alain Serieyx , rappelant en outre que passé le délai de six mois permettant à l'ordonnateur de régulariser sa situation, le préfet devait procéder à sa révocation, a considéré que cette disposition était très lourde. Il a en conséquence suggéré une nouvelle disposition qui interdirait à l'ordonnateur d'exercer ses fonctions pendant la période précédant la régularisation de sa situation.

M. Alain Serieyx a souligné que la gestion de fait n'était pas infamante mais constituait plus simplement une situation techniquement inacceptable.

Après avoir souscrit à ces observations, M. Philippe Limouzin-Lamothe a fait observer que la gestion de fait était incluse dans le délit d'immixion, lequel n'était en pratique plus appliqué. Relevant que le juge pénal avait pour sa part la faculté de moduler les peines accessoires, il a plaidé pour que la gestion de fait ne fasse plus l'objet d'une sanction pénale.

M. Roger Combel , indiquant qu'un consensus existait parmi les magistrats des chambres régionales des comptes pour s'abstenir de publier des lettres d'observations définitives dans la période précédant une élection, a estimé que cette procédure devrait être de nouveau appliquée pour les prochaines échéances électorales. Il s'est demandé si elle ne devrait pas être étendue aux lettres d'observations provisoires.

Répondant à M. Jean-Paul Amoudry, président, M. Philippe Limouzin-Lamothe a indiqué que dans de nombreux cas, les situations susceptibles d'être qualifiées de gestion de fait n'étaient pas déclarées comme telles par les chambres régionales des comptes car leurs conséquences n'apparaissaient pas graves et la régularité comptable pouvait être rétablie.

Maître Jean ANTAGNAC

Avocat

Jeudi 25 septembre 1997

Tout en dressant un bilan globalement positif du fonctionnement des chambres régionales des comptes, Me Jean Antagnac a néanmoins fait valoir qu'il était possible d'améliorer les procédures et pratiques de ces juridictions financières et de renforcer les garanties accordées aux élus locaux.

Estimant que les chambres régionales des comptes devaient devenir des juridictions à part entière, Me Jean Antagnac a jugé nécessaire d'harmoniser le statut de leurs magistrats avec celui des magistrats des tribunaux administratifs.

Il a par ailleurs relevé que les chambres régionales des comptes constituaient des juridictions hybrides puisqu'elles étaient appelées à la fois à juger des comptes et à exercer une fonction administrative d'examen de la gestion.

Puis, Me Jean Antagnac a fait valoir que les chambres régionales des comptes apparaissaient encore comme des services déconcentrés de la Cour des Comptes.

Me Jean Antagnac a relevé qu'à la différence des présidents de tribunaux administratifs, les présidents des chambres régionales des comptes n'étaient pas issus de la juridiction elle-même mais de la Cour des Comptes. Il a en conséquence regretté cette situation, la Cour des Comptes exerçant par ailleurs une fonction d'appel sur les jugements des chambres régionales des comptes. Il a en outre fait observer que les présidents des chambres régionales des comptes n'avaient ainsi pas le même statut que les autres magistrats notamment en ce qui concerne le régime des incompatibilités.

Me Jean Antagnac a alors plaidé pour que le statut des magistrats des chambres régionales des comptes s'impose à tous les magistrats de ces juridictions et pour que les chambres régionales des comptes suivent leur juge de cassation et soient désormais gérées par le ministère de la justice et non plus par le ministère des finances. Il a en outre jugé nécessaire de renforcer la collégialité dans la programmation des travaux.

Puis, Me Jean Antagnac a fait valoir qu'il serait souhaitable de renforcer les garanties accordées aux élus locaux en modifiant, par la voie législative, les procédures applicables.

Après avoir de nouveau souligné qu'il serait nécessaire de renforcer la collégialité, Me Jean Antagnac a estimé que les réponses de l'ordonnateur et la lettre d'observations provisoires devraient être annexées à la lettre d'observations définitives.

Il a également fait valoir que les chambres régionales des comptes devraient être davantage structurées par une division en sections suffisamment nombreuses pour couvrir l'activité totale des chambres.

Tout en considérant que les lettres d'observations pouvaient avoir un impact plus grand qu'un jugement, Me Jean Antagnac a néanmoins fait part de ses réserves sur l'ouverture d'une procédure d'appel à l'encontre de ces observations en raison de la forme et du volume de celles-ci. Il a au contraire jugé préférable de développer une procédure contradictoire publique devant les chambres régionales des comptes.

Me Jean Antagnac a ensuite énoncé la nécessité de clarifier la question des lettres d'observations provisoires par rapport au principe de la communication des documents fixé par la loi du 17 juillet 1978, d'autoriser les chambres régionales des comptes à obtenir des informations auprès de l'autorité judiciaire et, enfin, de préciser la question de la suspicion légitime.

Il a, par ailleurs, estimé que la gestion de fait ne devrait plus être sanctionnée par l'inéligibilité.

Renouvelant ses réserves sur la possibilité pour les chambres régionales des comptes d'exercer une fonction de conseil, il a jugé préférable que cette fonction soit assurée par une structure placée auprès du préfet.

M. Jacques Oudin, rapporteur , a alors relevé la nécessité de mieux garantir les droits des justiciables en développant la procédure contradictoire et en renforçant la collégialité ainsi que la confidentialité des documents provisoires.

Tout en approuvant l'idée d'aligner le statut des magistrats des chambres régionales des comptes sur celui des magistrats administratifs, le rapporteur s'est néanmoins déclaré perplexe sur l'idée de ne plus faire présider les chambres régionales des comptes par des magistrats de la Cour des Comptes. Il a au contraire fait valoir que la Cour des Comptes devrait voir son rôle renforcé à l'égard des chambres régionales des comptes.

Puis, M. Jacques Oudin s'interrogeant sur l'ouverture d'une procédure d'appel a fait observer que la transformation des observations des chambres régionales des comptes en jugements constituerait une innovation considérable.

