Assurons l'avenir de l'assurance

la situation et les perspectives du secteur des assurances en France.

LAMBERT (Alain)

RAPPORT D'INFORMATION 45 (98-99), Tome 1, 1ere Partie - COMMISSION DES FINANCES

Table des matières

N° 45

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1998-1999

Annexe au procès verbal de la séance du 29 octobre 1998.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1),

sur

la situation et les perspectives du secteur des assurances en France .

TOME I

Par M. Alain LAMBERT,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Alain Lambert, président ; Jacques Oudin, Claude Belot, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Roland du Luart, Bernard Angels, André Vallet, vice-présidents ; Jacques-Richard Delong, Marc Massion, Michel Sergent, François Trucy, secrétaires ; Philippe Marini, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Jacques Baudot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Gérard Braun, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Jean Clouet, Yvon Collin, Jean-Pierre Demerliat, Thierry Foucaud, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Claude Haut, Alain Joyandet, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Michel Mercier, Gérard Miquel, Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Pelletier, Louis-Ferdinand de Rocca Serra, Henri Torre, René Trégouët.

Assurances.

AVANT-PROPOS

Après s'être penchée sur la santé du secteur bancaire en 1996 et révélé à cet occasion la crise profonde qu'il traversait, la Commission des finances du Sénat a estimé utile de continuer ses investigations dans le secteur des assurances également grand pourvoyeur de fonds pour l'économie française.

Elle a en conséquence décidé, le 3 juillet 1997, de créer en son sein, un groupe de travail chargé d'étudier la situation et les perspectives de l'assurance française.

Ce groupe de travail, installé le 4 mars 1998, est composé de MM. Alain Lambert, président, Yann Gaillard, Paul Loridant, vice-présidents, Denis Badré, Roland du Luart, Philippe Marini, Marc Massion et Henri Collard ^{1( * )} .

Le présent rapport est le fruit des travaux de ce groupe. Il a pour objet d'éclairer la Haute Assemblée sur les forces et les faiblesses de l'assurance française, afin de lui permettre de poursuivre sa croissance dans un contexte de plus en plus concurrentiel.

Le groupe de travail a procédé à l'audition des personnalités représentatives des trois grands types d'acteurs qui interviennent sur le marché de l'assurance, de leurs autorités de contrôle ainsi que d'un grand nombre de représentants d'organisations professionnelles et syndicales. La liste des personnes auditionnées et le compte rendu de ces auditions figure en annexe au présent rapport.

Comme en 1996, la commission des finances a fait appel au Commissariat Général du Plan et saisi le Conseil de la concurrence, sur le fondement de l'article 5 de l'ordonnance du 12 janvier 1986. Leurs deux rapports sont reproduits intégralement en annexe de ce rapport.

La commission des finances a adopté le 29 octobre 1998 les conclusions du présent rapport d'information et autorisé sa publication. L'un des membres du groupe de travail a souhaité voir publiées ses appréciations spécifiques. Cette contribution ainsi que le compte rendu des débats en commission, sont consignés dans le présent document.

CHAMP D'INVESTIGATION

L'élaboration d'un rapport d'information sur l'assurance se heurte d'emblée au problème de la définition du champ de l'investigation. Le problème résulte, d'une part, de la nature évolutive de la notion d'assurance ^{2( * )} , mais aussi de la multiplicité et de l'hétérogénéité des acteurs qui interviennent sur les différents segments qui la composent.

Pour éviter confusions ou amalgames, il apparaît opportun de donner quelques définitions. Le groupe de travail a d'abord cherché à s'intéresser aux différents marchés et métiers de l'assurance. Il s'est ensuite attaché à connaître les multiples acteurs qui interviennent sur ces marchés pour tenter de clarifier ce secteur complexe.

I. DÉFINITIONS DE L'ASSURANCE

Selon le rapport du Conseil de la concurrence ^{3( * )} , l'assurance est généralement définie comme l'opération par laquelle une personne, l'assureur , s'engage à exécuter une prestation au profit d'une autre personne, l'assuré , en cas de réalisation d'un événement aléatoire, le risque , en contrepartie du paiement d'une somme, la prime ou cotisation.

Le Commissariat Général du Plan ^{4( * )} rappelle quant à lui, que le savoir-faire fondamental de l'assureur réside dans la transformation d'un ensemble de risques individuels et aléatoires de pertes en un savoir approximativement certain de perte mutuelle à attendre, permettant de proportionner la prime perçue à la valeur moyenne estimée du sinistre ou du dédommagement.

Il faut rappeler enfin que l'opération d'assurance a ceci de particulier que les primes sont perçues avant que les charges soient payées, l'intervalle entre les deux pouvant durer un grand nombre d'années. Pendant ce temps, l'assureur investit l'argent, moyennant un certain nombre de règles de prudence, afin d'être en mesure de dédommager les assurés le moment venu.

Au total, la technique assurantielle réside dans la mutualisation des risques , c'est-à-dire une division du coût des conséquences de sa survenue entre plusieurs.

A ce stade, les définitions évoquées ci-dessus sont suffisamment larges pour inclure dans le champ de l'assurance les régimes de sécurité sociale obligatoires qui ne seront pourtant pas traités dans le présent rapport.

Pour autant, la distinction entre assurances obligatoires et assurances facultatives n'apparaît pas satisfaisante pour délimiter le champ d'application du présent rapport dans la mesure où certaines assurances obligatoires, comme l'assurance automobile ou l'assurance habitation, seront incluses dans les développements qui suivent.

Il apparaît dès lors plus adéquat de prendre pour critère de délimitation celui de la concurrence ou du marché : ne seront abordés dans ce rapport que les marchés de l'assurance sur lesquels une concurrence s'exerce entre différents acteurs afin de préserver la liberté de l'assuré quant au choix de son assureur. A l'inverse, seront écartés du champ du rapport les risques assurés par des prélèvements obligatoires.

II. CLASSIFICATION DE L'ASSURANCE

Les directives européennes distinguent deux branches principales au sein du secteur de l'assurance : la branche vie (assurances vie, décès, bons de capitalisation, fonds de retraite) et la branche non-vie .

Cette distinction recoupe la distinction traditionnelle entre assurance-vie et assurance dommages (ou IARD pour Incendie Automobile et Risques Divers) qui coïncide elle-même à peu près avec la classification habituelle de la profession entre assurance de personnes et assurance des biens . Il suffit en effet d'ajouter l'assurance santé à l'assurance vie pour aboutir à l'assurance de personnes.

Le tableau ci-après synthétise les différents segments de l'assurance.

Assurance des personnes

Assurance (dommages) de biens et des responsabilités

Assurance vie • assurances en cas de décès • assurances en cas de vie • assurances mixtes • ou épargne capitalisation (sans assuré parfois) ou  " tontinière " (après abus des assurances mixtes) Autres assurances de personnes • assurance accident • assurance incapacité-invalidité • assurance remboursement des frais médicaux Assurances collectives • assurances couvrant les emprunteurs (souscrites par les banques) • assurances souscrites par les entreprises (prévoyance et retraite)

Assurance automobiles Assurances de dommages aux biens : • des particuliers (ex : multirisques habitation, avec volet responsabilité) • des professionnels (ex : multirisques commerciales) • agricoles (ex : multirisques avec volet dommage et responsabilité) • protection juridique Assistance Assurances de la construction (branche gérée en capitalisation ) • dommages à l'ouvrage • responsabilité civile décennale Assurances de responsabilité civile • hors volet responsabilité de l'assurance-dommages, risques professionnels et d'entreprises Assurance transport • maritime • aéronautique • spatial • assurance des marchandises Assurance crédit

III. DESCRIPTION DES ACTEURS

La description du monde de l'assurance relève de la gageure tant ce monde est complexe. Pour être le produit d'une longue histoire, comme le relève le Commissariat Général du Plan ^{5( * )} , cette complexité n'en demeure pas moins problématique tant au regard d'une bonne législation que d'une bonne compréhension. Comment, en effet, légiférer clairement dans un " Orient aussi compliqué " ? Et si le législateur ne s'y retrouve pas, que dire des assurés ?

Il est possible de distinguer les sociétés qui composent l'ensemble du secteur de l'assurance en fonction du régime juridique et du contrôle dont elles relèvent. Le paysage de l'assurance française est alors composé de trois grands sous-ensembles.

Peuvent effectuer des opérations d'assurance, d'une part, les entreprises d'assurance (sociétés commerciales ou sociétés d'assurance mutuelles) régies par le code des assurances, d'autre part, les mutuelles régies par le code de la mutualité ou le code rural et, enfin, les institutions de prévoyance régies par le code de la sécurité sociale.

Néanmoins, tous ces acteurs n'interviennent pas sur tous les marchés de l'assurance, même si les cloisonnements ont tendance à s'effacer progressivement. En effet, c'est essentiellement sur le terrain de la protection sociale complémentaire que les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance sont en concurrence avec les autres entreprises d'assurance. Les institutions de prévoyance interviennent essentiellement dans le domaine de la prévoyance collective, alors que l'essentiel du chiffre d'affaires des mutuelles du code de la mutualité est réalisé sur le segment de la couverture maladie complémentaire.

Les institutions de prévoyance ou de retraite complémentaires

Les institutions de prévoyance ou de retraites complémentaires sont définies comme des personnes morales de droit privé ayant un but non lucratif, administrées par les partenaires sociaux. Elles sont constituées sur la base d'une convention collective, d'un accord d'entreprise ou d'un accord entre des membres adhérents et des membres participants. Elles relèvent du code de la sécurité sociale (Livre IX) ou du code rural (article 1050) pour celles qui interviennent dans le secteur agricole. Le code de la Sécurité sociale prévoit que les représentants des salariés doivent constituer au moins la moitié des instances, mais dans la réalité, c'est le caractère paritaire qui s'est imposé.

A l'origine, ces institutions de retraite se sont principalement mises en place pour gérer les régimes complémentaires (puis supplémentaires) de retraite ainsi que pour reprendre les activités des caisses patronales de prévoyance qui prééxistaient à l'institution de la Sécurité sociale.

Puis, les institutions paritaires ont été amenées progressivement à créer des régimes de prévoyance complémentaire, couvrant d'autres risques que la vieillesse.

Selon les cas, l'ensemble de ces régimes (retraite et prévoyance) étaient gérés par la même institution ou par deux institutions séparées. Depuis la loi du 31 décembre 1989, ces institutions ont été conduites à distinguer plus nettement dans leurs comptes les opérations de prévoyance. La loi n° 93-121 du 27 janvier 1993 portant diverses mesures d'ordre social a conduit à une clarification juridique plus grande, en distinguant les institutions de retraite des institutions de prévoyance, et en imposant une obligation de séparation d'ici le 1 ^er juillet 1994. Enfin, la loi du 8 août 1994 a entériné ces évolutions en distinguant trois grands types d'institutions paritaires :

- les institutions de retraite complémentaire, qui gèrent les régimes complémentaire de retraite complémentaire obligatoire par répartition, dont la plupart font l'objet d'une compensation interprofessionnelle au sein de l'AGIRC ou de l'ARRCO ;

- les institutions de retraite supplémentaire (IRS) qui gèrent des régimes collectifs de retraite par capitalisation, notamment dans les entreprises publiques et dans le secteur pétrolier (on en dénombrait 125 fin 1995) ;

- les institutions de prévoyance qui gèrent des risques et engagements liés à la personne humaine, autres que la retraite par répartition. On en comptait 87 au 31 décembre 1996.

Seuls ces deux derniers types d'institution réalisent des opérations entrant dans le champ de l'assurance et sont soumises au contrôle de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP).

Précisons enfin que pour exercer leur activité, les institutions de prévoyance doivent avoir obtenu un agrément délivré par le ministre chargé de la Sécurité sociale, agrément subordonné à la constitution préalable d'un fonds d'établissement.

Par ailleurs, la confusion est souvent faite entre les sociétés d'assurance mutuelles régies par le code des assurances et les mutuelles du code de la mutualité - également appelées mutuelles " 45 " . Elles n'ont pourtant qu'un seul point commun : gouvernées par l'esprit et le mode d'organisation mutualiste ^{6( * )} , elles sont sans capital social et ne peuvent distribuer à leurs membres leurs excédents éventuels.

Car, en réalité, tout les distingue : champ d'intervention, régime législatif, autorité de contrôle et même mode de traitement des adhérents. Au demeurant, le terme " mutuelle " est protégé par l'article L. 122-3 du code de la mutualité qui oblige les organismes relevant du code des assurances à associer au terme de " mutuelle " celui " d'assurance " pour bien établir la distinction.

Ainsi, les sociétés d'assurance mutuelles (SAM), qui interviennent principalement dans le domaine de l'assurance de dommages , sont régies par le code des assurances et soumises au contrôle de la commission de contrôle des assurances (CCA). Elles obéissent aux dispositions des directives européennes d'assurance ^{7( * )} et notamment au principe de spécialisation énoncé aux articles 8 de ces directives, selon lequel elles doivent limiter leur objet social à l'activité d'assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale.

Les 195 sociétés d'assurance mutuelles (SAM) se subdivisent en :

- Sociétés d'assurance mutuelles sans intermédiaires , souvent appelées MSI (telles que la MACIF ^{8( * )} , la MAIF ^{9( * )} , la MAAF ^{10( * )} etc.) regroupées professionnellement au sein du GEMA (Groupement des entreprises mutuelles d'assurance) ; ce dernier regroupe 15 millions de sociétaires ;

- SAM avec intermédiaires , telles que les Mutuelles du Mans ou le groupe Azur, rattachées professionnellement au ROAM (Réunion des organismes d'assurance mutuelles), proche de la FFSA ;

- et SAM agricoles , locales ou professionnelles (telles que Groupama qui est historiquement la première SAM) et que fédère l'AREMPA.

Les mutuelles " 45 " relèvent quant à elles, comme leur nom l'indique, du code de la mutualité, interviennent dans le domaine de la protection sociale complémentaire ^{11( * )} et sont soumises au contrôle de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP).

Par ailleurs, à la différence des SAM, qui perçoivent des primes en rapport avec des risques, les MCM peuvent percevoir des cotisations proportionnelles aux revenus, comme le font les mutuelles de fonctionnaires. Enfin, en l'absence de transposition des directives européennes dans le code de la mutualité, elles n'obéissent pour l'instant pas aux dispositions européennes.

Le monde de la mutualité " 45 "

Les mutuelles les plus importantes sont celles qui regroupent, à l'échelon national, des fonctionnaires d'un même secteur (Mutuelle générale de l'éducation nationale, Mutuelle générale des PTT, Mutuelle nationale des hospitaliers et des personnels de santé, Mutuelle générale du personnel des collectivités locales, etc.). D'autres sont constituées à l'échelon local et peuvent se regrouper dans des unions départementales. Le mouvement mutualiste est également important dans le secteur privé, avec des mutuelles d'entreprises, regroupant les salariés appartenant à une même entreprise, ou des mutuelles constituées sur une base professionnelle ou interprofessionnelle.

Les mutuelles peuvent constituer entre elles des unions , elles-mêmes susceptibles de se regrouper en fédérations . Ces groupements ont notamment pour objet de gérer les réalisations sociales communes aux mutuelles adhérentes, et de leur permettre de se réassurer.

Le terme de groupement utilisé pour désigner les mutuelles, les unions et les fédérations rappelle leur appartenance à l'économie sociale aux côtés des associations et des coopératives.

Le remboursement complémentaire à celui du régime d'assurance maladie obligatoire constitue l'activité principale des mutuelles (environ 70 % du chiffre d'affaires total des mutuelles). Les groupements mutualistes qui proposent en outre la couverture des risques accident, invalidité, vie-décès et vieillesse, ainsi que le service de prestations au delà d'un an doivent, sauf si ces activités restent accessoires, constituer en leur sein une caisse autonome mutualiste , seul groupement mutualiste habilité à gérer les risques à long terme, ou transférer à la Caisse nationale de prévoyance la gestion de ces risques (article L. 321-1 du code de la mutualité). Ces caisses n'ont pas de personnalité juridique distincte de celle de la mutuelle fondatrice, mais tiennent une comptabilité complètement séparée.

Certaines mutuelles proposent également des services associés à la couverture des risques (" réalisations sanitaires et sociales " ou " oeuvres sociales ") : elles gèrent des établissements de soins, des centres dentaires et d'optique, des pharmacies, des maisons de retraite, etc. Ces établissements n'ont pas de personnalité juridique propre.

Au total, on comptait 5.780 groupements mutualistes en 1995 (derniers chiffres disponibles), dont 4.500 protégeaient moins de 3.501 personnes et ne géraient pas d'oeuvres sociales. Il y avait 343 unions ou fédérations et 89 caisses autonomes mutualistes.

Les petites mutuelles protégeant moins de 3.501 personnes ne sont en fait contrôlées par aucune autorité de tutelle. Les mutuelles servant jusqu'à 150 millions de francs de prestations par an sont contrôlées par les préfets de régions au travers des directions régionales de l'action sanitaire et sociale (DRASS). De sorte que 115 groupements seulement sont soumis au contrôle direct de la CCMIP.

L'organisme le plus représentatif du monde de la mutualité est la Fédération nationale des mutuelles de France (FNMF) qui regroupe environ 80 % des mutuelles, qui protègent 30 millions de personnes. Par ailleurs, les mutuelles de fonctionnaires, qui représentent 4,2 millions d'adhérents, sont fédérées et représentées par la Mutualité fonction publique (MFP). Enfin, les mutuelles interprofessionnelles, qui représentent un nombre d'adhérents double de celui de la MFP, sont représentées par la Fédération nationale de la mutualité interprofessionnelle (FNMI).

Enfin, une confusion a souvent lieu, dans le public, entre les organismes mutualistes et les organismes de Sécurité sociale. Elle a trait au fait que d'importantes mutuelles - 167 au total -, notamment dans la fonction publique, gèrent des régimes obligatoires de Sécurité sociale, soit comme centres correspondants, ou comme sections locales, pour le régime général, soit comme organismes conventionnés dans le cadre du régime des travailleurs non salariés ou du régime agricole, soit enfin comme gestionnaires des régimes spéciaux. C'est notamment le cas de la MGEN et de la MNEF. Elles sont rémunérées à ce titre par des " remises de gestion " versées par les caisses primaires d'assurance maladie.

INTRODUCTION

L'assurance est un des fleurons de l'économie française. Elle paraît afficher une belle santé financière.

Pourtant, l'examen attentif réalisé par la commission des finances, avec le concours du Conseil de la concurrence et du Commissariat général du plan, révèle des facteurs de vulnérabilité, qui se sont traduits, notamment, par la quasi-disparition de trois acteurs majeurs de l'assurance française.

Aujourd'hui, à quelques exceptions près, les compagnies d'assurance françaises ne disposent pas des fonds propres nécessaires à l'affirmation de leur présence sur les marchés tiers et aux prises de participation dans un secteur de l'assurance européen qui se restructure en prévision de l'entrée en vigueur de l'euro. D'un statut de prédateur, elles sont devenues les proies.

Par ailleurs, dans un marché de la couverture du risque, qui s'unifie du point de vue des produits distribués et où la compétition fait rage en France et de plus en plus sur le plan international, s'affrontent des entreprises qui forment une mosaïque de statuts, de fiscalités, de régimes juridiques et de modes de contrôles différents.

Les différences sont saines lorsqu'elles tiennent à la culture, à la sensibilité ou à la philosophie du risque, de sa prévention et de sa réparation.

Elles le sont moins lorsqu'elles entraînent des conditions d'exercice différentes pour un même métier livré à la concurrence.

Enfin, les compagnies d'assurance françaises évoluent dans un marché européen dont la monnaie unique accélérera l'intégration. Or, des spécificités fiscales et réglementaires françaises lestent leur compétitivité. Là aussi, il convient d'assurer à nos champions nationaux l'environnement le plus propice à leur développement.

Une fois les règles du jeu harmonisées, l'avenir des assureurs leur appartiendra.

CHAPITRE PREMIER

LA BONNE SANTÉ APPARENTE DE L'ASSURANCE FRANÇAISE MASQUE SA VULNÉRABILITÉ STRUCTURELLE

I. UNE BONNE SANTÉ APPARENTE

A. UN CHIFFRE D'AFFAIRES EN FORTE CROISSANCE GRÂCE AU DÉVELOPPEMENT REMARQUABLE DE L'ASSURANCE-VIE

Quatrième marché mondial de l'assurance avec un chiffre d'affaires global de plus de 1 000 milliards de francs, la France occupe aujourd'hui le premier rang européen en assurance vie et le deuxième en assurance de dommages.

Le tableau ci-après retrace la très forte croissance du chiffre d'affaires de l'assurance française, passé de 186 milliards de francs en 1982 à 1 097 milliards de francs en 1997.



C'est pour l'essentiel la remarquable croissance de l'assurance-vie qui explique cette progression comme l'illustre le graphique ci-après.



Ainsi, alors que l'assurance-vie ne représentait que 25 % du chiffre d'affaires total des compagnies d'assurance en 1963 (3 milliards de francs sur 12), elle en représente aujourd'hui plus de 49 %. Elle recueille 70 % des flux de placements financiers et constitue 20,8 % de l'encours total des placements financiers des ménages. Le montant annuel moyen consacré par habitant à l'assurance-vie est ainsi passé de 1 200 francs en 1983 à 7 140 francs en 1995.

En 1997, avec 538 milliards de francs de primes collectées, l'assurance-vie représentait 66 % du chiffre d'affaires réalisé en France par les sociétés d'assurance françaises alors que l'assurance dommages (y compris dommages corporels) est un marché saturé avec 272 milliards de francs de primes.

Les assurances de personnes qui incluent, outre l'assurance-vie, l'assurance santé et l'assurance contre les dommages corporels non automobile, représentent aujourd'hui 75 % des cotisations contre 40 % en 1982. A l'inverse, les assurances de dommages ne constituent plus que 25 % des cotisations d'assurance contre 60 % en 1982.

Le chiffre d'affaires réalisé à l'étranger par les filiales de groupes français s'élève, par ailleurs, à 258 milliards de francs, réalisé à 65 % en Europe, à 24  % en Amérique du Nord et à 7 % en Océanie.

Le tableau suivant illustre les parts respectives de la France et de l'étranger dans l'évolution de l'assurance française :

B. UNE EXCELLENTE PÉNÉTRATION

Deux indicateurs permettent de mesurer le développement des marchés d'assurance : la densité d'assurance (primes par habitant) et la pénétration de l'assurance (part des primes d'assurance dans le PIB).

A la lumière de ces indicateurs, l'assurance française connaît un niveau de développement tout à fait comparable, voire supérieur à celui des autres grands pays de l'OCDE, à l'exception du Japon et de la Suisse. Mais, alors qu'une corrélation peut être établie dans ces deux pays entre la place de l'industrie de l'assurance privée et le faible niveau de protection sociale publique, le résultat français est d'autant plus remarquable que le système de protection sociale national assure à la population une relative sécurité.

C. UNE IMPORTANCE DÉCISIVE DANS LE FINANCEMENT DE L'ÉCONOMIE

L'encours des placements de l'assurance française a doublé tous les sept ans depuis quatorze ans : il est ainsi passé de 410 milliards de francs en 1984 à 1 231 milliards de francs en 1990 et à 3 712 milliards de francs en 1997 . En valeur de marché, l'encours total des placements est estimé à 4 085 milliards de francs en 1997, soit un montant de plus-values latentes évalué à 373 milliards de francs contre 282 milliards en 1996. Cette évolution renforce la solvabilité des sociétés d'assurance.

Le graphique ci-après retrace l'évolution de l'encours des placements depuis 1993 en distinguant assurance-vie et assurance dommages.



Le flux net de placements atteint 531 milliards de francs en 1997 contre 528 l'année précédente. Il a évolué comme suit :



Ce flux, en valeur de bilan ^{12( * )} , se décompose de la manière suivante : 71,6 % de placements obligataires, 16,7 % d'actions, 1,7 % de prêts, 3,6 % de titres de créances négociables et -0,8 % d'immobilier.

En stock, la structure des placements est la suivante :



Encadrée par la réglementation prudentielle, la gestion de leurs placements se situe au coeur des sociétés d'assurance, les actifs qu'elles détiennent constituant la contrepartie des engagements qu'elles ont contractés à l'égard de leurs assurés. L'activité financière des compagnies d'assurance contribue ainsi aux performances des contrats d'assurance, aux résultats des sociétés d'assurance et à leur solvabilité. Par l'importance des placements nouveaux effectués chaque année, le secteur de l'assurance apporte une contribution décisive au financement de l'économie.

Ainsi, fin 1996, les placements nouveaux ont représenté 32,4 % de l'investissement national. Les sociétés d'assurance détenaient en direct 6 % de la capitalisation boursière de l'indice SBF 250. L'encours obligataire hors titres de créances négociables correspond à environ 46 % de la capitalisation des obligations françaises.

Selon le Conseil national du crédit et du titre (CNCT), le flux des financements fournis par les sociétés d'assurance (144,4 milliards de francs en 1996) est devenu très proche de celui provenant des établissements de crédit (153,6 milliards de francs). Le taux d'intermédiation des sociétés d'assurance est passé de 12,7 % en 1995 à 17,8 % en 1996, notamment du fait du succès des produits d'assurance vie qui leur a fourni d'abondantes ressources et du désintérêt relatif pour l'investissement immobilier qu'a suscité les placements ou les titres obligataires.

L'assurance vie joue un rôle particulièrement déterminant. Les opérations d'assurance vie et de capitalisation, qui correspondent à des engagements de moyen et de long terme, entraînent en effet la constitution de provisions importantes et en croissance. Les actifs de l'assurance vie représentent ainsi 86 % de l'encours total et 92,1 % des placements nouveaux.

D. UNE SOLVABILITÉ TRÈS SUPÉRIEURE AU MINIMUM RÉGLEMENTAIRE

Le livre III du code des assurances définit un ensemble de normes prudentielles et comptables que doivent respecter les entreprises d'assurance, destinées à faire en sorte que celles-ci soient toujours en mesure de tenir leurs engagements envers les assurés et à contrôler la situation réelle des entreprises.

C'est ainsi que doivent figurer au bilan des entreprises d'assurance des provisions techniques suffisantes pour le règlement intégral de leurs engagements vis-à-vis des assurés. Les principales provisions sont, en assurance de dommages, la provision pour sinistres à payer et la provision pour risques en cours et, en assurance sur la vie, la provision mathématique (différence entre les valeurs actuelles des engagements respectivement pris par l'assureur et par les assurés).

Ces provisions techniques et les autres engagements réglementés doivent, à toute époque, être couverts par des actifs équivalents (article R.332-1 du code des assurances). Le choix des placements doit obéir à des règles de sécurité, de dispersion et de liquidité.

Le cadre prudentiel et comptable des sociétés d'assurance

Dans le domaine comptable, deux séries de dispositions conduisent à retenir un évaluation prudente des actifs gérés par les sociétés d'assurances. D'une part, les actifs sont comptabilisés dans le bilan à leur valeur d'acquisition, la valeur de marché apparaissant sur des états annexes que toute société d'assurances doit obligatoirement établir.

D'autre part, certaines provisions doivent être constituées lorsque les actifs recèlent des moins-values latentes (valeur de réalisation éventuelle inférieure à la valeur d'acquisition nette d'amortissement ou de dépréciation) :

- provision globale (provision pour risque d'exigibilité des engagements techniques) lorsque l'ensemble des placements autres qu'obligataires est en moins-value ;

- provision ligne à ligne pour chaque actif dont la dépréciation est durable (pour les actions et les biens immobiliers) ou en cas de risque de défaillance du débiteur (pour les obligations).

Sur le plan prudentiel, les placements sont soumis à des règles de répartition, de dispersion et de congruence, dont l'objet est de diviser les risques et de supprimer le risque de change. Ils doivent couvrir à tout moment, à l'actif, les engagements pris envers les assurés, dont le montant est représenté, au passif, par les provisions techniques ou mathématiques . A ces règles, s'ajoute le mécanisme spécifique de la réserve de capitalisation.

• La liste des actifs réglementés

Le Code des assurances fixe la liste des valeurs mobilières et autres titres admis en couverture des engagements réglementés, c'est-à-dire des provisions techniques constituées. La liste comporte cinq catégories principales : obligations, actions, immobilier, prêts et dépôts. Les actifs ne faisant pas partie de la liste et ceux qui ne répondent pas aux autres règles d'admission prévues sont financés par les ressources propres de l'entreprise.

• La répartition

Les placements admis en couverture des engagements ne peuvent dépasser certains plafonds pour les catégories d'actifs suivantes : 65 % pour les actions, 40 % pour l'immobilier et 10 % pour les prêts.

• La dispersion

Les sociétés d'assurances doivent diviser les risques de leurs placements : elles ne peuvent pas placer plus de 5 % de leurs provisions techniques en valeurs émises par une même société (actions, obligations ou prêts). La limite de 5 % est portée à 10 %, à condition que le total ne dépasse pas 40 % de l'ensemble des placements admis.

Le ratio de dispersion est de 0,5 % pour les actions non cotées. Il est de 10 % pour un immeuble ou des parts d'une société immobilière ou foncière.

• La congruence

Les engagements pris dans une monnaie doivent être couverts par des actifs libellés ou réalisables dans la même monnaie. Des assouplissements à ce principe sont prévus et l'écu permet de couvrir tous les engagements pris au sein de l'Union européenne.

• La localisation

Les actifs doivent être localisés dans l'Union européenne ; il s'agit toutefois uniquement d'une localisation juridique du titre de propriété.

Réserve de capitalisation

Provision technique destinée à lisser les résultats financiers des placements obligataires à taux fixe en cas de variation de taux. Les plus-values réalisées en cas de cession d'obligations sont versées à cette réserve. Les moins-values réalisées sont compensées par un prélèvement sur cette réserve, qui est admise dans la marge de solvabilité.

En vertu de la réglementation, les sociétés doivent disposer en plus de leurs provisions techniques, d'un montant minimal de fonds propres appelé marge de solvabilité réglementaire, qui est déterminé en fonction du niveau de leurs engagements. Ces derniers sont évalués à partir des cotisations annuelles (ou des sinistres) en assurances de dommages, à partir des provisions mathématiques en assurance vie.

Selon les normes communautaires en vigueur, issues des 3 ^èmes directives européennes, la marge de solvabilité minimale est de 16 % des cotisations en assurances de dommages (ou 23 % des sinistres moyens des trois derniers exercices si ce montant est plus élevé) et de 4 % des provisions mathématiques en assurance vie et capitalisation (1 % pour les contrats en unités de compte). Cette marge doit être constituée des fonds propres et des plus-values latentes.

En raison de la forte croissance de leur activité, les engagements des sociétés d'assurance vie augmentent rapidement. Leurs provisions techniques s'élèvent à 3 147 milliards de francs en 1997, soit 5,8 années de cotisations. Face à ces engagements, leurs fonds propres atteignent 127 milliards de francs et représentent 4 % des provisions mathématiques. Plus-values latentes comprises, la marge de solvabilité des sociétés d'assurance vie constitue 13,2 % des provisions mathématiques, soit plus de 3 fois la marge minimale réglementaire.

Le graphique ci-après retrace l'évolution de la marge de solvabilité depuis 1993.



Les sociétés d'assurance dommages traditionnelles disposent également d'une solide assise financière : 130 milliards de francs de capitaux propres en 1997 et 473 milliards de francs de provisions techniques, soit l'équivalent de 1,7 année de cotisations. En 1997, leur marge de solvabilité s'élevait à 47,5 % et à 78,8 % plus-values latentes comprises, soit 4,9 fois la marge réglementaire.

E. DES CHAMPIONS NATIONAUX

La France possède avec AXA-UAP le deuxième groupe mondial d'assurances en termes d'actifs gérés et de chiffre d'affaires. Groupama s'est hissé au 2ème rang national en acquérant le GAN.

Par ailleurs, trois groupes français figurent parmi les vingt premiers groupes européens. Le marché de l'assurance française se situe au premier rang mondial en assurance crédit, spatial et assistance.

La privatisation de la CNP devrait lui permettre de financer plus aisément sa croissance tout en lui imposant une contrainte de rentabilité forte, gage d'un développement sain à long terme.

II. UNE PRESSION CONCURRENTIELLE INTENSE

La distribution des produits d'assurance est en pleine mutation, prise entre le feu de la bancassurance et le développement de la vente directe. Cette concurrence fragilise les réseaux de distribution traditionnels, agents généraux et courtiers, qui n'ont pour l'instant tiré leur épingle du jeu que grâce à la croissance forte du marché (et à leur savoir-faire).

Au terme de cette évolution, la France se démarque de ses principaux voisins par sa non-spécialisation en termes de distribution. Dans les autres pays, on constate en effet une orientation plus marquée vers un ou deux types de distributeurs dominants : agents généraux en Italie, en Allemagne et en Espagne, courtiers au Royaume-Uni et aux Pays-Bas, agents généraux et courtiers en Belgique.

Par ailleurs, la concurrence est vive sur le marché de la protection sociale complémentaire compte tenu du décloisonnement des segments de ce marché.

Le ralentissement récent de la croissance de l'assurance vie comme de l'assurance non vie traduit la saturation des marchés.

A. L'APPARITION DE NOUVEAUX ACTEURS

1. La montée en puissance de la bancassurance

Sur le marché français, la concurrence extérieure est jusqu'ici venue davantage des banques ou des groupes financiers français que des assureurs européens, la liberté d'établissement autorisée depuis juillet 1994 au sein de l'Union européenne ayant eu un effet limité.

Au début des années 70, les groupes bancaires ont commencé à constituer des filiales d'assurance vie et de capitalisation, dont les produits étaient distribués par les réseaux de guichets bancaires. Le premier banquier à s'être lancé dans la bancassurance est ainsi le Crédit mutuel de l'Est qui a créé une filiale, les Assurances du Crédit mutuel en 1972.

Les banques sont devenues très actives sur le marché de l'assurance vie depuis que l'article 5 de la loi bancaire n° 84-46 du 24 janvier 1984 a étendu le champ des opérations qu'elles sont autorisées à pratiquer. En effet, si elles ne peuvent exercer directement une activité de production de produits d'assurance, à l'exception des activités de caution, elles peuvent cependant créer des filiales d'assurance ou distribuer des produits d'assurance.

Les banques filialisent rarement leur activité de distribution de produits d'assurance et préfèrent étendre leur objet social à l'activité de courtage. Elles concluent avec les compagnies d'assurance ou avec leurs filiales d'assurance des accords commerciaux aux termes desquels elles distribuent leurs produits par l'intermédiaire de leurs guichets, moyennant le versement de commissions.

Elles sont ainsi devenues le premier réseau des produits d'assurance vie avec une part de marché de 61 % en 1997 ^{13( * )} comme le retrace le graphique ci-après. Cette évolution s'est faite au détriment des réseaux d'agents généraux et des forces de ventes salariées.



La Caisse Nationale de Prévoyance (filiale commune de la Caisse des dépôts et consignations, de La Poste et des caisses d'épargne) et Predica (filiale du Crédit Agricole) occupent sur ce marché des positions dominantes, mais on y trouve aussi Cardif (groupe Compagnie bancaire), Natio-Vie (BNP), SOGECAP (Société Générale) et les Assurances Fédérales (Crédit Lyonnais).

Sur le marché de l'assurance dommages, le Crédit agricole a créé sa filiale d'assurance de dommages, Pacifica, en 1989. Ont suivi le Crédit Lyonnais (accord avec Allianz), les Banques populaires (accord avec la MAAF), la BNP (accord avec l'UAP), la Société générale (avec les AGF et Commercial Union) et le CCF. Les deux derniers venus, les Caisses d'épargne (avec les Mutuelles du Mans Assurances) et le CIC (avec le GAN) disposent d'un réseau important.

Par rapport aux réseaux traditionnels, les établissements bancaires bénéficient d'une implantation géographique remarquable. La distribution d'un produit nouveau par un réseau bancaire se fait à coûts fixes pratiquement constants et à coût marginal très faible. En outre, s'agissant de produits d'assurance simples et banalisés, la compétence technique requise de la part des vendeurs est relativement faible.

Enfin, la gestion des produits d'assurance vie est très similaire à la gestion de produits d'épargne bancaire. En effet, les activités de banque et d'assurance présentent une grande complémentarité : complémentarité des horizons, complémentarité dans la sensibilité aux cycles économiques, complémentarité des risques subis.

Les filiales vie des banques et les compagnies d'assurance partenaires des banques jouissent ainsi de taux de chargement de 5 %, très inférieurs à leur principal canal concurrent sur ce type de produits que sont les réseaux salariés.

Le Conseil de la concurrence précise ^{14( * )} toutefois que " les avantages comparatifs dont jouissent les " bancassureurs " par rapport aux réseaux traditionnels de distribution de l'assurance ne constituent pas en eux-mêmes des distorsions de concurrence, en l'absence de discriminations en leur faveur et en l'absence de prix prédateurs avérés . "

En matière d'assurance de dommages en revanche, les synergies sont plus difficiles à mettre en évidence puisqu'il s'agit cette fois de métiers très différents. La principale exigence du client concerne la qualité du service, essentielle en cas de sinistre. Les banques ont toutefois réussi à s'implanter dans la couverture des risques de masse grâce :

- à la séparation des processus opérationnels de gestion des ventes et de gestion des sinistres, avec centralisation au niveau régional du traitement des sinistres et gains de productivité associés ;

- à une gestion rapide et humanisée des sinistres, c'est-à-dire grâce à la qualité du " back-office " géré dans une perspective d'honorer les engagements et non pas de les discuter ;

- à la prestation de services et à la fidélisation de la clientèle.

Les " bancassureurs " ne détiennent ainsi que 6 % du marché mais affichent l'ambition de conquérir 25 % du marché des assurances de dommages du particulier d'ici 2005.

2. Le rôle croissant joué par les mutuelles sans intermédiaires dans l'assurance de dommages

Une des caractéristiques du marché français est la part croissante prise par les mutuelles sans intermédiaires (MSI) sur le marché de l'assurance dommages. Elles sont ainsi passées de 44 % du marché de l'automobile en 1987 à 50 % en 1996.

Grâce à un réseau de distribution intégrée facile d'accès, à un fonds de commerce très solide et à des coûts maîtrisés ne supportant pas l'exigence du rendement minimal de fonds propres, les MSI proposent en effet des tarifs inférieurs de 25 à 30 % à ceux des sociétés traditionnelles, ce qui gêne les entreprises classiques, françaises et étrangères.

Le tableau ci-après illustre la progression de leurs parts de marché depuis dix ans. Cette ascension s'est faite essentiellement au détriment des agents généraux d'assurance.



Les sociétés d'assurance mutuelle membres du GEMA (Groupement des entreprises mutuelles d'assurance) viennent ainsi de dépasser le seuil de 20 % du marché de l'assurance dommages et de responsabilité. Elles regroupent 15 millions de sociétaires (400 000 nouveaux sociétaires en 1997) et gèrent 120 milliards de francs d'actifs. Leur part de marché en assurance auto est de 32 %. Leur taux moyen de frais généraux en 1996 était de 21,8 %, très inférieur à la moyenne du marché qui était de 26,3 %.

La MACIF ^{15( * )} est le premier assureur français auto avec une couverture de 4,7 millions de véhicules, soit 16 % du parc automobile français.

3. L'arrivée timide de la vente directe

L'implantation des assureurs directs en France s'est réalisée par vagues successives depuis les années 70. Toutefois, les tentatives de certains assureurs (Création de Direct Assurances par AXA, d'Eurofil par Commercial Union ou de Socad par le Groupe Azur) se sont soldées par de lourds déficits. Même si l'économie liée aux coûts de distribution permet à la vente directe de pratiquer des tarifs de 10 % inférieurs à ceux des meilleures mutuelles sans intermédiaires, la masse critique se situerait entre 100 000 et 150 000 contrats, chiffre dont la plupart des sociétés restent loin, d'autant que les investissements sont particulièrement élevés.

La part de vente directe en France reste en conséquence faible et progresse peu depuis une dizaine d'années. Elle ne représentait en 1996 que 2,1 % de l'ensemble des assurances de dommages et 6 % des assurances vie.

Pour le BIPE ^{16( * )} , qui rappelle que la vente directe représente plus de 30 % du marché de l'assurance-automobile en Grande-Bretagne, la cible est pourtant prometteuse à moyen terme. Il s'agit d'une clientèle jeune, urbaine, habituée au téléphone et sensible au prix. Le Conseil de la concurrence rappelle quant à lui que c'est une clientèle volatile dont la sinistralité est élevée ^{17( * )} .

4. La grande distribution : un concurrent à fort potentiel

Les spécialistes de la grande distribution, hypermarchés ou entreprises de vente par correspondance, souhaitent profiter du large potentiel que représente leur clientèle en lui proposant des produits d'assurance. Le CAPA estime que peuvent prendre pied sur le marché de l'assurance et s'y enraciner les acteurs qui ont une clientèle stable, avec une bonne relation de confiance, et qui disposent d'une base de données bien nourrie. Toutefois, le principe consistant à proposer des produits ciblés sur des segments de marché pour mieux fidéliser la clientèle n'est pas facile à appliquer.

Carrefour a ainsi créé Carma, une société d'assurance IARD (incendie, accidents, risques divers), en partenariat avec les Mutuelles du Mans en 1991. Il a toutefois fallu attendre 1997 pour que cette filiale dégage un bénéfice de 3 millions de francs sur un chiffre d'affaires de 370 millions de francs. En outre, pour la première fois en 1997, Carrefour a utilisé le fichier des 1,2 million de porteurs de sa carte de crédit Pass. Son objectif est désormais d'assurer 1 % du parc automobile français en 2005.

Cofinoga applique également une stratégie de montée en gamme, le principe étant de vendre un petit produit à faible prime (lié aux accidents domestiques par exemple) au marketing très étudié, puis, de solliciter le client en marketing direct.

En revanche, Ikéa n'a vendu que quelques centaines de contrats depuis que la société a créé ses quatre produits (MRH - multirisque habitat, scolaire, hospitalisation et individuelle accident) en 1991 en partenariat avec la Société suisse. L'objectif pour Ikea n'est pas de dégager un bénéfice mais d'équilibrer les coûts tout en fidélisant les clients. Sont visés en priorité les 250 000 porteurs de la carte Family.

B. L'ACCROISSEMENT DE LA CONCURRENCE SUR LES DIFFÉRENTS SEGMENTS DE LA PROTECTION SOCIALE COMPLÉMENTAIRE

Il n'y a pas de définition légale de la protection sociale complémentaire. Au sens large, elle désigne les avantages qui s'ajoutent à ceux résultant de l'organisation de la Sécurité sociale. D'un point de vue matériel, elle peut être définie comme la couverture, dans un cadre individuel ou collectif, des risques sociaux. D'un point de vue organique, elle est assurée, soit par des mutuelles régies par le code de la mutualité, soit par des institutions paritaires régies par le code de la Sécurité sociale (institutions de prévoyance), soit par des entreprises d'assurance régies par le code des assurances.

Le tableau ci-après recense les différents segments de la protection complémentaire et les divers acteurs qui interviennent sur ce marché.