Il a enfin approuvé l'idée de ne pas confier une mission de conseil aux chambres régionales des comptes.

En réponse, Me Jean Antagnac a estimé que les commissaires du Gouvernement pouvaient jouer un rôle efficace pour harmoniser les positions des chambres régionales des comptes à condition que leur rôle soit renforcé et clairement distingué de celui du président.

Me Jean Antagnac a de nouveau considéré que la définition de garanties supplémentaires au profit des élus locaux passait par une plus grande indépendance des chambres régionales des comptes vis-à-vis de la Cour des Comptes qui doit rester dans l'exercice de sa fonction de juridiction d'appel. Il a enfin fait valoir que les observations des chambres régionales des comptes étaient perçues par l'opinion publique comme de véritables jugements.

Maître Régis de CASTELNAU

Président de l'association française des avocats spécialisés dans le conseil aux collectivités locales

Jeudi 25 septembre 1997

Après avoir précisé que son association regroupait soixante cabinets spécialisés et 200 avocats, Me Régis de Castelnau a fait observer que de nombreux élus locaux éprouvaient un sentiment de malaise et d'injustice face au développement de leur responsabilité pénale et au contrôle exercé par les chambres régionales des comptes.

S'intéressant au contrôle de gestion opéré par les chambres régionales des comptes, Me Régis de Castelnau a fait observer que les élus locaux ressentaient un sentiment d'arbitraire quant aux conditions de mise en oeuvre de ce contrôle. Il a relevé que celui-ci était caractérisé par une inégalité temporelle dans l'intervention des chambres, par l'incohérence entre les contrôles et par une inégalité spatiale.

Me Régis de Castelnau a néanmoins estimé que des efforts étaient actuellement mis en oeuvre par la Cour des Comptes et par les chambres régionales des comptes pour améliorer cette situation, notamment en recourant davantage aux procédures collégiales et en renforçant le rôle du parquet.

Il a également noté que le comité de liaison fonctionnait assez bien et que la commission des méthodes recherchait une plus grande harmonisation des procédures. Enfin, il a souligné le rôle positif de l'association des présidents de chambres régionales des comptes.

Puis Me Régis de Castelnau a fait valoir que le contrôle des chambres régionales des comptes interférait avec d'autres types de contrôles.

Il a ainsi relevé que dans l'esprit de beaucoup d'élus locaux l'absence de mise en oeuvre du contrôle de légalité conférait à leurs actes une sorte d'immunité juridique. Or, il a souligné que ce contrôle et celui exercé par les chambres régionales des comptes n'avaient pas la même nature et poursuivaient des objectifs différents.

Me Régis de Castelnau a également relevé l'existence d'une concurrence entre les chambres régionales des comptes et la juridiction administrative.

Puis, rappelant que les chambres régionales des comptes avaient l'obligation de transmettre au procureur de la République les faits susceptibles de constituer une incrimination pénale, Me Régis de Castelnau a souligné qu'il s'agissait d'un nouveau mode de déclenchement de l'action publique qui avait une portée très large en raison des pouvoirs d'investigation des chambres régionales des comptes.

Il a néanmoins rappelé que, conformément à une jurisprudence de la Cour de cassation de 1816, le juge pénal ne pouvait se substituer au juge financier pour se prononcer sur l'irrégularité de gestion des comptes.

Enfin, relevant que le contrôle des chambres régionales des comptes devait également être mis en relation avec le contrôle exercé par les citoyens, Me Régis de Castelnau a estimé qu'il serait souhaitable de mieux définir la délimitation entre le contrôle de l'opportunité et le contrôle de la qualité de la gestion.

Me Régis de Castelnau a ensuite abordé le problème de la gestion de fait qui ne devait à son sens pas être assimilée à une mesure de lutte contre la corruption.

Il a en effet souligné qu'il s'agissait d'une technique destinée à rétablir les règles de la comptabilité publique. En conséquence, il a jugé nécessaire de prendre en compte cette caractéristique de la gestion de fait afin de mettre un terme aux dévoiements actuels.

S'interrogeant par ailleurs sur les grands sujets définis par la Cour des Comptes dans le cadre de son rapport public, Me Régis de Castelnau a fait observer que le contrôle opéré sur les structures satellites des collectivités locales mettaient en évidence la contradiction qu'il pouvait y avoir entre le respect de la légalité et la recherche de l'efficacité.

Prenant l'exemple de la rémunération des fonctionnaires, il a souligné que la volonté de remise en ordre des pratiques actuelles pouvait expliquer un certain sentiment d'arbitraire éprouvé par les élus locaux.

Présentant ensuite des suggestions destinées à améliorer le contrôle exercé par les chambres régionales des comptes, Me Régis de Castelnau a tout d'abord estimé que le corps des magistrats de ces juridictions devait évoluer.

Relevant l'insuffisance de la culture juridique et judiciaire des chambres régionales des comptes, il a plaidé pour un renforcement de la procédure contradictoire et par le développement des pratiques judiciaires.

Me Régis de Castelnau a par ailleurs jugé nécessaire de renforcer les moyens des juridictions financières notamment en améliorant le statut et la formation des magistrats. Il a ainsi considéré qu'il serait nécessaire de favoriser l'intégration de magistrats des chambres régionales des comptes au sein de la Cour des Comptes. Il a en outre souhaité que la Cour des Comptes soit plus exigeante à leur égard.

Puis, s'interrogeant sur les moyens d'améliorer la procédure applicable aux observations des chambres régionales des comptes, Me Régis de Castelnau a proposé que les lettres d'observations provisoires ne soient plus apostillées par la formation collégiale. Il a en effet estimé que cette solution permettrait un véritable débat préalable à la lettre d'observation définitive.

Me Régis de Castelnau s'est prononcé pour la suppression de la sanction d'inéligibilité applicable à la gestion de fait.

Après avoir fait observer que la règle en vigueur constituait une application mécanique de l'incompatibilité entre les fonctions de comptable et celles d'élu, il a suggéré que le comptable de fait ayant fait l'objet d'un jugement de débet définitif puisse disposer d'un délai de six mois pour régulariser sa situation, délai au-delà duquel sa démission d'office serait prononcée.

S'agissant du maintien du secret des documents provisoires, Me Régis de Castelnau a estimé que les sanctions en la matière étaient illusoires en raison de la pluralité de destinataires des documents en cause. Il a en revanche proposé d'interdire la publication de toute information liée à la procédure provisoire.

Justifiant cette proposition par le fait que la loi organisait la communication et la publicité des lettres d'observations définitives, il a suggéré que cette interdiction soit assortie de sanctions très lourdes.

En conclusion, Me Régis de Castelnau a jugé nécessaire de sortir du débat sur la légitimité des chambres régionales des comptes. Rappelant que les différents Etats de l'Union européenne avaient renforcé les procédures destinées à assurer un plus grand contrôle et une plus grande transparence des collectivités locales, il a considéré que la légitimité du rôle des chambres régionales des comptes serait progressivement établie. Il a en conséquence jugé fondées les exigences exprimées à leur égard. Il a enfin estimé que le problème de l'insécurité des actes des collectivités locales serait durable.

Après avoir souscrit à ces analyses, M. Jacques Oudin, rapporteur , a relevé une contradiction entre l'affirmation selon laquelle toute répression des "fuites" serait illusoire et le souci de mieux sanctionner la divulgation d'informations provisoires des chambres régionales des comptes.

En réponse, Me Régis de Castelnau a souligné que, selon lui, il serait effectivement illusoire de rechercher les auteurs desdites divulgations et de les réprimer. En revanche, il a jugé souhaitable de sanctionner ceux qui publient ces informations provisoires.

Après avoir estimé qu'il était nécessaire d'assurer le caractère confidentiel des lettres d'observations provisoires et de sanctionner toute violation de cette règle, M. Jacques Oudin, rapporteur , s'est interrogé sur la jurisprudence de la Cour de cassation de 1816 interdisant au juge pénal de se prononcer avant le juge financier sur une irrégularité dans la gestion des comptes.

En réponse, Me Régis de Castelnau a précisé que depuis la création des chambres régionales des comptes la Cour de cassation n'avait pas confirmé cette jurisprudence. Il a néanmoins fait valoir que cette dernière appliquée à la Cour des Comptes pouvait être transposée aux chambres régionales des comptes.

Puis, il a souscrit à l'observation du rapporteur selon laquelle il serait difficile pour la juridiction administrative saisie en appel de reprendre toute la procédure de contrôle de la gestion.

Répondant à M. Jacques Oudin et à M. Philippe de Bourgoing qui soulignaient la difficulté pour les élus locaux d'appliquer des règles de plus en plus complexes, Me Régis de Castelnau a fait valoir que l'annulation d'un marché public ne signifiait pas que l'élu local avait commis une faute morale compte tenu de l'insécurité juridique croissante et qui risquait d'être durable.

Il a estimé que les collectivités locales devaient éviter deux fausses solutions, d'une part se tourner vers l'Etat, ce qui reviendrait à rétablir le contrôle a priori, d'autre part se tourner vers le juge, ce qui conduirait celui-ci à exercer à la fois une fonction de conseil et une fonction de jugement.

Me Régis de Castelnau a considéré que la loi du 13 mai 1996 relative à la responsabilité pénale pour des faits d'imprudence et de négligence avait eu un effet positif. Il a en outre estimé que les élus locaux devaient admettre l'existence d'une certaine insécurité juridique.

Enfin, répondant à M. Jean-Paul Amoudry, président , Me Régis de Castelnau a jugé nécessaire de mieux encadrer les procédures en imposant des délais aux chambres régionales des comptes.

M. Lionel FOURNY

Président de l'association nationale des directeurs de service et directeurs généraux adjoints de service, des conseils généraux et régionaux

Jeudi 25 septembre 1997

M. Lionel Fourny a tout d'abord présenté l'association qu'il préside en indiquant que, créée en juillet 1995 pour établir des contacts entre les cadres supérieurs des services de ces collectivités, cette association réunissait actuellement plus de 170 membres, soit près des deux tiers de la profession.

Il a ensuite indiqué que l'association avait procédé à un travail d'analyse de plus d'une centaine de lettres d'observations définitives publiées entre 1990 et 1996 et concernant 63 départements et 16 régions.

M. Lionel Fourny a précisé que l'association avait insisté sur son attachement au principe du contrôle exercé a posteriori par les chambres régionales des comptes et sur l'importance de ce contrôle pour garantir la transparence des gestions locales. Il a néanmoins exprimé le souhait de voir le contrôle financier local à la fois modernisé et rendu plus pertinent dans son exercice. Il a noté que, depuis leur création, les chambres régionales des comptes s'étaient progressivement imposées dans le "paysage administratif" et qu'elles disposaient aujourd'hui d'une réelle compétence, à la différence de la situation qui avait prévalu entre 1985 et 1991.

Il a cependant relevé que plusieurs interrogations subsistaient. A cet égard, M. Lionel Fourny a, tout d'abord, souligné qu'il n'existait aucune définition juridique de la nature de l'examen de la gestion, rappelant que l'article L.211-8 du code des juridictions financières se bornait à énoncer que les chambres régionales des comptes "examinent la gestion" des collectivités locales. Il a noté que cette absence de définition précise débouchait sur une mise en oeuvre peu homogène de l'examen de la gestion par les différentes chambres régionales des comptes, cet examen pouvant passer d'un simple audit juridique externe à une véritable appréciation de la qualité de l'ensemble de la gestion d'une collectivité locale.

M. Lionel Fourny a par ailleurs regretté l'absence de hiérarchie entre les remarques, qui caractérisent fréquemment le contenu des lettres d'observations définitives, soulignant l'existence de critiques sévères portant sur des aspects secondaires de la gestion sans qu'il soit fait référence à la situation financière d'ensemble de la collectivité concernée. Sur ce point, M. Lionel Fourny a estimé que le législateur devait rechercher une définition minimale de la portée de l'examen de la gestion.