Les différents segments et acteurs de la protection complémentaire

Protection complémentaire	Type de garantie	Cadre juridique	Principaux risques couverts	Institutions gestionnaires	Autorité de contrôle
Légalement obligatoire	Contrat collectif	Conventionnel et exceptionnellement réglementaire	Retraite complémentaire par répartition	Institutions de retraite complémentaire adhérant aux fédérations AGIRC et ARRCO	Ministre et IGAS
				Institutions de retraite complémentaire n'adhérant pas aux fédérations AGIRC et ARRCO	Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP)
			Mensualisation (1)	Institutions de prévoyance, Mutuelles
				Entreprises d'assurances	Commission de contrôle des assurances (CCA)
Conventionnellement obligatoire	Contrat collectif	Conventionnel, ou accord d'entreprise, ou ratification (L911-1) ou décision unilatérale de l'employeur	Retraite supplémentaire par capitalisation, maladie et autres risques de prévoyance (2)	Institutions de retraite supplémentaire Institutions de prévoyance Mutuelles	CCMIP
				Entreprises d'assurance	CCA
Facultative	Contrat individuel ou collectif à adhésion facultative	Adhésion ou contrat individuel	Retraite supplémentaire par capitalisation, maladie	Institutions de prévoyance Mutuelles	CCMIP
			et autres risques de prévoyance (3)	Entreprises d'assurance	CCA

(1) Le risque " mensualisation " correspond à l'obligation de maintien de salaire en cas de maladie ou d'accident de travail. Le salarié concerné reçoit, en complément des prestations en espèces de la sécurité sociale, un pourcentage de sa rémunération pendant une période limitée et variable en fonction de l'ancienneté dans l'entreprise. Ce risque, obligatoire pour les entreprises, est régi par la loi n° 78-49 du 19 janvier 1978 ou par des conventions collectives ou des accords d'entreprise s'ils sont plus favorables que la loi.

(2) L'article L 91-2 du code de la sécurité sociale donne une définition de ces risques : " ...la couverture du risque décès, des risques portant atteinte à l'intégrité physique de la personne ou liés à la maternité, des risques d'incapacité de travail ou d'invalidité, des risques d'inaptitude et du risque chômage... "

(3) Les institutions de retraite supplémentaire doivent, depuis la loi du 8 août 1994, poursuivre leurs engagements postérieurs à la date de publication de la loi.

1. La suppression des cloisonnements

Les institutions de prévoyance ^{18( * )} ou de retraite complémentaires (ou supplémentaires) ont longtemps bénéficié d'un monopole de droit sur les opérations complémentaires collectives. En réalité, les incertitudes du droit avaient rendu ce monopole tout à fait théorique.

En effet, depuis 1947, les mutuelles du code de la mutualité ont la faculté de gérer la part obligatoire des prestations d'assurance maladie servies par le régime général aux salariés et aux fonctionnaires. La loi du 23 septembre 1948 a ainsi confié aux mutuelles d'étudiants la gestion des prestations obligatoires pour les étudiants.

Puis, en 1985, le nouveau code de la mutualité a ouvert aux mutuelles la possibilité d'intervenir sur le segment de la protection collective, introduisant ainsi une dérogation, tant au principe du monopole des institutions de prévoyance, qu'à celui de la liberté d'adhésion individuelle mutualiste.

Enfin, l'article 1 ^er de la loi n° 89-1009 du 31 décembre 1989, modifié par la loi n° 94-678 du 8 août 1994 a ouvert l'activité de prévoyance collective ^{19( * )} aux entreprises d'assurance régies par le code des assurances et confirmé la possibilité d'intervention des mutuelles du code de la mutualité dans ce domaine.

A l'inverse, les institutions de prévoyance sont amenées désormais à accepter des adhésions individuelles puisqu'elles doivent proposer la poursuite des contrats à leurs membres participants quand ils sortent du champ d'application des couvertures collectives obligatoires (notamment lors du départ à la retraite).

Cette évolution est accentuée avec la transposition des directives européennes d'assurance dans le code de la sécurité sociale pour les institutions de prévoyance.

2. Une concurrence accrue sur le segment de la protection complémentaire maladie

La suppression des barrières institutionnelles dans un contexte de croissance du marché se traduit par une concurrence accrue, notamment sur le marché de la couverture complémentaire maladie qui se développe sur longue période par extension du nombre de personnes bénéficiant d'une couverture complémentaire, comme l'indique le tableau ci-après.



Ce mouvement s'est accentué sur une période récente en raison du plafonnement puis de la diminution de la prise en charge des dépenses par la Sécurité sociale : création du secteur 2 pour les médecins libéraux, niveau limité du tarif de responsabilité, création du forfait hospitalier, augmentation du ticket modérateur.

En 1994, 83 % de la population bénéficiaient d'une couverture complémentaire maladie (contre 49 % en 1970 et 69 % en 1980), obtenue soit par la souscription de contrats individuels, soit par le biais de la prévoyance collective des entreprises.

Le marché de l'assurance maladie complémentaire représentait ainsi un volume d'affaires de 81 milliards de francs en 1996, soit 11,5 % du total des dépenses de santé. Ces dépenses, estimées à 705 milliards de francs, sont financées à 73 % par la sécurité sociale (un des plus faibles taux d'Europe), une part de 15 % restant à la charge des ménages ou de l'Etat.

Ainsi, les institutions de prévoyance ont vu le volume de leurs cotisations croître de 106 % en francs courants entre 1986 et 1991.

De même, les mutuelles ont vu leur activité se renforcer au cours des années quatre-vingt : en matière de soins, qui constituent 93 % de leur activité, alors que la consommation médicale a augmenté de 48 % entre 1980 et 1990 et les remboursements de la Sécurité sociale de 44 %, les remboursements mutualistes se sont accrus de 82 %.

Ces évolutions se sont traduit par des restructurations importantes dans le secteur mutualiste. Le graphique ci-après illustre le mouvement de fusion et de dissolution qui a affecté ce secteur depuis vingt ans. Ce sont en effet près de 2.700 sociétés mutualistes qui ont disparu entre 1973 et 1993.



Aujourd'hui, les 5.780 mutuelles du code de la mutualité détiennent 61,66 % marché de la protection sociale complémentaire contre 29,6 % pour les assureurs du code des assurances et 8,7 % pour les institutions de prévoyance.

La concurrence se traduit également par des incursions de chaque secteur institutionnel dans les autres : par exemple, création d'une mutuelle ou d'une institution de prévoyance par une société d'assurance ou inversement.

C. LE RALENTISSEMENT RÉCENT DE LA CROISSANCE DES ASSURANCES TRADUIT LA SATURATION DES MARCHÉS

Selon la plupart des interlocuteurs auditionnés par le groupe de travail, le taux de croissance du marché français de l'assurance est en cours de ralentissement. Ainsi, la progression du chiffre d'affaires de 6,1 % en 1997 par rapport à 1996 a été soutenue par la croissance des primes des filiales étrangères très supérieure à la croissance du marché domestique (+ 11,3 %).

Par ailleurs, pour la première fois depuis l'après-guerre, le chiffre d'affaires de l'assurance-dommages a affiché une baisse de 1 % en 1997 à 231 milliards de francs, après une croissance de 1,2 % en 1996. L'assurance automobile a ainsi fléchi de 1,2 %. L'érosion s'explique par la baisse des tarifs qui se poursuit cette année. Phénomène plus préoccupant s'agissant de l'automobile (91 milliards de francs de primes), le nombre de sinistres s'est aggravé de façon importante progressant de 6,1 %.

Au premier semestre 1998, avec une augmentation de trois points de la sinistralité et de 10 % du nombre d'accidents graves, le chiffre d'affaires de l'assurance automobile a baissé de 1,7 %.

L'assurance vie a connu une baisse de 22 % sur le premier semestre de 1998 après une augmentation de 10 % en 1997.

Pour l'avenir, le BIPE prévoit un rythme de croissance du chiffre d'affaires métropolitain des sociétés d'assurance françaises de 2,6 % en moyenne annuelle en valeur de 1996 à 2002 contre une croissance annuelle moyenne de 12,6 % de 1981 à 1996.

III. UN ACCROISSEMENT DE LA VULNÉRABILITÉ DES ACTEURS

L'accroissement de la concurrence sur tous les segments de l'assurance a laminé les marges d'acteurs déjà structurellement fragiles.

La concentration de l'offre a contribué à diminuer cette intensification concurrentielle au niveau national sans conduire toutefois à une amélioration sensible de la rentabilité du secteur.

A. DES ACTEURS STRUCTURELLEMENT FRAGILES

1. Le lourd héritage des nationalisations

Comme le souligne le rapport du Commissariat Général du Plan ^{20( * )} , la politique de nationalisation des compagnies d'assurance a conduit à sacrifier le souci de la rentabilité et de la solvabilité au profit d'une recherche de la part de marché et au détriment de la spécialisation des acteurs. Les groupes publics sont en réalité devenus des investisseurs institutionnels, outils d'une stratégie non intrinsèquement économique. En outre, la fragilité de certains groupes dans le cadre d'une compétition mondiale accrue a été largement sous-estimée.

Par ailleurs, la succession rapide de dirigeants, qui n'étaient pas nécessairement issus du monde de l'assurance, a eu pour conséquence un manque de continuité stratégique qui a pesé sur les performances et la qualité de la gestion ainsi que sur la mobilisation des personnels et des cadres. L'UAP a ainsi connu six présidents en vingt ans.

A l'inverse, la continuité stratégique de la direction d'AXA est probablement un des ingrédients de sa réussite exceptionnelle, comme le soulignait M. Jean-Louis Bellando, Secrétaire Général de la Commission de contrôle des assurances, lors de son audition devant le groupe de travail.

Le Commissariat Général du Plan cite également l'exemple d'AIG présidé par Maurice R. Greenberg, qui a été créé en 1919 et n'a connu jusqu'à présent que deux dirigeants. Il est le groupe d'assurance le plus rentable au monde (avec une rentabilité financière des fonds propres de 15 %) et la première capitalisation boursière mondiale dans l'assurance avec 90 milliards de dollars.

Compte tenu de l'érosion de leur efficacité, la part des encaissements des sociétés nationalisées est ainsi passée de 50 % au moment de la nationalisation à 38 % en 1968.

En outre, avant son rachat par AXA, le ratio sinistres sur primes de l'UAP était de 77 % contre 71 % pour AXA, rien ne justifiant a priori un tel différentiel sauf une gestion moins rigoureuse.

2. Une éviction lente des marchés du risque industriel et des grands comptes

Comme l'observe le Commissariat Général du Plan, " on se ferait une idée vraisemblablement embellie de l'assurance française à partir de la considération de sa bonne position sur le marché des particuliers et des risques de masse et de la considération complémentaire selon laquelle le marché des particuliers génère, en France du moins, 80 % du total des primes encaissées ".

Le CGP relève en effet que la France est en grave récession sur la couverture des divers risques de l'entreprise et même, quoique dans une bien moindre mesure, sur celle des particuliers.

L'assurance française occupe en effet une position très défensive sur le marché des risques industriels sur lequel la compétition internationale est très vive. Aux risques dont la couverture échappe à la loi du grand nombre, les acteurs français préfèrent les risques couverts par des produits standardisés dont le prix est l'élément de différenciation le plus important.

A tel point que le positionnement des groupes étrangers sur le marché du risque crédit menacerait l'indépendance industrielle française selon le Commissariat Général du Plan qui évoque le retard technique, le manque d'innovation et la frilosité générale des acteurs français à l'égard des grands risques. En assurance-vie également, les acteurs les plus innovants se situent en Grande-Bretagne.

Or, " la haute technologie de l'assurance est du côté du risque industriel ou du risque du transport et le dynamisme d'un marché dépend largement de la capacité durable des offreurs sur ces segments de marché. Par ailleurs, une maîtrise suffisante de ces marchés est une des clés de la compétitivité internationale dans la mesure où la composante assurance du commerce international et des projets internationaux est loin d'être négligeable ", écrit le CGP.

Cette éviction des marchés du risque industriel et des grands comptes est renforcée par le rachat des grands courtiers français par les grands cabinets de courtage anglo-saxons qui accélère la " délocalisation " de la gestion des risques de l'entreprise. En effet, comme l'observe le Conseil de la concurrence ^{21( * )} , la prédominance de l'activité des sociétés étrangères dans l'assurance de dommages " n'est sans doute pas sans lien avec la prépondérance exercée par les courtiers d'origine étrangère, en particulier dans le secteur de la couverture des grands risques ".

Dans ce dernier secteur, les parts de marché détenues par des sociétés d'origine étrangères seraient les suivantes :

- risques crédit : 84 %

- risques industriels : 50 %

- transports gros risques : 40 %

Des obstacles réglementaires et fiscaux semblent également expliquer la faible présence des sociétés d'assurance française sur ces marchés. En particulier, les groupes industriels français rencontrent des difficultés à implanter leurs filiales " captives " de réassurance en France.

Au total, et en dépit de l'accroissement du poids des compagnies françaises sur le marché de la réassurance à travers la SCOR et AXA RÉ, on observe un déplacement des centres de décision en matière de risques industriel vers Zürich, Munich et Londres.

Le positionnement de l'assurance française se révèle également non optimal au regard des marchés où la densité et la pénétration de l'assurance sont les plus élevés (Europe du Nord notamment).

B. UNE VULNÉRABILITÉ ACCRUE

1. Une rentabilité insuffisante

Comme le montre le graphique ci-après, la rentabilité moyenne (résultat net comptable sur fonds propres et réserves) des sociétés d'assurance du marché français s'est fortement dégradée au cours des dix dernières années, en assurance vie comme en assurance de dommages.



La concurrence que se sont livrées les compagnies jusqu'à une date récente a en effet eu pour effet de laminer les marges.

Le ratio sinistres à primes des sociétés françaises d'assurance dommages est ainsi le plus élevé de l'espace économique européen à l'exception de la Finlande et du Danemark, et leur taux de chargement est parmi les plus élevés. De surcroît, la France se distingue par la rentabilité technique négative moyenne la plus élevée de - 11,6 % sur une période allant de 1975 à 1992 couvrant diverses conjonctures.

L'effondrement des résultats d'exploitation en assurance de dommages étant devenu insupportable (près de 10 milliards de francs de pertes d'exploitation en 1992 pour l'ensemble des compagnies et encore près de 9 milliards en 1993 contre un bénéfice de 6 milliards trois ans plus tôt), l'effort des compagnies s'est alors tourné vers le redressement des résultats techniques au détriment de la course à la part de marché et vers le recentrage de leurs activités sur leur métier de base. Ce changement de priorité a porté ses fruits puisque depuis 1995, les résultats techniques de l'assurance sont positifs.

Toutefois, en dépit du redressement des résultats enregistré à partir de trois ans, les indicateurs de rentabilité restent médiocres au regard de la situation des opérateurs européens de l'assurance (taux de rentabilité de 7,4 % bien inférieur aux standards internationaux compris entre 10 et 15 %).

L'Assemblée plénière des sociétés d'assurance-dommages (APSAD) prévoit une diminution sensible de la rentabilité en 1998. Le résultat du compte technique devrait ainsi revenir de 7,6 à 4,6 milliards de francs soit une rentabilité inférieure à 5 %.

Par ailleurs, la consolidation des résultats de l'assurance dommages s'est faite au prix d'une moindre vigilance sur les marchés vie-capitalisation dont les résultats se sont significativement dégradés jusqu'en 1996. Aujourd'hui, malgré un taux de chargement comparativement bas, le taux de rentabilité plafonne à 7,6 % contre 21 % en 1986.

S'appuyant sur une étude Sigma ^{22( * )} , le Commissariat Général du Plan relève la situation atypique de la France dont la rentabilité technique pour le moins médiocre est confirmée par une rentabilité globale constamment faible, qui devient négative de 1990 à 1994 et redevient positive à un faible niveau en 1995 et 1996, sans augmenter en 1997 et 1998. Le graphique ci-après décompose les éléments du résultat dans l'assurance.

Eléments du résultat dans l'assurance
(indicateurs unidimensionnels classiques)

Rendements courants des placements + Produit des placements / - pertes sur placements

- frais sur revenu des placements

Primes nettes acquises

- sinistres nets (réglés et réservés)

- frais d'acquisition et de gestion, nets

= Rendement des placements

= Résultat technique

= Résultat global (en % des primes : rendements sur chiffre d'affaires)

Source : Sigma / Suisse de Réassurances 1/95.

Il ne faut pas perdre de vue comme le rappelle opportunément le Plan, que la rentabilité apparente est largement dépendante de la politique de provisionnement adoptée par les entreprises d'assurance française, politique qui minore constamment le résultat global. C'est donc en gardant à l'esprit que les politiques de provisionnement anglo-saxonnes sont moins conservatrices que les politiques française et allemande qu'il convient d'interpréter le tableau ci-après.

Comparaison des rentabilités financières
des principaux groupes d'assurances européens

	Capitalisation boursière
	ROE** (%)	En monnaie locale	USD	Flottant (%)	Prévision ROE* 1998
France
AGF	9,0	31,519	5,169	78
AXA	10,7	130,870	21,461	62	11,1
GAN	3,2	8,466	1,388	20
Allemagne
Allianz	8,5	98,029	54,025	40
Hannover Re	13,5	2,255	1,242	25	10,0
Munich Re	8,5	49,958	27,533	34	9,9
Italie
INA		10,480	5,931	48	9,1
Pays-Bas
Aegon	18,0	44,604	21,825	54	14,0
ING Group	-	75,633	37,008	90	14,0
Espagne
Corporacion Mapfre	11,4	258,386	1,688	48	11,5
Mapfre Vida	16,7	142,400	930	29	15,5
Suisse
Swiss Re	14,6	29,956	20,125	91	13,0
Winterthur	11,5	12,149	8,162	80	9,0
Zurich	13,5	28,283	19,001	95
Royaume-Uni
Commercial Union	13,1	5,145	8,183	91	14,2
General Accident	11,9	4,552	7,240	100	15,0
GRE	12,5	2,550	4,056	100	12,0
Royal & Sun Alliance	14,2	7,915	12,589	100	16,5
Legal & General	11,3	5,794	9,215	100
Norwich Union	11,0	6,838	10,875	100
Prudential	12,2	12,297	19,558	100

Le principal problème de l'assurance française est donc un problème de rentabilité apparente insuffisante, qui n'est pas sans lien avec le poids passé des sociétés nationales, écho au passé de capitalisme sans capital ni actionnaires véritable d'une fraction importante de l'assurance française.

2. Une sous-capitalisation chronique

En dépit d'une part de marché et d'un chiffre d'affaires supérieurs à ceux du groupe Allianz, la valeur boursière d'AXA-UAP (21,4 milliards de dollars) représente moins de la moitié de celle d'Allianz (54 milliards de dollars) avant même l'absorption des AGF par cette dernière.

Le classement boursier des sociétés nationales d'assurance en termes de capitalisation illustre bien la faiblesse capitalistique du secteur de l'assurance en France : en décembre 1997, les AGF se situaient au 15 ^ème rang européen et le GAN au 25 ^ème , bien après les premiers groupes britanniques, hollandais, belges et suisses. Ils représentent respectivement un huitième et un quatorzième de la capitalisation d'Allianz.

L'absorption de l'UAP par AXA, celle des AGF par Allianz et celle du GAN par Groupama traduisent d'ailleurs la faiblesse dans laquelle se trouvaient ces groupes publics.

C. UNE CONCENTRATION PÉRILLEUSE

Les années récentes ont été marquées par de nombreuses fusions-acquisitions. Mais loin d'avoir été les prédateurs, les grandes se sont avérées être les proies de telles opérations.

L'année 1996 a été marquée par le rachat de l'UAP par AXA, donnant naissance à un géant de 300 milliards de francs de chiffre d'affaires. Les AGF sont ensuite entrés dans le giron de l'allemand Allianz fin 1997, Athéna étant partagée entre les AGF et l'italien Generali qui a récupéré l'allemand AMB. Groupama a enfin repris le GAN en 1998, se hissant au 2 ^ème rang de l'assurance française derrière AXA-UAP.

Or, en dépit d'une certaine rationalité, la concentration traduit une lutte pour l'accroissement de la part de marché dans le contexte d'un marché européen arrivé à maturité. Elle reflète la rivalité des grands groupes pour le pouvoir de marché et la maîtrise des politiques tarifaires.

1. La course à la part de marché remplace le souci de rentabilité

Le secteur français de l'assurance est nettement plus concentré que dans les pays de taille comparable en Europe ou dans le monde. Ceci est certainement le résultat de l'action de l'Etat pendant la période de nationalisation, qui a donc ainsi profité de la période où il était propriétaire de l'assurance pour entreprendre une certaine restructuration du secteur, contrairement à l'inaction qui lui a été reprochée dans le domaine bancaire.

Cependant, paradoxalement, les acquisitions à un prix parfois trop élevé, n'ont pas nécessairement renforcé les géants nationaux comme en a témoigné la chute du cours de l'action UAP trois mois après sa mise sur le marché. La capitalisation de la société est ainsi passée de 50 à 30 milliards de francs, ce qui a facilité son rachat par AXA.

Or, la concentration de l'assurance française s'est accélérée ces dernières années. Elle devrait encore se prolonger, même si le mouvement de fusion absorption semble parvenir à un pallier.

Les dix premiers groupes d'assurance détenaient en 1997 près de 68 % des parts de marché (volume des primes) contre 60 % en 1990.

Cette concentration vise d'abord à répondre à l'européanisation et à la globalisation de l'économie : face à des acteurs économiques à vocation mondiale, des partenaires financiers globaux sont requis pour accompagner et soutenir les stratégies mondiales des entreprises et des groupes industriels.

Les fusions permettent en effet :

- de profiter de synergies commerciales par complémentarité des produits ;

- de réaliser des économies d'échelle par la mise en commun d'un certain nombre de services administratifs, financiers ou informatiques qui sont générateurs de frais fixes élevés.

Toutefois, il est à craindre que cette lutte pour les parts de marché l'emporte sur le souci de rentabilité, voire de solidité, et qu'ainsi, comme l'observe le Commissariat Général du Plan, " la concentration infuse une dose d'aléa moral non négligeable dans le système financier, susceptible de produire des effets négatifs en cas de crise ".

2. Au delà d'un certain seuil, les regroupements sont contre-productifs

En effet, le commissariat Général du Plan estime que " le coût d'acquisition du contrôle des sociétés cibles sur le marché financier et les limites des rendements d'échelle peuvent restreindre sérieusement l'intérêt objectif pour les actionnaires d'un certain nombre d'absorptions et du processus de concentration au delà de certains seuils ".

Deux arguments sont avancés par le CGP :

Les prix d'acquisition de nouvelles filiales par des groupes d'assurance intégrant souvent une prime de contrôle parfois élevée comportant une survaleur (un " goodwill ") importante, peuvent mettre en cause la rentabilité de ces opérations.

Les économies d'échelle ne sont pas infinies. En effet, selon une étude SIGMA, les économies d'échelle dans l'assurance sont réelles jusqu'à 500 millions de dollars de primes émises. L'étude montre à l'inverse que les petites structures d'assurance opérant sur des niches ont des marges moyennes supérieures à celles des plus grands groupes grâce à des frais généraux et une sinistralité mieux maîtrisés.

3. Les restructurations bousculent les agents généraux23( * )

Selon la fédération nationale des syndicats d'agents généraux d'assurance (FNSAGA) le nombre d'agents généraux est passé de 25.000 au début des années 80 à 17.000 aujourd'hui, soit 50.000 personnes avec leurs collaborateurs.

Payés à la commission, les agents généraux sont les mandataires d'un groupe d'assurances dont la stratégie affecte son activité. Or, les stratégies de rationalisation mises en place par le groupe d'assurances à l'égard de leurs réseaux de distribution risquent de diminuer encore le nombre d'agents généraux.

Pour autant, cette profession qui est l'une des plus anciennes dans le monde de l'assurance est loin d'être amenée à disparaître mais les mutations en cours nécessiteront chez les agents généraux une adaptation de leur compétence. En réduisant régulièrement les taux de commission et en procédant à des regroupements d'agences, les assureurs poussent en effet les agents à optimiser leurs techniques de marketing et à accroître leur chiffre d'affaires.

Enfin, il faut noter que la convention signée en 1996 par la FNSAGA, la fédération française des sociétés d'assurances (FFSA) et les pouvoirs publics a réformé l'ancien statut des agents généraux. Les compagnies d'assurance disposent en effet de la possibilité de baisser les taux de commission et d'imposer aux candidats à la reprise d'agences des conditions de plus grande rentabilité.

Au terme de ce panorama rapide du secteur de l'assurance en France, si l'on peut avoir des motifs de satisfaction et estimer, comme le Commissariat Général du Plan, que les acteurs français de l'assurance sont désormais bien aguerris au jeu de la concurrence, il convient toutefois de ne pas perdre de vue la vulnérabilité très grande de l'assurance française.

Cette vulnérabilité est d'autant plus préoccupante dans le contexte actuel de volatilité des places boursières et de baisse des taux d'intérêt que le résultat technique des sociétés d'assurance est très dépendant des produits financiers qu'elles réalisent.

Or, certains aspects réglementaires et fiscaux ont tendance à entretenir cette vulnérabilité en constituant des distorsions de concurrence ou en déstabilisant les flux de primes qui constituent le chiffre d'affaires des assureurs.

CHAPITRE II

LA PERSISTANCE DE FACTEURS DE VULNÉRABILITÉ COMPORTE DES RISQUES POUR L'ÉCONOMIE FRANÇAISE

Au moment où le marché français de l'assurance est marqué par une fluidité croissante qui se traduit, d'une part, par la montée en puissance de nouveaux canaux de distribution et, d'autre part, par la diversification des acteurs sur des segments qu'ils n'occupaient pas nécessairement jusque là, les conditions d'exercice du métier de l'assurance demeurent hétérogènes . Or, la persistance de distorsions de concurrence sur le marché français est susceptible de conduire à une allocation artificielle des ressources de l'assurance, au profit des acteurs qui bénéficient des conditions d'exercice les plus favorables, et indépendamment de la qualité de l'offre ou du potentiel d'innovation.

Par ailleurs, le marché français de l'assurance comporte certains handicaps fiscaux et réglementaires qui risquent de fragiliser les acteurs français dans le contexte d'unification du marché européen de l'assurance. En effet, en favorisant largement la comparabilité des produits et des tarifs, l'euro tend à la constitution d'un marché intérieur européen véritable du point de vue du consommateur.

L'assurance française est aujourd'hui exposée à deux types de risques :

- un risque de perte d'identité nationale déjà largement concrétisé ;

- un risque de délocalisation des centres de production de produits d'assurance sur les places financières offrant l'environnement le plus favorable.

I. LE DÉCLOISONNEMENT DES MARCHÉS S'ACCOMODE MAL DE LA PERSISTANCE DE CONDITIONS D'EXERCICE HÉTÉROGÈNES

A. LE RÉGIME SPÉCIAL DES MUTUELLES DU CODE DE LA MUTUALITÉ

1. Les mutuelles " 45 " sont triplement avantagées

a) Un régime fiscal dérogatoire qu'elles partagent avec les institutions de prévoyance

Depuis 1992, toutes les entreprises d'assurance relevant du code des assurances, qu'elles soient constituées sous forme de sociétés anonymes ou de sociétés d'assurance mutuelles, sont soumises aux mêmes règles fiscales. Elles sont en particulier assujetties à l'impôt sur les sociétés et à la taxe professionnelle.

En outre, certaines taxes spécifiques frappent les entreprises d'assurance relevant du code des assurances :

- la contribution des institutions financières, également acquittée par les établissements de crédit : son montant pour 1999 est évalué à 2,9 milliards de francs ;

- la taxe sur les excédents de provisions qui s'applique depuis 1983 aux entreprises d'assurance de dommages : 110 millions de francs en 1995 ;

- des contributions à différents fonds de garantie : fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse, fonds de prévention des risques naturels majeurs...

En revanche, en vertu de leur statut d'organismes à but non lucratif, les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance se voient appliquer des règles fiscales plus favorables que celles auxquelles sont soumis les autres opérateurs pour les mêmes activités.

Elles sont ainsi exonérées de la taxe professionnelle et de la contribution sociale de solidarité des sociétés. Elles échappent également, en vertu d'instruction administratives, à la contribution des institutions financières, qui frappe normalement toutes les entreprises d'assurance.

Elles sont assujetties à l'impôt sur les sociétés aux taux réduits de 24 % ou de 10 % selon les produits concernés, et certains de leurs revenus échappent à toute imposition (dividendes d'actions, gains en capital). Il faut noter toutefois que l'imposition à l'impôt sur les sociétés porte sur les revenus réalisés quels que soient les résultats comptables, et non sur les excédents.

Enfin, les contrats d'assurance maladie complémentaire souscrits auprès de mutuelles du code de la mutualité ou d'institutions de prévoyance sont exonérés de la taxe de 7 % sur les conventions d'assurance. Les sociétés d'assurance ne sont pas complètement exclues de son bénéfice puisque les contrats de prévoyance collective sont exonérés de la taxe, quel que soit l'opérateur qui les propose, lorsque la part des cotisations se rapportant au risque maladie n'excède pas 20 % (article 998-1 du CGI).

Le tableau ci-après recense les différences de régime fiscal entre les mutuelles du code de la mutualité, les institutions de prévoyance et les sociétés d'assurance.

Distorsions fiscales entre organismes assureurs

	Sociétés d'assurances	Mutuelles du code de la mutualité	Institutions de prévoyance
Fiscalité des produits
Taxe sur les conventions d'assurance (risque maladie)	Assujetties ^1	Exonérées	Exonérées
Fiscalité de l'organisme
Impôt sur les sociétés :
- résultats	33,33 % + contributions additionnelles² soit un taux effectif de 41,66 % pour 1997	Assiette limitée à certains revenus financiers - taux de 24 ou 10 % (pas de contributions additionnelles)	Assiette limitée à certains revenus financiers - taux de 24 ou 10 % (pas de contributions additionnelles)
- plus-values immobilières ou sur titres de placement			Exonérées
- plus-values à long terme sur titres de participation	19 % + contributions additionnelles soit un taux effectif de 23,75 % pour 1997	Exonérées	Exonérées
- imposition forfaitaire annuelle	Assujetties	Exonérées	Exonérées
Avoir fiscal	Perte des avoirs fiscaux non imputés	Récupération des avoirs fiscaux non imputés	Récupération des avoirs fiscaux non imputés
Taxe professionnelle	Assujetties	Exonérées	Exonérées
Taxe sur les salaires	Assujetties	Assujetties ^3	Assujetties
Taxe d'apprentissage	Assujetties	Exonérées	Exonérées
Taxe sur les véhicules de société	Assujetties	Assujetties	Exonérées
Droit d'enregistrement sur les acquisitions immobilières	Assujetties	Assujetties ^4	Exonérées
Taxe sur les excédents de provisions	Assujetties	Non assujetties	Non assujetties
Contribution des institutions financières	Assujetties	Non assujetties	Non assujetties
Contribution sociale des institutions financières	Assujetties	Non assujetties	Non assujetties
Contribution sociale de solidarité des sociétés	Assujetties	Non assujetties	Non assujetties

1. Sous réserve des contrats mixtes vie et maladie pour lesquels le risque maladie est accessoire.

2. Pour l'exercice 1997, ces contributions additionnelles représentent 25 % de l'impôt calculé au taux de droit commun.

3. Partiellement pour les mutuelles de moins de 30 salariés.

4. taux réduit sur les acquisitions d'immeubles nécessaires au fonctionnement des services des mutuelles ou de leurs oeuvres sociales.

En mars 1993, la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) a saisi la Commission européenne de deux plaintes dirigées contre la France à raison du régime fiscal accordé à ces deux catégories d'organismes et de l'exonération de la taxe sur les conventions d'assurance dont bénéficient leurs contrats d'assurance maladie complémentaire (l'analyse de la Commission figure ci-après).

Selon elle, l'exonération de la taxe de 7 % sur les conventions d'assurance aurait permis aux mutuelles de porte leur part de marché sur le segment du financement des dépenses de santé de 6,3 à 7 % depuis 1993 alors que la part de marché des assurances commerciales plafonne à 3,1 % depuis 1994.

b) Des règles prudentielles et comptables moins strictes que pour les autres acteurs de l'assurance

Les articles 8 des troisièmes directives sur les assurances de 1992 ^{24( * )} disposent que les entreprises d'assurance qui sollicitent l'agrément doivent adopter certaines formes juridiques. Pour la France, outre les sociétés anonymes, les sociétés d'assurance mutuelles et les institutions de prévoyance ^{25( * )} , sont mentionnées les mutuelles régies par le code de la mutualité. Ces directives ont introduit un ensemble de nouvelles règles comptables et prudentielles destinées à garantir une solvabilité minimale des acteurs de l'assurance dans toute l'Union européenne.

Or, à ce jour et malgré une mise en demeure, un avis motivé et, finalement, la saisine de la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) par la Commission européenne ^{26( * )} , ces dispositions n'ont pas été transposées pour les mutuelles du code de la mutualité.

En l'absence de cette transposition, qui impliquerait l'adoption d'un régime financier en adéquation avec leur statut d'entreprise d'assurance, les mutuelles du code de la mutualité sont actuellement soumises à des règles financières, prudentielles et comptables moins contraignantes que celles que doivent respecter les autres opérateurs du secteur, même si des améliorations ont été apportées par les lois n° 85-773 du 25 juillet 1985 et 89-1009 du 31 décembre 1989 en ce qui concerne le contrôle technique et financier.

En effet, les règles prudentielles qu'elles doivent respecter ont été conçues pour la gestion de risques courts (protection complémentaire maladie), en dépit du fait que la couverture de risques longs (vieillesse, accidents, invalidité, vie-décès) représente une part croissante de leur activité (environ 12 % du chiffre d'affaires global en 1995).

La seule obligation qui pèse sur les mutuelles qui ne proposent que la couverture complémentaire santé est la constitution d'une marge de sécurité minimale, dans un délai de trois ans après la création de la mutuelle. En revanche, les caisses autonomes créées pour la couverture des risques longs doivent disposer d'un fonds d'établissement et justifier d'une marge de sécurité minimale égale à 14 % des cotisations nettes de réassurance et 4 % des provisions techniques nettes de réassurance qu'elles doivent constituer.

D'une façon générale, les experts soulignent la relative inefficacité des règles de solvabilité applicables aux mutuelles en raison de leur non-spécialisation empêchant la séparation des risques.

Par ailleurs, sur le plan comptable, les mutuelles du code de la mutualité appliquent le plan comptable général et non le plan comptable particulier de l'assurance.

c) Des subventions substantielles

Les mutuelles " 45 " chargées de la gestion de régimes obligatoires d'assurance maladie reçoivent, pour cette activité, des remises de gestion versées par les caisses primaires d'assurance maladie. Les grandes mutuelles de fonctionnaires (MGEN, MGPTT...) et d'étudiants (MNEF, SMEREP) reçoivent ainsi une somme forfaitaire qui leur sert à traiter les dossiers de Sécurité sociale de ses adhérents.

Par ailleurs, l'Etat peut accorder aux mutuelles de fonctionnaires et d'agents de l'Etat et des établissements publics nationaux " des subventions destinées notamment à développer leur action sociale et (...) à participer à la couverture des risques sociaux assurée par ces mutuelles ".

Selon le Conseil de la concurrence, ces subventions peuvent représenter pour les mutuelles concernées jusqu'à 25 % des cotisations versées par les adhérents.

Par ailleurs, les mutuelles de fonctionnaires bénéficient de facilités pour l'exercice de leur activité (locaux, matériel de bureau parfois prêtés par l'administration), et les plus grandes d'entre elles sont gérées par des personnels fonctionnaires détachés ou mis à disposition.

d) Des clientèles captives

Les mutuelles de fonctionnaires et d'étudiants sont chargées du règlement des prestations du régime d'assurance maladie de la sécurité sociale (obligatoire) en vertu des articles L. 381-9 et L. 712-6 du code de la Sécurité sociale.

Elles disposent à ce titre d'une clientèle captive pour l'offre de produits d'assurance complémentaire.

2. Les sujétions imposées aux mutuelles ne paraissent pas pouvoir justifier l'ensemble des facilités qui leur sont accordées

Comme le note le Conseil de la concurrence dans son avis du 24 février 1998 annexé à ce rapport, les particularités d'organisation et de fonctionnement des " mutuelles 45 " sont liées au rôle dévolu aux mutuelles dans la gestion de la sécurité sociale et dans le domaine de la solidarité, de la santé publique et de l'action sociale. En effet, les facilités qui leur sont accordées représentent pour une part la contrepartie des sujétions qui découlent de l'accomplissement de leurs missions.

Dans le cadre de leur activité concurrentielle, les contraintes imposées aux mutuelles sont principalement de deux ordres :

- elles ne sont pas autorisées à effectuer d'autres opérations d'assurance que celles qui entrent dans le champ de la protection sociale complémentaire ;

- elles doivent respecter une certaine égalité de traitement entre les assurés, ne pouvant introduire des discriminations que si elles sont " justifiées par les risques apportés, les cotisations versées ou la situation de famille des intéressés " (article L.121-2 du code de la mutualité).

Toutefois, pour le Conseil de la concurrence, " les sujétions imposées aux mutuelles, somme toutes limitées, ne paraissent pas pouvoir justifier l'ensemble des facilités qui leur sont accordées pour l'exercice de leurs activités . "

Il estime en particulier que les subventions et aides diverses accordées aux mutuelles de fonctionnaires et le non-assujettissement des mutuelles et des institutions de prévoyance à la taxe sur les conventions d'assurance de 7 % " pourraient s'analyser comme des avantages concurrentiels dès lors qu'ils profitent directement à des activités ouvertes à la concurrence, et que, ne représentant pas la contrepartie d'une contrainte d'intérêt général précisément identifiée et chiffrée, ils introduisent un déséquilibre dans le cadre d'une compétition par les mérites, entre les opérateurs qui en bénéficient et ceux qui ne peuvent y prétendre. "

La FFSA chiffre ainsi à près de 3 milliards de francs le montant global de l'avantage lié à l'exonération de la taxe sur les contrats d'assurance maladie complémentaire.

Certes, les mutuelles ne peuvent pratiquer " l'exclusion des mauvais risques ", mais il faut nuancer l'argument selon lequel les sociétés d'assurance pourraient sélectionner les risques qu'elles acceptent de couvrir. En effet, le code des assurances interdit aux sociétés d'assurance de dénoncer le contrat ou d'augmenter la prime " lorsque l'état de santé de l'assuré se trouve modifié ", ce qui place les sociétés d'assurance dans une position plus contraignante que ne l'allèguent les mutuelles. En outre, depuis la loi Evin, les assureurs ne peuvent plus, après l'expiration d'un délai de deux ans, refuser à un assuré acquittant normalement ses cotisations, le maintien des garanties maladies et accident souscrites, quelle que soit l'évolution de son état de santé.

A l'inverse, les mutuelles ont la possibilité de moduler leurs tarifs en fonction, non seulement du revenu des assurés, mais aussi des " risques apportés ", notamment de l'âge au moment de l'adhésion. Certaines d'entre elles subordonnent l'adhésion à partir d'un certain âge soit au versement de droits d'entrée, soit à la souscription de plusieurs garanties liées à la couverture maladie (invalidité, dépendance, décès).

S'agissant des subventions accordées aux mutuelles de fonctionnaires et agents de l'Etat et des établissements publics nationaux, le Conseil de la concurrence note que rien n'exclut la possibilité d'employer ces subventions pour contribuer au financement des activités d'assurance. Il observe en particulier que le principe de non-spécialisation auquel sont attachées la plupart des composantes du mouvement mutualiste rend très difficile le contrôle de l'affectation des aides publiques.

Ainsi, l'absence d'une nette séparation entre les diverses activités mutualistes fait courir le risque de subventions croisées, et en particulier, de transferts financiers des activités protégées vers les activités concurrencées, ce que la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance ne dément pas. De tels transferts, quand ils existent, rendent illusoire l'exercice du contrôle de solvabilité.

Le Conseil conclut qu'une telle affectation de ces ressources peut avoir pour effet direct de fausser le jeu de la concurrence sur les marchés d'assurance concernés en défavorisant artificiellement les concurrents. Il préconise en conséquence une clarification des relations entre l'Etat et les mutuelles de fonctionnaires.

Auteur d'un rapport sur la Mutuelle nationale des étudiants de France (MNEF), la Cour des comptes écrit quant à elle : " Pour une qualité de service comparable à celle des caisses primaires d'assurance maladie, les dépenses de gestion administrative du régime des étudiants ont fortement progressé au cours des dernières années, sans qu'aucun contrôle sur la réalité des coûts des mutuelles d'étudiants ni aucune obligation de séparation des comptes des différentes activités conduites par ces dernières n'aient été institués ".

Ces remises, dont le montant est plus important que les coûts réels de traitement des dossiers des étudiants, ont ainsi, selon la Cour des comptes, permis à la MNEF " d'investir dans des secteurs concurrentiels qui éloignent ces organismes de leur vocation purement mutualiste ".

B. LA DISTRIBUTION DE PRODUITS D'ASSURANCE PAR LA POSTE ET LE TRÉSOR PUBLIC

Au sein des grands réseaux bancaires et financiers de distribution des produits d'assurance vie, La Poste et, dans une moindre mesure, le Trésor, figurent en bonne place en ce qui concerne le nombre de leur guichets ainsi que leurs parts dans la collecte de l'épargne.

En effet, depuis la création de la Caisse nationale de prévoyance (CNP), les services des administrations du Trésor distribuent, avec les services de La Poste, les produits de la CNP. Il s'agit de produits d'épargne et de retraite ainsi que des garanties de prévoyance.

La distribution de produits d'assurance par La Poste et le Trésor public est néanmoins contestée par leurs compétiteurs au motif qu'elle serait de nature à créer des distorsions de concurrence.

Le Conseil de la concurrence, saisi par la Commission des finances, n'est pourtant pas aussi catégorique.

1. La distribution de produits d'assurance par La Poste

a) Cadre juridique

La Poste est habilitée à distribuer les produits d'assurance vie de la Caisse nationale de prévoyance (CNP) depuis 1968, sur le fondement de l'article R. 433-10 du code des assurances.

Depuis l'abrogation de cet article ^{27( * )} , c'est l'article 2 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 qui habilite La Poste à " offrir, dans le respect des règles de la concurrence, des prestations (...) relatives à tous produits d'assurance . " En conséquence, son activité peut désormais s'étendre, en vertu d'une habilitation législative générale, à la commercialisation en propre ou pour le compte de tiers, de produits d'assurance de dommages.

En 1992, La Poste a adopté le statut commercial privé de courtier en produits d'assurance, en s'immatriculant à cette fin au registre du commerce de Nanterre.

La liberté commerciale de La Poste est toutefois limitée puisqu'en vertu de l'article 12-2° de son cahier des charges, le lancement de tout nouveau produit d'assurance est soumis à l'accord préalable du ministre chargé des postes et télécommunications, ainsi qu'à l'agrément du ministre chargé de l'économie et des finances.

Ainsi, lorsque la Poste a souhaité, en mai 1997, étendre ses activités à la distribution de produits d'assurance dommages en partenariat avec les AGF, elle s'est heurtée à l'opposition des agents généraux, des compagnies d'assurance et des " bancassureurs ", au premier rang desquels le Crédit agricole, et le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie n'a pas avalisé ce projet.

Ainsi, à ce jour, La Poste distribue principalement des produits d'épargne, de retraite et des garanties de prévoyance de la CNP, mais aussi des produits d'assurance vie du groupe AGF (produit Valorea). Elle bénéficie pour ce faire d'un réseau d'une ampleur et d'une implantation exceptionnelles.

b) Place de l'activité de distribution d'assurance dans l'activité globale de La Poste

Au 31 décembre 1996, le poids de l'assurance vie dans l'encours des produits financiers de La Poste représentait 22 % (contre 8,5 % en 1992), soit 185 milliards de francs. Cet encours a quadruplé depuis 1990.

Avec une part de marché évaluée à 10,8 % pour 1997, La Poste occupe la seconde place derrière le Crédit agricole et devant les Caisses d'épargne.

Le chiffre d'affaires réalisé avec La Poste par la CNP s'élevait en 1995 à 33 milliards de francs et à 39 milliards de francs en 1996.

La CNP a versé 1,3 milliards de francs à La Poste en 1996 en rémunération de son activité de distribution, dont 820 millions de francs sur flux et 456 millions de francs en encours, soit un pourcentage de 3,3 % des primes collectées.

Comme le rappelle le Conseil de la Concurrence, c'est au sein du même réseau de 17 000 bureaux et agences et avec l'aide du même personnel que La Poste exerce l'activité de service public du courrier et son activité financière appartenant au secteur concurrentiel, dont la distribution de produits d'assurance fait précisément partie.