Il a par ailleurs souhaité que les lettres d'observations définitives puissent comporter des suggestions destinées à remédier aux difficultés relevées à l'occasion de l'examen d'une gestion. Puis, il a indiqué qu'il serait souhaitable que les réponses de l'ordonnateur soient automatiquement adjointes aux lettres d'observations définitives. De façon plus générale, M. Lionel Fourny a relevé la nécessité pour les chambres régionales des comptes de hiérarchiser, selon leur importance, les critiques formulées à l'encontre de la gestion d'une collectivité locale et de resituer celles-ci au regard de leur impact financier. Il a considéré que cette orientation permettrait d'atténuer la vision, parfois réductrice, des observations formulées par les chambres régionales des comptes.

S'agissant de la confidentialité qui devrait entourer la procédure des lettres d'observations provisoires, M. Lionel Fourny s'est dit favorable, en cas de "fuite", à l'idée du dépôt d'une plainte conjointe de la collectivité locale et de la juridiction concernées.

M. Lionel Fourny s'est par ailleurs ému d'un risque de politisation des sections de certaines grandes chambres régionales des comptes. Sur ce point, il a considéré qu'il était nécessaire de prévoir des règles de procédure plus strictes destinées à garantir le caractère collégial des décisions conduisant à la formulation des observations définitives.

M. Lionel Fourny a ensuite traité des difficultés rencontrées par le contrôle financier au regard du contrôle de légalité. Il a souligné qu'il était difficile pour les collectivités locales d'admettre que des chambres régionales des comptes "récusent" des actes ayant passé le "filtre" du contrôle de légalité. Il a considéré qu'il était de la responsabilité du législateur de veiller à renforcer la cohérence entre ces deux types de contrôle.

S'agissant de la mise en oeuvre de l'examen de la gestion des collectivités locales par les chambres régionales des comptes, M. Lionel Fourny a déploré la tendance du juge financier à "interpréter" les règles de droit applicables, ce qui lui paraîssait d'autant plus contestable qu'il s'agissait d'une procédure à caractère administratif. Il a souligné que cette "attitude constructive" du juge financier était patente en matière d'avantages en nature et de régime indemnitaire des élus locaux et des fonctionnaires territoriaux. Sur ce point, il a souhaité qu'en cas de doute sur la portée des textes applicables le juge financier doive surseoir à statuer pour saisir, à titre préjudiciel, "une autorité compétente" chargée d'interpréter la règle de droit dont la portée était incertaine.

M. Lionel Fourny a, enfin, observé que les chambres régionales des comptes étaient des juridictions récentes en comparaison de la Cour des Comptes ou des tribunaux administratifs et que celles-ci commençaient à trouver un équilibre favorisé par l'action de la Cour des Comptes en faveur de l'harmonisation de leur "jurisprudence".

M. Jacques Oudin, rapporteur, a tout d'abord relevé que la diversité des tâches dévolues aux chambres régionales des comptes ne faisait pas des juridictions financières des exceptions au sein de l'ordre juridictionnel. Rappelant l'existence de jurisprudences divergentes au sein des juridictions judiciaires ou administratives, il a insisté sur l'importance de ne pas soumettre les juridictions financières à un régime d'exception. Il s'est ensuite interrogé sur la difficulté qu'il y aurait à assortir les lettres d'observations définitives de propositions de redressement, considérant qu'il existerait là un risque de détournement du rôle des chambres régionales des comptes.

M. Jacques Oudin, rapporteur, s'est ensuite dit hostile à l'institution éventuelle d'une forme de question préjudicielle en cas de doute sur le droit applicable. Il a, en effet, considéré qu'il serait très difficile de définir l'autorité qualifiée chargée d'y répondre. Il a en outre souligné qu'en raison du caractère ambivalent de l'examen de la gestion et de la difficulté à définir juridiquement la nature d'une lettre d'observations définitives, il serait très problématique d'envisager l'institution d'un recours en appel ou en cassation contre ces documents.

En réponse, M. Lionel Fourny a insisté sur l'intérêt de prévoir l'accompagnement des observations définitives de suggestions destinées à répondre aux difficultés soulevées par le juge financier. Il a souligné qu'une telle solution contraindrait les chambres régionales des comptes à mieux prendre conscience de la complexité à laquelle sont confrontés les choix de gestion des élus locaux.

M. Jean-Paul Amoudry, président, a, pour sa part, évoqué la difficulté de définir une frontière entre le contrôle d'opportunité et le "contrôle de qualité" évoqué par le Premier président de la Cour des Comptes, M. Pierre Joxe, à l'occasion du colloque sur les chambres régionales des comptes.

Sur ce point, M. Lionel Fourny a indiqué que la centaine de lettres d'observations définitives analysées par son association ne permettait pas de mettre en évidence l'existence d'un contrôle d'opportunité, c'est-à-dire comportant une critique de principe des choix effectués par les élus locaux. Il a précisé qu'on ne pouvait confondre une analyse du "bilan coût-avantage" d'une décision prise par une collectivité locale et un contrôle d'opportunité. Il a cependant reconnu que les lettres d'observations définitives faisaient l'objet d'une rédaction dont la qualité pouvait être variable et de "plus ou moins bonne foi".

Enfin, M. Jean-Paul Amoudry, président, a indiqué que le rapporteur soumettrait, d'ici à quelques semaines, un rapport d'étape qui ferait la synthèse des informations recueillies au cours des auditions conduites par le groupe de travail et présenterait ses premières propositions avant de proposer un éventuel complément d'information destiné à approfondir la réflexion du groupe sur les pistes nouvelles que constituent la gestion de fait ou les relations des collectivités locales avec les associations.