Sur ce secteur, La Poste est en concurrence avec les autres intermédiaires d'assurance, à savoir les agents généraux d'assurance, les courtiers, les guichets bancaires et le réseau du Trésor ainsi qu'avec les salariés ou mandataires des opérateurs sans intermédiaires.

c) L'analyse du Conseil de la concurrence

La Poste n'établit pas de comptabilité analytique permettant de distinguer ce qui relève des activités de service public et ce qui relève des activités concurrentielles. Aussi lui est-il souvent reproché de pratiquer des subventions croisées entre les activités de distribution du courrier, qui font l'objet de subventions, et les services financiers.

En particulier, l'allégement de taxe professionnelle et de taxes foncières dont La Poste bénéficie ^{28( * )} en contrepartie de la contrainte de desserte de l'ensemble du territoire et de participation à l'aménagement du territoire a fait l'objet d'une plainte de plusieurs de ses concurrents ^{29( * )} devant la Commission européenne comme étant de nature à créer des distorsions de concurrence dans le domaine de l'assurance.

Par décision du 8 février 1995, la Commission a considéré que cet avantage fiscal ne bénéficiait pas aux activités concurrentielles de l'exploitant public dans la mesure où son montant, évalué entre 1,32 et 1,82 milliard de francs, ne dépasse pas le surcoût généré par l'accomplissement de ses missions de service public . La Commission a toutefois invité La Poste à présenter des comptes séparés de chacune de ses activités.

Le Tribunal de première instance des Communautés européennes, devant lequel les requérants ont porté cette décision, a confirmé la décision de la Commission en estimant qu'elle avait à bon droit déduit l'absence de subventions croisées de cette supériorité du surcoût sur l'avantage fiscal.

Le Conseil de la concurrence ^{30( * )} souligne quant à lui que " les disparités dans les modes de fonctionnement entre les services financiers de La Poste et ses concurrents , ainsi que l'absence de séparation entre les activités sous monopole et les activités exercées en concurrence, rendaient difficile l'examen comparatif des conditions de concurrence . La Poste est un opérateur avantagé par un réseau de guichets sans équivalent et par le prestige attaché à l'image du service public, mais elle supporte des contraintes de desserte et de participation à l'aménagement du territoire et son autonomie commerciale est limitée " .

Il estime que la mise en place d'un système de comptabilité analytique fiable et transparent est nécessaire pour pouvoir contrôler la tarification pratiquée par La Poste pour ses services financiers et démontrer son caractère éventuellement abusif.

Il précise toutefois que " quelles que soient les améliorations qui pourraient être apportées à la comptabilité analytique de La Poste, le contrôle effectif des règles de la concurrence restera difficile à effectuer tant que ne sera pas intervenue une séparation juridique des activités sous monopole et des activités concurrentielles, par exemple, dans le cadre d'une filialisation des services financiers. "

Au total, si l'on ne peut démontrer de façon certaine que les activités de distribution de produits d'assurance par La Poste bénéficient d'avantages indus par rapport à la concurrence, le doute subsistera tant qu'une séparation nette ne sera pas établie comptablement et juridiquement entre les activités sous monopole et les activités concurrentielles.

2. L'activité de distribution du Trésor public

A côté de ses missions régaliennes, le Trésor public exerce également une activité de distribution de produits financiers et d'assurance. En effet, en vertu de l'article 1 ^er de la convention signée entre l'Etat et la CNP le 5 mai 1995 pour une durée de dix années, " la société CNP Assurances et ses filiales utiliseront le réseau du Trésor public pour la présentation de leurs contrats et l'exécution de leurs opérations (...) ".

Bien que les agents du Trésor ne détiennent plus d'habilitation législative exprès pour distribuer les produits de la CNP depuis l'abrogation de l'article R. 433-10 du code des assurances, l'administration a habilité 4 357 agents spécialement formés et qualifiés de mandataires non salariés pour la distribution des produits d'assurance dans les 4 500 postes comptables. Ces agents perçoivent des commissions pour chaque contrat placé. Ils ne peuvent utiliser pour ces activités des informations de nature fiscale et notamment le fichier de la direction générale des impôts. Il agit d'une activité privée, exercée sous la responsabilité personnelle des Trésoriers payeurs généraux.

Le réseau de distribution du Trésor détient ainsi 1,6 % du marché de l'assurance vie . Le chiffre d'affaires réalisé avec le Trésor par la CNP s'élevait en 1995 à 6 milliards de francs et en 1996 à 7,6 milliards de francs, dont 605 millions dans le cadre d'Investissement Trésor Vie (ITV), filiale commune des deux institutions. Les produits les plus largement commercialisés par le réseau sont les produits d'épargne " Trésor-Vie ", complétés par des contrats de retraite et de prévoyance.

3. L'analyse du Conseil de la concurrence

Le Conseil de la concurrence observe que les agents du Trésor bénéficient par rapport à leurs concurrents d'une position privilégiée compte tenu de la notoriété attachée à l'image d'un service de l'Etat, de la présence sur tout le territoire d'un réseau de postes comptables, de l'utilisation des moyens logistiques de l'administration et de la force de persuasion particulière des agents du Trésor. Il considère que ces avantages sont de nature à générer des distorsions de concurrence dans la distribution de l'assurance vie.

Ces distorsions de concurrence bénéficient en premier lieu à la CNP qui dispose avec le Trésor d'un réseau privilégié et qui lui est entièrement dédié, le Trésor ne distribuant que les produits de la CNP (7 % des produits de la CNP) aux côtés des Caisses d'épargne (40 %), de La Poste (39 %), des établissements financiers (6 %), des mutuelles de fonctionnaires (5 %) et des entreprises (3 %).

Le Conseil de la concurrence préconise en conséquence les mêmes remèdes que pour La Poste, c'est-à-dire la séparation comptable et éventuellement juridique des activités concurrentielles et non concurrentielles.

C. DES RESTRICTIONS DE CONCURRENCE : LE CAS DE CERTAINS RÉGIMES COMPLÉMENTAIRES

L'arrêt Poucet et Pistre du 17 février 1993 par lequel la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) a jugé que les organismes chargés de la gestion des régimes légaux de sécurité sociale n'appartenaient pas au secteur des assurances et n'étaient pas soumis aux règles de la concurrence n'empêche pas que les mutuelles du code de la mutualité soient soumises aux règles de la concurrence pour toutes leurs activités d'assurance qui ne sont pas liées à la gestion d'un régime obligatoire de sécurité sociale. En effet, les systèmes de prévoyance qu'elles proposent interviennent en complément des régimes légaux et n'ont pas de caractère obligatoire.

Par suite, une activité de gestion d'un système de retraite complémentaire facultative fonctionnant en tout ou partie par capitalisation constitue, au sens de la jurisprudence communautaire, une activité concurrentielle à laquelle s'appliquent, en cas d'octroi de droits exclusifs à une entreprise pour l'exercice de cette activité, les dispositions de l'article 90 du Traité de Rome.

Ce dernier dispose que : " les Etats membres, en ce qui concerne les entreprises publiques et les entreprises auxquelles ils accordent des droits spéciaux ou exclusifs, n'édictent ni ne maintiennent aucune mesure contraire aux règles du présent traité, notamment à celles prévues aux articles 7 et 85 à 94 inclus. "

Ainsi, après la CJCE (arrêt FFSA et autres du 16 novembre 1995, affaire C. 244/94), le Conseil d'Etat a jugé, par un arrêt du 8 novembre 1996, que l'exclusion ou la restriction de concurrence sur le marché des produits de retraite complémentaire des exploitants agricoles ^{31( * )} n'était pas justifié par l'accomplissement de la mission particulière impartie à la Mutualité sociale agricole. Peu après, la loi du 18 novembre 1997 a ouvert la gestion du régime facultatif de retraite complémentaire des exploitants agricoles à la concurrence.

Néanmoins, il faut noter la subsistance d'un certain nombre de droits exclusifs dans la gestion de régimes de retraite complémentaire. Ainsi, en raison de l'avantage fiscal dont ils bénéficient (notamment la déductibilité du revenu imposable des cotisations versées), la Caisse nationale de prévoyance de la fonction publique (PREFON), le Comité de gestion des oeuvres sociales des établissements d'hospitalisation (CGOS) et l'Union nationale des mutuelles de retraite des instituteurs et des fonctionnaires de l'éducation nationale et de la fonction publique (UNMIFEN-FP) demeurent les gestionnaires exclusifs des systèmes de retraite complémentaires des assurés dont ils ont la charge.

Or, comme l'écrit le Conseil de la concurrence :

" Ces dispositifs de retraite complémentaire facultative fonctionnant entièrement ou partiellement par capitalisation, ne relèvent pas du champ de la protection sociale, mais sont des produits d'assurance assortis d'un avantage fiscal qui place les organismes auxquels est réservée, en droit ou en fait, la distribution de cet avantage dans une situation plus favorable que les opérateurs proposant d'autres produits d'épargne retraite, sans que ces restrictions de concurrence soient nécessairement justifiées par la mission particulière confiée à ces organismes . Même si ces derniers se voient imposer certaines contraintes liées à la finalité sociale alléguée de ces régimes de retraite, il n'est pas certain que ces contraintes impliquent nécessairement une absence de rentabilité économique, alors, par ailleurs, que l'existence de l'avantage fiscal facilite la commercialisation du produit . "

La question de la justification des restrictions de concurrence pourrait également se poser à propos des rentes des anciens combattants dont la constitution est réservée aux groupements mutualistes (article L.321-9 du code de la mutualité), alors que ces produits d'épargne retraite complémentaire facultative par capitalisation ouvrent droit à plusieurs avantages consentis par l'Etat : une majoration de la rente et son non-assujettissement à l'impôt sur le revenu (article 81-12 du code général des impôts), ainsi que la déductibilité du revenu imposable des cotisations versées. Dans ce cas, l'exclusivité n'est pas accordée par les pouvoirs publics à une entreprise, mais à une catégorie déterminée d'opérateurs.

Il convient par conséquent de s'interroger sur la légitimité du maintien de ces avantages fiscaux.

II. L'ENVIRONNEMENT FISCAL ET RÉGLEMENTAIRE FRANÇAIS EST HANDICAPANT

A. UN ENVIRONNEMENT FISCAL PÉNALISANT

1. Certaines particularités fiscales sont handicapantes

Certaines spécificités fiscales françaises constituent un handicap dans la concurrence opposant les opérateurs établis en France à leurs concurrents étrangers.

Il en est ainsi par exemple de la taxe sur les salaires qui n'existe pas dans les autres Etats membres. Assise sur la masse salariale dont elle peut représenter jusqu'à 13,60 % du montant total, cette taxe entraîne un prélèvement d'en moyenne 6 % du chiffre d'affaires des compagnies d'assurance. Les sociétés d'assurance ont acquitté 2,5 milliards de francs à ce titre en 1995 soit environ 10 % des rémunérations versées.

S'appliquant également aux courtiers, dont la part des salaires avoisine 70 %, elle constitue un handicap sérieux dans la concurrence qui les oppose aux opérateurs étrangers non établis en France sur le marché de la couverture des grands risques.

A l'instar de la précédente, la contribution spéciale des institutions financières est une spécificité française qui a coûté 800 millions de francs aux sociétés françaises d'assurance en 1996. Elle n'est pas déductible de l'impôt sur les sociétés.

D'autres impôts particuliers pèsent sur les sociétés d'assurance comme la taxe sur les excédents de provisions en assurances de dommages depuis 1983 (article 235 ter du CGI). Lorsqu'elle constate que la provision constituée est supérieure au sinistre effectivement enregistré, l'entreprise rapporte à son résultat courant l'excédent ainsi réalisé. Mais elle calcule l'impôt sur les sociétés qui aurait été dû au titre de l'exercice pendant lequel la provision a été déduite et applique à l'excédent d'impôt un taux de 0,75 % par mois depuis la fin de l'exercice de la constitution de la provision initiale. Le différé d'impôt sur les sociétés, en trésorerie, est ainsi couvert par une pénalisation significative, compte tenu des taux d'intérêt actuariels.

Cette taxe rapporte 100 millions de francs par an.

2. Certaines provisions obligatoires ne sont pas déductibles

L'activité d'assurance repose sur la mise en réserve, dès le versement de la prime, des coûts futurs de sinistres ou de remboursement de capitaux, auxquels l'entreprise s'expose pour le compte des assurés pendant toute la période du contrat. La constitution de provisions adéquates, en assurance de dommages comme en assurance vie, constitue une des conditions de la qualité et de la crédibilité du service rendu dans le temps. La réglementation prévoit ainsi que les entreprises d'assurance " doivent constituer, dès la souscription , les provisions mathématiques ou techniques correspondant à la couverture de tous les risques ou obligations du contrat ".

Ces obligations faites aux entreprises d'assurance ne doivent toutefois pas les conduire à déduire ou anticiper des charges sur un exercice dans un but d'optimisation fiscale. L'administration fiscale interprète à cet égard de façon relativement stricte l'article 39-1-5 du code général des impôts qui prévoit que " sont déductibles les provisions constituées en vue de faire face à des pertes ou charges nettement précisées et que des événements en cours rendent probables à condition qu'elles aient été effectivement constatées dans les écritures de l'exercice ".

Elle reconnaît ainsi la déductibilité des provisions mathématiques ^{32( * )} dès lors que les méthodes de calcul du code des assurances sont bien respectées.

Parfois, c'est la loi fiscale elle-même qui fixe les pratiques comptables et de gestion ou qui détermine des règles forfaitaires ou des méthodes relatives à la déduction de provisions spécifiques (risques dus à des éléments naturels, risque atomique, risques de responsabilité civile résultant de la pollution...).

Toutefois, dans un certain nombre de cas, il peut exister des divergences d'interprétation entre les règles prudentielles tirées des directives européennes et mises en pratique par les entreprises et le droit fiscal. Les entreprises sont alors exposées à des redressements lorsque l'administration ne reconnaît pas des méthodes de provisionnement nouvelles ou afférentes à de nouveaux risques.

Ainsi, un certain nombre de provisions jugées indispensables par les assureurs pour une gestion prudente et constituées conformément aux règles déterminées par les autorités prudentielles ne sont pas acceptées par l'administration fiscale en franchise d'impôts. C'est notamment le cas de :

- la provision de gestion qui vise à couvrir l'ensemble des charges de gestion lorsque les frais de gestion versés par l'assuré sont insuffisants : en dépit du fait qu'il s'agisse d'une provision pour perte probable, estimée de manière détaillée et réajustée avec les paramètres du portefeuille de contrats, l'administration conteste sa déductibilité.

- la provision pour aléas financiers, instituée en 1984 pour couvrir des risques de baisse de rendement de l'actif par rapport à des engagements garantis à un taux minimum vis-à-vis de l'assuré : cette provision a été contestée par l'administration fiscale malgré le caractère réglementaire de son calcul ; depuis le 1 ^er juillet 1993, elle a été réformée sans pour autant que sa déductibilité soit établie de façon certaine.

- le provisionnement des risques souscrits au titre de l'assurance construction, établi à partir de 1983 de manière forfaitaire, par référence au montant des primes perçues pendant les trois premières années puis, en pourcentage de la prime pendant les dix années suivantes. La modification en 1995 de ces règles contestées par l'administration ne lui a toujours pas donné satisfaction.

3. La fiscalité pesant sur les contrats d'assurance est très élevée

Les opérations d'assurance supportent une taxe spécifique, la taxe sur les conventions d'assurance. A l'exception des contrats d'assurance sur la vie ^{33( * )} , des indemnités de fin de carrière et de plusieurs autres garanties dans le domaine des transports, de l'agriculture et des exportations, la taxe concerne tous les versements de l'assuré à l'assureur pour des risques situés en France.

Elle est calculée à des taux différents selon les types de garantie et d'activité des assurés. Ainsi, l'assurance automobile est taxée à 18 % dans sa composante de responsabilité civile obligatoire comme pour la couverture des dommages ; l'assurance incendie pour les particuliers est taxée à 30 % tandis que les autres parties d'un contrat multirisque de l'habitation le sont à 9 %, taux de droit commun. Les biens professionnels des industriels, commerçants et artisans relèvent quant à eux d'un taux de 7 %, de même que les pertes d'exploitation des entreprises.

Les sommes encaissées au titre des taxes sur les conventions d'assurance représentaient 26,1 milliards de francs en 1996 , soit, en moyenne, 13 % des cotisations d'assurance dommages encaissées. Le montant de cette recette pour 1999 est estimé à 26,5 milliards de francs.

Une parafiscalité variée

A la taxe sur les conventions d'assurance s'ajoute une parafiscalité variée, représentant 6 milliards de francs pour la seule contribution à l'ACOSS sur les primes d'assurance automobile et près de 3 milliards de francs pour les autres prélèvements (cf. tableau n° 1 ci-dessous). On dénombre sept catégories de prélèvements, généraux ou particuliers, sur des contrats d'assurance de dommages, à des fins de mutualisation nationale, sectorielle ou professionnelle de risques importants ou de coûts collectifs :

L'assurance maladie : la partie des primes relative à l'assurance obligatoire de responsabilité civile, en matière automobile, donne lieu, depuis 1967, à un prélèvement au profit du régime général d'assurance maladie de la sécurité sociale (versement à l'agence centrale des organismes de sécurité sociale -ACOSS), dont le taux est passé de 3 % à 15 % depuis sa création et dont le produit global dépasse le montant des coûts supportés par l'assurance maladie du fait des accidents automobiles : la couverture obligatoire de la responsabilité fournit une assiette au financement de la sécurité sociale.

L'indemnisation des dommages corporels et matériels des victimes d'accidents de chasse et d'accidents de la circulation causés par un inconnu, un non-assuré ou un insolvable : alors même que l'obligation d'assurance n'existait pas encore, le progrès qu'a constitué, pour les victimes, la création, en 1951, d'un fonds de garantie contre les accidents de circulation et de chasse, en cas d'accident causé par un auteur inconnu, non assuré ou insolvable, est financé par plusieurs types de ressources, dont une contribution des entreprises d'assurances, à hauteur de 10 % des dépenses du fonds, dont une taxe de 0,10 F par personne garantie pour les chasseurs, mais aussi par une taxe additionnelle de 0,1 %, assise sur la partie responsabilité civile des contrats automobile. Cette taxe a été récemment réduite de 1,9 % à 0,1 %, soit un niveau symbolique compte tenu des provisions acquises par le fonds, qui dispose de la personnalité et se comporte comme un assureur. De tels mécanismes existent aussi à l'étranger. Le champ de l'indemnisation des accidents automobile a été très sensiblement accru en France, par la loi du 5 juillet 1985, dite "loi Badinter".

L'indemnisation des victimes d'actes de terrorisme et d'autres infractions : l'indemnisation des victimes du terrorisme, mais aussi de toute infraction pénale non indemnisée à un autre titre, est financée par une contribution obligatoire sur les contrats d'assurance de biens, dont le montant est passé de 1 F en 1991 à 15 F en 1996. Le fonds reçoit ainsi environ 0,9 milliards de francs de la part des assurés.

Le fonds de prévention des risques majeurs naturels , institué en 1995 (article L. 431-14 du Code des assurances) pour l'expropriation et la sauvegarde des populations habitant des zones à risques : le fonds, qui est géré par la caisse centrale de réassurance (CCR), dispose d'un prélèvement, à la charge des entreprises d'assurance, de 2,5 % sur les cotisations additionnelles finançant les catastrophes naturelles.

Le fonds national de garantie des calamités agricoles , normalement inassurables, est couvert par des contributions calculées aux taux de 5 %, 7 % ou 15 % sur les contrats d'assurance de dommages en agriculture (dommages aux cultures, aux récoles, aux bâtiments et au cheptel ainsi que sur les véhicules utilitaires agricoles), qui s'ajoutent aux dotations de l'Etat, versées à la CCR.

En matière d' assurance construction , a été mis au point un mécanisme destiné à prendre en charge les sinistres des chantiers antérieurs à 1983, date de l'institution d'une assurance par capitalisation pour les chantiers futurs : les primes d'assurance des entreprises et des maîtres d'ouvrage (dommages à la construction et responsabilité décennale) supportent une contribution de 8,5 % (artisans) ou 25,5 % (autres assurés) pour équilibrer les sinistres des travaux passés ; en outre une contribution additionnelle de 0,4 % du chiffre d'affaires des opérateurs du bâtiment a été recouvrée par les entreprises d'assurances, garantissant la responsabilité décennale de leurs clients, pour la période 1991-1996 (art. A 1 635 bis AB et AC du Code général des impôts). Dans un tel cas, les entreprises d'assurances, considérées par l'administration fiscale comme solidairement responsables du paiement des taxes, avaient un rôle de pur recouvrement d'un impôt dont elles ne maîtrisaient pas l'assiette. Cette contribution additionnelle de 0,4 % n'a pas été prorogée en 1997.

Le fonds commun des accidents du travail agricole est alimenté, d'une part, par une contribution des exploitants (65 %) sur les cotisations d'assurances légales d'accident du travail agricole et, d'autre part, par une contribution des membres non salariés des professions agricoles (exploitants et leurs familles), perçue sur les cotisations d'assurance obligatoire acquittées au titre des contrats d'assurance contre les accidents de la vie privée, les accidents du travail et les maladies professionnelles. Le taux a été porté de 3,5 % à 7 %, à compter du 1 ^er janvier 1996, puis à 10 % à compter du 1 ^er janvier 1997.

Si l'on ajoute à cette somme le montant des recettes encaissées au titre des diverses mesures parafiscales recensées dans l'encadré ci-dessus, le total de prélèvements pesant sur l'assurance de dommages s'élève à 35,8 milliards de francs en 1996 , hors prélèvements indirects. Cela représente 18 % des 198 milliards de francs de primes d'assurance de dommages collectées en 1996.

Cette charge est supportée en réalité de manière indistincte par les entreprises d'assurances et par les assurés. Elle n'est pas spécifique à la France mais reste la plus élevée d'Europe comme le montre le tableau ci-après ^{34( * )} , constituant à cet égard un frein à la couverture des risques localisés en France.

Fiscalité et parafiscalité comparées dans les principaux pays de l'Union européenne en 1996

Chiffres en % ou en unités monétaires nationales T = taxes P = parafiscalité

Risques assurés	Incendie et risques industriels		Santé		Automobile				Transport
Type d'impôt					RC		Dommages
	T	P	T	P	T	P	T	P	T	P
Allemagne ^8	10,00	8,00	0,00	0,00	15,00	0,00	15,00	0,00	15,00	0,00
Belgique	9,25	6,50	9,25	10,00	9,25	17,75	9,25	17,50	9,25	0,00
Espagne ^7	0,00	5,50	0,00	0,50	0,00	3,50	0,00	0,50	0,00	0,50
Italie ^6	21,25	0,10	2,50	0,00	12,50	8,10	12,50	8,10	7,50	0,00
Pays-Bas	7,00	0,00	0,00	0,00	7,00	0,00	7,00	0,00	7,00	0,00
Royaume-Uni ^5	2,50	35 GBP	2,50	0,00	2,50	0,00	2,50	0,00	0,00	0,00
France ^4	7-30 ^1 2	15 F	7,00 ^3	0,00	18,00	15,50	18,00 ^2	15 F	0,00	15 F

1. Tarif normal de 30 % : pour les risques professionnels et les pertes d'exportation : 7 %.

2. La loi du 02 février 1995 a institué, en outre, un prélèvement de 2,50 % assis sur les primes ou cotisations additionnelles relatives à la garantie " catastrophes naturelles " au profit du fonds de prévention et risques majeurs.

3. Le taux réduit de 7 % (au lieu de 9 %) s'applique uniquement lorsque la garantie prévoit le versement d'indemnités ou le remboursement de frais qui, par nature, entrent dans le champ d'application de la sécurité sociale.

4. L'assurance construction (RC, dommages) supporte des taxes de 9 % et une parafiscalité variable de 8,50 % à 25,50 % à laquelle s'ajoute une contribution de 0,40 % sur le chiffre d'affaires réalisé en France par les assujettis pour la période du 01 janvier 1991 au 31 décembre 1996. Dans les autres pays, le taux de droit commun de taxe s'applique généralement (Allemagne : 15 ; Belgique : 9,25 ; Espagne : 0,50 ; Royaume-Uni : 2,50  puis 4,0 ; Italie : 21,25 ; Pays-Bas : 7).

5. 4 % au lieu de 2,50 % à partir du 1 ^er avril 1997.

6. Une parafiscalité additionnelle de 0,10 % s'applique sur les cotisations des contrats contre les risques incendie, RC générale, auto " risques divers " et vol, pour alimenter un fonds de solidarité pour les victimes d'extorsion.

7. Des taxes parafiscales additionnelles s'appliquent avec des taux variables, faibles ou des montants fixés aux assurances de dommages aux biens automobile, assurances de personnes et sont destinées au fonds pour l'assurance des risques extraordinaires.

8. Par ailleurs, la taxe sur l'assurance multirisque habitation des particuliers est fixée à 14 % à laquelle s'ajoute une parafiscalité de 2 %.

Source : Encyclopédie de l'assurance, Jean-Pascal Beaufret, La fiscalité de l'assurance

Ce tableau montre clairement que la France est le pays qui taxe le plus lourdement les contrats d'assurance, devant l'Allemagne, l'Italie, la Belgique, qui la suivent d'assez près, et loin devant la Grande-Bretagne, dont le niveau de fiscalité contribue probablement au développement de son marché de l'assurance. Ainsi, le véhicule assuré en France paiera 335 F pour 1 000 F de cotisation obligatoire de responsabilité civile contre 25 F au Royaume-Uni, 35 F en Espagne, 150 F en Allemagne et 206 F en Italie.

Or, comme le fait très opportunément remarquer le Commissariat Général du Plan, la charge fiscale globale qui pèse sur les produits d'assurance est un élément du prix de revient qui peut exercer un effet de détournement du flux de demande adressée aux produits français, dans le cadre de la libre prestation de services.

En effet, bien que ce soit le lieu de localisation du risque qui emporte la taxation, il est bien difficile en pratique de vérifier que les contrats d'assurance passés auprès de compagnies étrangères pour des risques théoriquement situés en France acquittent bien les taxes françaises. En conséquence, il n'est pas exclu que le gouvernement français se prive d'une partie de sa substance imposable en maintenant des taux de taxation sur les contrats d'assurance qui incitent à la délocalisation des risques.

Or, malgré un effort d'allégement de la fiscalité des contrats d'assurances de dommages intervenu entre 1989 et 1993 dans un souci d'harmonisation européenne et de réduction des taxes indirectes, la fiscalité et la parafiscalité des contrats d'assurance se sont encore alourdies récemment afin de contribuer au financement d'actions publiques de couverture de risques collectifs. Il en résulte un "coin" fiscal non négligeable qui n'est probablement pas sans lien avec le tassement du marché de l'assurance dommages en France.

En effet, comme l'observe Jean-Pascal Beaufret, aujourd'hui directeur général des impôts, " cette situation fournit probablement une explication partielle au niveau, relativement faible, des primes d'assurances de dommages par habitant, en France, au regard du niveau de richesse économique ^{35( * )} . "

4. L'instabilité du régime fiscal de l'assurance vie est source de délocalisation de l'épargne

Il est incontestable que l'assurance vie a bénéficié jusqu'à présent de conditions fiscales fort avantageuses. En effet, non seulement les revenus générés par un tel contrat étaient exonérés au bout de huit ans et le capital transmis sans droits de succession, mais en outre le versement des primes octroyait le droit d'en déduire un quart sur le montant même de l'impôt sur le revenu. Un tel régime fiscal a fortement contribué au succès de leur placement.

Toutefois, après un grignotage progressif de ces avantages (voir encadré ci-dessous), la loi de finances pour 1998 a mis fin à l'exonération générale dont bénéficiaient les produits des bons de capitalisation et contrats d'assurance vie. Une telle mesure a déstabilisé l'équilibre de ces placements au point de tarir brutalement les flux de primes versées depuis le début de l'année 1998.

L'article 24 du projet de loi de finances pour 1999 entaille à nouveau le régime fiscal de faveur de l'assurance vie en remettant en cause l'exonération de droits de mutation à titre gratuit dont bénéficient les contrats. Il soumet en effet les sommes reçues par chaque bénéficiaire d'une assurance vie à raison du décès de l'assuré à un prélèvement de 20 % sur la part des sommes excédant un million de francs. Encore convient-il de préciser que cette mesure est le résultat d'une amodiation considérable apportée par l'Assemblée nationale.

En effet, initialement, le durcissement du régime était encore plus sévère puisque le projet de loi prévoyait une inclusion des contrats dans le patrimoine soumis à droit de mutation des assurés décédés, lorsque la somme des valeurs de rachat des contrats rachetables et des primes versées sur les contrats non rachetables au jour de décès de l'assuré excède un million de francs ou 30 % de cette somme augmentée de l'actif net successoral et des donations de moins de dix ans. En outre, il était prévu que cette disposition s'appliquerait aux successions ouvertes à la suite du décès d'assurés survenus à compter de 1999 quelle que soit la date à laquelle les contrats d'assurance vie auraient été signés.

Modifications du régime fiscal de l'assurance vie

Régime fiscal des produits des contrats d'assurance vie

Depuis 1996, plusieurs dispositions sont venues écorner l'exonération générale d'impôt dont bénéficiaient les produits des bons de capitalisation et contrats d'assurance vie d'une durée minimum de huit ans :

Ces produits ont tout d'abord été assujettis à la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,5 % lors de l'institution de cet impôt en février 1996. Echappent en revanche à la CRDS les revenus des livrets A, des livrets d'épargne populaire et des Codevi.

Puis, lors de la réforme de la contribution sociale généralisée (CSG) opérée par la loi de financement de la sécurité sociale du 27 décembre 1996, ils ont été assujettis à cet impôt au taux de 3,4 %. Les produits attachés aux bons de capitalisation et aux contrats d'assurance vie seront en particulier imposés en couru, c'est-à-dire annuellement, à partir de 1997, ou lors du dénouement pour les contrats en unités de compte. Seuls les livrets A, les livrets d'épargne populaire et les Codevi restent totalement exonérés.

Le prélèvement total sur les produits d'épargne-assurance, précompté par les assureurs, atteint donc 3,9 % du total des intérêts versés.

Cette réforme était importante puisqu'elle rendait les revenus de l'épargne immobilisée en assurance vie sensibles à toute augmentation de la CSG, ce qui n'allait pas tarder à se produire.

• En effet, la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 a porté le taux de la CSG à 7,5 % et le total des prélèvements sociaux à 10 %.

Enfin, la loi de finances pour 1998 a mis fin à l'exonération des produits des contrats d'assurance vie pour les contrats souscrits à compter du 1 ^er janvier 1998 et au delà d'un plafond de 30.000 francs pour un célibataire et 60.000 francs pour un couple marié. Les contribuables peuvent toutefois continuer à opter pour un prélèvement libératoire au taux spécifique de 7,5 % (hors prélèvements sociaux).

La loi a cependant prévu une exception pour les contrats dits "DSK" placés à 50 % au moins en actions françaises.

Les réductions d'impôt sur le revenu

• Alors qu'elles permettaient précédemment une déduction du revenu global, les primes d'assurance vie et les garanties de rente viagère d'une durée minimale de 6 ans ont donné droit, de 1984 à 1996, à une réduction d'impôt, égale à 25 % de la fraction de la cotisation représentative de l'opération d'épargne, plafonnée à 4.000 francs plus 1.000 francs par enfant à charge. L'avantage maximum était donc de 1.000 francs plus 250 francs par enfant.

• La loi de finances pour 1996 a supprimé cet avantage pour les nouveaux contrats conclu à compter du 20 septembre 1995 ainsi que pour les primes relatives à des contrats anciens à versements libres. Elle a maintenu la réduction d'impôt pour les contrats anciens à primes périodiques jusqu'à la fin de ces contrats et pour tous les contrats souscrits par des contribuables dont la cotisation d'impôt sur le revenu et inférieure ou égale à 7.000 francs.

• La loi de finances pour 1997 a complété le dispositif en supprimant totalement les réductions d'impôt, même pour les souscripteurs acquittant moins de 7.000 francs d'impôt sur le revenu. Une réduction d'impôt est, cependant, maintenue pour les contrats de " rente-survie " et " d'épargne handicap ", qui garantissent aux bénéficiaires infirmes le versement d'un capital ou d'une rente viagère.

Il ne faut pas sous-estimer le risque de délocalisation de l'épargne que ces mesures induisent. En effet, le Luxembourg vient récemment de faire état d'un taux de croissance de son assurance vie de 56 % dû, pour l'essentiel, au " captage " d'une épargne limitrophe.

Or, dans l'assurance vie, les assureurs traditionnels subissent de plein fouet la concurrence des bancassureurs. Ils ont fait face jusqu'à présent en puisant dans leurs réserves de plus-values latentes et grâce à des portefeuilles de contrats moins bien servis, notamment en participation aux bénéfices. Aujourd'hui ces ressources se sont taries. De plus, en raison de l'allongement de la durée de la vie, il apparaît rétrospectivement que les primes de certains contrats à taux garantis parfois élevés ont été sous-tarifées.

Dans le contexte actuel de décrue des taux d'intérêt et de grande volatilité des marchés financiers qui pèse sur les résultats financiers des assureurs, tout nouveau choc de fiscalité sur l'assurance vie pourrait donc encourager les " fuites " de notre épargne vers l'étranger et être source de difficultés graves pour les assureurs si des retraits massifs devaient intervenir.

Une telle hypothèse est d'autant plus problématique qu'outre une fiscalité pénalisante, les assureurs français sont soumis à des règles de gestion plus restrictives que certains de leurs compétiteurs étrangers.

B. UN ENVIRONNEMENT RÉGLEMENTAIRE FRAGILISANT

1. Des dispositions " consuméristes " pénalisantes

Les compagnies d'assurance-vie sont d'autant plus vulnérables que la loi du 7 janvier 1981 a fixé le montant des valeurs de rachat des contrats à des niveaux inégalés en Europe : 95 % de la provision mathématique pendant les dix premières années et 100 % ensuite. La loi (articles L. 132-5 et L. 132-51 du code des assurances) permet ainsi un exercice facile de la faculté de résiliation sans pénalité par le souscripteur qui se traduit par une option ouverte à tout moment sur le passif de la société d'assurance et se reflète par conséquent négativement sur les performances et la compétitivité des sociétés d'assurance française.

Les garanties de rachat échelonnées dont sont assortis les contrats en France expliquent en partie (outre les critères prudentiels assez stricts) la place prépondérante des placements obligataires dans les portefeuilles d'investissement des sociétés d'assurance française. C'est au contraire l'absence de garanties de rachat (avec il est vrai l'existence d'importants fonds de pension) qui explique la place des actions dans le portefeuille des sociétés britanniques.

Comme l'écrit le Commissariat Général du Plan, " le point commun de ces deux types de dispositions réglementaires concernant la gestion d'actifs par création d'obligations unilatérales excessives, du moins comparativement, est de privilégier le souci du court terme par rapport à celui du long terme. Dans la mesure où elles exercent leurs influences principales vis-à-vis de la branche assurance-vie de l'assurance, dont le souci et le métier sont la mutualisation et le lissage temporel dans une optique de long terme, on peut se demander si elles ne risquent pas de handicaper gravement les produits d'assurance et les sociétés qui les offrent par rapport à leurs rivales européennes et internationales . "

Ainsi dans l'assurance-vie, une forte hausse des taux d'intérêt pourrait déclencher une vague de rachat de la part des assurés, exposant les assureurs à de lourdes pertes.

2. Des règles de gestion contraignantes

a) La règle de fonctionnement de la réserve de capitalisation n'est pas optimale

La réserve de capitalisation est une provision technique destinée à lisser les résultats financiers des placements obligataires à taux fixe en cas de variation de taux. Les plus-values réalisées en cas de cession d'obligations sont versées à cette réserve. Les moins-values réalisées sont compensées par un prélèvement sur cette réserve, qui est admise dans la marge de solvabilité.

Toutefois, en pratique, le caractère global de la règle de fonctionnement de la réserve de capitalisation combiné à la règle comptable " premier entré, premier sorti ", dissuade les assurances d'utiliser cette réserve de plus-values pour y imputer en cas de besoin les moins-values qui peuvent survenir, comme c'est son objet.

b) L'utilisation des produits dérivés est trop restrictive

En matière de gestion d'actifs, les instruments financiers à terme ne peuvent pour l'instant pas être utilisés en couverture des provisions techniques.

Selon le Commissariat Général du Plan, " s'ils devaient le devenir prochainement, se poserait alors la question de savoir comment les comptabiliser sans remettre en cause le principe de comptabilisation en coût historique des actifs qu'ils couvriraient, alors que prévaut par ailleurs une tendance à la généralisation d'une comptabilisation à la valeur de marché issue de la philosophie des normes comptables IASC, qui peut être jugée négativement dans la perspective de long terme propre à la gestion de l'assurance ".

Les règles d'évaluation des actifs des sociétés d'assurances

Les textes communautaires prévoient une double évaluation des actifs, à leur valeur historique et en valeur de réalisation. Ces deux évaluations doivent être publiées par les sociétés d'assurance, mais le choix est offert pour l'inscription au bilan. Au Royaume-Uni, les actifs sont comptabilisés à leur valeur de réalisation, alors que, en Allemagne, ils sont inscrits à leur valeur d'acquisition. La situation en France est la suivante.

• Le principe général

Les actifs des sociétés d'assurances sont comptabilisés au bilan à leur valeur d'acquisition ou à leur prix de revient, après déduction d'éventuels amortissements et dépréciations. Cela concerne tous les actifs, ceux qui garantissent les engagements pris envers les assurés (provisions techniques) comme ceux qui représentent les fonds propres.

• La publication extracomptable des valeurs de réalisation

Tous les actifs sont par ailleurs évalués à leur valeur de réalisation : cours de Bourse du jour de l'inventaire ; prix de rachat pour les OPCVM ; pour les actifs immobiliers, évaluation par un expert agréé par la Commission de contrôle des assurances. La valeur de réalisation est publiée chaque année par les sociétés d'assurance, dans une annexe spéciale.

• Les provisions pour dépréciation

Les valeurs amortissables (obligations, titres participatifs, titres de créances négociables) ne font pas l'objet d'une provision en cas de constat d'une moins-value latente.

En revanche, pour tous les autres actifs, une provision doit être inscrite au bilan dès lors que le total des valeurs de réalisation fait apparaître une moins-value globale.

III. DES RISQUES POUR L'ÉCONOMIE FRANÇAISE DANS UN ENVIRONNEMENT DE PLUS EN PLUS CONCURRENTIEL

Le marché unique de l'assurance est en cours de constitution. En témoignent les restructurations qui ont eu lieu dans le secteur de l'assurance ces dernières années.

Dans ce contexte, l'assurance française est exposée à deux types de risques :

- un risque de perte d'identité nationale en passant sous le contrôle de capitaux étrangers ;

- un risque de délocalisation des centres de production de produits d'assurance dans les pays qui offrent l'environnement fiscal et réglementaire le plus favorable.

A. LE MARCHÉ UNIQUE DE L'ASSURANCE : UN MYTHE DEVENU BIENTÔT RÉALITÉ ?

1. La libre prestation de services est encore théorique

Depuis 1964 ^{36( * )} , un marché des assurances aujourd'hui étendu à l'ensemble des pays de l'Espace économique européen (E.E.E.) s'édifie à travers une série de textes qui visent à faciliter la libre circulation des prestations et le libre établissement des opérateurs.

Nonobstant les directives générales concernant les opérations financières dont le champ d'application dépasse le seul secteur des assurances, près d'une trentaine de directives intéressant directement ce secteur ont été adoptées par le Conseil des communautés européennes. Ces textes qui ont permis l'émergence d'un marché unique de l'assurance laissent encore une place importante aux réglementations nationales.

En dépit de la troisième génération de directives européennes, les tarifs assurantiels en Europe sont restés dispersés, contrairement aux prévisions du rapport Cecchini.

Par ailleurs, une étude menée par la Cegos en Grande-Bretagne montre que la libre-prestation de services est encore très peu pratiquée dans ce pays, en dépit de son entrée en vigueur précoce (1990 pour les " grands risques ", juillet 1994 pour tous les risques).

Pour l'instant, la mise en place du marché européen de l'assurance s'est traduite par un mouvement de consolidation, une tendance à la baisse des coûts d'exploitation liée à la maturité des marchés, une croissance de la productivité (la hausse médiane du ratio primes/employés a été de 13,5 % en écus constants de 1989 à 1995 pour la France, le Luxembourg, les Pays-Bas et le Royaume-Uni) et un tassement de la rentabilité des entreprises (le ratio médian bénéfice net sur capital est passé de 12,06 % en 1979 à 9,5 % en 1995).

2. L'entrée en vigueur de l'euro rendra les prix plus transparents

Si l'on en croit les spécialistes de l'assurance, l'euro devrait être le véritable déclencheur du mouvement de convergence des tarifs de l'assurance en rendant les comparaisons plus faciles, sous réserve des différences contractuelles importantes qui demeurent et demeureront longtemps.

Ainsi, entendu par le groupe de travail, M. Michel Rémond, président des sociétés d'assurance mutuelle sans intermédiaires réunies dans le GEMA, déclarait :

" Il est essentiel de comprendre que la monnaie unique sera un facteur important de concurrence auprès des consommateurs qui pourront comparer termes à termes les prix des biens et services qui leur seront proposés sur le marché européen. Or, cette comparaison fera apparaître que la fiscalité des produits d'épargne français diminue significativement leur rendement par rapport aux produits concurrents. "

B. UN RISQUE DE PERTE D'IDENTITÉ NATIONALE

A la différence du secteur bancaire français qui reste encore sous contrôle national, certaines compagnies d'assurance françaises et la plupart des sociétés de courtage sont déjà passées sous le contrôle de capitaux étrangers.

Or, comme il a été vu dans le chapitre I, l'assurance française contribue très largement au financement de l'économie française par l'ampleur de ses investissements. Il est par conséquent à craindre qu'un changement de la structure capitalistique de l'assurance française fragilise le financement de notre économie.

1. L'opéabilité des sociétés d'assurance

Compte tenu des barrières à l'entrée sur le marché français et de la structure de la distribution, les assureurs étrangers désirant opérer en France ont du procéder à l'acquisition d'entreprises françaises, de façon à bénéficier de leurs réseaux de distribution.

La sous-capitalisation des sociétés d'assurance françaises a facilité leur tâche. Dans un passé récent, les opérations suivantes ont ainsi été réalisées :

- août 1994 : la compagnie britannique Commercial Union rachète le groupe Victoire ; cette opération s'est achevée par la fusion en 1996 des sociétés Sinafer et SEV au sein d'Abeille Vie, filiale de Commercial Union ; Grâce à cette opération, Commercial Union a pu réaliser en 1995 un chiffre d'affaires supérieur à 20 milliards de francs.

- 1997 : le groupe italien Generali lance une OPA sur les AGF (n° 3 français) finalement rachetés par Allianz.

Cette opération, qui s'est accompagnée de la cession de la société Athéna à Generali, aura également pour effet une prise de participation d'Allianz dans la COFACE.

A la fin de l'année 1997, trois des dix premières entreprises françaises étaient contrôlées par des compagnies étrangères ; elles représentaient 16,2 % du total des primes recueillies, toutes assurances confondues, mais seulement 11 % dans le secteur de l'assurance-vie.

Grâce à ces acquisitions, le poids global des assureurs étrangers sur le marché français continue sa progression. Après l'acquisition des AGF, Allianz est devenu le premier intervenant étranger sur le marché français devant Generali. Ce dernier a récemment déclaré vouloir augmenter sa part de marché en assurance dommage en France et disposer de moyens suffisants pour financer une opération de croissance externe.