M. Maurice DOUSSET

Président de la région Centre

Mardi 10 février 1998

A titre liminaire , M. Maurice Dousset a présenté ses réflexions sur le contrôle exercé par les chambres régionales des comptes. Il a souligné que ce contrôle lui apparaissait "absolument nécessaire" et qu'il contribuait très largement à l'amélioration de la gestion des collectivités locales. A cet égard, il rappelé que la région Centre avait modifié un certain nombre de ses procédures à la suite des observations formulées par la chambre régionale des comptes en 1991 comme 1995. Il a souligné que la région était ainsi parvenue à une certification de ses procédures opérationnelles de marchés publics aux normes ISO 9002. Il a insisté sur le fait que la région avait adopté et suivi une démarche volontariste de renforcement de la transparence financière de sa gestion et que l'expérience des contrôles de la chambre régionale des comptes l'avait conduite à instituer un contrôle interne au sein des services de la région.

M. Maurice Dousset a cependant regretté que les observations des chambres régionales des comptes se bornent, le plus souvent, à mentionner les seuls points négatifs d'une gestion locale, sans qu'il soit fait référence à l'ensemble de la gestion d'une collectivité et à ses aspects positifs. Il a ensuite noté que les chambres régionales des comptes ne formulaient jamais de critiques à l'encontre des services de l'Etat, qui, selon lui, possèdent souvent une responsabilité dans les choix locaux. Puis, il a insisté sur la nécessité, pour les juridictions financières, de s'abstenir de toute appréciation pouvant s'apparenter à un contrôle de l'opportunité des décisions des gestionnaires locaux. Il a enfin mis en évidence la gravité de l'impact médiatique des observations formulées par les chambres régionales des comptes qui tendent à concentrer l'opinion publique sur les seuls aspects négatifs de la gestion locale.

M. Maurice Dousset a ensuite exposé les faits ayant conduit, au terme d'une procédure de gestion de fait, à son inéligibilité aux prochaines élections régionales. A cet égard, il a indiqué qu'un contrôle avait été engagé par la chambre régionale des comptes du Centre le 29 juillet 1994.

Rappelant les principales étapes du calendrier de ce contrôle, M. Maurice Dousset a insisté, d'une part, sur la longueur de la procédure de contrôle et, d'autre part, sur la brièveté avec laquelle s'était conclue la procédure de gestion de fait, engagée à son encontre, au sujet de l'association du personnel de la région Centre. Il a indiqué que cette association avait pour principale fonction de gérer un système de retraite supplémentaire en faveur des agents contractuels territoriaux, qui avait été mis en place en 1986, à la suite d'études engagées en 1984. Sur ce point, M. Maurice Dousset a relevé que la gestion de cette association n'avait pas appelé de commentaires particuliers de la chambre régionale des comptes au terme du contrôle effectué par celle-ci en 1991. Il a déploré que la juridiction financière n'ait pas formulé d'observations sur la gestion de cette association à l'époque, ce qui avait conduit la région à "persévérer dans l'erreur" pendant quatre années supplémentaires. Il a indiqué qu'à l'occasion du second contrôle mis en oeuvre par la chambre régionale des comptes, la région avait décidé, dès le 30 juin 1995, de suspendre le système de retraite complémentaire du personnel et que l'association du personnel de la région Centre s'était dissoute dès le mois d'octobre 1995.

M. Maurice Dousset a ensuite rappelé qu'une procédure de gestion de fait avait été engagée à la fin de l'année 1995, la déclaration provisoire de gestion de fait ayant été prononcée le 2 février 1996 et notifiée le 7 mars, précisant que le mémoire en réponse de la région avait été transmis à la Chambre régionale des comptes le 16 juin 1996. Il a ensuite précisé que la déclaration définitive de la situation de gestion de fait lui avait été communiquée le 21 janvier 1997, par simple communication téléphonique, et que le jugement visant le président de la région et les trésoriers de l'association avait été notifié le 11 février 1997. A cet égard, il a noté que ce jugement était assorti du prononcé d'une amende de 70.000 francs à son encontre et de 20.000 francs pour chacun des trois trésoriers.

En définitive, le président de la région Centre s'est étonné de la "mise en sommeil" de cette procédure entre le début du mois de juin 1996 et la fin du mois de janvier 1997. Il a précisé que, sur la recommandation du président de la chambre régionale des comptes du Centre, il avait fait appel de ce jugement devant la Cour des Comptes le 8 avril 1997. Il a indiqué que le conseil régional, à cette occasion, s'était prononcé pour la seconde fois sur l'utilité publique des dépenses engagées par l'association du personnel de la région Centre et que, le 28 mai 1997, la Cour avait admis la recevabilité de l'appel et prononcé un sursis à exécution. Il a souligné que le 2 octobre 1997, soit à peine quatre mois plus tard, la Cour des Comptes avait confirmé le jugement de la chambre régionale des comptes constatant en conséquence son inéligibilité pendant six mois, ce qui faisait ainsi définitivement obstacle à sa candidature aux élections régionales de mars 1998.

S'agissant des amendes, M. Maurice Dousset a souligné que, malgré la réduction de leurs montants, la condamnation à une telle peine possédait un caractère infamant aggravé par un long écho médiatique.

M. Jean-Paul Amoudry, président, a rappelé que le problème de la gestion de systèmes de retraite complémentaire des agents territoriaux constituait une préoccupation pour de nombreuses collectivités locales et qu'il convenait de distinguer entre les régimes mis en oeuvre avant 1984 et ceux constitués après cette date.

M. Jacques Oudin, rapporteur, a, pour sa part, souhaité que les chambres régionales des comptes modifient leur conception de l'examen de la gestion afin de resituer leurs observations au sein d'un bilan global des contrôles effectués qui relèverait également les aspects positifs de la question examinée. Il a relevé, par ailleurs, les grandes différences qui caractérisent la durée des procédures de contrôle engagées et a suggéré que celles-ci soient inscrites dans des délais précis tout en précisant que ceux-ci pourraient être reconductibles.

M. Paul Girod a relevé que dans ce domaine il existait un phénomène de jalousie de la fonction publique de l'Etat envers la fonction publique territoriale. Il a relevé, par ailleurs, l'importance des contrariétés de jurisprudence entre différentes chambres régionales des comptes.

M. Henri Collard s'est, pour sa part, interrogé sur le degré de transparence des systèmes de primes allouées aux fonctionnaires des services déconcentrés de l'Etat.

Interrogé par le président Jean-Paul Amoudry sur le dépôt d'un pourvoi en cassation, auprès du Conseil d'Etat, de l'arrêt de la Cour des Comptes, M. Maurice Dousset a indiqué qu'il s'en était abstenu dans la mesure où ce recours aurait fait obstacle à l'obtention du quitus de la juridiction financière dans cette affaire.

M. Jacques FERRATON

Président de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté

Mardi 10 février 1998

M. Jacques Ferraton a indiqué, tout d'abord, que les chambres régionales des comptes avaient, depuis leur création, accomplis d'importants progrès en termes de compétence technique des magistrats. Il a cependant admis que les modalités d'expression retenues pour la rédaction des lettres d'observation restaient encore dans certains cas à parfaire, avant de constater l'absence de définition légale précise de l'examen de la gestion.

S'agissant de cette forme de contrôle, M. Jacques Ferraton a relevé que les chambres régionales des comptes possédaient une grande liberté pour sa mise en oeuvre. Il a cependant précisé que le comité des méthodes et le comité de liaison créés au sein de la Cour des Comptes avaient fortement contribué à harmoniser, tant la méthodologie, que la déontologie applicables à l'examen de la gestion. Il a noté, par ailleurs, que les chambres possédaient des moyens limités et qu'elles étaient soumises à un accroissement des tâches lié au contrôle budgétaire et aux audits qui pouvaient leur être demandés et qu'il en résultait une certaine limitation du nombre des comptes examinés. Il a souligné, qu'à cet égard, les critiques formulées par les élus locaux avaient contribué à améliorer les conditions de mise en oeuvre de l'examen de la gestion.

Le président de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté a, par ailleurs, précisé que si le contrôle d'opportunité était un sujet dont il ne fallait pas surestimer l'importance, il constituait néanmoins un risque réel et que les magistrats des juridictions financières avaient été sensibilisés à la nécessité de respecter la frontière entre la légalité et l'opportunité.

M. Jacques Ferraton a ensuite admis que les observations formulées par les chambres régionales des comptes souffraient parfois d'hétérogénéité, tant sur le fond que dans la forme. S'agissant du fond, il a noté qu'il s'agissait "d'un travers inévitable" en l'absence d'un système de réformation applicable aux lettres d'observation, soulignant qu'en outre les thèmes de contrôle retenus par chaque juridiction étaient très diversifiés. S'agissant de la forme, il a reconnu que les lettres d'observation étaient caractérisées par le caractère variable de leur longueur et de leur ton. Sur ce point, il a souligné que, l'existence d'un support informatique recensant les lettres d'observation émises par les chambres régionales des comptes depuis 1993 avait contribué à favoriser une certaine harmonisation des pratiques. Il a souligné que dans l'exercice de ses fonctions à la tête de la chambre régionale des comptes de Lorraine, il avait favorisé l'émergence de règles simples ayant principalement pour objet de recommander que les secteurs contrôlés soient précisés, que les observations soient hiérarchisées et que celles-ci soient replacées dans le contexte de la gestion d`ensemble de la collectivité concernée. Il a notamment souligné l'importance de distinguer les simples erreurs de gestion des éventuelles malversations qui pouvaient être relevées.

S'agissant des problèmes de confidentialité des observations provisoires des chambres régionales des comptes, il a souligné qu'il s'agissait d'une question de discipline et d'organisation des juridictions, mais que le secret ne pouvait être respecté que dans la mesure où les responsables des collectivités locales concernées et leurs services se soumettaient aux mêmes exigences de discrétion. Il a noté que les incidents dans ce domaine étaient relativement rares et qu'il reviendrait, dans un tel cas, à la mission d'inspection de la Cour des Comptes d'enquêter si des cas d'atteinte à la déontologie étaient relevés.

Après avoir estimé que la tradition héritée de la Cour des Comptes conduisait spontanément les chambres régionales des comptes à ne relever que les aspects négatifs d'une gestion, M. Jacques Ferraton a indiqué qu'il pourrait être envisagé de travailler autrement et de prévoir que les contrôles soient organisés dans l'esprit d'un audit global consacré soit à une opération précise, soit à un service, soit encore à une politique donnée.

Abordant ensuite l'aspect contradictoire de la procédure de l'examen de gestion, il a rappelé qu'il existait trois étapes possibles : l'entretien préalable, les échanges de lettres ainsi que des auditions. A cet égard, il a souligné la grande importance de l'entretien préalable pour le bon déroulement d'un examen de la gestion. Il a en outre indiqué qu'il était utile de compléter l'entretien avec l'ordonnateur principal par une entrevue avec le directeur général des services de la collectivité concernée.

A propos de l'éventuelle adjonction des réponses des gestionnaires locaux aux observations définitives des chambres régionales des comptes, lors de la communication de celles-ci à l'assemblée délibérante, M. Jacques Ferraton a indiqué que s'agissant d'une simple communication des observations de la juridiction financière, et non pas d'une publication, rien n'interdisait actuellement, dans la pratique, une publication concomitante des réponses de la collectivité locale aux observations formulées par la chambre régionale des comptes.

Analysant ensuite le développement éventuel de la fonction de conseil des chambres régionales des comptes, M. Jacques Ferraton a considéré qu'il serait anormal de refuser par principe la fourniture d'un conseil à une collectivité locale et a précisé, qu'à titre personnel, il avait en général accepté de jouer ce rôle. Il a cependant considéré qu'il n'était pas utile de légiférer sur ce point et qu'il était préférable de laisser une marge d'appréciation aux juridictions financières.