Le Commissariat Général du Plan relève en outre la forte dégradation des positions de l'assurance française à l'occasion des restructurations qui se sont produites dans l'industrie de l'assurance. On peut mesurer ce recul en observant la part du marché français qui est désormais celle des acteurs de l'assurance détenus par des capitaux non-français.

Parts de marché français détenues par les sociétés d'assurance sous contrôle étranger en % en 1996 :

sans AGF, ATHÉNA et GAN Y compris AGF et ATHENA

mais sans le GAN

Particuliers : 13,4 % 24,8 %

Risques industriels : 25,2 % 39,3 %

Transport : 16,5 % 42,9 %

Construction : 9,9 % 15,9 %

Crédit caution : 7,5 % 84,4 %

Autres : 5 % 8,9 %

A l'inverse, dans les grandes restructurations récentes, il ne paraît pas y avoir eu d'acquisitions françaises équivalentes en Europe (à l'exception du rachat par AXA de la Royale Belge, deuxième assureur belge, en mai 1998). Les acquisitions françaises ont plutôt eu lieu aux Etats-Unis. Par ailleurs, le positionnement international traditionnel de la croissance française s'est très orienté vers le Sud et très peu vers l'Europe du Nord.

2. Des sociétés de courtage sous influence

A l'exemple de leurs clients (les entreprises) dont elles accompagnent la croissance, les sociétés de courtage sont confrontées à une course à la taille.

Or, comme l'observe le Commissariat Général du Plan, à l'occasion de cette concentration internationale par fusions et acquisitions, la plupart des grandes sociétés de courtage françaises sont passées sous contrôle étranger .

Ainsi, en dix-huit mois, la Cecar, Gras Savoye et Le Blanc de Nicola ont suivi le chemin tracé par Faugère et Jutheau, entré dans le giron du numéro un mondial, Marsh McLennan en 1992. Aucun des quatre premiers courtiers français n'a pu conserver son indépendance ^{37( * )} . Seul Gras Savoye ne l'a pas totalement aliénée, en faisant entrer le Britannique Willis Corroon, quatrième courtier mondial dans son capital, à hauteur de 31,7 % en juillet 1997. Un an après, Willis Corroon était racheté par l'américain Kohlberg Kravis Roberts (KKR).

Il ne faut pas sous-estimer les risques qu'une telle évolution induit en termes d'influence. En effet, étant donné l'ampleur et la qualité des informations qu'ils détiennent, les courtiers peuvent être de très efficaces agents de l'intelligence économique au service de leurs nouveaux actionnaires.

Par ailleurs, une telle évolution risque d'entretenir, voire de pérenniser l'éviction des assureurs français du marché des grands risques industriels comme cela a été évoqué plus haut ^{38( * )} , si les filiales françaises des courtiers anglo-saxons étaient amenées à favoriser les compagnies d'assurance d'origine anglo-saxonne.

Le même phénomène de concentration s'observe dans le courtage français de réassurance.

Le groupe de travail estime que la spécificité du courtage français mérite d'être défendue. En effet, à la différence des courtiers anglo-saxons qui se contentent de vendre des contrats et qui n'ont que le souci du vendeur, le courtier français est un conseil en achat de contrats d'assurance pour son client. Non seulement il émet les primes d'assurance, gère les encaissements et les relances, mais il assure la gestion des sinistres et s'occupe du client en continu en cas de survenance du risque couvert. Il a, par rapport au " broker ", le souci global de son client.

Certes cette spécificité du courtage français est coûteuse à gérer, ce qui expliquerait la moindre rentabilité du courtage français. Mais, elle représente un service beaucoup plus important pour le client, que les courtiers français sont susceptibles de pouvoir valoriser commercialement dans un contexte d'interpénétration des marchés nationaux européens.

C. UN RISQUE DE DÉLOCALISATION DES ACTIVITÉS DE PRODUCTION AU DÉTRIMENT DE L'EMPLOI EN FRANCE

1. Le risque de délocalisation

Compte tenu de la séparation fonctionnelle entre la production de produits d'assurance et leur distribution, la France est exposée à un risque de déplacement des centres de traitement des dossiers et de concentration des compétences sur les marchés apportant l'environnement général le plus favorable. La gestion des risques industriels par les AGF a ainsi déjà été délocalisée en Allemagne.

2. Les enjeux en termes d'emplois

En 1997, le secteur de l'assurance employait 207 800 personnes en France, dont 133 100 salariés dans les sociétés d'assurance et 74 700 intermédiaires indépendants.

Si on incorpore les 30 000 à 40 000 personnes qui opèrent en matière d'assurance dans les réseaux bancaires, du Trésor, des Caisses d'épargne et de La Poste, les effectifs représentent environ 1 % de l'emploi national.

En conséquence, le groupe de travail sur le secteur des assurances ne croit pas inutile de préconiser un certain nombre de réformes afin de permettre à nos entreprises d'assurance de relever le défi de l'unification du marché.

CHAPITRE III

L'ADAPTATION DE L'ASSURANCE FRANÇAISE À LA MUTATION DES MARCHÉS PASSE PAR DES RÉFORMES INDISPENSABLES

I. SUPPRIMER LES HANDICAPS FISCAUX PESANT SUR L'ASSURANCE FRANÇAISE

A. METTRE EN CONFORMITÉ LES RÈGLES FISCALES AVEC LES RÈGLES PRUDENTIELLES

Pour prévenir les requalifications par l'administration fiscale de provisions constituées par les compagnies d'assurance en conformité avec les règles prudentielles et leur assujettissement à l'impôt sur les sociétés, le groupe de travail propose une harmonisation des règles prudentielles et fiscales. Les provisions à constituer conformément au code des assurances seraient, de ce fait, systématiquement déductibles.

Toutefois, afin que cette harmonisation ne conduise pas à rigidifier les règles d'évaluation de certaines provisions, chacune des provisions réglementaires serait étudiée au cas par cas.

B. MODERNISER LA FISCALITÉ DE L'ASSURANCE

Deux contributions particulières pèsent lourdement sur la rentabilité du secteur des assurances (comme d'ailleurs sur celle du secteur bancaire) : la taxe sur les salaires et la contribution sur les institutions financières.

Ces contributions ont trois défauts : elles pèsent sur l'emploi et non sur la richesse produite, elles pénalisent les assurances par rapport aux autres secteurs de l'économie, et elles les affaiblissent par rapport aux compagnies étrangères qui n'acquittent pas ce type d'impôt.

1. Supprimer la taxe sur les salaires

Assise sur la masse salariale dont elle peut représenter jusqu'à 13,60 % du montant total, cette taxe entraîne un prélèvement d'en moyenne 6 % du chiffre d'affaires des compagnies d'assurance.

Les sociétés d'assurance ont acquitté 2,5 milliards de francs à ce titre en 1995 soit environ 10 % des rémunérations versées.

S'appliquant également aux courtiers, dont la part des salaires avoisine 70 % du chiffre d'affaires, elle constitue un handicap sérieux dans la concurrence qui les oppose aux opérateurs étrangers non établis en France sur le marché de la couverture des grands risques.

Il convient donc de supprimer cette taxe progressivement, dans le respect de l'équilibre des finances publiques.

A cet égard, comme pour le secteur des banques, le groupe de travail propose deux solutions :

- prévoir une suppression progressive sur cinq ou dix ans ;

- remplacer la taxe sur les salaires par une fiscalité substitutive, de type TVA, qui ne pénalise pas l'emploi.

2. Supprimer la contribution des institutions financières

Comme les établissements de crédit, les entreprises d'assurance sont assujetties à une taxe spécifique dénommée contribution annuelle des institutions financières et égale à 1 % de leurs dépenses de fonctionnement.

En 1996, les entreprises d'assurance ont acquitté à ce titre environ 800 millions de francs.

Lorsqu'elle avait été créée en 1982, la contribution des institutions financières devait être exceptionnelle, la caractéristique principale des prélèvements exceptionnels en France étant d'être finalement pérennisés... ce qui nuit à la crédibilité des décisions fiscales.

Comme pour les banques, le groupe de travail estime que la contribution annuelle des institutions financières doit être supprimée.

Il se considère d'autant plus fondé à préconiser une telle suppression pour les entreprises du secteur de l'assurance qu'elles seront les premières victimes du triplement du taux de la cotisation minimale de taxe professionnelle prévu par le projet de loi de finances pour 1999 pour financer la suppression progressive de la part salariale de l'assiette de la taxe professionnelle. En effet, la cotisation minimale de taxe professionnelle ^{39( * )} touche essentiellement les entreprises dont les bases d'imposition à la taxe professionnelle (investissements et masse salariale) sont faibles, au premier rang desquelles figurent les compagnies d'assurance.

Il paraît donc équitable d'exonérer ces mêmes entreprises d'une taxe qui, encore une fois, n'était pas destinée à devenir pérenne et qui handicape nos entreprises dans la compétition internationale.

Afin d'éviter de nuire à l'équilibre des finances publiques, cette suppression peut se réaliser en trois étapes :

- autoriser sa déduction du bénéfice imposable ;

- supprimer la partie de l'assiette constituée par les salaires ;

- enfin, la supprimer totalement.

3. Réduire la fiscalité pesant sur les contrats d'assurance

En matière d'assurance vie, les directives posent le principe de l'application de la législation fiscale (impôts indirects et taxes parafiscales) en vigueur dans l'Etat membre où le risque est situé et au profit de cet État membre.

De même, en matière d'assurance non vie, les directives prévoient que les contrats sont exclusivement soumis aux impôts indirects et taxes parafiscales dans l'Etat membre où le risque est situé. Les contrats d'assurance de dommages vendus en France par des assureurs étrangers qui n'ont ni établissement, ni succursale, ni agence, et opérant en libre prestation de services supportent donc les taxes françaises : les entreprises étrangères sont tenues d'effectuer une déclaration d'existence et d'y désigner un représentant fiscal responsable du paiement de la taxe.

De telles dispositions pourraient a priori laisser penser qu'une harmonisation fiscale européenne n'est pas nécessaire dans la mesure où tous les assureurs souhaitant exercer en France, soit directement, soit en libre prestation de services, sont assujettis aux mêmes règles fiscales.

Mais une telle appréciation ne prend pas en compte les dangers réels de délocalisation des risques, notamment industriels, induits par la forte pression fiscale pesant sur les contrats d'assurance français. En effet, comment empêcher les entreprises de s'assurer dans le pays dont la fiscalité directe est la plus favorable s'agissant de risques difficilement localisables ?

C'est pourquoi, à défaut d'une harmonisation européenne, le groupe de travail recommande l'alignement progressif des taux de la taxe sur les conventions d'assurance sur la moyenne européenne des taux de cette taxe.

4. Stabiliser la fiscalité de l'assurance vie

Grisé par ses pouvoirs prométhéens, le gouvernement est traditionnellement pris en étau entre deux positions :

- orienter l'épargne dans des placements qu'il estime utiles à l'économie par des mesures fiscales incitatives ;

- limiter le poids de la dépense fiscale.

Ce dilemme l'a conduit à modifier 19 fois le régime fiscal de l'assurance vie depuis 1980, 12 fois depuis le 1 ^er janvier 1990 et 5 fois depuis 1996.

Aujourd'hui, la préoccupation du gouvernement est clairement de limiter la dépense fiscale au détriment des contribuables qui ont placé leur épargne dans des produits d'assurance vie en réponse aux incitations fiscales.

Outre la nécessaire sécurité fiscale des épargnants, deux arguments incitent le groupe de travail à préconiser une stabilisation de la fiscalité de l'assurance vie.

En premier lieu, comme on l'a vu dans le chapitre I, l'assurance vie explique l'essentiel de la croissance de l'assurance ces dix dernières années. L'épargne investie dans des contrats d'assurance vie contribue ainsi très largement au financement de l'économie nationale. Or, le choc fiscal qu'a constitué la fin de l'exonération des produits d'assurance vie a engendré une forte contraction de la collecte au début de l'année 1998, qui, même si elle n'est que conjoncturelle, illustre bien la très grande sensibilité de ce type de produits à la fiscalité.

En second lieu, loin de se reporter sur d'autres produits d'épargne nationaux, l'épargne française ainsi libérée risque fort de se reporter sur des contrats d'assurance vie souscrits à l'étranger lorsque l'euro aura rendu les prix et la fiscalité plus transparents. Les récentes mesures de sévérisation de la fiscalité de l'assurance-vie en France ne sont probablement pas sans rapport avec la croissance exceptionnelle des flux de placements de l'assurance-vie au Luxembourg : ils ont en effet augmenté de 56 % en un an.

En effet, deux facteurs rendent la France moins attractive que ses voisins :

- Tout d'abord, pour des raisons prudentielles, le rendement garanti des contrats d'assurance vie est plafonné selon plusieurs options. Cette règle, transférée dans le livre premier du code des assurance, s'applique à tous les opérateurs ayant une activité sur le territoire français car elle est considérée comme étant d'intérêt général.

Un souscripteur pourra donc avoir avantage à souscrire une assurance vie auprès d'une compagnie garantissant un rendement qui soit en rapport avec celui des actifs réels placés par l'entreprise (Grande-Bretagne ou Luxembourg), plutôt qu'auprès d'un de ses concurrents qui ne peut garantir qu'un rendement limité, par exemple à un pourcentage du taux d'émission des emprunts d'Etat.

- Par ailleurs, la fin de l'exonération des revenus des contrats d'assurance vie et l'augmentation récente des prélèvements pesant sur ces produits distingue désormais la France de certains États voisins qui ne pratiquent aucun impôt sur les revenus versés.

Dans ces conditions, il convient de s'interroger sur un niveau d'imposition qui soit conforme à l'équité fiscale, tout en ne risquant pas de fragiliser les assureurs nationaux et l'économie nationale en constituant un facteur de délocalisation de l'épargne. Une étude comparative de la fiscalité pratiquée dans les pays européens sur l'assurance vie pourrait servir de base de réflexion.

En tout état de cause, il convient de prohiber toute mesure rétroactive qui romprait le pacte implicite passé entre les citoyens et l'Etat et qui contribuerait à creuser davantage le fossé entre gouvernants et gouvernés.

C. PERMETTRE L'AMORTISSEMENT FISCAL DES SOCIÉTÉS DE COURTAGE

Le contrôle progressif des sociétés de courtage françaises par des capitaux anglo-saxons est la résultante des règles fiscales françaises moins favorables dans un environnement très concurrentiel. En effet, alors qu'il est possible à une société de courtage américaine d'amortir en trois ans le coût d'acquisition d'une société de courtage ou du portefeuille de clientèles qu'elle rachète, cela est tout à fait impossible en France.

Ce qui est fiscalement logique du point de vue des règles françaises aboutit en l'espèce, par le biais d'une concurrence fiscale très forte, à un avantage compétitif décisif pour le courtage anglo-saxon.

Il convient donc d'adopter un dispositif fiscal aux effets équivalents à un amortissement du coût d'acquisition d'une société afin de faciliter les regroupements nationaux.

II. HARMONISER LES CONDITIONS D'EXERCICE DU MÉTIER DE L'ASSURANCE

Comme l'a précisé le Conseil de la concurrence dans son avis du 17 septembre 1996 relatif aux conditions de concurrence dans le système bancaire et de crédit français ^{40( * )} , " le bon fonctionnement de la concurrence sur un marché n'implique pas nécessairement que tous les opérateurs aient des conditions d'exploitation identiques, mais suppose toutefois qu'aucun d'entre eux ne bénéficie pour son développement de facilités que les autres ne pourraient obtenir et d'une ampleur telle qu'elles lui permettent de fausser le jeu de la concurrence, en empêchant des concurrents aussi efficaces de progresser sur ce marché, sauf à ce que ces facilités soient justifiées par des considérations d'intérêt général ".

Le groupe de travail respecte la diversité des statuts juridiques des acteurs qui interviennent sur le marché de l'assurance mais considère qu'ils doivent pouvoir évoluer dans un contexte fiscal, prudentiel et réglementaire le plus neutre possible pour ne pas fausser le jeu de la concurrence. C'est notamment vrai sur le segment de la protection sociale complémentaire qui est le plus ouvert.

Il convient donc d'harmoniser ce qui doit l'être.

A. TRANSPOSER LES 3ÈMES DIRECTIVES AUX MUTUELLES DE LA MUTUALITÉ

1. Rappel historique

Les troisièmes directives européennes 92/49/CEE du 18 juin 1992 sur l'assurance non-vie et 92/96/CEE du 10 novembre 1992 sur l'assurance vie visent à mettre en place un véritable marché unique de l'assurance reposant pour l'essentiel sur l'existence d'une licence unique permettant à toute entreprise agréée dans un État de s'établir ou de prêter ses services dans l'ensemble du territoire communautaire, sous le seul contrôle de l'autorité compétente de son pays d'origine. Ce mécanisme entraîne la suppression de l'approbation préalable et de la communication systématique des conditions et des tarifs d'assurance aux autorités chargées du contrôle, sauf pour les assurances obligatoires.

Compte tenu de l'inclusion des mutuelles " 45 " dans le champ d'application de ces directives, celles-ci auraient du être transposées dans le code de la mutualité avant le 31 décembre 1993 ^{41( * )} .

Leur non transposition dans le code de la mutualité a, jusqu'à présent, appelé une lettre de mise en demeure (31 janvier 1996) puis un avis motivé (5 mars 1997) de la part de la Commission européenne. En dépit des propositions françaises tendant à transposer les directives tout en respectant la spécificité mutualiste, la Commission a finalement saisi la Cour de justice des communautés européenne le 8 mai 1998 pour transposition incomplète.

Il paraît donc désormais difficile aux mutuelles du code de la mutualité de se soustraire à l'application de dispositions qu'elles avaient, au demeurant, elles-mêmes appelées en 1991 afin de bénéficier de la liberté d'établissement et de la liberté de prestations de services.

Elles sont revenues en 1996 sur cette position ^{42( * )} pour trois raisons.

En premier lieu, les directives imposent le principe de spécialisation selon lequel " chaque État membre exige que les entreprises d'assurance qui sollicitent l'agrément (...) limitent leur objet social à l'activité d'assurance et aux opérations qui en découlent directement, à l'exclusion de toute autre activité commerciale . "

Non seulement ce principe obligerait les groupements mutualistes à " filialiser " les oeuvres sociales (voir encadré ci-dessous) que beaucoup d'entre elles ont créées, mais surtout, il rendrait difficile, voire impossible les transferts de fonds entre activités bénéficiaires et déficitaires, permis jusqu'à présent par l'absence de séparation entre activités d'assurance et activités sociales. Les mutuelles craignent en conséquence la disparition d'un certain nombre d'établissements non profitables.

Les oeuvres sociales des mutuelles " 45 "

Les mutuelles ne limitent pas leurs activités à la seule couverture des risques. Un certain nombre d'entre elles gèrent en effet divers types de services associés : établissements de soins, centres dentaires et d'optique, pharmacies, maisons de retraite, etc. Ces établissements n'ont pas de personnalité juridique propre (article L. 411-2 du code de la mutualité).

Dans certains cas, les services proposés n'ont qu'un rapport lointain avec la " prévention des risques sociaux liés à la personne et à la réparation de leurs conséquences ", objet principal de l'activité mutualiste, mais se rattachent plutôt à l'objectif très large de " développement culturel, moral, intellectuel et physique de leurs membres et l'amélioration de leurs conditions de vie " également poursuivi par les mutuelles en vertu de l'article L. 111-1 du code de la mutualité : centres de vacances et de loisirs, cautionnement de prêts, tarifs réduits sur des produits culturels, etc.

La Fédération nationale de la mutualité française (FNMF) évalue à 10 milliards de francs le chiffre d'affaires réalisé par les 1 500 établissements gérés par les mutuelles affiliées et parmi lesquels on compte :

- 322 centres d'optique,

- 257 centres de santé dentaire,

- 43 centres médicaux,

- 311 établissements et services pour les personnes âgées,

- 174 services et centres de loisirs vacances,

- 59 établissements court moyen séjour et de santé mentale.

En second lieu, la transposition des directives accentuerait les règles de sécurité prudentielles applicables aux mutuelles et mettrait fin à l'obligation de réassurance dans le réseau mutualiste.

Enfin, les directives prévoient la possibilité de transférer le portefeuille de mutuelles au profit des sociétés d'assurance et des institutions de prévoyance. Comme le rappelle M. Bacquet ^{43( * )} , président de la section sociale du Conseil d'Etat, dans un rapport remis au ministre des affaires sociales en mai 1994 :

" Les instances mutualistes ne sont pas hostiles, par principe, aux transferts de portefeuille, mais elles voudraient que ces transferts ne soient possibles qu'entre organismes mutualistes, donc n'interviennent qu'à l'intérieur de la famille mutualiste. Ceci en vue de préserver les caractère spécifiques de la mutualité et d'éviter la banalisation des mutuelles au sein du secteur des assurances, mais aussi pour écarter le risque d'absorption d'entreprises de l'économie sociale par le secteur de l'économie à but lucratif. "

2. Une transposition réaliste

Précisons d'emblée que si le groupe de travail s'est prononcé pour la transposition des directives européennes dans le code de la mutualité, c'est en ayant pleinement conscience et en respectant les spécificités de la mutualité française. Il considère cependant qu'une transposition ne serait pas nécessairement contraire aux intérêts des groupements mutualistes si elle s'accompagne d'un certain nombre d'aménagements.

Au demeurant, comme le rappelle M. Bacquet, les directives ont elles-mêmes prévu d'exclure du champ de la transposition un certain nombre de mutuelles :

en non vie (directive 92/49) :

- les mutuelles dont le statut prévoit la possibilité de procéder à des rappels de cotisations (ou réduction des prestations), ne couvrant pas les risques responsabilité civile, crédit et caution, percevant moins d'un million d'Ecus (6,5 MF de cotisations annuelles) et dont la moitié au moins des cotisations provient des membres affiliés ;

- les mutuelles ne versant que des prestations d'assistance en nature et percevant moins de 200 000 Ecus par an (1,3 MF) ;

- les mutuelles intégralement réassurées auprès d'une entreprise d'assurance de même nature ou pour lesquelles le cessionnaire se substitue à la cédante pour l'exécution des engagements ;

en vie (directive 92/96) :

- les mutuelles dont le statut prévoit la possibilité de procéder à des rappels de cotisations (ou réduction des prestations ou de faire appel au concours d'autres personnes ayant souscrit un engagement à cette fin) et ayant perçu moins de 0,5 million d'Ecus (3,2 MF) de cotisations annuelles pendant au moins 3 années consécutives ;

- les mutuelles ne versant que des allocations pour frais d'obsèques.

En pratique, ces dispositions pourraient permettre d'exclure de très nombreuses petites mutuelles ^{44( * )} maladie dans la mesure où :

- soit le code de la mutualité serait modifié pour leur permettre de procéder à des rappels de cotisations ^{45( * )} ;

- soit elles se réassureraient intégralement auprès d'une union de mutuelles, qui elle-même pourrait se réassurer auprès de toute société de réassurance.

Bien qu'elles n'affichent pas un front uni , les mutuelles se montrent d'ailleurs disposées à évoluer . Elles se disent ainsi prêtes à séparer dans une comptabilité analytique leurs activités d'assurance complémentaire santé et celles de gestionnaire d'oeuvres sociales auxquelles pourrait être étendu le champ de la surveillance de leurs commissaires contrôleurs. Elles proposent de filialiser toutes les activités commerciales qui n'ont pas de lien avec l'assurance santé à l'image notamment des centres de vacances et de loisirs. Elles considèrent enfin comme légitime leur assujettissement aux mêmes règles prudentielles que les sociétés du code des assurances ^{46( * )} .

Il convient néanmoins d'aller plus loin et, comme le préconisait M. Bacquet, " de modifier les dispositions du code de la mutualité afin de séparer juridiquement la gestion des oeuvres sociales de celle des activités d'assurance et de prévoyance des mutuelles. "

En effet, bien que la filialisation juridique ne soit pas une condition de la transparence comme le rappelle très justement le Commissariat Général du Plan, la prohibition du cumul d'activité doit néanmoins empêcher que les résultats éventuellement négatifs d'une activité non soumise aux disciplines rigoureuses des règles prudentielles viennent " polluer " les résultats de la gestion de l'activité d'assurance, et le cas échéant, réduire l'efficacité du système spécifique de sécurité financière que constitue l'ensemble des règles prudentielles.

Mais pour permettre que les établissements gérés par les groupements mutualistes continuent à jouer leur rôle de régulateur sur le marché de la santé en incitant au respect des tarifs conventionnels et à la modération des prix en général, il convient de préserver un mécanisme de transfert de fonds, pourvu qu'il s'opère en toute transparence et en conformité avec les règles prudentielles . Le code de la mutualité doit donc permettre à une mutuelle de subventionner sa filiale chargée de gérer ses oeuvres sociales, étant observé que la mutuelle exerçant l'activité de protection sociale complémentaire aura dû préalablement satisfaire à toutes les règles de sécurité financière qui s'imposent à elle.

S'agissant des transferts de portefeuille, outre que rien n'obligera un organisme mutualiste à transférer tout ou partie de son portefeuille à une société du secteur lucratif, il sera toujours loisible à l'autorité de tutelle des mutuelles de s'opposer au transfert de portefeuille de mutuelles à des organismes non mutualistes si elle estime qu'il en va de l'intérêt des assurés et des créanciers. En tout état de cause, il paraît souhaitable que toute cession soit subordonnée à une décision prise par l'assemblée générale de la mutuelle dans des conditions particulières de quorum et de vote, et que le prix du transfert vienne abonder les réserves de la mutuelle.

Enfin, l'application des directives au secteur mutualiste ne devrait pas porter atteinte au principe de la réassurance interne obligatoire pour les mutuelles auprès des fédérations mutualistes, pourvu que les fédérations nationales aient la liberté de se réassurer à l'extérieur de la mutualité, auprès de tout organisme pratiquant la réassurance.

Au total, comme la FNIM ^{47( * )} , le groupe de travail estime que la spécificité mutualiste n'est pas incompatible avec les règles européennes de l'assurance. La transposition aux mutuelles " 45 " des directives européennes n'empêcherait nullement la préservation d'une certaine spécificité réglementaire et fiscale liée, soit aux modalités de fonctionnement propres à une société de personnes, soit aux contraintes sociales spécifiques qu'elles peuvent choisir d'assumer en liaison avec leur caractère non lucratif.

B. HARMONISER LES RÈGLES FISCALES ENTRE SOCIÉTÉS EXERÇANT LE MÉTIER DE L'ASSURANCE

Si le cloisonnement des marchés et les sujétions imposées aux mutuelles du code de la mutualité et aux institutions de prévoyance pouvaient jusqu'à présent justifier un régime fiscal dérogatoire, s'agissant notamment de la taxe de 7 % sur les contrats d'assurance, l'accentuation de la concurrence rend désormais illégitimes de telles exceptions.

Votre rapporteur s'associe donc totalement à Jean-Pascal Beaufret lorsqu'il écrit ^{48( * )} : " Le développement nécessaire de la prévoyance complémentaire, au delà des régimes obligatoires de sécurité sociale, imposera à l'avenir, d'égaliser les règles fiscales affectant des entreprises ayant des activités et une réglementation identiques. "

C'est également l'avis du Conseil de la concurrence qui écrit :

" Une banalisation du régime fiscal des produits d'assurance commercialisés par les mutuelles du code de la mutualité paraît d'autant plus s'imposer que le comportement de certaines grandes mutuelles s'apparente de plus en plus à celui des sociétés commerciales : notamment, gestion pour le compte de tiers d'activités commerciales ne relevant pas des objectifs mutualistes et donnant lieu à rémunération sous forme de commissions ; recours dans certains cas à des intermédiaires rémunérés pour le placement de leurs produits ; publicité commerciale émanant soit des fédérations de mutuelles, soit même de certaines mutuelles. "

Au demeurant, s'agissant de la fiscalité pesant sur les opérateurs, l'administration fiscale a déjà procédé au redressement sur la TVA d'une cinquantaine de mutuelles pour un montant d'un milliard de francs en raison de la requalification d'une partie de leurs activités en activités lucratives.

C. FACILITER LES CHANGEMENTS DE STATUT DES SOCIÉTÉS DE PERSONNES VERS LES SOCIÉTÉS DE CAPITAUX

Il doit être loisible aux associés d'une société de personnes de transformer leur entreprise en société de capitaux. Le développement qui suit concerne toutes les mutuelles, relevant du code des assurances comme du code de la mutualité.

1. Le statut mutualiste comporte des avantages, mais aussi des inconvénients

Les sociétés d'assurance mutuelles (SAM) et les mutuelles du code de la mutualité sont, comme leur nom l'indique, constituées sous une forme mutualiste. A ce titre, elles reposent sur les trois principes suivants :

- propriété collective des fonds propres de l'entreprise, sans affectation individuelle due à des titres représentatifs ; à ce titre, les sociétés mutuelles ne peuvent faire l'objet d'offre public d'achat (OPA) et sont donc moins vulnérables que les sociétés anonymes ;

- participation des assurés-assureurs (les sociétaires) aux orientations de l'entreprise : cette participation est fondée sur le principe démocratique propre et commun aux entreprises de l'économie sociale, " un homme, une voix " ;

- nature non lucrative de l'activité, qui se traduit par le refus de l'appropriation individuelle des excédents et permet l'ajustement des garanties et des tarifs au plus près des intérêts des sociétaires assurés.

Mais, en tant que sociétés de personnes, les organismes mutualistes souffrent de deux handicaps :

- ils ne peuvent augmenter leurs fonds propres par d'autres moyens que l'autofinancement ;

- ils ne peuvent constituer de groupes en contrôlant d'autres mutuelles.

Les sociétés mutuelles ne disposent en effet pas d'un capital social divisé en actions ou parts sociales mais d'un fonds d'établissement constitué à fonds perdus par les fondateurs et les sociétaires. Leurs excédents non ristournés aux adhérents appartiennent à la " collectivité indivise et intemporelle des sociétaires ". Ceux-ci sont à la fois individuellement assurés et collectivement assureurs.

Cette situation interdit actuellement aux mutuelles d'augmenter leurs fonds propres autrement que par la mise en réserve d'excédents. Les droits d'adhésion perçus auprès des nouveaux assurés sont compris dans le calcul de la valeur de l'actif net servant à déterminer le résultat imposable et sont donc taxés au taux normal de l'impôt sur les sociétés.

Par ailleurs, en tant que sociétés de personnes, les mutuelles ne sont pas " opéables ", et constituent à ce titre un pôle de stabilité économique et sociale très important. Mais en contrepartie, elles ne peuvent contrôler une autre mutuelle également société de personnes. Ce faisant, elles ne peuvent pas constituer de groupe fonctionnant selon les principes de la démocratie mutualiste.

2. Il convient de lever le tabou de la démutualisation

Pour pouvoir lutter à armes égales contre les grands groupes capitalistiques, les sociétés d'assurance mutuelle revendiquent des instruments leur permettant d'alimenter leurs fonds propres et la possibilité de créer des structures juridiques de groupe.

Sur le premier point, un certain nombre d'assouplissements ont déjà été accordés aux SAM comme aux mutuelles du code de la mutualité.

Les assouplissements déjà accordés en matière de renforcement des fonds propres

Les sociétés d'assurance mutuelles (SAM) peuvent, si leur statut le prévoit, constituer un fonds social complémentaire par emprunt auprès des sociétaires après accord de l'autorité de tutelle. Elles peuvent également émettre des titres participatifs, qui ne sont remboursables qu'en cas de liquidation de la société ou, à son initiative, à l'issue d'un délai non inférieur à sept ans.

En outre, l'article 8 de la loi n° 96-314 du 12 avril 1996 les a autorisées à émettre des titres de créance sous forme de titres subordonnés à durée indéterminée (TSDI) ou d'emprunts obligataires, à l'instar des sociétés anonymes, après approbation à l'assemblée générale.

Toutefois, les SAM font valoir que les titres de dette sont plus propres à financer l'exploitation que les investissements de développement, et qu'ils ne sont pas, en pratique, accessibles aux mutuelles de taille moyenne. La mise en oeuvre de ces possibilités d'émission est en effet limitée, en pratique, par la notation des titres par les agences, qui n'ont pas une bonne connaissance des sociétés mutuelles d'assurance dans la mesure où ces dernières ne sont pas cotées en bourse.

En réponse à cet argument, un article du projet de loi de finances pour 1999, ajouté par les députés, propose d'assimiler à des apports sur le plan fiscal - et donc de les exonérer - les droits d'adhésion versés par les nouveaux sociétaires et inscrits au compte " fonds d'établissement ".

Quant aux mutuelles, elles peuvent, en vertu de l'article L. 124-5-1 du code de la mutualité, émettre des titres participatifs dans les conditions de la loi du 24 juillet 1966 sur les sociétés commerciales.

Sur le deuxième point, il convient de noter que rien n'interdit aux sociétés mutuelles de créer des filiales commerciales, possibilité à laquelle elles font d'ailleurs largement appel.

Le groupe de travail souhaite aller plus loin. En effet, sans remettre en cause l'originalité et les atouts du statut mutualiste, il considère que ce statut doit relever de la volonté toujours renouvelée des sociétaires, et qu'au delà d'une certaine taille, le principe de la participation des sociétaires aux orientations de l'entreprise selon le principe démocratique " un homme, une voix " devient relativement théorique.

Le groupe de travail partage à cet égard totalement l'analyse du Commissariat Général du Plan lorsqu'il écrit : " les sociétés mutuelles sont des sociétés de personnes, caractérisées par la responsabilité personnelle et solidaire des associés et, pour cette raison juridique, par un fort affectio societatis , qui exerce en principe un impact limitatif sur la taille de telles sociétés ^{49( * )} ".

Le CGP rappelle par ailleurs à juste titre que c'est pour dépasser les limites propres aux sociétés de personnes que les sociétés de capitaux, et en particulier les sociétés anonymes, ont été autorisées puis banalisées à partir de 1867.

A la veille de l'euro et d'un nouveau choc de concurrence, il convient en effet de s'interroger sur l'opportunité d' autoriser la transformation des sociétés d'assurance mutuelle en sociétés de capitaux , ce qui leur permettrait de lever des fonds plus facilement pour financer leur croissance et faire face à la compétition internationale.

Les règles actuelles de dévolution de l'actif net en cas de dissolution volontaire ou forcé d'une mutuelle interdisent, pour l'instant, une telle opération. S'agissant des sociétés d'assurance mutuelles (SAM), l'article L. 322-26-5 du code des assurances prévoit en effet qu'en cas de dissolution, l'excédent de l'actif net des sociétés mutuelles est dévolu, soit à d'autres sociétés d'assurance mutuelles, soit à des associations reconnues d'utilité publique. Pour les mutuelles régies par le code de la mutualité, l'article L. 126-5 prévoit que le surplus éventuel de l'actif social est attribué au Fonds national de solidarité et d'action mutualistes.

Il suffirait donc d'élargir les possibilités de dévolution de l'actif net des sociétés mutuelles en cas de dissolution vers des sociétés de statut coopératif ^{50( * )} , ou vers des sociétés commerciales comme les sociétés anonymes. Dès lors, les possibilités d'appel public à l'épargne seraient les mêmes.

Bien entendu, une telle transformation ne serait qu'une faculté et resterait subordonnée à l'autorisation préalable de la majorité des sociétaires dans des conditions particulières de quorum et de vote. Comme pour la dissolution d'une mutuelle, il serait légitime d'exiger que la transformation de statut soit décidée par une assemblée générale réunissant la majorité des membres inscrits et que le vote ne soit acquis qu'à la majorité des deux tiers des membres présents.

Une telle option pourrait d'ailleurs être l'occasion pour les sociétaires de renouveler leur attachement à l'esprit mutualiste et de renforcer la légitimité de ce dernier.

Comme l'écrit en effet le Commissariat Général du Plan, " faire en sorte que la mutualité ne se survive le cas échéant qu'au moyen de contraintes réglementaires, serait prendre le risque de laisser penser que l'esprit mutualiste n'est pas le seul intérêt en cause ".

Le groupe de travail ne sous-estime pourtant pas les problèmes qu'une telle réforme ne manquerait pas d'occasionner. En particulier, la question de la légitimité de l'appropriation par une génération particulière de sociétaires, sous la forme de parts sociales ou d'actions, d'un actif net accumulé par les générations successives sous une forme individuellement non appropriable devra faire l'objet d'un débat le plus large possible afin d'éviter, dans toute la mesure du possible, que la démutualisation ne soit motivée chez les sociétaires, que par la seule perspective d'un gain financier.

D. CANTONNER STRICTEMENT LES ACTIVITÉS DE DISTRIBUTION DE PRODUITS D'ASSURANCE PAR LA POSTE ET PAR LE TRÉSOR PUBLIC

1. Etablir une comptabilité analytique indiscutable et éventuellement filialiser la distribution de produits d'assurance par La Poste

Dans son avis du 24 février 1998 annexé au présent rapport, le Conseil de la concurrence ^{51( * )} souligne que " les disparités dans les modes de fonctionnement entre les services financiers de La Poste et ses concurrents , ainsi que l'absence de séparation entre les activités sous monopole et les activités exercées en concurrence, rendent difficile l'examen comparatif des conditions de concurrence " .

Il ajoute : " lorsqu'une entreprise détenant une position dominante sur un marché exerce à la fois des activités d'intérêt général et des activités ouvertes à la concurrence, le contrôle du respect des règles de la concurrence nécessite que soit opérée une séparation claire entre ces deux types d'activités, de manière à empêcher que les activités en concurrence ne puissent bénéficier pour leur développement, au détriment des entreprises opérant sur les mêmes marchés, des conditions propres à l'exercice des missions d'intérêt général ".

" Dans ce cas, la mise en place de comptes distincts par type d'activité, s'appuyant sur une comptabilité analytique aussi fiable et transparente que possible, constitue une condition nécessaire à l'exercice du contrôle du respect des règles de la concurrence. "

Or, en dépit des progrès accomplis depuis la mise en place du nouveau plan comptable en janvier 1991, la comptabilité analytique de La Poste n'apparaît pas encore véritablement " invulnérable ", comme l'écrit notre collègue M. Gérard Larcher, dans un rapport d'information très documenté sur La Poste ^{52( * )} .

En particulier, le système de comptabilité analytique de La Poste ne permet pas encore :

- l'imputation à chaque activité du coût d'utilisation du réseau ;

- la distinction entre coûts fixes et coûts variables en fonction de l'activité ;

- la mise en place de normes par l'autorité de tutelle permettant une analyse des coûts à usage externe.

Au delà, le Conseil de la concurrence considère qu'une filialisation des services financiers de La Poste serait le meilleur moyen de parvenir à une clarification.

Le Conseil écrit ainsi : " En raison des difficultés qu'implique l'établissement d'une comptabilité analytique de qualité, cette condition n'est pas toujours suffisante pour permettre un contrôle effectif des comportements au regard des règles de la concurrence et il peut être nécessaire d'opérer une séparation juridique entre les activités d'intérêt général et les activités concurrentielles. Cette séparation juridique peut éventuellement être effectuée par voie de filialisation, en isolant chaque type d'activité exercée dans une structure autonome fonctionnant de préférence avec un personnel et des moyens matériels propres ".

Le groupe de travail partage largement cet avis. Comme votre rapporteur l'avait déjà écrit dans le rapport d'information n° 52 de la Commission des finances sur le secteur bancaire ^{53( * )} , il est possible de filialiser les services financiers de La Poste. Il suffit de les structurer en services centraux et régionaux. Le réseau continuerait d'appartenir à la branche courrier et percevrait une redevance d'utilisation de la part des services financiers. Cette solution a été mise en place en Allemagne et au Royaume-Uni (où plusieurs établissements financiers utilisent le réseau postal).

Ces aménagements sont d'autant plus urgents qu'ils sont aussi préconisés, pour certains d'entre eux, par la Commission européenne dans sa décision du 8 février 1995, ainsi que par la directive concernant des règles communes pour le développement du marché intérieur des services postaux de la Communauté.

2. Interdire à La Poste la distribution de produits d'assurance dommages

Comme il a été rappelé dans le chapitre II, le ministre de l'économie et des finances a, pour l'instant, mis un terme au projet de La Poste d'élargir son offre de produits d'assurance à l'assurance de dommages.

Compte tenu de la régression du marché de l'assurance dommages, comme il a été vu dans le chapitre I de ce rapport, il n'apparaît pas opportun de risquer de déstabiliser le marché en permettant à La Poste d'y distribuer des produits par l'intermédiaire de ses 17 000 guichets et bureaux.

A cet égard, le contrat de Plan signé entre La Poste et le gouvernement en juin 1998 pour la période 1998-2001 n'est pas suffisamment explicite. Il se contente en effet d'indiquer que " La Poste pourra dès 1998 diversifier son offre en assurance de personnes " , sans lui interdire d'étendre ses activités à l'assurance de dommages.

3. Cantonner l'activité de distribution du réseau du Trésor

Comme pour la Poste, il convient de séparer comptablement les activités concurrentielles et non concurrentielles du Trésor Public.

E. HARMONISER ET OUVRIR À LA CONCURRENCE LES RÉGIMES D'ÉPARGNE RETRAITE COMPLÉMENTAIRE

1. Ouvrir à la concurrence les régimes d'épargne retraite des fonctionnaires

Il existe actuellement trois régimes d'épargne retraite complémentaire facultative pour les fonctionnaires :

- le CREF, complément d'épargne retraite de la fonction publique, géré par l'Union des mutuelles retraite des instituteurs et des fonctionnaires de l'éducation nationale et de la fonction publique (UNMRIFEN/FP) ;

- le régime géré par le CGOS, comité de gestion des oeuvres sociales du ministère de la santé publique et des établissements publics d'hospitalisation, de soin, de cure et de prévention ;

- la PRÉFON, régime le plus connu, est un complément de retraite viager offert à tous les agents et ex-agents du secteur public et leurs conjoints, dans le cadre d'une convention conclue entre une association de syndicats de la fonction publique (la PRÉFON) et la Caisse nationale de prévoyance de la fonction publique.

Ces trois régimes, qui interviennent en dehors de tout cadre législatif et réglementaire d'ensemble, ont conservé un caractère assez confidentiel. Ils bénéficient en outre de conditions fiscales avantageuses.

En effet, l'article 83-1° bis du code général des impôts dispose que " les cotisations afférentes au régime de retraite complémentaire institué par la Caisse nationale de prévoyance de la fonction publique " sont déductibles du revenu brut imposable. Cette déduction fiscale généreuse obtenue par le régime PRÉFON en 1967 a été étendu en 1969 au CGOS et en 1989 au CREF. Le coût pour le budget de l'Etat d'une telle déduction est estimée à 370 millions de francs en 1997.

En raison de ces avantages fiscaux le CGOS, l'UNMIFEN/FP et la Caisse nationale de prévoyance sont les gestionnaires exclusifs de régimes qui pourraient parfaitement être ouverts à la concurrence.

En effet, comme le rappelle le Conseil de la concurrence, " ces dispositifs de retraite complémentaire facultative fonctionnant entièrement ou partiellement par capitalisation, ne relèvent pas du champ de la protection sociale, mais sont des produits d'assurance assortis d'un avantage fiscal qui place les organismes auxquels est réservée, en droit ou en fait, la distribution de cet avantage, dans une situation plus favorable que les opérateurs proposant d'autres produits d'épargne retraite, sans que ces restrictions de concurrence soient nécessairement justifiées par la mission particulière confiée à ces organismes ^{54( * )} " .

Il convient donc d'ouvrir à la concurrence l'épargne retraite des fonctionnaires en généralisant l'avantage fiscal auquel elle donne droit. Aucune disposition légale ou réglementaire n'interdit d'ailleurs une telle ouverture, qui pourrait s'accompagner d'une réflexion sur les règles prudentielles actuellement applicables.