S'agissant de la gestion de fait, M. Jacques Ferraton a reconnu l'existence d'un "sentiment convergent" des présidents de chambres régionales des comptes pour constater une disproportion entre les faits reprochés et l'automaticité de la sanction d'inéligibilité, sachant que, le plus souvent, la gestion de fait était la conséquence d'une erreur de gestion, et non pas d'une malversation. Il a noté que la procédure de la gestion de fait était un dispositif légal ancien et que celui-ci avait été modifié en 1990 dans un sens protecteur pour les élus locaux avec l'institution d'un délai de six mois destiné à permettre la régularisation de cette situation. Il a relevé que ces délais étaient cependant devenus "une arme" pour les chambres régionales des comptes pour l'obtention rapide de la régularisation des situations de gestion de fait. Il a cependant reconnu que cette "efficacité" se trouvait fortement limitée dans les cas, relativement fréquents où il existe une pluralité de comptables de fait. A cet égard, il a souligné que la détermination en 1990, d'un "délai couperet" uniforme était mal adaptée à une procédure caractérisée par une grande diversité des situations.

M. Jacques Ferraton a ensuite évoqué le renforcement des garanties qui entourent la procédure de gestion de fait opéré par le décret du 23 août 1995. Notant l'insuffisance du délai de six mois, prévu pour permettre la régularisation d'une situation de gestion de fait, le président de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté a aussi relevé qu'il existait dans ce domaine des différences de rédaction au sein du code électoral, selon qu'il s'agisse des mandats municipaux ou des mandats départementaux, de même, que subsistaient des incertitudes quant à la portée territoriale de l'inéligibilité résultant d'une gestion de fait. Il a suggéré que des améliorations pouvaient être envisagées dans ces cas. A cet égard, il a tout d'abord indiqué que la démission d'office résultant d'une gestion de fait pourrait être remplacée par une suspension des fonctions d'ordonnateur, ce qui garantirait ainsi le respect des principes de la comptabilité publique, tout en incitant l'ordonnateur à régulariser sa situation. S'agissant de l'inéligibilité, M. Jacques Ferraton a relevé qu'une solution était plus difficile à trouver, mais a néanmoins évoqué l'idée de la suppression du délai de six mois au profit d'un dispositif permettant de constater la régularisation, ou l'absence de régularisation, d'une gestion de fait au moment du dépôt des candidatures à une élection.

Au total, M. Jacques Ferraton a souligné qu'il existait une quasi unanimité des présidents de chambres régionales des comptes pour constater la "sévérité" des sanctions applicables à une gestion de fait.

Citant l'exemple du Futuroscope, M. Paul Girod a tout d'abord mis en évidence la difficulté d'intégrer dans l'examen de la gestion d'une collectivité, la notion de "risque encouru" dans la mesure où un certain nombre d'investissements des collectivités locales constituaient un pari sur l'avenir, dont la rentabilité ne pouvait se mesurer qu'à moyen ou à long terme. Il a ensuite souligné la difficulté que pouvaient rencontrer les conseils généraux dans le contrôle de leurs dépenses sociales en mentionnant le cas de l'attribution de la prestation spécifique dépendance pour laquelle le département ne possède aucun pouvoir de vérification sur l'existence d'une tierce personne.

Le président de la chambre régionale des comptes de Franche-Comté a admis les difficultés posées par le contrôle a posteriori tout en soulignant que le rôle des juridictions financières consistait notamment à rappeler les précautions à prendre à l'occasion d'une prise de risque par une collectivité locale.

M. Henri Collard a souligné qu'il convenait de distinguer la formulation d'observations par les chambres régionales des comptes de l'exercice, par celles-ci, d'un éventuel contrôle de l'opportunité des choix de gestion effectués par les collectivités locales. Il a par ailleurs relevé que les situations de gestion de fait ne comportaient que très rarement des "détournements fautifs".

M. Jacques Ferraton a indiqué que néanmoins la gestion de fait avait souvent pour objet de constituer "un trésor de guerre", soustrait aux règles de la comptabilité publique et au contrôle de l'assemblée délibérante. Soulignant le caractère très contestable de ces pratiques, il a cependant insisté sur la "sévérité excessive" des sanctions applicables. S'agissant des contrariétés de jurisprudence entre les différentes chambres régionales des comptes, il a indiqué qu'il ne lui semblait pas souhaitable de légiférer en la matière, rappelant à cette occasion que la Cour des Comptes avait conduit une importante action destinée à favoriser l'harmonisation des méthodes et des objectifs de ces juridictions financières.

M. Jean-Paul Amoudry, président , a souligné la nécessité de favoriser l'émergence d'instances de conseil aux collectivités locales. Il a ensuite évoqué le cas particulier des comités départementaux du tourisme dont la loi de 1992 a prescrit la constitution sous une forme associative.

M. Jacques Ferraton a tout d'abord répondu qu'il ne lui semblait pas souhaitable de conférer, par voie législative, une fonction de conseil aux chambres régionales des comptes et qu'il valait mieux laisser à celles-ci une marge d'appréciation. Il a, par ailleurs, relevé que d'autres structures de conseil pouvaient être envisagées et que cette fonction pourrait être partiellement assumée par les grandes associations d'élus locaux. S'agissant des comités départementaux de tourisme, il a précisé que l'obligation de recourir à une structure associative n'excluait pas tout risque de gestion de fait. Plus largement, il a indiqué que le recours à une association ne débouchait pas nécessairement sur une situation de gestion de fait et qu'il fallait, pour qu'une telle situation soit constituée, une présence d'éléments "aggravants" tels que l'opacité de la gestion ou la dissimulation intentionnelle d'éléments de recettes ou de dépenses.