2. Généraliser les régimes d'épargne retraite complémentaire par capitalisation

Le groupe de travail n'insistera pas sur la nécessité d'ouvrir aux salariés du secteur privé la possibilité de constituer une épargne complémentaire pour leur retraite par le biais de " fonds de pension ^{55( * )} ". Cette nécessité est aujourd'hui reconnue par tous, et seuls font obstacle à sa concrétisation les divergences de vue sur la nature des gestionnaires ou l'étendue des incitations fiscales qu'il faudra consentir pour encourager la constitution d'une telle épargne.

Il convient cependant de rappeler que la loi du 11 février 1994 relative à l'initiative et à l'entreprise individuelle, dite " Loi Madelin ", a prévu des contrats d'assurance de groupe en vue de la retraite complémentaire des travailleurs indépendants. Le régime fiscal de ce dispositif ^{56( * )} est d'ailleurs moins favorable que celui des régimes d'épargne complémentaire des fonctionnaires évoqué plus haut.

Les salariés du secteur privé sont donc désormais les seuls à ne pouvoir constituer une épargne complémentaire par capitalisation.

III. PRIVILÉGIER LE CONTRÔLE POUR LIMITER LE RECOURS À LA GARANTIE

Le très faible nombre de faillites intervenu depuis l'origine du contrôle de l'assurance démontre la relative efficacité des règles prudentielles. Si faillites il y a eu, c'est que les contrôles n'ont pas été assez efficaces. Il convient dès lors de renforcer le contrôle interne des entreprises d'assurance et de donner aux organes de contrôle les moyens nécessaires à leur mission afin qu'un éventuel mécanisme de garantie de place intervienne le moins possible.

A. TRANSPOSER DANS LE MONDE DE LA MUTUALITÉ LES DIVERS OUTILS DU GOUVERNEMENT D'ENTREPRISE

Les mutuelles fonctionnent théoriquement selon le principe démocratique, " un homme, une voix ". Comme l'écrit Edmond Proust, premier président de la MAIF, " à la fois bénéficiaires et responsables des garanties accordées, les adhérents d'une mutuelle ne sont bien assurés que s'ils sont bons assureurs . "

S'il convient de préserver un tel principe, il paraît pourtant nécessaire d'améliorer la gestion des mutuelles du code de la mutualité et de leurs réalisations sociales, afin de la rendre plus rigoureuse et plus transparente.

Il convient en particulier de transposer dans le monde de la mutualité les divers outils du gouvernement d'entreprise pour rendre la gestion des mutuelles moins dépendante de la décision de l'autorité politique.

A cet égard, il apparaît opportun de professionnaliser l'échelon de contrôle de la structure managériale des mutuelles. Il convient également de développer des rapports plus transparents, plus réactifs et plus participatifs entre les mutuelles et les sociétaires pour relancer la flamme mutualiste.

Il paraît enfin opportun d'améliorer le contrôle interne des sociétés mutuelles en permettant la nomination d'administrateurs indépendants.

1. Une gestion comptable et financière parfois artisanale

Le rapport de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) pour les exercices 1994 et 1995 montre que la gestion comptable pose fréquemment des problèmes dans les petites mutuelles. Les points les plus souvent signalés, outre l'élaboration et l'approbation souvent tardive des comptes, concernent le mauvais suivi des créances et des dettes, la tenue insuffisante des comptes de tiers et l'absence de suivi comptable des cotisations non payées.

Les rapports soumis à la commission montrent ainsi pour les exercices examinés une certaine liberté prise par les services comptables des organismes mutualistes :

- les mutuelles qui gèrent un régime de sécurité sociale ne reportent pas toujours dans les états statistiques les remises allouées en déduction des frais de gestion. C'est surtout vrai pour celles jouant le rôle d'organismes conventionnés du régime des travailleurs non salariés.

- les cotisations aux unions et fédérations sont diversement traitées ;

- certaines charges afférentes soit aux caisses autonomes, soit aux oeuvres sociales, pourraient figurer dans les coûts de fonctionnement de la mutuelle elle-même.

Certains contrôles ont mis en évidence l'absence de calcul de rendement des placements, et plus généralement, une gestion trop artisanale des placements. Enfin, on peut regretter la faiblesse ou l'absence fréquente de gestion prévisionnelle.

2. La méconnaissance de certaines dispositions du code de la mutualité

Les contrôles déconcentrés effectués par les directions régionales des affaires sanitaires et sociales ont permis de constater que les obligations déclaratives auxquelles sont en principe astreintes les mutuelles du code de la mutualité ne sont pas toujours respectées. Ainsi, certaines mutuelles fonctionnent sur la base de statuts dont le contenu ou les modifications n'ont pas été approuvés par l'autorité administrative, en infraction avec l'article L. 122-7 du code de la mutualité.

Par ailleurs, les contrôles ont mis en évidence un certain nombre d'irrégularités graves :

- la non tenue des instances, notamment de l'assemblée générale ;

- la tenue parfois rudimentaire, voire l'inexistence, des registres de présence aux conseils d'administration ;

- des modifications statutaires non soumises au préalable à l'assemblée générale ;

- l'absence de règlement intérieur, malgré les dispositions des statuts, ou un document imprécis sur les conditions d'administration ou de gestion du groupement ;

- des indemnités aux administrateurs dont la justification ou le montant n'est pas fondé.

Ces observations relativisent l'attachement porté par certaines mutuelles à leur statut mutualiste.

3. Moderniser le statut de l'élu

Dans une mutuelle d'assurance, le mandataire mutualiste exerce son mandat bénévolement. Une telle situation ne semble plus adaptée aux contraintes de la gestion moderne qui implique transparence et professionnalisme dans un contexte de plus en plus concurrentiel. Cette évolution appelle donc une professionnalisation du statut de l'élu afin, comme le préconise le Commissariat général du Plan, " d'éviter les tentations liées à la cohabitation du bénévolat et du pouvoir dans un monde non dépourvu d'argent et où sa liberté d'affectation est particulièrement grande ^{57( * )} ".

Le groupe de travail soutient par conséquent sans réserve l'initiative des sociétés d'assurance mutuelles tendant à élaborer un statut juridique de mandataire mutualiste, prévoyant une juste rémunération du mandataire de mutuelle, proportionnelle au temps qu'il y consacre et aux responsabilités qu'il y exerce. Ce statut devra également prévoir l'assujettissement de cette rémunération aux charges fiscales et sociales légales.

4. Mettre en place des administrateurs indépendants

Bien qu'il ne paraisse guère souhaité par les sociétés mutualistes, le développement de postes d'administrateurs indépendants pourrait être le pendant, dans le secteur mutualiste, de la collégialisation du pouvoir dans les sociétés anonymes. Ces dernières ont en effet la possibilité d'adopter le statut de société à directoire et à conseil de surveillance, ce qui permet une dissociation du président et du directeur général au plus grand bénéfice de la transparence et de la bonne gestion.

A défaut d'adopter une structure identique, les mutuelles pourraient mettre en place des administrateurs indépendants ce qui permettrait d'éviter que certains choix stratégiques de placements ou d'investissements soient le fait d'un seul homme.

5. Créer un droit d'interpellation pour les sociétaires

Comme le relève le Commissariat Général du Plan, les adhérents des grandes mutuelles qui ont atteint la taille de compagnies d'assurance font davantage preuve d'une attitude consumériste que d'un esprit mutualiste parfois un peu instrumentalisé.

En phase avec cette analyse, le groupe de travail suggère, pour relancer la flamme mutualiste, de développer de nouveaux rapports plus transparents et plus participatifs entre les mutuelles et les sociétaires, afin que l'adhésion à une mutuelle relève davantage de la conviction que de l'opportunisme.

B. AMÉLIORER LE CONTRÔLE DES STRUCTURES DE GROUPE

La loi du 8 août 1994, prévoyant un contrôle prudentiel des groupes d'assurances sur la base de comptes consolidés ou combinés, n'est pour l'instant pas entrée dans le droit positif, faute de décrets d'application.

Or, l'absence de consolidation présente des risques au regard de la solvabilité dès lors que des placements croisés risquent d'offrir des garanties financières fictives.

La Commission européenne est en train de mettre en place de nouvelles règles pour la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe, afin d'éviter tout risque de double-emploi des fonds propres, d'imposer un calcul de solvabilité ajustée et de durcir les obligations de déclarations relatives aux transactions intragroupes. Une directive devrait être adoptée avant la fin de l'année 1998, qu'il conviendra de transposer rapidement dans le droit français.

C. RENFORCER LES MOYENS DES COMMISSIONS DE CONTRÔLE

Les moyens des commissions de contrôle du secteur de l'assurance ne sont pas proportionnés à l 'étendue de leur mission et n'ont pas suivi la croissance du marché.

Pour mettre en oeuvre l'ensemble de ses missions, la Commission de contrôle des assurances (CCA) dispose du corps de contrôle des assurances. Les commissaires contrôleurs sont chargés des activités de contrôle sur pièces et sur place. Au 31 décembre 1997, l'effectif des services de la Commission était de 133 personnes, dont 48 commissaires contrôleurs.

Au total, 77 rapports ont été établis en 1997 à la suite de contrôles contre 75 en 1996. 68 rapports portaient sur des entreprises d'assurance, 6 sur des entreprises de réassurance et 3 sur des sociétés de courtage d'assurance en vertu d'une décision expresse de la CCA.

Toutefois, l'affaire Europavie a montré que les contrôles de la CCA étaient insuffisants.

A côté de ces moyens qui servent au contrôle de 478 entreprises d'assurance et de réassurance, on ne peut que déplorer le dénuement de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance (CCMIP) face aux quelques 6 000 organismes qu'elle est chargée de contrôler.

La lecture du dernier rapport de la CCMIP pour les exercices 1994 et 1995 est à cet égard particulièrement éclairante.

La CCMIP s'est en effet réunie 26 fois en séance plénière au cours des années 1994 et 1995 (à titre de comparaison, la CCA s'est réunie 22 fois au cours de la seule année 1997) et a contrôlé 10 organismes mutualistes (dont 5 sur la base d'un contrôle sur pièces) et 5 institutions de prévoyance.

Il convient toutefois de préciser que depuis la loi n° 91-1046 du 31 décembre 1991, le contrôle des mutuelles est déconcentré au niveau régional. Les préfets de région disposent en effet des pouvoirs de contrôle de la Commission pour les mutuelles dont les prestations sont inférieures à 150 millions de francs.

Ainsi, en dépit d'un contexte marqué par l'insuffisance des moyens, notamment en personnel, les directions régionales de l'action sociale et sanitaire (DRASS) ont assuré le contrôle de 97 mutuelles en 1994 et 1995.

La Commission déplore cependant l'imperfection du système d'information propre à la mutualité et notamment le retard avec lequel lui sont communiqués les documents statistiques et les chiffres. Il est symptomatique à cet égard de constater que les indications statistiques portées dans le dernier rapport de la CCMIP s'arrêtent à l'exercice 1993 et que ce rapport porte sur deux exercices (contre une fréquence annuelle pour la CCA).

La Commission écrit en conclusion : " l'insuffisance des moyens affectés à la mission de contrôle des organismes assureurs à but non lucratif rend aléatoire le contrôle permanent des mutuelles et des institutions de prévoyance ". Elle observe ainsi que les services compétents (IGAS pour la Commission et DRASS pour le contrôle déconcentré) ne disposent pas d'un système d'information adapté et que la mobilisation des personnels relevant des services du ministre du travail et des affaires sociales est encore limitée compte tenu de l'importance des tâches qui sont les leurs.

Elle préconise en conséquence de mettre en place un système d'information déconcentré qui permettrait aux DRASS de mieux assurer leurs responsabilités dans le domaine du contrôle.

Par ailleurs, le contrôle effectué par la CCMIP lui a permis de constater qu'un certain nombre de mutuelles s'écartaient des normes prudentielles préconisées par l'administration. L'équilibre de la couverture des risques peut notamment être mesuré au travers de deux types d'indicateurs : le ratio prestations sur cotisations, qui ne doit pas excéder 90 %, et la marge de sécurité qui doit être au minimum égale à 10 % du total des cotisations nettes de réassurance.

Enfin, la CCMIP relève la très grande variabilité des frais de gestion : alors qu'ils devraient rester en deçà d'un taux de 35 %, ils s'élèvent parfois à 57 %.

D. GARANTIR LES ASSURÉS MAIS PAS LES ENTREPRISES

En dépit des règles prudentielles destinées à protéger les assurés, tout risque d'insolvabilité n'est pas totalement écarté en matière d'assurance, comme en témoigne la défaillance de la société Europavie. La probabilité d'une conjonction d'événements financiers susceptibles de provoquer, par des effets de panique, des défaillances en chaîne (ce que l'on appelle le risque " systémique ") est certes très faible, mais des cas de faillite isolés sont possibles, bien qu'ils aient été très limités depuis l'origine du contrôle en 1938 : 2 cas en assurance vie et plusieurs cas, mais de portée limitée, en assurance non vie.

Il convient toutefois d'observer que la faillite d'Europavie aurait pu être évitée par un contrôle plus scrupuleux de la Commission de contrôle des assurances. En effet, bien que la FFSA ait par deux fois refusé l'adhésion d'Europavie dans ses rangs, loin de lui retirer son agrément, la CCA a opté en 1995 pour la reprise de la société par le groupe Thinet.

Quoi qu'il en soit, il n'existe pas de garantie de place destinée à indemniser les adhérents de sociétés d'assurance mises en liquidation dans le secteur de l'assurance en France.

Une telle lacune a incité le gouvernement à envisager la mise en place d'un système de garantie dont le champ serait limité aux assurances de personnes (assurance vie, opérations de capitalisation, accidents, maladie) et qui serait destiné à préserver les droits des assurés en cas de défaillance d'une entreprise d'assurance régie par le code des assurances, constatée par la Commission de contrôle des assurances.

Un tel système, qui devrait faire l'objet d'un volet dans le projet de loi sur la protection de l'épargne populaire en préparation, s'inspire des dispositifs existant à l'étranger.

Les fonds de garantie d'origine législative

Le fonds de garantie représente le mécanisme le plus accompli en matière de protection des créanciers mais aussi le plus contraignant pour les sociétés d'assurances.

L' Espagne s'est dotée en 1985 d'une commission de liquidation des entreprises d'assurances, entité publique soumise à un régime de droit privé. La commission est dirigée par un conseil d'administration composé d'un Président désigné par l'autorité de contrôle de quatre représentants des sociétés d'assurances ainsi que de quatre représentants de l'autorité de contrôle. Cette structure, mise en place par le législateur espagnol soucieux d'assainir un marché caractérisé par un trop grand nombre de petites sociétés parfois fragiles, est financée par un prélèvement de 0,5 % sur toutes les primes nettes à l'exception de celles collectées en assurance-vie. La commission intervient à la demande des autorités publiques lorsque le liquidateur ne gère pas correctement la liquidation. Elle peut avancer des fonds aux assurés ou aux tiers victimes pour des montants supérieurs aux actifs nets de la sociétés liquidée. Les actifs représentatifs sont affectés par priorité aux créanciers d'assurance, à moins qu'ils n'aient été grevés d'un droit réel ou frappés d'une saisie préalablement à la mesure de blocage décidée par l'autorité de contrôle.

Elle intervient également en cas de difficultés des entreprises opérant en assurance RC automobile, et ce en complément du fonds commun de garantie. Elle fonctionne avec efficacité depuis 12 ans à la satisfaction de l'autorité de contrôle et de l'association professionnelle. Conçue à l'origine comme une instance temporaire, elle s'est vue reconnaître par une loi de 1995 un statut définitif. Les défaillances des sociétés ont été assez nombreuses et ont, jusqu'à présent, concerné exclusivement la branche dommages. Néanmoins, si une entreprise d'assurance-vie était mise en liquidation, la commission interviendrait dans les mêmes conditions.

Au Royaume-Uni , le Policyholders protection Act adopté en 1975 et modifié en 1997 a mis en place un fonds contrôlé par le gouvernement. Ce fonds est alimenté par une cotisation d'un maximum de 0,8 % des primes prélevées auprès de l'ensemble des assureurs agréés afin d'indemniser les assurés victimes de la faillite d'un assureur. Ce système mis en place par la loi permet de garantir les créances des assurés et des personnes physiques bénéficiaires d'assurance y compris dans le cadre de contrats groupe, à concurrence de 100 % en assurance obligatoire et de 90 % dans les autres branches. Les polices souscrites par les sociétés ainsi que les contrats MAT (marine, aviation et transport) et la réassurance sont exclus du dispositif. Le Lloyd's, qui possède depuis 1982 son propre système d'indemnisation, en cas de faillite de l'un de ses membres, ne bénéficie pas du mécanisme du PPP.

Le Policyholders Protection Board , composé d'un président, de trois assureurs et d'un représentant des consommateurs et désigné par le secrétaire d'Etat, gère le mécanisme. Il est autorisé à prélever au maximum 0,8 % des primes nettes par an (à l'origine 1 %) auprès de l'ensemble des sociétés d'assurances communautaires agréées, opérant sur le territoire par voie d'établissement ou de LPS, y compris auprès des courtiers. Le Board a des attributions très larges, puisqu'il peut procéder à un transfert de portefeuille, orienter les investissements, redistribuer les fonds et aider les sociétés à poursuivre leur activité. Le Board intervient aussi bien de manière préventive lorsque la société rencontre des difficultés financières que lorsque la procédure de liquidation est engagée. Il accomplit sa mission en collaboration avec le department of trade and industry -DTI- (autorité de contrôle) qu'il consulte et peut également recourir aux services d'un actuaire indépendant afin d'évaluer la méthode alternative à la liquidation (run-off, transfert du portefeuille..) la plus efficace et la moins coûteuse.

La modification de la loi en 1997 fait suite aux montants élevés des indemnités qu'a dû verser le fonds en 1984. Les assureurs ont tenté de limiter le champ d'application de la loi en ce qui concerne les bénéficiaires. La Chambre des Lords a néanmoins refusé d'en limiter le bénéfice aux seuls assurés " domestiques " et d'en exclure les partnerships de professions libérales. Les modifications adoptées en 1997 visaient à exclure du mécanisme de garantie les risques couverts en dehors de l'Espace économique européen, de l'Ile de Man et des Iles anglo-normandes. En revanche, les risques souscrits au Royaume-Uni par les sociétés communautaires ayant reçu le passeport européen sont désormais couverts.

En Irlande , l' Insurance Act de 1983, complété en 1989, régit les cas de défaillance des sociétés d'assurances. La loi a instauré une phase intermédiaire préalable à la liquidation qui prévoit la nomination d'un administrateur judiciaire veillant à la poursuite des contrats des assurés. La création de l' Insurance Compensation Fund , suite aux très graves problèmes de solvabilité de la plus importante société d'assurance automobile du pays, est l'une des principales innovations de cette loi. Le fonds est financé par les contributions des sociétés d'assurances solvables et a pour fonction de régler les sinistres des assurés. Ses attributions sont limitées aux faillites des sociétés d'assurance non-vie. Par ailleurs, la loi fixe la limite maximum de remboursement à 65 % aux assurés et aux tiers demandeurs et exclut le remboursement des primes par le fonds.

En Norvège , l' Insurance Activities Act du 10 juin 1988 prévoit un chapitre spécial consacré à la procédure suivie en cas de difficultés financières d'une entreprise d'assurances. Cette procédure mise en oeuvre par l'autorité de surveillance prévoit un transfert des pouvoirs à un comité nommé pour gérer l'entreprise en difficultés. Un fonds de garantie, alimenté par une contribution de 1,5 % sur les primes des sociétés d'assurances, permet d'indemniser les créanciers. Les assurés et les employés bénéficient d'un privilège par rapport aux autres créanciers. Le fonds de garantie ne fonctionne qu'en assurance non-vie. La faillite d'une entreprise d'assurance non-vie, il y a quatre ans, a permis à la Norvège de tester sa législation. Cette dernière s'est révélée trop peu précise à cette occasion. Depuis, des mesures d'application ont été adoptées afin de détailler la procédure à suivre lors de la liquidation d'une entreprise d'assurances.

La Belgique ne s'est pas dotée d'une loi sur les faillites spécifique aux entreprises d'assurances. Les salariés et les assurés sont considérés comme des créanciers privilégiés. La loi du 9 juillet 1975, qui organise le contrôle des assurances, prévoit la constitution d'un fonds de garantie minimum qui correspond à un tiers de ce qui serait dû aux assurés en cas de réalisation du risque.

Aux Etats-Unis , tous les Etats et territoires ont établi des fonds de garantie visant à couvrir, dans des limites statutairement définies, les obligations financières d'une entreprise défaillante vis-à-vis de ses assurés, épargnants et tiers. Lorsqu'une entreprise exerce ses activités dans un Etat donné, elle devient assujettie au paiement de cotisations, dont le montant est proportionnel, par ligne d'activité exercée par l'entreprise et couverte par le fonds de garantie, au montant des primes sur une période de référence statutairement définie, mais toujours plafonné à un certain pourcentage de celles-ci.

Dans tous les Etats, à l'exception notable de celui de New-York qui dispose d'un système de préfinancement, le dispositif est activé postérieurement à la faillite d'une entreprise . Tous les Etats disposent au minimum de deux fonds de garantie principaux, destinés, l'un à la couverture des demandes d'indemnisation de propriété-dommages, l'autre à celle des demandes d'indemnisation d'assurance vie et d'assurance médicale.

Le système devrait intervenir pour compléter le fossé apparaissant entre l'actif et le passif d'une entreprise lors du transfert de son portefeuille pour lequel la Commission de contrôle des assurances (CCA) procéderait à un appel d'offre.

Comme le système de garantie des dépôts bancaires, le système de garantie des assurés serait une personne morale de droit privé. Il serait géré par un directoire de trois membres agissant sous le contrôle d'un Conseil de surveillance de douze membres nommés par les entreprises adhérentes.

Les établissements adhérant au système de garantie devraient lui fournir par avance les moyens financiers nécessaires à l'accomplissement de ses missions.

Sous réserve d'un examen approfondi de ce projet, qui est encore en préparation, le groupe de travail peut, d'ores et déjà, rappeler deux positions constantes.

D'une part, il estime qu'un système de sécurité de place ne doit pas conduire les dirigeants d'entreprise à relâcher leur vigilance dès l'instant où ils sont sûrs que les conséquences de leurs erreurs de gestion seront limitées pour les assurés. C'est ce que l'on appelle " l'aléa moral ". Il est nécessaire également de responsabiliser les assurés à la nécessité de choisir des entreprises bien gérées (la certitude de recouvrer leurs créances pourrait les inciter à une indifférence de ce point de vue).

Au surplus, l'intervention, même à titre préventif, du système de garantie auprès d'une compagnie d'assurance risque de précipiter sa chute en encourageant les assurés à racheter leurs contrats.

Le groupe de travail estime en conséquence que la mise en jeu d'un système de garantie doit s'accompagner du retrait systématique de l'agrément des organismes secourus , afin de supprimer l'aléa moral tout en garantissant les assurés.

D'autre part, selon la base du raisonnement suivi dans l'ensemble du présent rapport, il est nécessaire que tout entreprise ou organisme intervenant dans le secteur, quel que soit son statut, soit couvert par un fonds de garantie. Il n'y a pas de raison qu'il en existe pour certains acteurs et pas pour d'autres.

CONCLUSION

Malgré sa bonne santé financière apparente, l'assurance française présente des signes de vulnérabilité.

Affaiblies par une politique de nationalisation qui a sacrifié le souci de la rentabilité et de la solvabilité sur l'autel de la part de marché et handicapées par leur manque de spécialisation, les compagnies d'assurance sont aujourd'hui livrées à une concurrence sans merci sur un marché en voie de saturation.

Or, le décloisonnement des marchés de l'assurance ne s'est pas accompagné de la nécessaire harmonisation des conditions d'exercice du métier de l'assurance sur un marché caractérisé par une mosaïque d'acteurs. De même, à la veille de l'entrée en vigueur de l'euro qui a des chances de rendre réel le marché unique de l'assurance, les acteurs français demeurent lestés par des contraintes réglementaires et fiscales d'un autre âge.

Elles se trouvent aujourd'hui exposées à deux dangers :

- la perte d'identité nationale induite par le rachat progressif des compagnies d'assurance françaises par des assureurs étrangers mieux capitalisés et plus profitables ;

- la délocalisation de l'épargne des assurés et des centres de traitement des dossiers sur les marchés apportant l'environnement général le plus propice, au détriment de l'emploi national.

L'Etat ne peut rester indifférent car de la santé des assurances, grandes pourvoyeuses de financements, dépend en partie la santé et la stabilité de l'économie.

Alléger la fiscalité pour renforcer les entreprises françaises vis à vis de l'étranger, harmoniser les conditions d'exercice du métier et supprimer les querelles de chapelles, mieux contrôler les entreprises pour protéger leurs clients et non leurs dirigeants, telles sont les principales propositions de la commission des finances.

Il reviendra ensuite aux compagnies d'assurance d'assurer leur avenir et peut-être à l'Etat de leur ouvrir de nouveaux champs d'intervention.

EXAMEN EN COMMISSION

Réunie le 29 octobre sous la présidence de M. René Ballayer , doyen d'âge, puis de M. Philippe Marini, rapporteur général , la commission des finances a procédé, sur le rapport de M. Alain Lambert, président , à l'examen des conclusions du groupe de travail sur la situation et les perspectives du secteur des assurances en France.

Après avoir remercié MM. Yann Gaillard et Paul Loridant pour leur participation très assidue au cycle d'auditions organisé par le groupe de travail, M. Alain Lambert, président, a rappelé que l'étude du groupe du travail sur le secteur des assurances s'inscrivait dans le prolongement de l'enquête réalisée en 1996 sur la santé des banques qui avait révélé la grande fragilité de ces dernières. Il a également précisé que le groupe de travail avait de nouveau jugé utile de recueillir l'avis du Conseil de la concurrence et du Commissariat Général du Plan sur le secteur des assurances.

Il a ensuite présenté les principales conclusions du groupe de travail après avoir, dans un avant-propos, rappelé quelques définitions.

M. Alain Lambert, président, a tout d'abord estimé que la bonne santé apparente de l'assurance française masquait une vulnérabilité structurelle.

Parmi les indicateurs de bonne santé de l'assurance française, il a cité :

- un chiffre d'affaires mondial de 1 097 milliards de francs en 1997 réalisé par les sociétés d'assurance régies par le code des assurances (sociétés commerciales et sociétés d'assurance mutuelle) dont 538 milliards de francs pour l'assurance vie et 272 milliards de francs pour l'assurance dommages ;

- une densité (primes par habitant) et une pénétration de l'assurance (part des primes d'assurance dans le PIB) tout à fait comparables, voire supérieures à celles des autres grands pays de l'OCDE, à l'exception du Japon et de la Suisse ;

- un encours des placements passé de 410 milliards de francs en 1984 à 3 712 milliards de francs en 1997. En valeur de marché, l'encours total des placements est estimé à 4 085 milliards de francs en 1997, ce qui traduit un montant de plus-values latentes de 373 milliards de francs.

- Enfin, une marge de solvabilité des sociétés d'assurance tout à fait satisfaisante et expliquant en partie le très faible nombre de faillites enregistré dans le secteur des assurances.

Toutefois, M. Alain Lambert, président, a considéré qu'un certain nombre de facteurs avaient conduit à vulnérabiliser les sociétés d'assurance :

Il a ainsi estimé que la politique de nationalisation des compagnies d'assurance avait conduit à sacrifier le souci de la rentabilité et de la solvabilité au profit d'une recherche de la part de marché et au détriment de la spécialisation des acteurs. Il a observé que la fragilité de certains groupes dans le cadre d'une compétition mondiale accrue avait été largement sous-estimée et que la succession rapide des dirigeants a eu pour conséquence un manque de continuité stratégique qui avait pesé sur les performances et la qualité de la gestion ainsi que sur la mobilisation des personnels et des cadres.

Il a ensuite noté que le positionnement trop généraliste et frileux des assureurs français avait pour corollaire une éviction lente des marchés du risque industriel et des grands comptes, renforcée par le rachat des courtiers français par les grands cabinets de courtage anglo-saxons. Il a souligné qu'une telle faiblesse accélérait la délocalisation de la gestion des risques de l'entreprise.

Enfin, il a fait valoir que l'accroissement de la concurrence induit par le décloisonnement des différents segments de l'assurance et par l'apparition de nouveaux acteurs (" bancassureurs ", vente directe, grande distribution) avait érodé les marges des entreprises. Les sociétés d'assurance mutuelle sans intermédiaires ont ainsi opéré une percée spectaculaire sur le marché de l'assurance dommage atteignant aujourd'hui 32 % du marché de l'assurance dommages et 50 % du marché de l'assurance automobile et les " bancassureurs " ont conquis 61 % du marché de l'assurance vie. Enfin, il a rappelé que le marché de l'assurance complémentaire de santé, traditionnellement tenu par les institutions de prévoyance, avait été ouvert aux mutuelles du code de la mutualité, puis, plus récemment, aux sociétés d'assurance traditionnelles.

M. Alain Lambert, président, a estimé que ces éléments expliquaient aujourd'hui la faible rentabilité des acteurs français de l'assurance, liée à la fois au niveau très concurrentiel des tarifs et à des inefficacités de gestion, et contribuaient à la sous-capitalisation de l'assurance française. Il a observé que cette faiblesse des fonds propres accroissait l'opéabilité des acteurs français. Il a enfin indiqué que de telles évolutions étaient à l'origine du mouvement de concentration qui a touché l'assurance française ces dernières années, qui a vu AXA racheter l'UAP, Allianz acquérir les AGF et Groupama s'emparer du GAN. La concentration a également touché, de façon plus relative, les mutuelles du code de la mutualité qui sont passées de plus de 6.400 en 1991 à 5.780 aujourd'hui.

Or, M. Alain Lambert, président, a considéré que certains aspects réglementaires et fiscaux avaient tendance à entretenir la vulnérabilité des assureurs en constituant des distorsions de concurrence, à la veille de l'entrée en vigueur de l'euro qui devrait renforcer la concurrence extérieure.

Il a, à cet égard, distingué deux aspects :

A l'interne, il a estimé que le décloisonnement des marchés s'accommodait mal du maintien de conditions d'exercice du métier de l'assurance hétérogènes.

Il a indiqué en premier lieu, que les avantages concurrentiels dont bénéficient les mutuelles du code de la mutualité engendraient des distorsions de concurrence. Parmi ces avantages, il a cité :

- un régime fiscal dérogatoire que les mutuelles du code de la mutualité partagent avec les institutions de prévoyance : elle échappent ainsi à la taxe professionnelle, à la contribution sociale de solidarité des sociétés (C3S) et à la contribution des institutions financières ; elles sont assujetties à l'IS aux taux réduits de 24 % ou de 10 % selon les produits concernés, et certains de leurs revenus échappent à toute imposition ; enfin, les contrats d'assurance maladie complémentaire souscrits auprès de mutuelles du code de la mutualité ou d'institutions de prévoyance sont exonérés de la taxe de 7 % sur les conventions d'assurance.

- des règles prudentielles et comptables moins strictes que les autres acteurs de l'assurance en raison de la non transposition des 3 ^èmes directives de l'assurance dans le code de la mutualité.

- des subventions de l'Etat qui peuvent représenter jusqu'à 25 % des cotisations versées par les adhérents ;

- des facilités en nature pour l'exercice de leur activité (locaux, matériel de bureau parfois prêtés par l'administration, mise à disposition de personnels fonctionnaires...).

M. Alain Lambert, président, a rappelé que le Conseil de la concurrence, saisi par le groupe de travail, avait estimé que ces " sujétions ne justifient pas l'ensemble des facilités qui leur sont accordées pour l'exercice de leurs activités " dès lors que ces facilités " profitent directement à des activités ouvertes à la concurrence et introduisent un déséquilibre entre les opérateurs dans le cadre d'une compétition par les mérites ".

Puis il a nuancé l'argument selon lequel les sociétés d'assurance peuvent sélectionner les risques en rappelant que le code des assurances interdisait aux sociétés d'assurance de dénoncer le contrat ou d'augmenter la prime lorsque l'état de santé de l'assuré se trouve modifié et que la loi Evin interdisait aux assureurs, après l'expiration d'un délai de deux ans, de refuser à un assuré acquittant normalement ses cotisations, le maintien des garanties maladies et accident souscrites, quelle que soit l'évolution de son état de santé.

Enfin, il a rappelé, s'agissant de l'épargne retraite complémentaire facultative, que les fonctionnaires bénéficiaient d'un avantage fiscal considérable à travers la déduction intégrale de leur revenu imposable des cotisations qu'ils acquittent aux trois régimes existants, la PREFON, le CGOS, et le CREF, et que ces trois organismes jouissaient en conséquence d'un avantage concurrentiel déterminant.

Au total, sur le segment de l'assurance maladie complémentaire et de la prévoyance qui est un marché en forte croissance, il a estimé que les assureurs traditionnels, sociétés anonymes ou mutuelles, étaient en position d'infériorité par rapport aux mutuelles du code de la mutualité et aux institutions de prévoyance, sans que les avantages dont bénéficient ces derniers soient justifiés par des considérations d'intérêt général.

En second lieu, M. Alain Lambert, président, a rappelé que la distribution de produits d'assurance par La Poste (11 % du marché de l'assurance vie) et le Trésor public était contestée par leurs compétiteurs au motif qu'elle serait de nature à créer des distorsions de concurrence. Il a cependant précisé que le Conseil de la concurrence ne pouvait se prononcer tant que ne serait pas intervenue une séparation juridique des activités sous monopole et des activités concurrentielles, par exemple, dans le cadre d'une filialisation des services financiers.

Abordant le volet externe, M. Alain Lambert, président, a jugé que l'environnement fiscal et réglementaire français était handicapant dans un contexte fortement concurrentiel.

Il a d'abord observé que la fiscalité pesant sur les opérateurs comme sur les opérations d'assurance était d'autant plus pénalisante qu'elle était élevée et instable.

Il a en effet rappelé que contrairement à leurs compétiteurs étrangers, les opérateurs subissaient en France la taxe sur les institutions financières et la taxe sur les salaires. Il a souligné que la taxe sur les conventions d'assurance pesant sur les opérations d'assurance, dont les taux s'échelonnent entre 7 et 30 % selon le type de risque, était la plus élevée d'Europe, constituant à cet égard un frein à la couverture des risques localisés en France.

Puis, rappelant que l'assurance-vie constituait 66 % des primes collectées en France, M. Alain Lambert a considéré que les modifications incessantes du régime fiscal de l'assurance-vie étaient de nature à déstabiliser les assureurs, l'épargne étant éminemment délocalisable.

Il a ensuite indiqué que l'administration fiscale française avait tendance à remettre en cause la déductibilité fiscale d'un certain nombre de provisions de bonne gestion constituées par les entreprises en application des consignes prudentielles européennes, ce qui placait les entreprises françaises dans une position inconfortable.

Enfin, M. Alain Lambert, président, a évoqué un certain nombre d'étroitesses réglementaires handicapantes (caractère trop global de la règle de fonctionnement de la réserve de capitalisation, restrictions dans l'utilisation de produits dérivés...).

Ces handicaps fiscaux et réglementaires lui sont apparus d'autant plus préoccupants que l'entrée en vigueur prochaine de l'euro rendra les prix et les tarifs transparents et fera du marché unique de l'assurance une réalité.

Il a considéré à cet égard que la persistance de facteurs de vulnérabilité comportait deux types de risques :

- un risque de rachat des sociétés françaises par des groupes étrangers dans le cadre des restructurations internationales. Il a souligné que ce risque n'était plus virtuel depuis que trois des dix premières entreprises françaises étaient passées sous contrôle étranger. Il a précisé en outre que la plupart des sociétés de courtage étaient déjà passées sous le contrôle de capitaux étrangers.

- un risque de déplacement des centres de traitement des dossiers et de concentration des compétences sur les marchés apportant l'environnement général le plus propice. Il a appelé l'attention des commissaires sur le fait que ce risque mettait en péril les 207 800 emplois français du secteur des assurances. Il a rappelé à cet égard que la gestion des risques industriels par les AGF avait déjà été délocalisée en Allemagne.

M. Alain Lambert a ensuite présenté les principaux axes de réforme préconisés par le groupe de travail afin de permettre aux entreprises d'assurance françaises de relever le défi de l'unification du marché.

Il est tout d'abord apparu indispensable au groupe de travail de supprimer les handicaps réglementaires et fiscaux pesant sur l'assurance française, a-t-il indiqué.

Soulignant que la réforme de la taxe professionnelle prévue par le projet de loi de finances pour 1999 allait avoir pour conséquence une forte hausse de la cotisation minimale de taxe professionnelle acquittée par les sociétés d'assurance, il a préconisé en contrepartie une suppression de la taxe sur les salaires et de la contribution des institutions financières.

M. Alain Lambert, président, a, en outre, souhaité une harmonisation des taux de la taxe sur les contrats d'assurance sur la moyenne européenne de ces taux.

Il a par ailleurs fait valoir que la stabilité de la fiscalité de l'assurance-vie était indispensable à la visibilité des épargnants et aux nécessités du financement à long terme de l'économie française.

Enfin, pour stopper la remise en cause par l'administration fiscale de certaines provisions prudentielles constituées par les entreprises en vertu de la réglementation européenne, il a appelé à une harmonisation des règles prudentielles et fiscales applicables aux entreprises dans toute la mesure où cette harmonisation restera compatible avec la nécessaire souplesse dont les entreprises ont besoin pour évaluer leurs provisions.

Abordant le deuxième axe de propositions, M. Alain Lambert, président, a indiqué que le groupe de travail s'était prononcé pour une harmonisation des conditions d'exercice du métier de l'assurance.

S'appuyant sur les conclusions du rapport de M. Alain Bacquet de mai 1994, il a appelé à une transposition des 3 ^èmes directives dans le code de la mutualité. Il a précisé que les directives prévoyaient d'exclure de leur champ un certain nombre de mutuelles.

Par ailleurs, il a considéré que la séparation juridique de la gestion des oeuvres sociales de celle des activités d'assurance et de prévoyance des mutuelles qu'induirait la transposition des 3 ^èmes directives dans le code de la mutualité n'interdirait pas la compensation des déficits d'exploitation des oeuvres sociales par les excédents de gestion des activités d'assurance et de prévoyance, pourvu que ces transferts de fonds soient transparents, justifiés et expressément approuvés par les sociétaires.

S'agissant des règles fiscales, M. Alain Lambert, président, a estimé que l'accentuation de la concurrence rendait désormais illégitimes les disparités de régimes fiscaux entre organismes exerçant le même métier.

Il s'est par ailleurs, montré favorable à une harmonisation des régimes fiscaux entourant l'épargne retraite des fonctionnaires et celle des travailleurs indépendants non agricoles ainsi qu'à une généralisation d'un tel dispositif à l'ensemble des salariés par le biais de l'institution de fonds de pension. Il a en outre appelé à l'ouverture à la concurrence de l'épargne retraite complémentaire des fonctionnaires.

Il a enfin souhaité que soient clarifiées les relations entre l'Etat et les mutuelles des fonctionnaires et des étudiants.

Puis, pour permettre aux sociétés d'assurance mutuelles de se développer, M. Alain Lambert, président, a préconisé une modernisation de leur statut.

A la veille de l'euro et d'un nouveau choc de concurrence, il a appelé à une réflexion sur la transformation des sociétés d'assurance mutuelles en sociétés anonymes dès lors que les sociétés d'assurance mutuelles excèdent une certaine taille. Il a souligné qu'une telle option leur permettrait de lever des fonds plus facilement pour financer leur croissance et de constituer des structures de groupe. Il a toutefois insisté sur la nécessité de subordonner une telle transformation à l'autorisation préalable de la majorité des sociétaires. Il a enfin fait valoir qu'une telle faculté pouvait être l'occasion, pour les sociétaires d'un certain nombre de sociétés d'assurance mutuelles, de renouveler leur attachement au statut mutualiste.

S'agissant des activités de distribution de produits d'assurance par la Poste, il a préconisé l'établissement d'une comptabilité analytique indiscutable et la filialisation de la distribution de produits d'assurance par La Poste. Il s'est montré opposé à la distribution de produits d'assurance dommage par la Poste.

Abordant enfin le troisième volet de propositions du groupe de travail, M. Alain Lambert, président, a indiqué que le groupe de travail était plus favorable à une amélioration du contrôle des entreprises et des mutuelles d'assurance qu'à la mise en place d'un système de garantie.

Il a rappelé que l'amélioration du contrôle passait par une transposition dans la gestion des mutuelles d'une certaine dose de " gouvernement d'entreprise " afin de rendre cette gestion plus transparente et moins dépendante de la décision de l'autorité politique. Il s'est montré favorable à la professionnalisation de l'échelon de contrôle de la structure managériale des mutuelles et au développement de rapports plus transparents, plus réactifs et plus participatifs entre les mutuelles et les sociétaires pour relancer la flamme mutualiste.

Puis , il a appelé à un renforcement des moyens des Commissions de contrôle (CCA et CCMIP) afin d'éviter des faillites comme celle d'Europavie. Il a considéré que cette faillite ne remettait pas en cause l'efficacité des règles prudentielles mais reflétait l'insuffisance des contrôles. Soulignant le dénuement de la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance face aux quelques 6 000 organismes qu'elle est chargée de contrôler, il a conclu qu'il convenait de donner aux organes de contrôle les moyens nécessaires à leur mission.

Enfin, M. Alain Lambert, président, a insisté sur la nécessité de garantir les assurés mais pas les entreprises. Observant qu'une garantie de place risquait d'inciter à une mauvaise gestion, il a s'est montré très attaché à ce que la mise en jeu d'un système de garantie s'accompagne du retrait de l'agrément des organismes secourus afin de supprimer tout " aléa moral ".

A l'issue de la présentation des conclusions, un débat s'est instauré auquel ont participé MM. Philippe Marini, Yann Gaillard, Maurice Blain et Denis Badré.

Après avoir félicité le groupe de travail pour ses travaux et ses propositions, M. Philippe Marini , rapporteur général , a considéré que l'analyse du secteur de l'assurance venait utilement compléter celle effectuée sur le système bancaire et permettait d'avoir une vue globale du paysage financier français.

M. Yann Gaillard a également considéré que les travaux sur le secteur des assurances étaient indissociables de ceux sur le système bancaire et apportaient une contribution importante à la réforme des institutions financières françaises.

Il a fait valoir qu'à la différence du système bancaire, le secteur de l'assurance avait déjà subi une crise dont la manifestation était la quasi disparition des trois anciens géants français, AGF, GAN ET UAP. Il s'est étonné à cet égard de la relative indifférence qui avait accompagné cette évolution et de la position apparemment confiante des assureurs. Il s'est inquiété des dangers de délocalisation des segments les plus techniques et pointus de l'assurance. Il a enfin formulé l'espoir que le rapport appelle l'attention des acteurs et des pouvoirs publics sur la vulnérabilité de l'assurance française et les risques pour notre économie.

Après avoir interrogé le président sur les raisons qui avaient présidé à la constitution d'un groupe de travail sur les assurances, M. Maurice Blin a souhaité savoir si l'on risquait d'assister à la disparition de pans entiers de l'assurance. Il s'est enquis du rôle des nationalisations dans l'affaiblissement de ce secteur et a souhaité savoir si d'autres pays disposaient d'un secteur mutualiste aussi important qu'en France.

M. Denis Badré a estimé que le travail de comparaison des régimes juridique, réglementaires et fiscaux dans lesquels évoluent les sociétés d'assurance fonctionnant selon le code des assurances, les mutuelles du code de la mutualité et les institutions de prévoyance avait été tout à fait utile. Il a considéré que les distorsions de concurrence qui pouvaient exister entre ces trois types d'acteurs étaient une spécificité française à laquelle il fallait mettre un terme. Estimant que les secteurs des banques et des assurances étaient complémentaires pour le financement des investissements, il s'est demandé si l'on pouvait faire apparaître des synergies entre les deux. Enfin, il a appelé l'attention sur le fait qu'il était très difficile pour les entreprises de trouver des assureurs qui acceptent de couvrir le risque industriel en France en se demandant si l'assurance française allait être reléguée dans la couverture des petits risques, les moins générateurs de profits.

En réponse aux intervenants, M. Alain Lambert, pésident, a rappelé que la création d'un groupe de travail sur les assurances avait fait l'objet d'un débat dans la mesure où certains avaient estimé que la nécessité d'enquêter sur ce secteur ne se justifiait pas. Il s'est personnellement montré heureux d'un tel choix, dont il avait été un vigoureux partisan, en soulignant qu'à l'instar du secteur bancaire, le secteur de l'assurance occupait une place centrale dans le financement de l'économie française et présentait de nombreux points communs avec la banque. En particulier, il a observé que les insuffisances de l'Etat actionnaire avait conduit dans les deux cas aux mêmes errements et aux mêmes fragilités. Il a cependant estimé qu'en dépit de la vulnérabilité des acteurs de l'assurance, il ne fallait pas se montrer excessivement pessimistes.

Il s'est montré favorable à la diversité des statuts juridiques des différents acteurs évoluant sur le marché de l'assurance pourvu que les conditions d'exercice de ce métier soient les mêmes pour tous. Il a appelé à cet égard à une suppression des distorsions de concurrence en observant qu'une telle préconisation avait pour objet de servir l'intérêt général et non les intérêts particuliers des compagnies d'assurance commerciales. Il a précisé que celles-ci ne s'étaient d'ailleurs pas manifestées avec autant d'empressement que les banques.

S'agissant de la couverture des grands risques, il a observé qu'elle nécessitait une assise financière solide et s'est inquiété du passage sous contrôle étranger d'un certain nombre de compagnies d'assurance et de sociétés de courtage françaises.

Il a enfin estimé que la rétroactivité des mesures fiscales était un des fléaux de la fiscalité moderne, et a préconisé une stabilisation de la fiscalité de l'assurance vie.

La commission a ensuite adopté les conclusions du groupe de travail et décidé de les publier sous la forme d'un rapport d'information.

CONTRIBUTION PRESENTEE PAR M. MARC MASSION

AU NOM DU GROUPE SOCIALISTE

Le groupe de travail " Assurances " de la commission des finances du Sénat a effectué l'examen approfondi que nécessitait ce secteur, important pour notre économie.

Devant l'ampleur du travail réalisé, les conclusions tirées nous apparaissent comme partielles et ne répondant pas à l'ensemble des questions posées pour l'avenir à ce secteur pour faire face à la fois aux nouveaux défis et à l'attente des assurés.

En préambule, rappelons l'excellente qualité des assureurs français par rapport à leurs concurrents étrangers, notamment européens, en matière technique, comme d'innovation.

Rappelons également, contrairement à ce que sous-tend le rapport, que c'est bien en raison de fautes de gestion de certains dirigeants que certaines compagnies ont connu des difficultés dans le passé et non pas, en raison de leur statut d'entreprise publique. D'ailleurs, des errements semblables ont été observés dans le même temps, dans des compagnies privées.

Le rapport écarte ou présente de manière biaisée, les points suivants :

En premier lieu, le rapport ne traite pas des assurés. Cette question est pourtant importante, au regard du droit du consommateur. Par ailleurs, les couvertures complémentaire maladie et de prévoyance ne peuvent être considérées comme de simples produits. Ce sont des opérations qui doivent être réglementées. La loi Evin a permis un certain nombre d'avancées dans ce domaine. Aucun bilan n'est dressé dans le rapport. Sur le même sujet, il est important de rappeler que les régimes existants doivent rester collectifs. Toute orientation vers des risques individuels porterait atteinte au principe même de la non sélection.

En second lieu, le rapport analyse le secteur de l'assurance sous l'angle exclusivement franco-français, en abordant principalement les distorsions de concurrence entre les différents acteurs. Il aurait été intéressant de mettre également en exergue la dimension européenne et d'analyser les mouvements de restructuration qui y sont attachés, comme de même la difficulté d'installation des assureurs français dans certains pays de l'union, très protectionnistes comme par exemple, l'Allemagne, alors même que notre pays a depuis longtemps laissé s'implanter bon nombre d'assureurs étrangers.

En troisième lieu, les distorsions de concurrence évoquées nous paraissent très largement surdimensionnées. Celles-ci tout d'abord s'amenuisent au fil du temps et sont beaucoup moins importantes aujourd'hui que par le passé. En outre, ces distorsions n'existent que pour une part limitée du marché de l'assurance, celui de la prévoyance. Dans ce domaine, il n'est pas inutile tout de même de rappeler le rôle précurseur qu'ont eu les mutuelles pour le plus grand bien des assurés. Ces distorsions de concurrence ne sont pas négligeables mais elles ne résument donc pas à elles seules, loin s'en faut, la problématique du secteur de l'assurance.

Les propositions de ce rapport apparaissent également partielles.

Premièrement, sur l'allégement de la fiscalité attachée à l'assurance et l'accroissement de la santé financière des intervenants :

Alors que les actionnaires souhaitent une rentabilité du capital de plus de 10% par an et que les ratios prudentiels soumettent les intervenants à un renforcement de fonds propres, il n'est nullement pris en compte les conséquences sur les assurés de tels impératifs. Comme de même, n'est pas démontrée une quelconque surimposition fiscale dans notre pays par rapport aux autres pays européens. Au demeurant, seule la taxe sur les conventions d'assurance nous apparaît comme un obstacle véritable. Rappelons néanmoins qu'en matière d'assurance vie, cette taxe a été supprimée.

Deuxièmement, la banalisation des mutuelles du code de la mutualité :

La richesse d'une économie comme la notion même de marché, repose pourtant bien sur la diversité. Il convient donc tout au contraire de faire en sorte que celle-ci puisse continuer à s'exprimer dans le respect des règles d'intérêt général. Si certaines distorsions fiscales doivent disparaître, il faut de la même manière, faire en sorte que les sociétés de personnes ne soient pas désavantagées par rapport aux sociétés de capitaux, notamment au niveau de l'accumulation de leurs fonds propres. Vouloir comme le souhaite le rapport que ces sociétés de personnes se transforment en sociétés de capitaux revient à les faire disparaître, ce qui n'est pas acceptable. Rigoureusement rien dans le droit communautaire n'oblige à une telle évolution. Par ailleurs, il n'est pas négligeable, au regard du contexte décrit par le rapport, de souligner que les sociétés de personnes ne sont pas opéables.

Pour notre part, d'autres sujets doivent être également abordés :

Nous souhaitons qu'une réglementation scrupuleuse de l'intérêt des assurés soit développée par les pouvoirs publics, en matière de transparence et de sécurité. Le rapport met l'accent sur la non transposition des directives propres à la mutualité, mais ne fait aucunement mention de la directive communément appelée " BCCI " non encore transposée dans notre pays depuis deux ans et qui doit comporter des avancées dans ce domaine.

Enfin, parallèlement au renforcement souhaité par le rapport, des moyens des commissions de contrôle, il serait utile, sachant que certains intervenants ne respectent pas toujours le caractère prudentiel de leurs opérations, que le recours à un actuaire réellement indépendant soit rendu obligatoire et que cette profession soit enfin réglementée.

ANNEXES
ANNEXE 1

COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL SUR LA SITUATION ET LES PERSPECTIVES
DU SECTEUR DES ASSURANCES EN FRANCE

Président :

Alain LAMBERT Groupe de l'Union Centriste (UC), Orne

Vice-présidents :

- Yann GAILLARD Apparenté au Groupe du Rassemblement pour la République (RPR), Aube

- Paul LORIDANT Groupe Communiste Républicain et Citoyen (CRC), Essonne

Membres :

- Denis BADRÉ Groupe de l'Union Centriste (UC), Hauts-de-Seine

- Roland du LUART Groupe des Républicains et Indépendants (RI), Sarthe

- Philippe MARINI Groupe du Rassemblement pour la République (RPR), Oise

- Marc MASSION Groupe Socialiste (Soc.), Seine-maritime

- Henri COLLARD ^{58( * )} Groupe du Rassemblement Démocratique et Social Européen (RDSE), Eure

ANNEXE 2

AUDITIONS REALISEES
PAR LA COMMISSION DES FINANCES

			Pages
Mercredi 4 mars	M. Michel RÉMOND, Président
	Groupement des Entreprises Mutuelles d'Assurances (GEMA)		137
	M. Gérard ATHIAS, Président
	Association Française d'Epargne et de Retraite (AFER)		144
Jeudi 5 mars	M. Jean ARVIS, Président M. Jean-Pierre MOREAU, Délégué général adjoint
	Fédération Française des Sociétés d'Assurances (FFSA)		146
Mercredi 25 mars	M. Jean-Pierre DAVANT, Président M. Jean-Louis BANCEL, Directeur général
	Mutualité Française		149
Jeudi 26 mars	Mme PALLEZ, Sous-directeur des assurances
	Ministère de l'Economie et des Finances		152
	M. Jean SIMONNET, Président M. Gérard ANDRECK, Directeur général
	Mutuelle Assurance des Commerçants et Industriels de France et de leurs salariés (MACIF)		157
	M. Jean-Paul CHALLET, Président du directoire
	MUTAVIE		157
Mercredi 1er avril		M. Jean FOURRE, Président M. Jean-Louis BELLANDO, Secrétaire général
		Commission de Contrôle des Assurances (CCA)		160
		M. Didier PFEIFFER, Président directeur général
		Groupe des Assurances Nationales (GAN)		165
		M. Jean BALIGAND, Président M. Bernard DELAS, Directeur général M. Gilles LAPORTE, Directeur général adjoint M. DUPLAN
		GROUPAMA		169
Jeudi 2 avril		Mme MORGENSTERN, Président
		Fédération Nationale des Cadres et Agents de Maîtrise et Techniciens de l'Assurance (FNCATA)		172
Mercredi 8 avril		M. BLONDEAU, Président directeur général M. OSOUF, Directeur général
		SCOR		175
Jeudi 9 avril		M. Dominique BAZY, Président directeur général
		ALLIANZ FRANCE		180
Mardi 26 mai		M. Philippe DULAC, membre du Directoire
		Compagnie PARIBAS		183
		Pierre DE VILLENEUVE, Directeur général
		CARDIF		183
Jeudi 28 mai		M. Nicolas LARMAGNAC, Responsable du secrétariat
		Mouvement UFC Que Choisir		186
Mardi 9 juin		M. Dominique DENIS, Délégué général
		Fédération Nationale des Syndicats d'Agents Généraux d'Assurances (FNSAGA)		189
Jeudi 11 juin		M. Claude TENDIL, Directeur général
		AXA		192
		M. Pierre DARNIS, Président du directoire
		Caisse Nationale de Prévoyance (CNP)		198
Jeudi 18 juin		M. BROUHMANN, Secrétaire fédéral
		Fédération Nationale des Personnels des Secteurs Financiers CGT		201
		M. Michel LUCAS, Président directeur général
		Assurances du Crédit Mutuel		204
Mercredi 17 juin		M. Jean FOURRE, Président M. Laurent GRATIEUX, secrétaire général adjoint
		Commission de Contrôle des Mutuelles et des Institutions de Prévoyance (CCMIP)		207
Mardi 29 septembre		M. Jean-Hervé LORENZI, Directeur général délégué, membre du Conseil d'analyse économique M. Alain AUBERT, Directeur général délégué
		Société de Courtage en Assurance Gras Savoye		211
		CONTRIBUTION
Jeudi 1 ^er octobre		M. Alain TEMPELAERE, Président
		Fédération Française des Sociétés d'Assurance Mutuelle (FFSAM)		216
		M. Gérard OUTTERS, Délégué général
		Réunion des Organismes d'Assurance Mutuelle (ROAM)		216

Audition de M. Michel RÉMOND

Président du Groupement des Entreprises
Mutuelles d'Assurances (GEMA)

Mercredi 4 mars 1998

M. Alain Lambert, président, a rappelé que le groupe de travail sur la situation et les perspectives de l'assurance en France avait deux objectifs :

- évaluer les différences de traitements juridiques et fiscaux entre les entreprises exerçant les divers métiers de l'assurance et leurs effets sur le marché français ;

- analyser la situation des acteurs français de l'assurance d'un point de vue économique, afin d'évaluer leurs perspectives de développement dans le cadre de l'intégration européenne et de la concurrence mondiale.

En préliminaire, M. Michel Rémond a présenté les mutuelles d'assurances membres du GEMA. Il a souligné tout d'abord l'originalité de leurs structures, dont la dénomination est généralement connue, mais souvent confondue avec les mutuelles santé, leurs cousines. Ce sont des sociétés de personnes régies par un droit propre ; leur cadre juridique spécifique est organisé par le code des assurances. La présence de la forme mutualiste dans le secteur de l'assurance remonte au XIXème siècle. Très rapidement, il est apparu que cette structure, faisant converger les intérêts des consommateurs et des bailleurs de fonds, était particulièrement bien adaptée au secteur de l'assurance. Cette forme d'entreprises particulières s'est vu reconnaître une place originale par le législateur dès les premiers textes organisant la profession de l'assurance (décret-loi de 1938).

Les principes sur lesquels reposent ces structures sont :


• la propriété collective des fonds propres,


• la participation des assurés-assureurs (les sociétaires) à la gestion de l'entreprise, participation fondée sur le principe : un homme, une voix,


• la nature non lucrative de l'activité, qui se traduit par le refus de l'appropriation individuelle des excédents et permet l'ajustement des garanties et des tarifs.

Pour M. Michel Rémond , le respect de la diversité des formes juridiques d'entreprises qui ne se limitent pas à celle de la société anonyme, en particulier dans le secteur de l'assurance, constitue la meilleure garantie de l'adaptabilité de notre économie aux évolutions de la société.

En dépit de leur originalité, les mutuelles d'assurances ont été en grande partie à l'origine du caractère très concurrentiel du marché français de l'assurance, et ce, sans bénéficier d'aucun privilège par rapport aux sociétés anonymes, leurs collègues et concurrentes opérant sur le marché. En particulier, la fiscalité sur les opérations et sur les entreprises, ainsi que les règles de droit social sont exactement les mêmes.

Les seules différences résultent de modes d'organisation et de distribution bien adaptés à la volonté des particuliers. Ainsi, les mutuelles regroupées au sein du GEMA ont pris la décision de travailler sans intermédiaires rémunérés (agents généraux et courtiers), ce qui confère un avantage concurrentiel et organisationnel décisif. Ainsi, M. Michel Rémond a souligné que les mutuelles du GEMA avaient souvent un taux de frais de gestion nettement inférieur à l'ensemble du marché.

A ce stade de son exposé, M. Michel Rémond a souligné la part significative occupée par les mutuelles du GEMA sur le marché français : 15 millions de sociétaires, dont 800.000 ont adhéré depuis 1995 ; dans le secteur dommages, le volume total des cotisations des membres du GEMA s'est élevé, en 1996, à près de 39 milliards de francs, en augmentation de 5,5 % par rapport à 1995 ; en assurance santé, les sociétés spécialisées appartenant au GEMA couvrent plus d'un million de personnes et ont, l'année dernière, encaissé 8,3 milliards de francs en augmentation de 31,5 % ; sur le plan social, environ 19.000 salariés travaillent dans les mutuelles, ce qui représente 20 % du total des effectifs salariés de la profession de l'assurance et ont créé près de 1.500 emplois entre 1995 et 1996.

M. Michel Rémond a rappelé que les mutuelles du GEMA ont comme caractéristique essentielle d'être des assureurs de particuliers et que plus de 40 % des automobiles et 30 % des logements étaient assurés auprès des mutuelles. Elles ont également investi des domaines nouveaux, telle l'assistance à domicile où elles sont les premières en Europe.

M. Michel Rémond a ensuite abordé la question des différences de traitements juridiques et fiscaux entre les entreprises du secteur de l'assurance.

La fiscalité des entreprises et des produits est souvent un facteur de distorsion de concurrence ; souvent aussi les différences fiscales découlent des différences de statuts. Dans un environnement économique qui a pour maître mot la banalisation et la concurrence au profit des consommateurs, l'harmonisation fiscale peut être un objectif conjoint des pouvoirs publics et des entreprises. En tout état de cause, il appartient à chacune des familles de l'assurance, de la santé et de la prévoyance de présenter sa situation et les problèmes qu'elle rencontre.

En tant que président des mutuelles d'assurances sans intermédiaire, M. Michel Rémond a toutefois estimé qu'une harmonisation fiscale ne devait pas avoir pour effet de faire disparaître les spécificités de chacune des familles. Les mutuelles du GEMA sont assujetties à une fiscalité de droit commun.

Abordant la question du droit d'entrée, M. Michel Rémond a précisé que le statut de mutuelle a notamment pour particularité que les fonds propres de ces entreprises sont représentés par un fonds d'établissement et non par un capital divisé en actions ou parts sociales. Cette situation interdit actuellement aux mutuelles d'augmenter leurs fonds propres autrement que par la mise en réserve d'excédents. Or, pour pouvoir lutter à armes égales contre les grands groupes, déjà constitués ou en voie de l'être, et qui sont très fortement capitalisés, les mutuelles d'assurances ont besoin de disposer d'instruments leur permettant d'accroître leurs fonds propres.

L'autorisation donnée aux mutuelles d'assurances en avril 1996 d'émettre, par appel public à l'épargne des obligations, des titres participatifs et des titres subordonnés leur a, certes, ouvert un moyen de financement ; mais, s'agissant de titres de dette, d'une part, ce moyen est plus propre à financer l'exploitation que les investissements de développement, et, d'autre part, il n'est pas, en pratique, accessible aux mutuelles de taille moyenne. M. Michel Rémond a en conséquence préconisé un droit d'entrée en partie défiscalisé, qui aurait un caractère obligatoire et ne serait ni répétitif ni rémunéré.

M. Michel Rémond a ensuite analysé la structure juridique des mutuelles. Les mutuelles d'assurances sont des sociétés de personnes. A ce titre, elles représentent une force importante pour la collectivité nationale, car en tant que sociétés de personnes, elles ne sont pas "opéables". A ce titre, elles constituent un pôle de stabilité économique et sociale de première importance. Mais, elles ne peuvent, en retour, contrôler une autre mutuelle également société de personnes. Et pour M. Michel Rémond, les mutuelles ne peuvent accepter de se "démutualiser" pour servir mieux leurs sociétaires. C'est la raison pour laquelle les mutuelles réfléchissent à la création de structures juridiques de groupes et de groupements mutualistes. Ces groupes devraient permettre aux mutuelles de contrôler leurs mutuelles filles et aux petites mutuelles de se réunir dans une structure mutualiste commune pour pouvoir lutter à armes égales avec les grands groupes. Pour ce faire, comme pour le droit d'entrée non fiscalisé, M. Michel Rémond a souhaité le soutien actif du législateur.

Enfin, M. Michel Rémond a préconisé la création d'un statut de mandataire mutualiste en précisant que le fait que les mandataires mutualistes exercent cette fonction à titre gratuit constitue une distorsion de concurrence au profit des mutuelles.

Les mutuelles travaillent donc à l'élaboration d'un statut juridique moderne de mandataire mutualiste, à l'exemple, notamment, de celui de l'élu local, prévoyant un temps libre, une juste rémunération du temps consacré à sa mutuelle et des responsabilités qu'il y exerce, une juste compensation à son employeur, et le moyen de satisfaire aux dispositions fiscales et aux prélèvements sociaux.

M. Michel Rémond a enfin abordé la question des rapports entre les mutuelles et la construction européenne. Il a tout d'abord souligné l'importance de l'harmonisation entre la législation française et la législation européenne. M. Michel Rémond a justifié l'instauration d'un contrôle de la surface financière des groupes d'assurance ; à ce sujet, il a exprimé son inquiétude quant aux projets de directives relatifs, d'une part, au contrôle des groupes d'assurance et, d'autre part, au secteur du commerce de l'électronique.

Par ailleurs, M. Michel Rémond s'est inquiété des risques de déstabilisation du marché français de l'assurance en évoquant le souhait de la Poste d'entrer sur le marché de l'assurance dommage des particuliers. En premier lieu, il semble que l'équilibre d'exploitation du réseau de la Poste passe d'abord par la rationalisation de celui-ci et par un meilleur exercice de sa mission de service public, à savoir l'acheminement du courrier.

En second lieu, et indépendamment du risque réel pour le marché que ferait courir la puissance de son réseau de plus de 17.000 guichets, M. Michel Rémond a estimé que l'entrée éventuelle de la Poste dans l'assurance de dommages ne devait être autorisée que dans le respect des procédures d'appels d'offres obéissant au droit européen des marchés publics.

Au niveau européen, il a considéré que la prise de position de la commission européenne sur le bonus-malus correspond à l'expression d'une vision tout droit sortie des manuels de théorie économique plutôt qu'à la réalité du fonctionnement transparent et fluide d'un marché. M. Michel Rémond a appelé la commission européenne à réfléchir sur l'utilité de ce système plutôt qu'à le détruire. Enfin, M. Michel Rémond a souhaité que s'ouvre le chantier de l'harmonisation des fiscalités, domaine où l'assurance française est extrêmement désavantagée.

Pour conclure sur le sujet de l'intégration européenne, M. Michel Rémond a regretté les modifications de la fiscalité de l'assurance-vie au moment où l'apparition de l'euro va bouleverser le paysage de l'assurance française. A cet égard, M. Michel Rémond a souligné que la monnaie unique sera un facteur important de concurrence auprès des consommateurs qui pourront comparer en termes de coût les services offerts sur le marché européen. Il a estimé que l'harmonisation des fiscalités pesant sur les produits d'épargne était une étape incontournable de l'intégration européenne.

Enfin, M. Michel Rémond a insisté sur le fait que l'épargne longue, si utile à l'économie nationale pour garantir l'investissement, requiert un environnement légal et fiscal le plus stable et le plus prévisible possible. Dans cette perspective, il a appelé à une trêve des modifications fiscales, au moins pendant la période des changements monétaires de 1999 à 2002.

M. Alain Lambert, président, a souhaité connaître l'importance du GEMA dans les différents secteurs de l'assurance .

M. Michel Rémond, président du GEMA a indiqué que dans l'automobile, le GEMA assurait 40 % du parc automobile français, ce qui représentait 70 à 80 milliards de francs et 32 % du chiffre d'affaires du secteur ; pour l'assurance-habitation, il représente un tiers du marché et 25 % du chiffre d'affaires. Enfin, le GEMA détient une part marginale (7/9ème) du marché de l'assurance-vie.

Au sujet des structures du groupe, M. Michel Rémond a précisé que pour l'assurance-vie, les mutuelles ont créé des sociétés anonymes ; le problème est que l'on ne peut consolider des sociétés anonymes avec des mutuelles. Qui plus est, cela pose le problème de l'autorité des mutuelles sur ces sociétés ; comme il n'y a pas d'actionnaires dans les mutuelles, le seul pouvoir qu'elles ont sur ces "filiales" sont des compétences techniques, notamment par le biais de la réassurance. Les mutuelles agricoles ont réglé au mieux ces problèmes, mais il n'en reste pas moins une question de principe qu'il faudrait régler. L'idée de M. Michel Rémond serait de créer des groupements d'assurance qui permettraient d'asseoir l'autorité du GEMA.

Interrogé sur d'éventuelles alliances internationales, M. Michel Rémond a expliqué qu'il avait des contacts avec les mutuelles du monde entier. Un groupement d'intérêt économique (GIE), " EURESA " ,a été créé ; il rassemble des mutuelles d'Italie, de Belgique, de Suède, d'Allemagne et de France (Macif, Maif). Son but est de promouvoir des actions communes. Il existe également une association de mutuelles et de coopératives européennes régulièrement auditionnée par les fonctionnaires européens.

Le rapporteur général s'est interrogé ensuite sur l'émigration de sociétés françaises à l'étranger à cause du différentiel de fiscalité et sur la protection du consommateur telle qu'elle existe en France par rapport à la législation étrangère.

Ce à quoi il lui a été répondu que la vente de services financiers à distance place les mutuelles et les assurances dans une position difficile par rapport au délai de rétractation de 30 jours accordé aux consommateurs français ; ailleurs, ce délai est de sept jours ; et la directive européenne précise que c'est la loi du pays d'origine qui s'applique.

Pour ce qui est de la captation de l'épargne française, M. Michel Rémond a dit n'avoir rien observé pour le moment. Mais, les sociétaires sont des épargnants moyens. Ceci dit, il y a un risque évident liée à la liberté de circulation des capitaux et la création de l'euro. Il faut donc espérer une harmonisation.

M. Henri Collard a souhaité recueillir plus d'informations sur le rôle des mandataires dans une société mutualiste.

M. Michel Rémond a répondu que les mandataires sont des mandataires électoraux et non financiers ; ils sont bénévoles. Différents problèmes se posent : formation professionnelle, limite d'âge, présence, etc. M. Michel Rémond a jugé souhaitable de valoriser cette fonction. Il a cependant reconnu que ce choix, essentiellement politique, a permis aux mutuelles d'accéder plus vite à l'informatique que les assureurs. Il a ajouté qu'il n'existait pas en Europe de groupements de mutuelles d'assurance aussi importants que le GEMA en raison de la moindre importance du secteur mutualiste.

M. Marc Massion s'est préoccupé de savoir si des moyens concurrentiels étaient développés.

M. Michel Rémond a indiqué que, si les sociétés mutuelles d'assurance possédaient l'avantage de ne pouvoir faire l'objet d'OPA, elles ne pouvaient, contrairement aux sociétés anonymes, faire appel aux marchés financiers pour accroître leurs fonds propres, le fonds d'établissement ne pouvant être alimenté que par des excédents.

M. Yann Gaillard s'est demandé si l'opposition entre sociétés anonymes et sociétés mutualistes était aussi forte dans le secteur de l'assurance que dans le secteur bancaire.

Il a par ailleurs observé que, si les mutuelles ne sont pas "opéables", elles peuvent acheter.

Enfin, il a demandé quels avantages il y avait à adhérer à une mutuelle.

M. Michel Rémond, président du GEMA a répondu qu'il entretenait des relations soutenues avec la FFSA et qu'avec les assurances, les gros litiges étaient passés. Certaines divergences persistent mais ne sont pas de la teneur de celles qui existent entre le Crédit agricole et l'AFB, par exemple. Il a été d'accord sur les deux autres points.

Evoquant la récente faillite d'Europavie, M. Alain Lambert a évoqué la création d'un fonds de garantie.

M. Michel Rémond a estimé que dans l'affaire d'Europavie, la faillite provenait de la lenteur de la réaction de la commission de contrôle ; le transfert des actifs s'est fait sur une société allemande qui a ensuite fait faillite. Ce sont les assurés qui vont payer.

Il a plaidé, dans un tel cas, pour le retrait d'agrément, donc la liquidation au cas où la société ne pourrait faire face à ses engagements. Il a préconisé la création d'un mécanisme de garantie commun à tous les assureurs de la place, qu'ils soient sociétés anonymes ou mutuelles. Restent posés, les problèmes particuliers des Mutuelles 1945 et des institutions de prévoyance dans ce dispositif.

Audition de M. Gérard ATHIAS

Président de l'Association française
d'épargne et de retraite (AFER)

Mercredi 4 mars 1998

Le groupe de travail a procédé à l'audition de M. Gérard Athias, président de l'Association française d'épargne et de retraite (AFER). M. Gérard Athias a tout d'abord indiqué qu'en matière d'assurance vie, l'effet des nouveaux prélèvements intervenus depuis le 1er janvier 1998 était catastrophique. Il a expliqué que la collecte de l'épargne avait connu deux très forte chutes, l'une après l'annonce le 25 septembre du nouveau dispositif la concernant dans le projet de loi de finances, puis l'autre à son entrée en vigueur en début d'année. (Il a toutefois précisé que des mesures avaient permis de dégeler la situation au cours du dernier trimestre de 1997 et que 30 % de la collecte avait été réalisée en décembre).

Tout en souhaitant ne pas se montrer alarmiste, M. Gérard Athias a cependant attiré l'attention sur la proportion de cette baisse, de l'ordre de 50 à 70 % depuis janvier. Il a regretté cette situation, déplorant que la surtaxation n'intervienne que si peu de temps avant la mise en place de la monnaie unique qui, de son point de vue, ne pourra que faciliter les comparaisons entre régimes fiscaux des pays membres. Emettant des doutes quant à la rentabilité fiscale des mesures prises, il a déploré la complexité du nouveau statut fiscal de l'assurance-vie en prenant l'exemple des nouveaux prélèvements sociaux, qui varient selon le type de contrats.

Evoquant enfin la faiblesse des rentrées budgétaires pendant les huit prochaines années, il a regretté que l'on fragilise un secteur qui est à l'origine de nombreux investissements.

A M. Yann Gaillard , qui s'interrogeait sur un éventuel lien direct entre le rachat des Assurances générales de France (AGF) et l'alourdissement de la fiscalité de l'épargne, M. Gérard Athias n'y a pas vu de relations mais a craint que les nouvelles dispositions fiscales ne soient pas de nature à renforcer les AGF dans leur défense contre les "prédateurs étrangers". Interrogé sur ses contacts avec le pouvoir exécutif, M. Gérard Athias a indiqué que la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) en était l'interlocuteur privilégié. Il a relevé toutefois qu'aucune consultation n'avait été effectuée avant la loi de finances, et que la direction du Trésor et le Service de législation fiscale (SLF) avaient initiés seuls le nouveau dispositif. Il a informé le groupe de travail que 3.000 milliards de francs environ s'étaient accumulés sur les contrats d'assurance vie et que les Français les utilisaient majoritairement comme substitut de complément de retraite à défaut de fonds de pension.

A M. Alain Lambert, rapporteur général, qui s'inquiétait de savoir si le secteur se trouvait en situation de décollecte nette, M. Gérard Athias a répondu que ce n'était pas le cas de son entreprise. Il a précisé que quelques fortes décollectes avaient été enregistrées au profit du Luxembourg. Ce pays bénéficie du fait que la contribution sociale généralisée (CSG) n'est pas un impôt. Elle ne figure donc pas dans les accords européens de coopération fiscale signés dans ce domaine. Il a également indiqué que des contrats d'assurance-vie, basés sur des actions françaises et répondant aux nouveaux critères d'exonération (dits "contrats DSK"), étaient en cours de constitution. Il a fait remarquer que les textes réglementaires afférents n'étaient pas à ce jour publiés. Sur ce sujet, il a souhaité que les actions des sociétés européennes cotées puissent être intégrées à ce nouveau produit.

M. Alain Lambert, rapporteur général, a également interrogé M. Gérard Athias sur les avantages qui, à son avis, étaient les plus importants pour les souscripteurs. Il lui a répondu que les Français étaient particulièrement sensibles à la simplicité et à la lisibilité de la fiscalité. Il a indiqué qu'à son avis, les épargnants étaient confrontés à une crise de confiance et que l'instabilité fiscale était très nocive pour l'assurance-vie. Il a ajouté que les Français étaient hostiles à l'idée d'acquitter un impôt sur les versements.

Au sujet de l'introduction de l'euro, M. Gérard Athias a indiqué que le marché risquait d'être déstabilisé. Enfin, abordant la question des défaillances, il s'est opposé à l'éventuelle création d'un fonds de garantie, en argumentant qu'il était difficile de demander à des organismes qui n'ont aucun pouvoir de contrôle, de contribuer au sauvetage de sociétés qui ont commis des imprudences et des erreurs de gestion.

Audition de

M. Jean ARVIS
Président

et de M. Jean-Pierre MOREAU,
délégué général adjoint

Fédération française des sociétés d'assurances
(FFSA)

Jeudi 5 mars 1998

M. Jean Arvis a tout d'abord décrit les principales caractéristiques de l'activité d'assurance. Il s'agit, en premier lieu, de l'inversion du cycle de production. En effet, la cotisation est fixée avant que la charge du sinistre ne soit connue. Il s'agit ensuite de la prise de risque au passif. L'assureur qui vend un contrat d'assurances prend un engament ferme qui vient alourdir son passif. Enfin, la durée des engagements souscrits, notamment pour l'assurance vie, est généralement longue et ce secteur est particulièrement sensible à la variation des taux d'intérêt.

Puis, M. Jean Arvis a insisté sur l'émergence de nouveaux risques. En matière de dommages et de responsabilité, l'assurance est aujourd'hui confrontée à la couverture de risques sériels qui prennent une ampleur catastrophique, qu'il s'agisse de la transfusion sanguine, du cas de l'amiante ou, à une échéance très rapprochée, des risques informatiques liés à l'an 2000. Or, les assureurs, pour pouvoir exercer leur métier ont avant tout besoin de règles stables, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui ; le droit, essentiellement jurisprudentiel, ne cesse de varier. Concernant l'assurance des personnes, de nouveaux besoins de couverture sont également apparus, en raison des grandes tendances démographiques, principalement en matière de retraite et de dépendance.

En conclusion, M. Jean Arvis a évoqué les pistes de réformes qui devraient s'articuler autour de quatre axes principaux :

- assainir la concurrence en éliminant les distorsions de concurrence, non seulement fiscales, mais aussi réglementaires et commerciales, qui existent au détriment des sociétés d'assurance et au bénéfice des mutuelles du code de la mutualité et des institutions de prévoyance ;

- renforcer la protection des assurés. En effet, un système de place doit, d'une part, avoir pour finalité de couvrir les assurés et non pas les assureurs, d'autre part, avoir un caractère universel, c'est-à-dire, indemniser tous les assurés, quel que soit le type d'organisme auquel il s'adresse ;

- assurer un cadre réglementaire plus clair et plus stable. La législation des assurances est trop complexe du fait de la juxtaposition de trois codifications différentes du droit des assurances. De surcroît, la législation fiscale des produits d'assurance est frappée d'une grande instabilité qui demeure pénalisante ;

- enfin, développer la complémentarité entre régimes obligatoires et régimes complémentaires.

Un débat s'est ensuite engagé au cours duquel MM. Alain Lambert, rapporteur général et Yann Gaillard sont intervenus.

M. Jean Arvis a alors pu apporter les précisions suivantes :

- s'agissant des distorsions de concurrence entre les trois opérateurs du secteur des assurances, il a rappelé notamment que la taxe de 7 % ne s'appliquait qu'aux seuls contrats d'assurance-maladie complémentaire souscrits auprès des sociétés d'assurances et que seules ces dernières étaient soumises à l'impôt sur les sociétés, les institutions de prévoyance et les mutuelles étant considérées comme des organismes sans but lucratif ;

- concernant l'éventuelle recomposition du monde de l'assurance, il a insisté sur la nécessité, d'une part, de rationaliser ce secteur en créant une profession unique soumise à des règles communes, d'autre part, de redéfinir le périmètre de l'assurance en investissant des champs nouveaux d'activité, notamment dans le domaine financier (produits dérivés...) ;

- évoquant l'avenir d'une Europe de l'assurance, il a rappelé que le maintien actuel de législation et de pratique différentes en matière de droit du contrat rendait impossible la commercialisation de polices standards et contraignait les opérateurs à respecter les règles imposées par le pays d'accueil ;

- s'agissant de la constitution future d'un fonds de garantie, il s'est déclaré très favorable à ce projet qui devrait aboutir très prochainement ;

- enfin, concernant les contrats dits "DSK", il a indiqué que les textes d'application n'étaient pas encore au point et a insisté, à ce propos, sur la nécessité de rétablir en France, à l'instar de la Grande-Bretagne, une égalité entre l'épargne en actions et l'épargne à revenu fixe.

Audition de

M. Jean-Pierre DAVANT
Président
et
M. Jean-Louis BANCEL
Directeur général

MUTUALITE FRANCAISE

Mercredi 25 mars 1998

M. Jean-Pierre Davant, président de la Mutualité française, a d'abord souligné l'importance qu'il attache à la prévention, 1 % des dépenses de son groupe y sont consacrées. Les domaines de prédilection sont la toxicomanie, l'alcool, le tabagisme et le sida. Diverses opérations sont menées en partenariat avec le ministère de l'Education nationale et Médecins du monde.

Le premier métier de la Mutualité française est la prévoyance dans le domaine de la santé (50 milliards de francs collectés chaque année).

Il a indiqué que les pouvoirs publics sont les clients privilégiés du groupe.

La Mutualité française compte 1.500 établissements médicaux, para-médicaux et sociaux parmi lesquels :

- 322 centres d'optique ;

- 257 centres de santé dentaire ;

- 43 centres de santé médicaux ;

- 311 établissements et services pour les personnes âgées ;

- 174 services et centres de loisirs vacances ;

- 59 établissements court moyen séjour et de santé mentale.

Il a fait valoir que cette organisation révélait la volonté de son groupe d'humaniser les services conformément à l'idée selon laquelle "la santé n'est pas un commerce".

Abordant les enjeux de la transposition des directives européennes d'assurances dans le code de la mutualité, M. Jean-Pierre Davant a plaidé pour la reconnaissance de la spécificité de la forme juridique de la mutualité.

Se défendant de tout esprit archaïque, il a souligné l'importance de la prise en considération de la cohésion sociale et de la solidarité nationale.

Il a souhaité que l'intégration soit soucieuse du respect des différences qui existent entre sociétés commerciales et mutualistes.

Il a rappelé que devant les congrès de la mutualité, tant le président François Mitterrand, le 17 septembre 1994 à Bayonne, que le président Jacques Chirac le 7 juin 1997 à Lille, avaient soutenu publiquement le mouvement. Il s'est déclaré favorable à toutes les dispositions européennes valorisant la transparence, et la protection des assurés, rejetant celles qui conduiraient au rapprochement des sociétés de personnes et des sociétés de capitaux.

Il a indiqué que, contrairement à la rumeur, la non-transposition des directives dans le code de la mutualité n'entravait pas la liberté d'accès des opérateurs européens au marché français.

M. Henri Collard s'est interrogé, d'une part sur la relation entre prévention et prévoyance, d'autre part sur les avantages offerts par les mutuelles par rapport aux sociétés commerciales. Il a également demandé à Jean-Pierre Davant s'il prenait en charge le forfait hospitalier.

M. Jean-Pierre Davant a répondu que la prévention permettait de limiter le nombre de malades potentiels, à l'exemple de la toxicomanie. Il a souhaité à ce sujet voir renforcée la législation réprimant la vente de drogue. Il a également indiqué que son groupe avait ouvert des centres afin de venir en aide aux héroïnomanes.

Le forfait hospitalier est bien évidemment pris en charge et pèse lourd dans le budget de la mutualité française.

Il a enfin expliqué que l'avantage de la mutualité résidait dans la redistribution sous forme de prestations en nature au bénéfice des sociétaires.

M. Yann Gaillard a remarqué qu'il existe en France une confusion, dans le secteur public, entre les caisses primaires et les mutuelles. Evoquant la mutuelle de l'Education nationale, il s'est interrogé sur les retards des prestations servies par elle.

M. Jean-Pierre Davant a expliqué que certaines mutuelles européennes assumaient le rôle de caisse primaire. Pour des raisons historiques, en France, la gestion administrative du régime des fonctionnaires de l'Etat relève de la mutualité.

Il a déclaré n'avoir pas eu connaissance de retard dans les prestations versées par la mutuelle de l'Education nationale.

A M. Paul Loridant qui s'inquiétait de savoir dans quels domaines s'exerçait la concurrence entre les mutuelles et les sociétés commerciales, M. Jean-Pierre Davant a indiqué qu'elle se situait essentiellement dans les contrats collectifs. Le champ d'action des assureurs est également plus large ; il s'étend par exemple aux biens des entreprises. Ils pratiquent auprès des chefs d'entreprise le dumping dans le domaine de la santé afin de conquérir l'ensemble des contrats.

Evoquant les institutions de prévoyance, M. Alain Lambert, rapporteur général, s'est enquis de connaître le périmètre qui leur était réservé. Il a également abordé l'exonération de la taxe professionnelle.

M. Jean-Pierre Davant a expliqué que les institutions de prévoyance sont paritaires et choisies par les syndicats et les chefs d'entreprise. Le salarié n'a pas le choix, contrairement aux mutuelles auxquelles il est libre d'adhérer.

Il a confirmé que les mutuelles ne paient pas la taxe professionnelle, mais acquittent la taxe sur les salaires.

Il a déclaré enfin qu'il souhaitait vivement voir entrer les futurs fonds de pensions dans la compétence des mutuelles.

Audition de Mme PALLEZ

Sous-directeur des assurances
Ministère de l'économie et des finances

Jeudi 26 mars 1998

Mme Pallez, sous-directeur des assurances au ministère de l'économie et des finances, a, tout d'abord, souligné que le groupe de travail sénatorial effectuait ses travaux au moment où les marchés français de l'assurance-vie et de l'assurance-dommage connaissent de fortes évolutions. L'assurance-vie est fortement influencée par les décisions législatives ou réglementaires ; l'assurance-dommage est actuellement dans un cycle baissier. S'ajoutent à cela l'internationalisation et la concentration des groupes.

Mme Pallez s'est ensuite interrogée sur les conséquences des différents régimes juridiques et fiscaux qui régissent le monde de l'assurance. Elle a d'emblée rappelé que ces spécificités ne sont pas propres à la France.

Pour les institutions qui relèvent du code des assurances, Mme Pallez a considéré que la concurrence s'exerçait sans distorsions. Les mêmes règles prudentielles et fiscales s'appliquent à toutes les institutions.

Les mutuelles, pour Mme Pallez, ne connaissent pas d'avantages discriminants puisque si elles ne rémunèrent pas les fonds propres, elles ont en revanche des contraintes que ne connaissent pas les compagnies d'assurance. Le statut des mutuelles n'en est pas pour autant un frein à leur développement puisqu'elles ont maintenant la capacité d'emprunter sur les marchés et qu'elles peuvent, sous certaines conditions, à la limite, créer des sociétés anonymes, ce que certaines ont fait.

S'agissant des institutions de prévoyance, Mme Pallez a constaté qu'elles avaient adopté les règles européennes et qu'elles étaient en train de mettre en place un plan comptable proche de celui des entreprises du Code des assurances. En revanche, leur organe de contrôle est distinct de celui des entreprises du Code des assurances. Elle a toutefois souligné que la commission de contrôle des assurances et la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance étaient dirigées par un président commun.

Un seul sujet fiscal reste pendant s'agissant des institutions de prévoyance : la taxe de 7 % sur les contrats à laquelle elles ne sont pas assujetties (ainsi d'ailleurs que les mutuelles).

En revanche, Mme Pallez a constaté que les directives européennes n'étaient pas encore transposées aux mutuelles dites " de 1945 "(Code de la Mutualité). Il n'y a donc pas actuellement identité des règles prudentielles, comptables et fiscales. Le Gouvernement, sensible à ce problème, estime que la transposition des directives doit et peut respecter la spécificité de ces mutuelles qui sont très présentes dans les secteurs de la santé et de la solidarité.

Sur les réseaux de distribution, Mme Pallez a noté qu'ils étaient, en France, très variés et très nombreux, ce qui donne lieu à une concurrence intense. Les réseaux bancaires, par exemple, se sont investis dans le "secteur vie" et commencent à le faire dans le "secteur dommages".

Elle a ensuite abordé la question des deux réseaux spécifiques que sont le Trésor et la Poste. Pour la Poste, Mme Pallez a jugé importante l'adoption d'une comptabilité analytique et son inscription dans le nouveau contrat de plan afin de respecter la directive postale européenne. Elle a considéré que l'introduction de la Poste sur le marché de l'assurance ne devait se faire que de manière expérimentale et sur des branches d'activité limitées compte tenu de l'impact possible sur les agents généraux. Puis, Mme Pallez a relativisé l'importance du Trésor public en notant qu'il ne représentait que 1 % du marché de l'assurance-vie. Elle a ajouté que les éléments de comptabilité analytique transmis par le Trésor public à la suite des observations de la Cour des comptes montraient qu'il n'exerçait pas ses activités à perte et que son impact sur la concurrence était donc faible.