M. Jacques BELLE

Président de la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes

Mardi 10 février 1998

A titre liminaire, M. Jacques Belle a formulé certaines remarques au sujet du contrôle exercé par les chambres régionales des comptes. Il a tout d'abord indiqué, qu'à titre personnel, il était favorable au développement de la fonction de conseil des juridictions financières et que cette fonction pouvait être prévue par la loi dans la mesure où celle-ci en définirait précisément les limites. Il a cependant souligné que l'exercice d'une telle fonction supposerait des moyens supplémentaires et impliquerait un grand effort d'harmonisation. Il a, par ailleurs, noté que les seuils fixés en 1988 (2.000 habitants et recettes ordinaires supérieures à 2 millions de francs) pour déterminer la compétence des chambres régionales des comptes, s'avéraient aujourd'hui inadaptés. Il a suggéré que le seuil de 2 millions de francs soit porté à 10 millions de francs, précisant que le seuil démographique pourrait alors être supprimé. Il a enfin relevé qu'une clarification de la législation en matière de délégations de service public lui apparaissait souhaitable.

S'agissant de la gestion de fait, M. Jacques Belle a tout d'abord souhaité rappeler que cette procédure ne constituait qu'une très faible proportion de l'activité des chambres régionales des comptes. Il a en effet souligné que malgré l'augmentation du nombre de déclarations de situations de gestion de fait (de 35 en 1993 à 83 en 1996), la tendance actuelle se situait aux alentours d'une soixantaine de cas par an, le nombre des amendes prononcées dans ce domaine se situant entre 10 et 20 par an. Il a cependant précisé qu'il existait un grand nombre de cas où une gestion de fait était susceptible d'apparaître et notamment, dans le cadre d'associations parapubliques subventionnées. A cet égard, il a rappelé que la législation avait progressivement étendu le champ de compétences des chambres régionales des comptes puisqu'une subvention de 10.000 francs constituait un critère suffisant pour que celles-ci puissent exercer leur contrôle sur les comptes d'une association. Il a ensuite souligné que ces structures devaient être en mesure de fournir un certain nombre de documents financiers en fonction de l'importance des subventions reçues et que, au-delà d'un million de francs de subventions, existait une obligation de certification des comptes par un commissaire aux comptes. Il a indiqué que dans la région Rhône-Alpes, le nombre d'associations recevant une subvention d'un montant supérieur à un million de francs s'élevait à 377 et que pour certaines communes, le total des subventions versées à ces structures pouvait atteindre 10 à 15 % des dépenses de fonctionnement de ces collectivités.

M. Jacques Belle a ensuite insisté sur les raisons du développement du recours à la forme associative par les collectivités locales, expliquant que cette formule permettait d'écarter l'application des règles contraignantes de la comptabilité publique, des marchés publics, de la maîtrise d'ouvrages publique, ainsi que celles de la fonction publique territoriale. A cet égard, il a précisé que, dans de nombreux cas, la déclaration de gestion de fait n'était pas prononcée dans la mesure où l'engagement d'un contrôle par une chambre régionale des comptes conduisait à l'adoption de mesures de redressement dès l'envoi de la lettre d'observations provisoires. Sur ce point, il a souligné que la procédure de gestion de fait ne constituait pas, pour les chambres régionales des comptes, une sanction, mais simplement une mise en oeuvre du principe essentiel de la séparation des ordonnateurs et des comptables.

Il a, par ailleurs, rappelé que le décret du 23 août 1995 comportait d'importantes garanties de procédure dans le cadre d'une gestion de fait et que ce texte s'apparentait en réalité à un véritable code de procédure en la matière. Il a aussi souligné que la démission d'office et l'inéligibilité n'était pas prononcées par les juridictions financières, mais résultaient automatiquement de la législation en vigueur. Ce sont, en effet, des articles du Code électoral et non du Code des juridictions financières qui tirent les conséquences de l'incompatibilité des fonctions d'ordonnateur et de comptable en matière d'inéligibilité des personnes déclarées comptables de fait. Il a souligné que les dispositions en vigueur découlaient de modifications législatives intervenues en 1991, et il a ajouté que si celles-ci étaient jugées par trop rigoureuses, il était envisageable d'aménager les délais. Il a noté qu'il était possible de prévoir que tout ordonnateur déclaré comptable de fait, à titre définitif, se trouve automatiquement suspendu de sa fonction d'ordonnateur jusqu'à l'apurement final de sa gestion. Il a enfin indiqué qu'une telle disposition pourrait venir simplement compléter l'article L 231-3 du Code des juridictions financières.

M. Jacques Oudin, rapporteur , a insisté sur l'explication du recours croissant des collectivités locales aux structures associatives indiquant que si, parfois, il pouvait exister une volonté de détournement, il s'agissait, en général, d'une tentative de réponse à la multiplication des fonctions conférées aux collectivités locales et à la nécessité d'alléger des règles contraignantes susceptibles de lui faire obstacle à certaines actions. Il a noté qu'une partie de ces difficultés avaient été résolues dans le domaine du tourisme par la loi de 1992, mais que ce problème se posait avec acuité dans le domaine des associations sportives et culturelles.

En réponse à M. Jacques Oudin , le président de la chambre régionale des comptes de Rhône-Alpes a rappelé qu'il était nécessaire de maintenir le principe de séparation des ordonnateurs et des comptables et que les facilités de gestion offertes par la structure associative constituaient un moyen de détourner un certain nombre de règles d'ordre public. Il a cependant admis la difficulté que rencontraient parfois les collectivités locales pour le recrutement de collaborateurs de haut niveau, dans le cadre du statut de la fonction publique territoriale.

Sur ce point, il a souligné qu'un effort de transparence des situations respectives de la fonction publique de l'Etat et de la fonction publique territoriale devait être conduit afin que le principe de parité entre ces deux ensembles soit effectivement respecté.

M. Philippe de Bourgoing a, pour sa part, souhaité faire état de la situation d'une petite commune du département du Calvados soumise à un "conflit de jurisprudences" entre les observations de la chambre régionale des comptes et un jugement du tribunal administratif.