Abordant la question de la place de l'assurance française dans le monde, Mme Pallez a souligné que la France constituait le premier marché européen et le troisième marché mondial de l'assurance et comptait des acteurs significatifs sur le plan international, parmi lesquels le groupe Axa-UAP, un des premiers acteurs mondiaux. Les assureurs français sont bien armés face à leurs concurrents et ont renforcé leur solvabilité dans les années récentes en anticipant les normes européennes, ce qui les met à l'abri de sinistres éventuels. Il reste à surveiller la rentabilité de certains groupes français, qui semble parfois inférieure à celle de leurs concurrents anglais ou allemands. Par ailleurs, Mme Pallez a remarqué que le marché de l'assurance-dommage montrait quelques signes de diminution des tarifs qui risquait de peser sur les résultats.

Pour conclure son propos liminaire, Mme Pallez a abordé différents sujets concernant le marché de l'assurance française :

- la sécurité de place : il faut que la place soit capable de régler les problèmes des entreprises d'assurance en difficulté sans que les intérêts des assurés soient compromis et leur confiance ébranlée. C'est le sens du dispositif de renforcement de la sécurité des assurés-vie qui est proposé par le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. Dans ce cadre, les intermédiaires, les courtiers par exemple, devront être mieux contrôlés ;

- les entreprises doivent pouvoir gérer dans le temps leurs engagements dans un contexte juridique et fiscal stable ; elles devront constituer des provisions suffisantes et qui soient fiscalement déductibles. Les ministres concernés, MM. Strauss Kahn et Sautter ont demandé aux directions compétentes du ministère de faire très vite des propositions sur ce sujet.

- la fiscalité indirecte sur les contrats d'assurance est élevée en France. Il faut veiller à ne pas nuire à la compétitivité du marché français ;

- il est essentiel de poursuivre l'harmonisation des règles prudentielles au niveau européen et notamment les exigences en termes de fonds propres consolidés des groupes d'assurance ;

- il faut savoir préserver certaines caractéristiques positives du marché français comme le système du bonus-malus ;

- ne pas croire qu'on puisse assurer des risques non assurables ; il faut être rigoureux en la matière pour éviter qu'à l'exemple de ce qui s'est passé pour la garantie décennale en matière de construction, les entreprises se retirent du marché.

En réponse à MM. Yann Gaillard et Paul Loridant, Mme Pallez a précisé que si l'existence de certaines différenciations était indéniable, elle ne nuisait pas à la concurrence de manière significative. Elle a fait remarquer qu'il n'existait pas, comme pour les banques, de mécanisme similaire à celui de l'article 52 de la loi bancaire, mais que les modalités de l'agrément relevaient de la même philosophie.

A M. Henri Collard , qui relevait la contradiction entre la bonne santé du groupe Axa-UAP et la dégradation de la rentabilité des opérateurs, Mme Pallez a répondu qu'il fallait distinguer les tendances moyennes sur les marchés et les situations individuelles et que le résultat d'Axa-UAP était en partie lié à l'activité internationale du groupe, plus de 50 % de son chiffre d'affaires étant réalisé à l'étranger. Pour ce qui est des assurances-retraite par capitalisation, elle a souligné que les contrats dits "DSK" avaient comme objectif de favoriser le placement en actions pour l'assurance-vie. Elle a précisé que le ministre avait déclaré que les travaux menés par D. Migaud et J. Cahuzac aboutiraient dans le courant de l'été.

A M. Yann Gaillard, Mme Pallez a précisé que le système du bonus-malus ne posait pas un problème de concurrence, mais au contraire l'encouragerait en permettant une mutualisation transparente entre "assurés risqués" et "assurés non risqués". En Grande-Bretagne, où ce système n'existe pas, il y a un taux très élevé de non assurés parmi les jeunes conducteurs (contre 1 à 3 % en France).

Pour ce qui est des règles prudentielles des mutuelles du Code de la mutualité, les ministres concernés ont fait des propositions à la Commission de Bruxelles pour les rapprocher de celles des entreprises du Code des assurances et des institutions de prévoyance, d'autant qu'il y a des organes de contrôle distincts.

Puis, Mme Pallez a souligné que si les organes de contrôle des assurances et des institutions de prévoyance étaient distincts, ils avaient un président commun qui était le garant d'une jurisprudence commune.

Mme Pallez a ensuite évoqué le marché unique de l'assurance. Elle a noté qu'il existait juridiquement mais était plus lent à démarrer du point de vue économique. La libre prestation de services était peu utilisée au vu de la difficulté à mettre au point un contrat standard. En revanche, le libre établissement a été plus sollicité. Mme Pallez a noté que l'adoption de l'euro allait accélérer l'intégration des acteurs de l'assurance, notamment dans le secteur de l'assurance-vie qui a une logique de comparabilité très forte.

Puis, Mme Pallez a nuancé et relativisé l'existence d'un risque systémique dans le secteur des assurances en précisant que les phénomènes de défaillance étaient beaucoup plus lents que dans le secteur bancaire et que leur propagation dans le système était beaucoup moins rapide. En revanche, elle a souligné qu'il pouvait exister des risques émanant du marché. Elle a ainsi indiqué qu'une hausse importante et durable des taux d'intérêt pouvait inciter les assurés à résilier leurs contrats d'assurance-vie pour placer les sommes ainsi récupérées sur de nouveaux contrats. Cependant, les études menées semblent indiquer qu'il faut une modification importante et durable des taux pour que le marché en soit affecté compte tenu des coûts de gestion et de la perte des avantages fiscaux liés à la durée de détention.

Répondant à une dernière série de questions, Mme Pallez a précisé qu'en matière d'agrément, il n'y avait pas de règle écrite demandant des actionnaires de référence mais que le comportement des acteurs était proche de celui des acteurs du secteur bancaire. L'évaluation des actionnaires se fait au cas par cas avec une absence d'obligation d'être un assureur ; mais elle a reconnu qu'il était plus facile d'évaluer la capacité des assureurs à être actionnaires cars ils avaient l'avantage de présenter une situation connue des autorités prudentielles.

S'agissant de la garantie de place, Mme Pallez a indiqué que ses services avaient mené une large enquête internationale sur ce sujet : en général, les dispositions de contrôle prémunissent largement le secteur des accidents en France et beaucoup de cas ont été traités par anticipation.

Mais, elle a ajouté que l'image du marché et la confiance des assurés pouvaient cependant être ébranlés par un accident qui ne préjuge en rien de la sécurité globale du système. Elle a enfin estimé que la mise en place d'un mécanisme de solidarité de place supposait une grande efficacité des contrôles afin de prévenir la déresponsabilisation des acteurs.

Audition de

M. Jean SIMONNET,
Président de la MACIF
de
M. Gérard ANDRECK
Directeur général de la MACIF
et de
M. Jean-Paul CHALLET,
Président du directoire de MUTAVIE

(Jeudi 26 mars 1998)

M. Jean Simonnet, Président a présenté, en préambule, les activités de la MACIF. Elles sont centrées sur l'assurance non-vie. Les trois quarts de son chiffre d'affaires est réalisé dans le secteur de l'assurance automobile.

Le solde est effectué dans le domaine de l'assurance multirisque habitation, et les contrats d'assurance individuelle accidents. La MACIF compte près de 4 millions de sociétaires, emploie 6.000 salariés, son chiffre d'affaires s'élève à 13,5 milliards de francs pour 1997, elle a réalisé 200 millions d'excédents la même année.

M. Jean Simonnet a insisté sur le fait que la MACIF se veut une vraie mutuelle respectant des critères non marchands tels que la solidarité active entre ses membres, le fonctionnement démocratique de ses structures, le désintéressement de ses dirigeants ainsi que la volonté de lutter contre l'exploitation des besoins de prévoyance. Reconnaissant les spécificités du mouvement mutualiste qui repose sur le principe "un homme, une voix ", il a plaidé pour une modernisation par le législateur des textes fondateurs de cette forme juridique, dans le respect de la tradition et l'esprit de solidarité.

Abordant ensuite les différences de traitements juridiques entre les mutuelles et les sociétés anonymes, M. Jean Simonnet a souligné que les seules différences résultaient du mode de commercialisation des produits d'assurances : les sociétés anonymes utilisent des intermédiaires alors que les mutuelles traitent directement, sans agents généraux ni courtiers .

Evoquant les évolutions juridiques souhaitables, M. Jean Simonnet a expliqué qu'il souhaitait voir défiscalisé le droit d'adhésion des sociétaires . Cette innovation permettrait d'accroître les fonds propres, surtout ceux des petites mutuelles pour lesquelles l'autorisation de faire appel public à l'épargne autorisée par la loi depuis 1996 est particulièrement délicate à mettre en oeuvre.

Il a expliqué que des discussions étaient en cours à ce sujet entre les pouvoirs publics, le GEMA et la FFSA. Il a invité le législateur à les appuyer le moment venu.

Ensuite, M. Jean Simonnet a dénoncé les évolutions récentes de la fiscalité parmi lesquelles la réduction du champ d'application du régime des plus et moins values à long terme, les deux majorations temporaires d'impôt sur les sociétés et l'imposition des écarts de valorisation des titres d'OPCVM détenus par les entreprises d'assurance.

Par ailleurs, l'interprétation restrictive par les contrôleurs fiscaux des textes relatifs aux déductibilités des provisions techniques nuit à l'ensemble de la profession.

Soulignant l'effet néfaste des nouveaux prélèvements sociaux sur l'assurance vie, M. Jean Simonnet a dénoncé l'instabilité juridique et fiscale actuelle. Dans ce domaine là encore, la déductibilité des provisions, techniques cette fois, est de plus en plus souvent contestée par le fisc. L'ensemble de ces évolutions sont éminemment nuisibles au secteur de l'assurance.

Analysant l' intégration européenne et la concurrence mondiale , M. Jean Simonnet a déclaré adhérer totalement aux thèses défendues par le GEMA.

Les sociétés mutualistes demandent instamment que soit préservée leur spécificité , en particulier le rappel de cotisation admis à hauteur de 50 % pour la couverture de la marge de solvabilité et l'abattement de 25 % de leur fonds de garantie minimum. Les titres participatifs ne doivent pas être traités différemment des actions.

Il a incité les sénateurs à encourager le gouvernement à remettre à l'ordre du jour du Parlement européen, le projet de statut européen des mutuelles actuellement bloqué.

Il a enfin attiré l'attention du groupe sur le projet d'une communication interprétative de la libre prestation de services (LPS) qui viserait à la rendre temporaire.

Il a souhaité que l'on observe une "pause" fiscale dans le domaine des assurances en France afin de mieux préparer l'harmonisation européenne.

M. Jean-Paul Challet, directeur des assurances de personnes, MACIF et président du directoire de MUTAVIE, filiale de la MACIF, a regretté les dernières mesures fiscales pesant sur l'assurance vie. Il a de plus expliqué que la gestion matérielle d'un double fichier, liée aux deux régimes d'imposition existants posait des problèmes techniques extrêmement délicats.

Il a par ailleurs dénoncé la complexité de l'instruction fiscale du 30 décembre 1997 sur le sujet, ajoutant qu'elle était incomplète.

Il a déploré le flou dont est entourée la déductibilité des provisions qui pousse la réassurance hors de nos frontières .

En réponse à M. Paul Loridant qui l'interrogeait sur une éventuelle solidarité de place, M. Jean Paul Challet a évoqué des difficultés ponctuelles, rejetant toute discussion alarmiste, compte tenu des taux d'intérêts actuels.

M. Paul LORIDANT a ensuite interrogé M. Jean SIMONNET sur la possibilité de regroupement de certaines mutuelles afin, à l'exemple des sociétés anonymes, de constituer des structures plus concentrées.

Il lui a été répondu que le monde mutualiste jouait dans la proximité aux dépends de la taille. Son ambition est au plus européenne et non mondiale . Il a indiqué que l'accent était mis actuellement sur l'assurance directe par téléphone.

M. Gérard ANDRECK, directeur général de la MACIF a expliqué que des filiales communes à plusieurs mutuelles européennes avaient été créées avec des résultats prometteurs, comme en Pologne. Il s'est félicité de la création d'un contrat européen de protection juridique .

Interrogé sur la bancassurance, M. Jean SIMONNET a dénoncé la concurrence déloyale de certaines banques qui profitent de leur position dominante dans le domaine du crédit pour vendre des produits d'assurance, effectuant ainsi une économie substantielle en matière de frais généraux.

Audition de

M. Jean FOURRÉ,
Président

et de M. Jean-Louis BELLANDO,
Secrétaire général

Commission de contrôle des assurances
(CCA)

(Mercredi 1 ^er avril 1998)

Dans un propos liminaire, M. Jean Fourré a rappelé le rôle de la commission de contrôle des assurances en évoquant les difficultés auxquelles elle se heurte dans l'exercice de ses prérogatives. Tout d'abord, des difficultés de fait tenant à une certaine opacité des structures et des comptes des sociétés d'assurances. Souvent organisées en grand groupe, avec de nombreuses filiales et participations, ces entreprises, malgré la consolidation de leurs comptes, ne permettent pas une bonne lisibilité et une claire appréciation de leurs actifs.

Parfois quelques difficultés naissent des procédures. Pour illustrer ce propos, M. Jean Fourré a précisé qu'aujourd'hui entre l'injonction et les éventuelles mesures disciplinaires, il se passe un délai considérable pouvant, dans certains cas, dépasser un an. Il a ajouté que des dévoiements de la procédure pouvaient permettre, encore, un gain de temps. En effet, une entreprise qui défère à une injonction pour la forme, après plusieurs mois, peut continuer ses activités, même lorsqu'elles sont contraires à la réglementation ou à la sécurité des assurés.

Actuellement, seule la loi bancaire prévoit une procédure de sanction d'urgence, contradictoire, limitée à six mois, à l'issue de laquelle les poursuites sont soit confirmées soit arrêtées;  mais, dans le code des assurances, l'urgence existe par la surveillance spéciale ou la désignation d'un administrateur provisoire. Or, l'essentiel est de préserver les intérêts des assurés plus que de sanctionner les dirigeants. Il n'y pas nécessairement à aligner les textes.

Réaffirmant les propos du président Jean Fourré, M. Jean-Louis Bellando , secrétaire général, a tenu à préciser qu'en quarante ans de carrière il n'avait jamais eu à traiter de deux problèmes identiques, montrant ainsi la difficulté de leur tâche. Il a également rectifié le chiffre d'affaires des entreprises d'assurance sur lesquelles la CCA exerçait un contrôle en l'estimant aux alentours de 800 milliards de francs et non pas à 1.000 milliards comme il a pu l'être avancé pour 1996.

M. Jean-Louis Bellando a ensuite dressé le panorama du secteur de l'assurance en France.

Particularité française, l'assurance est fortement mutualiste (2/3 des automobilistes par exemple).

Dans le classement européen des grands groupes d'assurance, parmi les 15 premiers figurent quatre Français : AXA, CNP, Crédit agricole et le GAN. AXA réalise un chiffre d'affaires plus important (2/3 ; 1/3) à l'étranger que dans l'hexagone. Le devenir du GAN est lié à sa privatisation.

Evoquant l'impact de l'ouverture des frontières sur le secteur, M. Jean-Louis Bellando a estimé que le point positif était, sans doute, la reconnaissance mutuelle des activités de contrôle des commissions de chaque pays. Sur le plan des échanges commerciaux, on n'assiste pas encore à de grands transferts, l'assurance demeurant un outil de proximité.

L'assurance française dans l'Union européenne ne représente encore que 4 milliards de francs (0 franc en Grande-Bretagne pour l'assurance-vie).

Abordant ensuite la répartition de l'activité sur notre territoire, M. Jean-Louis Bellando a relevé que 85% des 720 milliards de francs de chiffre d'affaires étaient réalisés par 15 grands groupes :

Essentiellement AXA/UAP pour 15 %, ALLIANZ/AGF/PFA, GENERALI et COMMERCIAL UNION pour 20 % à eux trois, quelques filiales étrangères (Norwich, Zurich...) pour près de 5 %, le reste revenant à la CNP, à GROUPAMA, au Crédit mutuel, aux Mutuelles du Mans...

M. Jean-Louis Bellando a ensuite commenté le rapprochement AXA/UAP. Constatant qu'au cours des vingt dernières années, l'UAP, alors première en France, avait connu 6 présidents, il a considéré que cela avait conduit à la fois à un certain immobilisme et à une politique commerciale et de développement de l'entreprise désordonnée.

Il a ajouté que quelques investissements stratégiques trop onéreux et la relance coûteuse de l'activité assurance-vie avaient considérablement altéré la rentabilité du groupe UAP.

Dans le même temps, il a observé qu'AXA avait gardé une bonne solvabilité, un management continu, des investissements de qualité. En outre, restée hors de la spéculation immobilière, AXA n'a pas subi les conséquences de cette crise.

Conformément à sa stratégie de croissance externe, AXA a absorbé successivement plusieurs sociétés, acquérant ainsi une grande expérience dans le domaine des fusions; le rapprochement avec l'UAP lui permet aussi d'accéder à son réseau de filiales à l'étranger, particulièrement en Allemagne.

Cette stratégie d'acquisitions externes a permis à AXA d'être bien implantée aux Etats-Unis, en Australie et même au Japon.

La force d'AXA, selon M. Jean-Louis Bellando est que le groupe ne s'occupe que d'assurance, ce qui doit le mener, à terme, à procéder à des cessions des participations de l'UAP hors assurance.

Il a conclu en estimant que le groupe était solide et crédible sur le marché.

M. Jean-Louis Bellando a ensuite présenté les différents secteurs de l'assurance.

S'agissant de l'assurance automobile, il a estimé que le secteur était relativement facile à gérer du fait d'une bonne maîtrise des risques. Le volume important des contrats permet une compensation des risques plus aisée. Observant que sur les 25 dernières années, il y avait eu 20 années bénéficiaires, il a indiqué que cela avait permis de consolider tout le secteur.

Selon M. Jean-Louis Bellando , l'assise financière est solide et depuis 1972, les entreprises d'assurance ont gagné de l'argent sur cette activité grâce au placement des provisions à des taux élevés et à l'affaiblissement progressif de l'inflation. Il a précisé qu'en France, malgré des niveaux d'indemnisation forts, la bonne connaissance des risques après à l'arrivée des mutuelles, la liberté tarifaire (depuis 20 ans) et des systèmes informatiques performants ont permis une bonne rentabilité.

Poursuivant son exposé, M. Jean-Louis Bellando a énuméré quelques points difficiles :

- dans la construction, les garanties décennale nécessitent des provisionnements importants ;

- les assurances crédit et caution ;

- l'assurance dépendance où il existe un problème de tarification en l'absence de statistiques fiables dans ces domaines évolutifs ;

- les DOM/TOM où il est toujours difficile pour les assurés de souscrire des contrats.

Abordant le secteur de l'assurance-vie qui représentait 65% de l'assurance en 97 contre 24% en 1950 et 27% en 1980, M. Jean-Louis Bellando a révélé que toutes les entreprises, soit 135, étaient aujourd'hui confrontées à des problèmes.

L'émergence des filiales de groupes bancaires a révolutionné le marché avec des coûts d'acquisition et de gestion plus faibles. Il a indiqué que ces derniers représentaient 20 % à l'UAP, 17 % au GAN, 5 % pour CNP et 3,5 % pour Natio-vie.

Les assureurs traditionnels ont pu survivre en puisant dans leurs réserves, en réalisant des plus-values latentes et grâce à des portefeuilles de vieux contrats moins bien servis notamment en participation aux bénéfices, mais aujourd'hui ces ressources sont en voie de disparition. D'où une situation difficile pour beaucoup.

Parmi les causes de ces difficultés, la loi consumériste du 7 janvier 1981, qui fixe le montant minimum des valeurs de rachat à un niveau inégalé en Europe, soit 95% de la provision mathématique pendant les dix premières années du contrat et 100% ensuite. En Grande-Bretagne, en revanche, les sociétés ne sont pas tenues de s'engager a priori sur un niveau de valeur de rachat, et sont donc libres de s'adapter au nombre des demandes et à leur situation financière du moment.

De plus, la garantie de taux élevés de rémunération et l'allongement de la durée de la vie font apparaître une sous-tarification des rentes.

Selon M. Jean-Louis Bellando , toute nouvelle décrue des taux d'intérêt pourrait induire de graves difficultés.

Il a enfin évoqué les menaces que faisait peser la fiscalité sur les compagnies d'assurance et notamment sur l'assurance construction.

Répondant à M. Paul Loridant qui s'étonnait des renversements de tendance récents, M. Jean-Louis Bellando a confirmé que la prévision il y a un an sur les activités "non-vie" était très pessimiste alors que l'assurance-vie, était considérée, à tort, comme solide.

Interrogés par M. Henri Collard sur l'apparent manque de pouvoir de la CCA, Messieurs Jean Fourré et Jean-Louis Bellando ont estimé qu'en matière d'investigation ses pouvoirs étaient suffisants. En revanche, elle ne peut prononcer des injonctions qu'après une procédure longue et complexe d'environ un an pendant laquelle l'entreprise contrôlée ne respecte pas les règles prudentielles. Le recours, dans certains cas, à une procédure d'urgence permettrait, sans doute, un meilleur respect de la réglementation en permettant la nomination d'un administrateur provisoire.

Enfin, répondant à M. Alain Lambert, M. Jean Fourré a indiqué que les différences entre les commissions de contrôle se situaient essentiellement au niveau des procédures et du type des contrôles : fonctionnel ou prudentiel, et que la plupart des reproches adressés par la Commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance ont trait aux règles de fonctionnement de la démocratie mutualiste.

Audition de

M. Didier PFEIFFER,
Président directeur général

du Groupe des Assurances Nationales
(GAN)

Mercredi 1er avril 1998

M. Didier Pfeiffer a indiqué que le métier de l'assurance engendrait une méfiance certaine de la part de nos concitoyens. Pourtant, l'assurance libère les énergies des entrepreneurs et répond aux demandes de protection sociale de la population et les capitaux qu'elle draine contribuent aux besoins de financement de l'économie. Il a fait remarquer que les risques sont de moins en moins bien assumés par le corps social et cet état de fait provoque une confusion entre mutualité et solidarité, entre responsabilité et indemnisation.

Il a, en premier lieu, évoqué le contexte actuel dans lequel évoluent les assurances en précisant que la mondialisation modifiait tant la structure de la demande que de l'offre. Il a rappelé l'impact des nouvelles technologies sur les modes de distribution des produits, la recherche d'un meilleur rapport qualité/prix de la part des ménages, et le vieillissement de la population qui fait naître des besoins nouveaux. Il a ajouté que la concentration du secteur, en voie d'accélération, avait pour objectif une diminution des coûts et visait à faire face à une demande globale de plus en plus internationale.

Abordant les problèmes que rencontre actuellement le secteur des assurances, M. Didier Pfeiffer a noté que le secteur de l'assurance-dommages était arrivé à maturité, et que le secteur de l'assurance de personne tendait vers la maturité.

Evoquant la concurrence très vive entre assureurs traditionnels banquiers, sociétés mutuelles et institutions de prévoyance, il a insisté sur la nécessité d'un environnement concurrentiel loyal et de règles fiscales et sociales stables. A ce sujet, il a indiqué que l'incertitude qui pèse sur la fiscalité de l'assurance est très nuisible à ce secteur.

S'agissant de la prévoyance, il a estimé que la protection offerte par l'Etat n'était plus suffisante, et que l'assurance privée pouvait y remédier. Il a regretté que cet instrument tarde à être mis en place alors que les Européens occupent d'ores et déjà ce marché.

Il a considéré que l'assurance-vie répondait au déséquilibre démographique et à la volonté de ne pas faire reposer tout le poids du financement des retraites sur les générations futures. Evoquant les dispositions fiscales adoptées fin 1997, il s'est élevé contre les changements de régime fiscal en déclarant que toute nouvelle modification serait porteuse de danger compte tenu de la sensibilité des épargnants à l'environnement fiscal.

S'agissant de la retraite par capitalisation, il a considéré que le succès des fonds de pensions reposait sur l'ouverture d'un nouvel espace de dialogue social au sein de l'entreprise et qu'en limitant le jeu de la concurrence à la seule gestion financière, on risquait de voir fuir les actifs à l'étranger. Estimant que les fonds de pension ne devaient pas être perçus comme un nouveau prélèvement obligatoire, il a prédit l'échec de tout mécanisme qui reposerait sur un système centralisé, monolithique et obligatoire.

Observant que les ordonnances Juppé avaient autorisé les assureurs traditionnels à intervenir dans le domaine de la santé, M. Didier Pfeiffer a déploré la distorsion de concurrence entre assurances et mutuelles. Il a évoqué, à cet égard, la taxe de 7 % sur les contrats à laquelle échappent la mutualité de 1945, l'impôt sur les sociétés et le régime fiscal des plus-values qui frappent plus lourdement les assureurs, et la taxe sur les véhicules de société. Il a estimé que le régime fiscal ne devait pas être fonction du statut juridique de l'assureur mais du type de contrat ou de produits. Il s'est enfin élevé contre le report de la transposition de la troisième directive européenne dans le code la mutualité.

Abordant l'assurance dommage, M. Didier Pfeiffer a noté une stagnation de la masse assurable. Le marché est saturé surtout pour ce qui concerne les contrats multirisque habitation et l'assurance automobile. Il a jugé que l'émergence d'un nouvel acteur tel que la Poste dans ce domaine déstabiliserait les agents généraux d'assurances dont l'activité, en milieu semi-rural, participe au développement de certaines régions.

Traitant de la solidarité nationale, M. Didier Pfeiffer a observé qu'elle devait faire face à de nouveaux risques sériels de nature catastrophique tels que ceux relevant de la transfusion sanguine. Dans ce type de risque, il est nécessaire de définir le champ et la durée de responsabilité de l'assureur car les indemnisations sont fort coûteuses.

Il a noté à cet égard une évolution préoccupante de la jurisprudence depuis le début des années 90. En effet, soucieux d'indemniser les victimes, les juges ont tendance à rechercher des responsabilités et à requalifier les contrats, ce qui encourage les assureurs à se retirer de certains risques.

En conclusion, M. Didier Pfeiffer a insisté sur la nécessité d'établir des règles claires, stables et équitables afin d'aborder la concurrence européenne sereinement.

M. Philippe Marini a interrogé M. Didier Pfeiffer sur la sécurité de place et sur les nouveaux produits en action créés par la loi de finances pour 1998. Abordant les nouveaux risques sériels, il s'est interrogé sur l'opportunité de créer un nouveau régime légal obligatoire.

M. Didier Pfeiffer a estimé que les nouveaux produits en action devraient recevoir un bon accueil. Evoquant les transferts vers ces produits à une période où les marchés financiers sont particulièrement hauts, il s'est interrogé sur l'avenir, évoquant des lendemains peut-être difficiles. Les entreprises non cotées étant en volume peu nombreuses, il a évoqué la difficulté d'en trouver assez pour aboutir aux 5 % qui leur sont réservés dans ces Sicav, par la loi.

Ces produits ayant une durée de vie longue, il a été conduit à relativiser les dangers évoqués précédemment.

Il a par ailleurs considéré que la question de la sécurité de place résultait des déboires d'une société de taille modeste de l'assurance-vie qui s'était laissée aller à des pratiques répréhensibles.

Observant que le code de la mutualité ne prévoyait ni règles prudentielles, ni organe de contrôle, il a plaidé pour un renforcement de ces règles et pour l'instauration d'un corps de contrôle unique dans l'hypothèse où les mutuelles de 1945 entraîneraient sur le marché de la capitalisation, afin de donner à tous les clients les mêmes garanties à très long terme.

S'agissant des risques sériels, il s'est déclaré hostile à la responsabilité sans faute, estimant qu'elle constitue fondamentalement une commodité permettant d'éviter de répondre à un vrai problème : celui où doit jouer la solidarité nationale.

A M. Henri Collard qui s'interrogeait sur la montée de la concurrence, M. Didier Pfeiffer a répondu que le secteur s'adaptait ; toutefois, il n'est pas souhaitable d'introduire un nouvel intervenant, faute de quoi l'on assisterait à un transfert de chômage.

Répondant à une autre question de M. Henri Collard au sujet de la couverture du risque liée à la responsabilité médicale, M. Didier Pfeiffer a décrit les excès qu'ont connu les Etats-Unis. Ce pays a rencontré de graves difficultés médicales liées à une pénurie d'obstréticiens lassés par d'incessants procès et des primes d'assurance parfois supérieures aux revenus potentiels qu'ils pourraient tirer de leur activité.

La Cour suprême tente aujourd'hui d'infléchir la jurisprudence.

M. Alain Lambert, rapporteur général, s'est enquis des mesures les plus urgentes à prendre afin de rendre la concurrence plus loyale et de l'impact de la nouvelle fiscalité sur la collecte de l'assurance vie.

M. Didier Pfeiffer a répondu qu'il lui semblait urgent d'unifier les systèmes fiscaux et les règles prudentielles. Quant à l'assurance vie, la décollecte observée au premier trimestre 1998 ne met pas le secteur en péril car les contrats à taux fixes, majoritaires, ne sont pas touchés. La baisse du rendement des actifs, liée à la baisse des taux d'intérêt, engendre un risque systémique qui, au fil des années, s'atténuera pour disparaître progressivement aux environ de 2002.

Audition de

M. Jean BALIGAND,
Président de GROUPAMA,

M. Bernard DELAS,
Directeur général,

M. Gilles LAPORTE,
Directeur général adjoint,

et M. DUPLAN

Mercredi 1er avril 1998

M. Jean Baligand a tout d'abord présenté Groupama. Il a rappelé qu'il s'agissait d'une organisation professionnelle agricole, à structure mutualiste et décentralisée. Les activités du Groupama s'articulent autour de trois pôles : l'assurance-dommage, l'assurance de la personne, la collecte et la gestion de l'épargne.

Il a indiqué que Groupama était avant tout l'assureur des professionnels de l'agriculture mais que pour être compétitif, il était nécessaire d'évoluer, ce qui expliquait la candidature de son groupe au rachat du GAN.

M. Bernard Delas a ensuite évoqué les préoccupations de Groupama relatives aux distorsions de concurrence et à la fiscalité. Les distorsions de concurrence sont particulièrement sensibles dans le domaine des assurances de personnes où interviennent des acteurs d'origine et de statuts très différents : entreprises d'assurance (sociétés par actions ou à forme mutuelle), mutuelles de la loi de 1945, institutions de prévoyance et caisses de retraite.

A ce titre, il paraît indispensable de supprimer l'écart de fiscalité sur les cotisations d'assurance-maladie et d'un point de vue prudentiel, de soumettre les mutuelles de la loi de 1945 aux règles des troisièmes directives européennes. Il s'est également déclaré inquiet des projets de distribution de contrats d'assurance-dommage par la Poste.

S'agissant ensuite de la fiscalité de l'épargne et de l'assurance-vie, il a souligné que la complexité des dispositifs existants et l'instabilité dans laquelle évolue ce secteur pénalisaient son réseau. Celui-ci a d'ailleurs constaté une baisse de ses encaissements, de l'ordre de 30 %, au premier trimestre 1998. Puis, il a évoqué le dossier des fonds de pension et insisté sur la nécessité de mettre rapidement en place des mécanismes pour éviter que certains acteurs disposent dans ce domaine d'un monopole de droit ou de fait.

Abordant enfin l'assurance agricole, M. Gilbert Duplan a relevé que l'une des préoccupations de Groupama était d'aider les agriculteurs français à aborder les nouvelles étapes de la politique agricole commune (PAC) et de l'organisation mondiale du commerce (OMC) relatives au dossier assurance-récolte. Un concours de l'Etat serait alors nécessaire et pourrait être admis au regard des règles de l'OMC. Il s'agit là d'un dossier fondamental pour la place de l'agriculture française dans la nouvelle donne de l'agriculture mondiale.

Un débat s'est ensuite engagé au cours duquel MM. Alain Lambert, rapporteur général, et Philippe Marini, sont intervenus.

MM. Bernard Delas et Gilles Laporte ont alors pu apporter des précisions sur les points suivants :

- s'agissant de la réforme de la sécurité sociale et du rôle de l'assurance privée, selon M. Bernard Delas , Groupama, contrairement à AXA, estime que celle-ci n'a pas à se substituer à la sécurité sociale, mais doit s'y associer en proposant une garantie supplémentaire ;

- concernant le sinistre d'Europavie, M. Gilles Laporte a estimé que cet incident n'était pas représentatif d'un risque systémique. Il a cependant noté que le capital minimum requis pour créer une société d'assurance-vie était trop faible en France. Il a par ailleurs rappelé que le marché français avait été entraîné dans une course à la hausse des taux d'intérêt servis. Le risque systémique résiderait alors dans une conjoncture baissière des taux. Il serait donc nécessaire, pour éviter une éventuelle catastrophe, de mieux calculer les ratios prudentiels dans l'assurance-vie, notamment en consolidant les structures d'actifs ;

- il a estimé nécessaire la création de fonds de pension compte tenu de l'évolution démographique française. Il faudrait, dans ce contexte, donner la possibilité aux assureurs privés de créer des produits individuels ou collectifs et ouvrir le dossier des fonds de retraite gérés par les institutions de prévoyance.

Enfin, il s'est déclaré défavorable à la mise en place d'un fonds de garantie mais si celui-ci devait être créé, il a jugé nécessaire, d'une part, que la commission de contrôle des assurances en garde la maîtrise, d'autre part, que sa composition soit tripartite (assurances, institutions de prévoyance et mutuelles du code de la mutualité).

Audition de Mme MORGENSTERN

Président de la Fédération nationale des cadres
et agents de maîtrise et techniciens de l'assurance
(FNCATA)

Jeudi 2 avril 1998

Mme Morgenstern a débuté son exposé en limitant son propos à l'aspect social de l'état actuel du monde des assurances.

Elle a déploré le défaut d'évolution du monde de l'assurance, au cours de la dernière décennie, qui a abouti à la perte de 20.000 emplois alors que le chiffre d'affaires du secteur était multiplié par quatre dans le même temps.

Constatant que, parallèlement, l'activité d'assurance avait permis de sauvegarder des emplois chez des opérateurs qui ne sont pas des assureurs -tels que les banques, la Poste, les instituts de prévoyance-, Mme Morgenstern a stigmatisé les distorsions de concurrence existant entre tous les acteurs qui pratiquent en fait une activité d'assureur.

Elle a insisté sur le fait que les assureurs ne sont pas soumis aux mêmes obligations que leurs concurrents et ne supportent pas non plus les mêmes charges. Ces disparités sont aggravées par des différences de régime, au niveau européen, entre les législations des Etats membres. Ainsi, Mme Morgenstern a considéré que les différences entre pays de l'Union européenne sur le plan des obligations déclaratives étaient plus pénalisantes que les disparités fiscales et provoquaient des hémorragies de capitaux injustifiées de la part d'un public insuffisamment informé (vers le Luxembourg, par exemple).

Du fait de cette concurrence inégale entre les opérateurs, les assureurs sont tentés de faire de la finance et le professionnalisme de l'assurance se dilue au sein de la banque.

A cet égard, Mme Morgenstern a regretté que les assureurs se déspécialisent, en prenant pour exemple le problème de la dépendance, qui, bien que constituant un problème d'assurance typique compte tenu de l'allongement de la durée de vie, est pris en charge par les pouvoirs publics plutôt que par les assureurs. Pour ces derniers, l'assurance-vie est davantage un produit de placement qu'un produit d'assurance, a-t-elle estimé. Elle a ajouté que les assureurs faisaient preuve de peu de créativité dans l'émission de nouveaux produits/contrats.

Mme Morgenstern a ensuite abordé la question de la différence de traitement fiscal entre les assureurs et les autres intervenants, source d'aggravation des problèmes déjà rencontrés par les assureurs. Relevant, à titre d'exemple, que dans le domaine de l'assurance maladie, les contrats proposés par les assureurs sont grevés d'une taxe de 7 % alors que les contrats des mutuelles ou des instituts de prévoyance ne sont pas taxés, elle a conclu que le secteur de l'assurance collective des entreprises risquait d'échapper aux assureurs. Elle a ajouté que certains sociétés d'assurance étaient ainsi amenées à créer des institutions de prévoyance pour bénéficier des avantages fiscaux et qu'inversement des institutions de prévoyance créaient des sociétés d'assurance pour pouvoir lever des capitaux.

Mme Morgenstern a également évoqué le problème crucial de la concurrence déloyale des banques par défaut de chargement. Elle a ainsi fait valoir que les banques utilisaient leurs guichets pour vendre des assurances alors que leurs frais de structure et de personnel sont déjà amortis, ce qui leur permet de présenter des chargements de l'ordre de 1 % à 2 % là où les assureurs, qui font entrer dans leurs comptes la réalité des frais de structures, affichent 3 ou 4 fois plus. Observant que de nombreux commerciaux quittaient la profession parce qu'ils ne gagnent plus leur vie, elle a émis le souhait de voir clarifiée cette question.

Abordant le domaine plus général de l'hyper-réactivité du public à la mesure fiscale, Mme Morgenstern a souhaité qu'une plus grande stabilité permette aux assureurs de se consacrer à leur métier plus qu'à la vente de mesures fiscales successives.

Un débat s'est ensuite engagé au cours duquel sont intervenus MM. Alain Lambert, Denis Badré et Paul Loridant. En réponse aux intervenants, Mme Morgenstern a apporté les précisions suivantes :

- s'agissant de l'altération de l'image de l'assureur et du produit, elle a déploré la passivité de la FFSA en matière de défense de l'image de la profession. Elle a admis qu'il était difficile, pour l'assuré, de s'y retrouver, d'autant plus que la profession n'a exercé aucune discipline interne pour éviter collectivement la tentation de ne faire que de la finance ;

- en ce qui concerne l'Europe et la réalisation du marché unique, Mme Morgenstern a précisé que les études réalisées faisaient apparaître de très grandes différences entre les compagnies selon leur origine. Ainsi, la législation, qui encadre les activités de façon très stricte en Allemagne et en Belgique, a permis d'éviter la concurrence d'opérateurs extérieurs à l'assurance. A l'inverse, chez les Anglo-saxons, la profession a toujours été ouverte sur l'extérieur et l'assurance s'est largement tournée vers la capitalisation à long terme liée à l'assurance-retraite. La France et les autres pays latins -Espagne et Italie notamment- se situent entre ces deux extrêmes. Elle a fait observer que les 3.000 milliards de francs placés dans l'assurance-vie en France étaient,eux, placés à trop court terme.

Elle a estimé que l'attitude encore très protectionniste qui prévaut, malgré le discours, s'oppose à une réalisation rapide du marché unique, un délai de dix ans environ lui paraissant être un terme assez réaliste.

S'agissant des implantations à l'étranger, elle a estimé que les produits s'européaniseront mais que la gestion et la commercialisation resteront assurées localement, les assurés -notamment les particuliers- restant très attachés à la proximité de leur interlocuteur. Elle a ajouté que les clients craignaient plutôt qu'en s'internationalisant, les compagnies d'assurance les négligent, ce qui était une des raisons pour lesquelles ils favorisaient les mutuelles. Il n'y a pas de fidélité sans proximité, a-t-elle conclu.

A M. Paul Loridant qui considérait qu'elle dépeignait les grandes compagnies comme des "monstres aux pieds d'argile", Mme Morgenstern n'a pas caché son inquiétude quant à la viabilité de certains colosses de l'assurance, déplorant en outre la perte de la dimension humaine de ces sociétés.

Répondant à M. Alain Lambert, qui s'interrogeait sur la place des courtiers, Mme Morgenstern a brossé un tableau assez pessimiste de la profession. Elle a indiqué que la plupart des compagnies disposaient de courtiers attachés car les courtiers restent très appréciés par la clientèle, du fait notamment de leur disponibilité. Mais ils sont soumis à la concurrence interne et à celle de la finance et des consultants extérieurs. Ce qui explique, selon elle, les nombreux regroupements de cabinets déjà intervenus et les prises de participations financières des assureurs au sein des cabinets de courtages devenus eux aussi des opérateurs puissants.

Elle a conclu en exprimant l'avis que seuls survivent les plus grands et les plus professionnels des cabinets de courtiers.

Audition de

M. BLONDEAU, Président directeur général,

et M. OSOUF, Directeur général

SCOR

Mercredi 8 avril 1998

M. Blondeau, président directeur général du groupe SCOR , a défini la réassurance comme étant l'opération par laquelle un assureur (la "cédante") s'assure auprès d'un tiers (le réassureur) pour une partie ou la totalité des risques qu'il a garantis, moyennant le paiement d'une prime. Le réassureur intervient ainsi en dernier ressort dans le processus de mutualisation des risques.

L'activité de la réassurance s'exerce dans trois domaines d'activités : l'assurance des dommages directs aux biens (incendie), l'assurance des dommages indirects aux biens et aux personnes (responsabilité civile), et enfin les dommages liés à la personne (vie, prévoyance, retraites, santé).

Le réassureur a un rôle essentiellement financier. Il apporte aux compagnies d'assurances des fonds propres, assure un développement plus rapide de leurs portefeuilles par le transfert des risques opéré, protège contre les cumuls des risques (catastrophes naturelles...) et contre les grands risques industriels. Le réassureur est le véritable preneur de risques.

M. Blondeau a ensuite présenté les caractéristiques du marché mondial de la réassurance, en précisant que l'enjeu des assurances portait essentiellement sur l'assurance-vie avec 58 % du marché mondial (en France, environ 1.000 milliards de francs, soit les deux tiers du marché).

Il a indiqué que la réassurance était divisée, au niveau mondial, en deux grands marchés : l'Amérique du Nord et l'Europe. Les Etats-Unis et le Japon sont des importateurs nets de réassurance, alors que l'Europe est plutôt exportatrice -l'Allemagne et la Suisse sont les plus grands exportateurs- et représentent respectivement 31 % et 14 % du marché mondial. Le groupe SCOR assure un tiers de l'offre nationale et exporte à hauteur de 7 % du marché mondial, la demande nationale représentant environ 6 % du marché mondial. M. Blondeau a relevé le cas des Bermudes exportateurs de réassurance à hauteur de 4 % de la demande, essentiellement en matière de catastrophes naturelles.

Le marché mondial de la réassurance est concentré depuis 5 ou 6 ans, les grands réassureurs se sont considérablement renforcés, les 20 plus grands détenant 51 % du marché mondial (contre 36 % en 1990). Certains réassureurs européens, qui étaient présents de très longue date, n'ont pas résisté à la tourmente de la crise des assurances au tournant des années 90. Le marché de la réassurance est un marché sans frontière, qui connaît actuellement une tendance de rapprochement avec les produits financiers, ce qui entraîne la concentration et la formation de grands groupes d'assurance internationaux et de conglomérats financiers.

M. Blondeau a ensuite présenté le groupe SCOR, précisant qu'il était le 1er groupe français de réassurance, le 6ème mondial et le 4ème européen, les deux premiers groupes étant la Munich Réassurance (Allemagne) et la Swiss Réassurance (Suisse). La SCOR est cotée à Paris, New York et Francfort. Son chiffre d'affaire s'élève à près de 16 milliards de francs, et son bénéfice pour 1997 à 925 millions de francs. Ses effectifs sont peu nombreux (1.182, dont 620 en France). Le groupe a 25 implantations dans le monde, avec une forte présence en Amérique du Nord, une présence ancienne en Asie. Il ouvrira cette année deux nouveaux pôles à Pékin et Moscou. SCOR est actionnaire à hauteur de 14 % dans EULER, anciennement SFAC -première société d'assurance Crédit dans le monde- et le plus grand actionnaire de la Coface (45 %).

M. Blondeau a ensuite indiqué que le chiffre d'affaires du groupe SCOR était bien réparti, tant géographiquement (40 % en Amérique du Nord, 46 % en Europe, dont 18 % en France) que par produit.

La réassurance se trouve aujourd'hui dans un contexte similaire aux marchés financiers. Le groupe SCOR subit à la fois la forte concurrence des produits financiers et des pays à réglementation et fiscalisation privilégiées (Suisse, Bermudes). Il a souligné que l'aspect international du marché, l'absence de barrière réglementaire, la légèreté des infrastructures et la liberté des mouvements de capitaux favorisaient les tentatives de délocalisations.

M. Blondeau a ensuite évoqué les enjeux du marché français, précisant qu'il était nécessaire de garantir la sécurité des opérations, favoriser le développement des réassureurs de l'Union européenne confrontés à la concurrence mondiale, harmoniser les règles prudentielles et de contrôle dans l'Union et combattre les atteintes à l'égalité de concurrence. La réassurance européenne est soumise à la directive européenne de 1964, qui n'a pas subi de modification alors que s'est développée une mosaïque de réglementations nationales disparates. M. Blondeau considère qu'il est nécessaire d'instaurer, comme pour les assureurs, un "passeport unique" qui permettrait d'agir partout. Pour intervenir dans un pays où un réassureur n'a pas d'agrément -ce qui est le cas par exemple en France- il est obligé d'apporter des garanties, sous forme de nantissements, qui ne permettent pas une gestion d'actifs normale.

Selon M. Blondeau, il est important que l'Europe accorde à la réassurance un traitement similaire à celui de l'assurance, avec une harmonisation des règles prudentielles et du contrôle. Il souhaite une directive européenne visant à l'élimination du double emploi des fonds propres entre groupes d'assurance et de réassurance.

En ce qui concerne la réglementation française, le président de SCOR souhaite que les avancées législatives d'août 1994, soient poursuivies en vue d'établir un réel contrôle des réassureurs et une réglementation uniforme du marché français et européen pour assurer une égalité face à la concurrence, en particulier des réassureurs américains.

M. Blondeau a ensuite abordé le problème de la fiscalité en Europe, soulignant qu'en ce domaine, la France, l'Allemagne, l'Italie, le Royaume-Uni formaient un groupe homogène, alors que la Suisse permettait d'obtenir des résultats nettement plus favorables compte tenu de la faiblesse des impôts dans le pays. Le fait que la réassurance achetée auprès de pays non soumis à une convention bilatérale n'entraîne pas de taxation, est un handicap concurrentiel majeur.

En conclusion, le président de SCOR a considéré que, pour assurer un avenir à la réassurance française, il était nécessaire que l'administration fiscale reconnaisse la spécificité de ce métier et la concurrence des pays à fiscalité privilégiée, tels la Suisse ou les Bermudes. La facilité des délocalisations, qui peuvent se faire par un simple détournement des courants d'affaires, sans transfert de personnel ou d'activités, constitue un risque grave. Enfin, il a souhaité l'établissement d'un droit européen des sociétés de réassurance.

En réponse aux questions de M. Paul Loridant , M. Blondeau a tout d'abord indiqué que les revenus du groupe résultaient de deux activités : une activité parafinancière, en apportant aux clients assureurs des fonds propres et pour laquelle le groupe reçoit une marge commerciale, et une activité d'assureur, en percevant des rémunérations sur la différence entre les primes et les risques qu'ils règlent.

En ce qui concerne les règles de répartition des risques, M. Blondeau a indiqué que le groupe SCOR travaillait sur toutes les branches, et tous les marchés afin de diversifier les risques.

M. Blondeau a enfin reconnu que le risque systémique est un risque de l'épargne et qu'en cas de dysfonctionnement entre le taux garanti et le taux du marché, il y avait un risque potentiel sérieux.

En réponse à M. Marc Massion, qui l'interrogeait sur l'importance du processus de concentration, M. Blondeau a répondu qu'il était avancé en Europe et se poursuivait aux Etats-Unis. Il a précisé que le marché mondial de réassurance serait limité, dans 10 ou 20 ans, à une vingtaine de groupes.

Répondant aux questions de M. Alain Lambert, président, le président du groupe SCOR a indiqué que le capital était détenu majoritairement par des fonds d'investissement (SICAV, FCP, en majorité français -53 %, 30 % américains et le reste européens). Environ 10 % du capital sont détenus par des mutuelles françaises, dont le groupe SCOR est le réassureur, en particulier du GEMA. Le reste du capital est détenu par des assureurs professionnels français et européens comme la CNP, la société suisse d'assurance sur la vie...

S'agissant des effets de l'harmonisation européenne, M. Blondeau a rappelé qu'en 1964, à la date de la directive, il y avait peu de réassureurs, le débat avait lieu entre six groupes, les Français en étant absents. La Munich réassurance et la Swiss réassurance, qui dominent la réassurance européenne, n'ont jamais été favorables à l'évolution de la réglementation à Bruxelles. Il a précisé qu'aujourd'hui, SCOR détenait 15 % du marché français et la Swiss de Réassurances 25 %.

Concernant les relations des réassureurs avec les marchés financiers, M. Blondeau a indiqué que SCOR jouait à l'occasion un rôle de banquier. Les assureurs qui ont des besoins de couverture se tournent soit vers les réassureurs soit directement sur les marchés financiers. Il a relevé que ces compagnies étaient tentées de titriser des pans entiers de leur portefeuille, pour les céder aux investisseurs sur les marchés financiers.

A propos de l'assurance française, M. Blondeau a déclaré qu'il existait plusieurs mouvements de fond contradictoires en Europe. Il y a à la fois une augmentation du nombre des assureurs, qui se livrent bataille sur les formes et les coûts de distribution, et une grande différenciation des produits par la distribution. Ainsi, aux Etats-Unis, la concentration entraîne un caractère défensif de l'assurance, contrairement à l'Europe où la concurrence entre les sociétés entraîne des coûts variant du simple au double. Ainsi, par exemple en matière d'assurance automobile, le coût d'intermédiation moyen en Europe s'élève à 27 %, 21 % pour les mutuelles opérant sans intermédiaires, 18 % pour certaines sociétés très performantes et 15 % pour les sociétés de vente par téléphone. Certaines connaissent un réel succès telles, par exemple, les filiales du Crédit agricole ou les mutuelles, alors que d'autres stagnent comme le groupe AXA-UAP qui, en 1997, détient le même nombre de parts de marché que la société UAP en 1977.

Il a enfin considéré que le taux garanti ne présentait un risque qu'en assurance-vie à cause de l'accroissement de la longévité de la population.

M. Blondeau a souligné que le passage à l'euro n'aurait aucune influence sur le marché des réassurances. Il pourrait y avoir une incidence sur l'assurance-vie car, la frontière des monnaies disparaissant, un marché européen plus fluide se développera. Quant à l'assurance-dommage des ménages, elle devrait garder son caractère très national, le facteur proximité étant très important dans cette branche.

Audition de

M. Dominique BAZY
Président directeur général

ALLIANZ FRANCE

Jeudi 9 avril 1998

M. Dominique Bazy a tout d'abord indiqué que selon lui les différences de traitement juridique et fiscal entre les sociétés mutuelles et les sociétés par actions expliquaient, comme dans le secteur bancaire, les différences de résultat entre ces deux catégories.

Les sociétés mutualistes bénéficient en effet de divers avantages par rapport aux sociétés par action : non taxation des plus-values, non assujettissement à la majoration exceptionnelle de 10 % à l'impôt sur les sociétés, exonération de la taxe professionnelle et de la taxe d'apprentissage.

M. Dominique Bazy a fait remarquer que si le secteur mutualiste était très important en Grande-Bretagne et en Allemagne, dans ces pays, les résultats étaient distribués soit sous forme de réductions de tarifs pour les assurés soit sous forme de participation au capital (démutualisation). En France, en revanche, le capital social des mutuelles est assimilé à un bien de main morte, ce qui entraîne une situation économiquement inégale et dangereuse (absence de contrôles, opérations dispendieuses...).

Selon lui, l'établissement de règles prudentielles claires s'imposant à tout le monde de la même façon est indispensable. Les autorités ne doivent pas ignorer que, d'une part, il existe de grandes sociétés françaises qui échappent à la loi de 1994 sur la surveillance consolidée des groupes et que, d'autre part, il n'y a pas au sein de l'Europe une position commune sur cette question.

M. Dominique Bazy a ensuite fait observer que dans le secteur de l'assurance, une maison mère ne garantit pas la solvabilité de ses filiales, au contraire de ce qui se passe dans le secteur bancaire. Chaque société doit pouvoir remplir par elle-même les conditions de solvabilité.Il a conclu la première partie de son exposé en insistant sur la nécessité de revoir les dispositions du DDOEF de 1994 sur la surveillance consolidée des groupes sous peine de voir les sociétés françaises désavantagées par rapport à leurs concurrents européens.

M. Dominique Bazy a ensuite abordé la situation actuelle du secteur de l'assurance dans notre pays. Le marché français se situe au quatrième rang dans le monde et au second dans la Communauté européenne, devant la Grande-Bretagne. Ce marché est appelé à connaître une forte expansion du fait du désengagement des institutions de sécurité sociale en matière de retraite, de prévoyance et de santé. Selon lui, le secteur de l'assurance en Europe va connaître des modifications substantielles en termes de marketing et d'investissements en raison du passage à l'euro. Le fait que ce secteur soit en France prisonnier d'un " cocon " fiscal et réglementaire est préjudiciable. Il a à nouveau souligné la nécessité que les sociétés mutuelles obéissent aux mêmes règles que les autres sociétés d'assurance en termes de compte rendus d'activités et de règles prudentielles. Dégager des marges est une nécessité pour les sociétés. Or, l'organisation française du secteur mutualiste ne donne pas la fluidité nécessaire à sa restructuration.

Un débat s'est ensuite instauré auquel ont participé MM. Alain Lambert et Paul Loridant.

M. Dominique Bazy a précisé que dans le domaine des assurances, contrairement au secteur bancaire où la maison mère est responsable à 100 % de ses filiales, la solvabilité se regarde pays par pays, société par société. Il a cité l'exemple de la Grande-Bretagne où, durant ces dernières années, des groupes néerlandais ont préféré abandonner une de leurs filiales plutôt que de lui venir en aide.

Les disparitions de sociétés d'assurance en France sont relativement fréquentes . La seule façon d'assurer la solvabilité est de la considérer société par société. La constitution d'un groupe crée à cet égard un problème et il faut veiller à ce que les règles de placement soient claires et dissuadent les prêts aux sociétés soeurs, mères et filles à l'intérieur d'un même groupe. Dans les pays scandinaves plusieurs groupes ont fait faillite à cause de prêts intragroupes. En Grande-Bretagne, l'engagement d'une compagnie est étudié par l'autorité de tutelle sur l'ensemble de la durée de vie alors qu'en France on l'étudie année après année, obligeant ainsi les sociétés françaises à faire des placements obligataires, au détriment de l'intérêt patrimonial de l'assuré.

Il n'est pas souhaitable qu'une compagnie d'assurances soit l'actionnaire majoritaire d'une banque. L'expérience française montre qu'il y a là un danger.

Selon lui, un assureur performant n'est pas nécessairement de grande taille. Néanmoins, si l'on souhaite être présent sur l'ensemble du marché des particuliers, il faut faire des investissements importants qui ne seront rentabilisés que par des gros volumes de chiffres d'affaires. Par ailleurs, les risques industriels supposent d'être assurés par des sociétés ayant les reins solides. La mise en place de l'euro rend indispensable une harmonisation de la fiscalité patrimoniale si l'on veut éviter les délocalisations. L'évolution du marché va de plus en plus vers des produits européens, ce qui suppose des sociétés ayant une capacité d'investissement très forte. Un mouvement de concentration est inévitable dans ce secteur.

Le marché de l'assurance est un marché intermédié et le courtage en représente 20 %. Les grands courtiers français ont été rachetés par des sociétés américaines et anglaises. Les centres de décision risquent désormais de se situer de plus en plus à New York et à Paris.

M. Dominique Bazy a ensuite déclaré que l'éventuel fonds de garantie des assurances serait impuissant à traiter les grands problèmes. Il permettrait seulement d'absorber une petite faillite d'une petite société et aurait finalement pour effet de déresponsabiliser les petits acteurs. Il est plus important de valoriser une discipline de la profession qui s'exercerait à travers la capacité de la fédération française des compagnies d'assurances à exclure certains de ses membres.

Les risques liés aux taux garantis sont variables suivant les compagnies. Actuellement, la commission de contrôle cherche à imposer des règles qui risquent de mettre plusieurs compagnies en difficulté et vont à l'encontre des intérêts des assurés. Ces taux garantis représentent un engagement de plusieurs centaines de milliards de francs pour l'ensemble des compagnies.

Audition de

M. Philippe DULAC
Membre du Directoire de la Compagnie PARIBAS

et de M. Pierre de VILLENEUVE
Directeur général de CARDIF

Mardi 26 mai 1998

M. Pierre de Villeneuve , directeur général de Cardif, a débuté en soulignant l'importance de la bancassurance en Europe.

En France, au cours de l'année 1997, 70 % des produits d'assurance-vie, ont été commercialisés par l'intermédiaire de banques. Ce fut le cas de 6 % des contrats dommages. Cette progression est moindre dans d'autres pays, tels que l'Espagne, où les chiffres s'élèvent respectivement à 50 % et 6 %. Pour le stock existant, les provisions mathématiques générées par la bancassurance s'élèvent à 45 % - 50 % du total.

Dans le cadre de l'industrialisation des services financiers, il a considéré que des accords passés entre banques et assurances avaient permis de développer bien des atouts dans la distribution.

Il a précisé que Cardif avait été un des pionniers dans le secteur, en associant son savoir-faire dès 1973 à celui de la Compagnie bancaire.

Il a expliqué que le succès de Cardif s'expliquait par la simplicité des produits commercialisés. Ils formaient historiquement une gamme réduite de bons de capitalisation qui s'est enrichie de produits d'assurance-vie avec désignation des bénéficiaires et a, enfin, été complétée récemment par des produits de pure prévoyance et par des contrats en unité de compte dont la gestion est plus complexe.

Il a estimé que la compétence professionnelle atténuait les risques de transferts des contrats entre sociétés d'assurances, réaffirmant par là-même que le marché était assez vaste pour les deux familles d'acteurs.

Il a rappelé que de nombreuses associations entre banquiers et assureurs étaient intervenues depuis les années 70, telles que celle du Crédit Agricole avec PREDICA pour la vie et PACIFICA pour le dommage. Il a remarqué, qu'en France, l'assurance-vie était particulièrement bon marché.

M. Philippe Dulac a ensuite dressé un historique rapide des relations entre banques et compagnies d'assurances. La ségrégation réglementaire entre ces deux professions a été renforcée après la crise des années 30. Ce n'est que depuis une vingtaine d'années que les deux professions se sont rapprochées. Malgré cela, deux écoles persistent. Certains comme Allianz, Générali ou Axa considèrent que les deux métiers restent très différents, d'autres comme Paribas ou des compagnies suisses et américaines travaillent main dans la main.

Puis il a recensé les arguments en faveur du développement d'une industrie financière globalisé. Il s'est prononcé pour la fusion de la gestion de certains domaines, tels que l'assurance-vie et l'assurance-dommage.

Il a considéré que d'autres secteurs devaient rester partagés. Parmi ceux-ci, il a cité la gestion d'actifs, la participation des réserves des assureurs et celle des banques, estimant qu'en la matière les deux acteurs effectuaient le même métier.

Il a indiqué, qu'à son sens, l'évolution se ferait à l'aide de participations croisées et non pas grâce à la création de grands groupes intégrés. Les conglomérats conduisent, certes, à des économies d'échelle mais également a un "miss management" très nuisible.

M. Henri Collard s'est interrogé sur les différences, dans le domaine de l'assurance non vie entre la Grande-Bretagne et l'Allemagne et sur les conséquences d'un euro.

Il a demandé son opinion à M. Dulac sur les paroles de Marc Blondel : "le jour où l'assurance rapportera de l'argent, je serai pour" .

M. Pierre de Villeneuve a indiqué qu'en Allemagne, les assureurs provisionnaient les moins-values, d'où la faible part d'actions dans leurs bilans. En Grande-Bretagne, il a expliqué que les actions représentaient 63 % des bilans des compagnies d'assurance, les assureurs ne prenant pas d'engagement sur les valeurs des contrats, contrairement aux Français.

Il a plaidé, dans le cadre de la monnaie unique, pour une harmonisation des législations nationales, tant dans le secteur fiscal que dans que dans celui du droit. Il a proposé trois types d'adaptation : introduire plus de souplesse dans les contrats longs en accroissant la part affectable aux contrats anciens, créant ainsi un "terminal bonus".

Il a ensuite proposé d'améliorer la gestion financière des contrats en "francs" en reconnaissant réglementairement et fiscalement les actifs cantonés.

Enfin, il a suggéré d'élargir le champ des actifs admis en unité de compte, référençant ainsi les actifs au prix du marché à long terme, comme le pratique la Belgique.

M. Yann Gaillard s'est interrogé sur les raisons qui conduisaient l'AFB à s'opposer au développement des conglomérats.

M. Philippe Dulac s'est défendu de favoriser la patrie bancaire. Il a déclaré que la spécialisation était la clef de l'efficacité. Il a expliqué que le nouveau Paribas comptait trois pôles et 16 unités de profits. Au-delà de ce chiffre, un déficit de surveillance risquerait de s'exprimer.

M. Yann Gaillard s'est enquis d'une éventuelle limitation de la bancassurance.

M. Pierre de Villeneuve a estimé qu'en matière de dommage, la progression ne pouvait être que faible et concernerait surtout la distribution des produits simples.

M. Philippe Dulac a rappelé que le problème de l'assurance-dommage résidait dans la gestion du sinistre et que cette gestion était prise en charge par les assureurs et non les banquiers.

Se référant au passage prochain à la monnaie unique en Europe, M. Alain Lambert s'est enquis de l'urgence de faire converger les législations.

Dans le domaine de l'assurance-vie, M. Pierre de Villeneuve a répondu qu'un simple toilettage suffirait.

Audition de

M. Nicolas LARMAGNAC,

Responsable du secrétariat du
Mouvement UFC Que Choisir

Jeudi 28 mai 1998

M. Nicolas Larmagnac a débuté son exposé en indiquant que l'Union fédérale des consommateurs-Que Choisir avait vocation à défendre les consommateurs et traitait sur le terrain 100 000 litiges par an dont 12 % concernent les assurances. Ce n'est pas le sujet qui revient le plus souvent mais le caractère financier que ces dossiers présentent toujours ainsi que les montants en jeu, souvent importants, rendent le consommateur très attentif à cette question.

Aujourd'hui les différends avec les assureurs portent moins que par le passé sur les clauses obscures des contrats. L'essentiel des litiges concerne la non-exécution ou l'exécution partielle ou partiale du contrat. Les assurés ont besoin de plus de loyauté : loyauté dans la conception des contrats, dans leur distribution, dans leur gestion et dans leur exécution le jour du sinistre.

Au niveau de la conception des contrats, les assureurs ont fait des progrès en matière de lisibilité et de clarté. Cependant, un contrat clair n'est pas forcément conforme au droit comme le montrent certaines clauses de contrats d'assurances décès-invalidité qui tentent de contourner le principe du secret médical. De même, un contrat clair n'est pas forcément efficient. Il existe des contrats qui ne peuvent produire leurs effets. C'est le cas particulièrement de certains contrats multirisques habitation garantissant le vol avec usage de fausses clés ou avec pénétration clandestine à condition que l'assuré puisse en apporter la preuve, ce qui est pratiquement impossible.

Il subsiste également des problèmes au niveau de la conception des contrats groupe, notamment ceux liés aux assurances emprunteurs ou aux assurances voyages qui sont trop fréquemment accompagnés de notices d'information incompréhensibles pour la majorité des assurés.

M. Larmagnac a ensuite abordé la question de la distribution des contrats en soulignant le problème de la réalité du commissionnement des vendeurs et distributeurs de contrats. Le vendeur ayant intérêt à vendre le contrat qui lui rapporte le plus, il s'ensuit que ce dernier ne sera pas forcément conforme aux besoins du souscripteur.

Dans le domaine de la gestion des contrats, trois type de comportement déloyaux peuvent être relevés : la modification des conditions générales du contrat au moment de la souscription (c'est souvent le cas des mutuelles) ou à la date d'échéance du renouvellement, sans en informer l'assuré; la modification unilatérale des clauses du contrat; la complexification des relations assureurs-assurés dans le cadre des contrats groupe.

M. Larmagnac a exprimé ses craintes de voir une multiplication de ces pratiques au moment du passage à l'euro même si un règlement européen prévoit la continuité juridique des contrats.

Le manque de loyauté dans l'exécution des contrats est certainement l'élément le plus conflictuel dans les relations assureurs-assurés. Dans le domaine des assurances emprunteurs, les assureurs sont tentés d'opposer systématiquement la nullité puisque la tarification de groupe ne permet que difficilement d'appliquer la règle de proportionnalité. Dans le cas de l'assurance automobile, les modalités d'application de la convention IRSA-IDA pénalisent souvent l'assuré au niveau de son indemnisation. Enfin, les délais d'exécution des contrats étant très souvent abusifs et très variables d'un assuré à l'autre, l'UFC souhaiterait que soient très explicitement indiqués dans les contrats des délais précis pour chacune des phases de procédure : nomination d'un expert, remise du rapport de celui-ci, décision de la compagnie, règlement, avec des sanctions pour les assureurs qui ne respecteraient pas ces délais.

A une question de M. Alain Lambert concernant la corrélation entre le type de contrat et la façon de régler le sinistre, M. Larmagnac a répondu qu'aucune analyse n'avait été réalisée.

Abordant le thème du passage à l'euro, M. Larmagnac a fait part du souci des organisations de consommateurs quant à la façon dont les assureurs appliqueront le règlement européen sur la continuité des contrats, craignant que ce soit l'occasion pour les assureurs de modifier unilatéralement les contrats. Par ailleurs, l'article R 332-1 du Code des assurances prévoit que les engagements pris dans une monnaie doivent être couverts par des actifs congruents, c'est-à-dire libellés ou réalisables dans cette monnaie. Or, le passage à l'euro va permettre aux sociétés d'assurances de prendre des engagements en euro ou dans les monnaies des autres Etats de la zone euro. L'UFC souhaite que cette nouvelle opportunité pour les assureurs soit compensée par une surveillance accrue de la part de la commission de contrôle afin d'éviter que se reproduise le cas d'Europavie. M. Alain Lambert s'étant interrogé sur la nature du dispositif d'exception à mettre en place pour indemniser les souscripteurs et sur la pertinence d'un tel dispositif, M. Larmagnac a répondu que la solution consistant à instaurer une solidarité de place équivalait à valider les gestionnaires indélicats et qu'il craignait que la mise en place d'un fonds de garantie se fasse au détriment de l'exercice du contrôle en amont. Il s'est montré favorable à un renforcement des pouvoirs et des moyens de la commission de contrôle des assurances.

A une question de M. Alain Lambert désirant savoir si les contrats à taux garanti d'assurance-vie faisaient l'objet de problèmes particuliers, M. Larmagnac a répondu que ces contrats n'étant développés que depuis quelques années, les conflits commençaient seulement maintenant à surgir et qu'aucune statistique n'avait encore pu être établie.

Pour conclure M. Larmagnac a évoqué le système du bonus-malus. Contre la commission européenne qui s'interroge sur l'effet anticoncurrentiel des dispositifs réglementaires du système français de bonus-malus, les associations de consommateurs comme les assureurs estiment de façon unanime qu'il faut maintenir un système unique car c'est la seule façon de comparer les offres. L'abandon du système unique aurait des effets discriminatoires préjudiciables à la défense des intérêts individuels des assurés et entraînerait la segmentation du marché et l'exclusion de certaines catégories de consommateurs. M. Larmagnac a cependant observé que certains assureurs dénaturaient le système actuel : en effet, alors que le taux de bonus est censé servir de modérateur final au tarif de base, il est intégré dans la détermination du tarif de base. Si le système unique est maintenu au niveau européen, l'UFC sera très attentive à ce qu'il n'y ait pas de distorsion de la réglementation.

Audition de

M. Dominique DENIS,

Délégué général de la fédération nationale
des syndicats d'agents généraux d'assurances
(FNSAGA)

Mardi 9 juin 1998

M. Dominique Denis a tout d'abord présenté l'activité des agents généraux d'assurances. Au nombre de 17.000, ils emploient un peu plus de 30.000 personnes, leur collecte s'élève à 150 milliards de francs pour 14,4 milliards de chiffre d'affaires propre.

Répartis sur l'ensemble du territoire français, ils ont pour clients la moitié de la population. Forts de cette implantation, y compris dans les zones peu peuplées, M. Dominique Denis a insisté sur le rôle actif des agents généraux, dans l'aménagement du territoire. Il a indiqué que leur régime de retraite complémentaire comptait 20.000 bénéficiaires.

Soulignant les points positifs caractéristiques du marché national, quatrième marché mondial, il a noté qu'il était parvenu à un bon niveau de maturité technique. Les prix pratiqués y sont bas et ce, surtout pour les particuliers, consommateurs qui semblent globalement satisfaits ; il a attribué ce sentiment en particulier au professionnalisme des agents généraux et à la proximité des services qu'ils apportent. Il a expliqué qu'une très forte concurrence s'exerçait sur le marché, y compris de la part des assureurs étrangers. Toutefois, il a précisé que près de 300 milliards de francs de chiffre d'affaires étaient effectués par l'ensemble des assureurs français à l'exportation, en contrepartie.

Il a ensuite évoqué plusieurs points négatifs. Il a cité en premier la concurrence déloyale des opérateurs de la Mutualité et de l'Etat lui-même. A ce sujet, M. Dominique Denis a souligné l'ambiguïté du rôle de l'Etat qui se trouve être à la fois acteur, par le biais de la CNP et de la Poste, par exemple, et régulateur. Il a ainsi considéré que les comptables du Trésor utilisaient leur position d'autorité pour vendre des contrats d'assurance. Abordant le problème de l'éventualité de la distribution de contrats d'assurance-dommage par la Poste, il a craint une déprofessionnalisation des métiers de l'assurance et un risque de désertification du territoire lié à la disparition probable des agents généraux d'assurances dans les zones peu peuplées.

Il a enfin rappelé la faiblesse des assurances de la personne telles que la retraite par capitalisation et le risque de dépendance des plus âgés. Il a estimé que les retraites par répartition, souvent mal gérées, devaient être consolidées, en tant que pilier prépondérant de notre système de retraite français, mais également complétées par des systèmes d'épargne-retraite complémentaire par capitalisation, dotés d'un avantage fiscal à l'entrée, de type PREFON.

M. Dominique Denis a souhaité voir s'estomper les différences comptables, prudentielles et fiscales existantes entre les opérateurs de la Mutualité et le reste du secteur, notamment par l'introduction des troisièmes directives dans le code de la mutualité. Il s'est élevé contre la distribution par les comptables du Trésor, de produits d'assurance. Critiquant la bancassurance, il a émis des réserves sur la formation du personnel et a dénoncé le phénomène de vente liée (un prêt/une assurance).

Evoquant les perspectives de la protection sociale complémentaire, M. Dominique Denis a souhaité voir se développer les assurances à la personne tant dans la santé que dans le domaine des retraites.

Sceptique quant à l'utilité de la venue de nouveaux acteurs sur le marché, il a craint l'aggravation de l'actuelle guerre des prix qui, à terme, se traduirait pour le consommateur par une baisse de la qualité du service rendu.

Abordant le marché unique, M. Dominique Denis a déploré les retards pris en matière d'harmonisation des fiscalités ainsi que le non fonctionnement de la liberté de prestation de service.

Ouvrant le débat, M. Denis Badré a interrogé M. Dominique Denis sur les opérations avec l'étranger et la liberté de prestations de service en Europe. M. Dominique Denis a précisé que le chiffre d'affaires global du secteur de l'assurance français s'élevait à 1.000 milliards de francs dont 300 milliards provenaient de primes collectées à l'étranger. Il a indiqué qu'en Europe les problèmes de liberté de prestation de service se situaient, de manière prépondérante, sur le marché des particuliers

En réponse à M. Denis Badré au sujet de la prévoyance, M. Dominique Denis a indiqué que les agents généraux pourraient être les interlocuteurs privilégiés des salariés des PME. Seules les grandes entreprises sont capables de négocier des contrats collectifs. Il a expliqué que les Français avaient bien compris la nécessité d'un système de retraite par capitalisation et a rappelé que seul manquait un levier fiscal pour faire démarrer le système.

M. Henri Collard a évoqué la fiabilité des entreprises d'assurances et la venue de la Poste sur le marché. M. Dominique Denis a estimé que le seul cas de carence d'un assureur relevait d'un groupe peu scrupuleux qui, par deux foix, s'était vu refser son adhésion à la FFSA.

Les assureurs ont depuis longtemps appris à gérer des actifs financiers sur six ou huit ans. La gestion à plus long terme n'est pas plus périlleuse et ne demande qu'une adaptation. Elle aurait, de plus, l'avantage de favoriser le marché des actions et donc la constitution de fonds propres pour les entreprises.

Il a estimé que le nouveau contrat de plan de la Poste qui ne prévoit pas la possibilité pour l'établissement public de vendre des contrats d'assurance-dommage ne garantissait pas que cette faculté ne lui serait jamais laissée à terme. (Il court jusqu'à 2001). Cette hypothèse entraînerait la disparition de 4.000 à 5.000 agents généraux en six ans, dans des zones géographiquement défavorisées, car le marché est saturé.

Audition de

M. Claude TENDIL,
Directeur général d'AXA

Jeudi 11 juin 1998

Monsieur Claude Tendil a tout d'abord souligné que le secteur de l'assurance était dans une conjoncture particulière dans la mesure où, il est en train de connaître à la fois une décroissance de son activité et une concentration de ses acteurs. Dans ce secteur de plus en plus mondialisé, l'industrie française ne connaît qu'un seul acteur de taille internationale : AXA.

Par ailleurs, il a fait observer que la rentabilité de son groupe (11% des fonds propres en 1997), bien que jugée satisfaisante à l'aune des critères nationaux, était inférieure à celle de ses principaux meilleurs concurrents internationaux qui atteint ou dépasse, avec régularité, la barre des 15%.

C'est pourquoi, malgré un deuxième rang mondial quant au volume des primes, le groupe AXA n'est qu'à la cinquième place en termes de capitalisation boursière et ne figure pas encore parmi les dix premiers quant à la rentabilité des fonds propres.

Selon lui, cette situation s'explique en partie par les distorsions de concurrence dont les effets sont particulièrement négatifs sur le marché français et gênent les acteurs français sur le marché international.

Supprimer les facteurs de distorsion de concurrence entre les intervenants sur le marché français

Sur le plan réglementaire, Monsieur Claude Tendil a rappelé l'urgence à achever la transposition de la troisième directive assurance.

Pour l'heure, les dispositions comptables et prudentielles édictées par la Directive sont applicables aux sociétés anonymes et aux sociétés mutuelles d'assurances relevant du Code des Assurances.

Il conviendrait d'en étendre rapidement l'application comme la Directive le prévoit aux Institutions de Prévoyance et aux Mutuelles d'assurances Maladie, relevant d'autres réglementations pour restaurer une concurrence loyale entre les intervenants sur le marché français.

De la même manière, Monsieur Claude Tendil a déploré la taxe de 7% qui frappe les contrats Maladie complémentaire souscrits auprès des sociétés d'assurances et se répercute sur le prix de l'assurance alors que les mutuelles régies par le Code de la Mutualité et les Institutions de Prévoyance en sont exonérées.

Monsieur Claude Tendil a également insisté sur la différence de traitement fiscal des bénéfices entre les différentes catégories d'acteurs sur le marché de l'assurance. Il a rappelé que les sociétés traditionnelles et les mutuelles du Code des Assurances relevaient de l'IS de droit commun, alors que les autres mutuelles et les Institutions de Prévoyance exerçant une activité rigoureusement identique bénéficiaient d'un régime fiscal particulièrement favorable.

En outre, Monsieur Claude Tendil a insisté sur la nécessité d'une stabilité du régime fiscal de l'assurance vie. A cet égard, il a déploré les modifications trop fréquentes des dispositions fiscales, facteurs de déstabilisation du marché et dommageable pour les assurés, comme on le voit actuellement avec la contraction du marché.

Supprimer les freins au développement des intervenants français sur le marché unique

Monsieur Claude Tendil a mis l'accent sur la nécessité d'aligner les règles prudentielles nationales sur les dispositions communautaires pour garantir l'égalité de concurrence sur le marché unique. Il a illustré son propos en citant l'exemple du renforcement des provisions techniques sur risques longs réclamé par les autorités de contrôle françaises qui va à l'encontre de l'harmonisation européenne et ne tient pas compte des évolutions techniques des provisions par branches.

Monsieur Claude Tendil a insisté sur la fiscalité indirecte excessive qui pesait sur les sociétés d'assurances françaises, supérieure à celle des concurrents européens.

C'est le cas de la taxe sur les conventions d'assurance. Cette taxe dont le taux va de 7% à 30% selon les garanties, s'applique aux primes d'assurances. Monsieur Claude Tendil a précisé que cette taxe avait pour effet direct d'élever le montant des primes, de réduire la profitabilité des entreprises françaises et donc leur capacité de développement à l'étranger.

Monsieur Claude Tendil a poursuivi son propos en indiquant que cette taxe constituait un facteur de distorsion de concurrence aujourd'hui théoriquement résolu par le principe communautaire d'imposition des primes dans le pays où se situe le risque, ce qui soumettait normalement les opérateurs étrangers opérant en France à cette taxe.

Toutefois, il a indiqué que cette fiscalité ne pourrait résister à la mise en place du marché unique et à la délocalisation des activités.

Monsieur Claude Tendil a par ailleurs évoqué la mise en place de l'EURO en précisant que la monnaie unique permettrait une liquidité et une plus grande diversité de placements pour les assureurs communautaires et qu'il était donc très favorable à sa mise en place.

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Monsieur Claude Tendil a ensuite présenté l'activité de son groupe, en France et à l'international.

Monsieur Claude Tendil a précisé que le marché français représentait 30% du chiffre d'affaires annuel d'AXA avec 110 milliards de francs sur un total de 370 milliards. AXA a fait le choix à l'inverse des grandes compagnies américaines ou nippones, de répartir les risques entre les pays et les monnaies afin de ne pas voir ses résultats dépendre d'un seul marché.

Sur le marché français, AXA détient 16% de l'activité d'assurance-dommages et 11% de l'assurance vie, de sorte que le groupe est loin d'avoir une position dominante.

Cette activité domestique s'appuie d'une part sur les agents généraux, puisqu'un tiers des agents français, soit environ 4500, travaillent pour AXA, et d'autre part sur un réseau de salariés qui représente 50% environ des salariés commerciaux de ce secteur.

Pour Monsieur Claude Tendil , la croissance soutenue d'AXA dans les années 1990-1996 doit beaucoup à son mode d'organisation décentralisé, qui a été étendu au nouveau périmètre du groupe résultant de la fusion avec l'UAP. La forte décentralisation au sein du groupe autorise une grande souplesse de fonctionnement.

Cette organisation a pu constituer une difficulté lors du rapprochement avec l'UAP.

Mais la qualité du dialogue, et particulièrement du dialogue avec les partenaires sociaux, a permis à la fusion d'intervenir dans des conditions harmonieuses sur le plan social. Monsieur Claude Tendil précise qu'un accord de méthode a été signé le 18 mars 1997 avec huit organisations syndicales. Cet accord a permis de créer un groupe de concertation dont l'objectif était de créer un lieu d'échange entre responsables opérationnels et organisations syndicales sur l'organisation future du groupe.

Monsieur Claude Tendil a donc pu se féliciter de ce qu'à l'heure actuelle, toutes les sociétés aient été mises en place et que tous les salariés y aient été affectés.

Il a indiqué que le groupe a dû faire une pause dans sa politique de recrutement, du fait de la fusion, après qu'AXA seul a vu augmenter de 6% en 1996 le nombre de ses salariés titulaires d'un contrat à durée indéterminée. A cet égard, Monsieur Claude Tendil a, également précisé qu'aucun licenciement collectif n'était intervenu lors de la fusion, conformément à l'engagement de la Direction Générale du groupe.

Concernant la législation relative aux 35 heures, Monsieur Claude Tendil a rappelé que depuis 1995, des accords ponctuels ont été négociés dans certaines filiales du groupe AXA sur la base de 33 heures hebdomadaires. Il a cité l'exemple de la filiale Direct Assurances qui a mis en place une gestion annualisée du temps de travail avec maintien des salaires. La réussite de cette organisation a permis son extension aux entités allemande et espagnole de marketing direct d'assurance. Des possibilités existent donc au niveau de certaines sociétés opérationnelles.

Evoquant les bons résultats du groupe en 1997, Monsieur Claude Tendil a indiqué qu'ils devraient être conformes aux prévisions pour 1998.

Il a ensuite évoqué les activités transversales du groupe : la réassurance et les grands risques.

Monsieur Claude Tendil a présenté la filiale du groupe dédiée à l'assurance des grands risques : AXA Global Risks. Il a précisé que cette société avec un chiffre d'affaires de 11 milliards de francs était présente sur tous les continents directement ou à travers des sociétés du groupe et des correspondants et avait vocation à commercialiser auprès des grandes entreprises tous types de couvertures IARD et Marine Aviation Transports.

En ce qui concerne la réassurance, Monsieur Claude Tendil a rappelé que son groupe est en deuxième position sur le marché français, avec un chiffre d'affaires 1997 de 9 milliards de francs. Il a déploré que la France ne dispose pas de grands réassureurs sur le plan international, AXA ne se situe qu'en dixième position, Monsieur Claude Tendil a fait part de son intention de poursuivre la réflexion dans le domaine de la réassurance comme dans celui des grands risques.

Plus généralement, Monsieur Claude Tendil a indiqué que l'Asie était un axe stratégique de développement du groupe AXA. A cet égard, Monsieur Claude Tendil a rappelé que l'activité d'AXA dans la région Asie-Pacifique ne représentait que 6% du chiffre d'affaires global du groupe dans le monde.

Pour illustrer son propos, il a indiqué qu'AXA venait d'obtenir une licence du gouvernement chinois pour opérer dans la province de Shanghai, qu'en outre, au Japon une filiale dédiée à l'activité d'assurance directe était créée.

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Evoquant la présence de mutuelles au sein du groupe AXA, Monsieur Alain Lambert, rapporteur général, s'est interrogé sur le frein éventuel qu'elles constituaient quant aux possibilités de croissance du groupe.

Monsieur Claude Tendil a répondu que si le groupe AXA comprenait, pour des raisons historiques, des mutuelles d'assurances, celles-ci ne représentaient plus que 9 milliards de francs de chiffre d'affaires par an sur les 370 milliards de chiffre d'affaires du groupe, le chiffre d'affaires des sociétés anonymes n'ayant cessé de croître depuis 1982.

Il a indiqué que le contrôle par les mutuelles d'assurances du capital de la holding tête de groupe avait sans doute permis, dans le passé d'éviter toute OPA (offre publique d'achat) tout particulièrement lors d'opérations de croissance externe.

Monsieur Claude Tendil a précisé qu'actuellement, 70% du capital étaient dans le public et donc, à ce titre, théoriquement opéables, mais que la taille de la capitalisation boursière d'AXA - 230 milliards de francs à fin juin 1998- mettait le groupe AXA relativement à l'abri d'une telle éventualité.

Monsieur Claude Tendil a indiqué que de nombreuses mutuelles étaient actuellement freinées dans leur croissance par leur incapacité à lever des fonds, tout en rappelant qu'il n'était pas possible, en France, de démutualiser.

Monsieur Alain Lambert, rapporteur général, ayant souhaité savoir si les professionnels ressentaient le besoin d'une loi pour fixer les règles de la démutualisation, Monsieur Claude Tendil a répondu de façon positive.

Monsieur Alain Lambert, rapporteur général, ayant souhaité connaître les raisons pour lesquelles le groupe AXA ne développait pas une activité de bancassurance, Monsieur Claude Tendil a précisé qu'AXA pratiquait de fait la bancassurance, en Vie avec plusieurs banques et en IARD, à travers l'accord qui se continue, qu'avait l'UAP avec la BNP.

Mais d'une façon générale, il a précisé que les stratégies des banques et des assurances avaient vocation à demeurer différentes. En outre, il a estimé dans ces conditions que le développement de la bancassurance ne saurait inquiéter AXA notamment parce que ce phénomène ne se retrouve pas à la même échelle dans tous les pays.

Monsieur Yann Gaillard , s'étant interrogé sur le départ, relaté par la presse, de plusieurs dirigeants de l'UAP lors de la fusion, Monsieur Claude Tendil a fait valoir que le nombre de départs - une dizaine de personnes- avait été très faible, mais que, s'agissant de dirigeants appartenant à la holding, leur départ avait été plus " visible ". Il a souligné que ces départs n'avaient fait l'objet d'aucune critique de la part des syndicats ou des salariés, et a fait valoir que l'un des trois directeurs généraux des sociétés d'assurances AXA en France était issu de la Compagnie UAP.

Audition de

M. Pierre DARNIS
Président du directoire

Caisse Nationale de Prévoyance
(CNP)

Jeudi 11 juin 1998

M. Pierre Darnis a tout d'abord présenté la situation d'ensemble du marché de l'assurance de personnes. Selon lui, ce marché qui a connu un fort développement pendant les " douze glorieuses " (1978 à 1990), où sa croissance a été de 20 % par an, est devenu désormais "moins porteur". Depuis 1990, la croissance s'est ralentie et le marché a même diminué en 1998. Ce déclin progressif s'explique par deux facteurs. D'une part, le marché est arrivé à maturité et un Français sur deux détient aujourd'hui un contrat d'assurance. D'autre part, le régime fiscal de l'assurance-vie est devenu moins favorable depuis quelques années. En mai 1998 le chiffre d'affaires de l'ensemble des compagnies d'assurance françaises a été inférieur de 20 % à celui de mai 1997. On estime qu'il y aura un rattrapage fin 1998 et la diminution ne devrait plus être que de 8 %. La Caisse nationale de Prévoyance (CNP) espère pour sa part faire un peu mieux que le marché et limiter la diminution de son chiffre d'affaires, qui s'élevait à 110 milliards en 1997, à 2 %.

Ce déclin progressif va de pair avec un fort développement de la concurrence puisque le marché français se partage entre 150 sociétés dont 20 sont étrangères. Depuis 2 ou 3 ans l'arrivée de nouveaux intervenants, tels que les mutuelles et les institutions de retraite et de prévoyance, préoccupe les assureurs et a amené la Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA) à exiger l'extension de la réglementation à tous les acteurs du marché. L'âpreté de la compétition se traduit par des comportements de dumping ainsi que des concentrations et des restructurations. Les assureurs traditionnels représentent aujourd'hui 40 % du marché contre 60 % pour les bancassureurs, cette proportion étant exactement inversée il y a quelques années. Les bancassureurs tendent à diversifier leurs produits et s'ouvrir à d'autres marchés tels que la prévoyance, la santé, la retraite et la dépendance.

Le marché de l'assurance est moins rentable du fait de l'alourdissement des charges fiscales des assureurs (la CNP a acquitté 1,4 milliard de francs de taxes et impôts en 1997), de la diminution du rendement des placements et de l'augmentation régulière de la rémunération des réseaux distributeurs.

M. Pierre Darnis a ensuite abordé les différences de traitement juridique et fiscal entre les différents acteurs présents sur le marché de l'assurance : entreprises d'assurance, mutuelles et institutions de prévoyance. En dépit d'une amélioration en matière juridique, les écarts restent importants en matière fiscale. En effet, s'agissant des contrats, les assureurs doivent acquitter une taxe sur les conventions d'assurance qui varie de 7 % à 9 % et dont ne sont pas passibles les mutuelles. En 1997, ainsi, cette charge fiscale a représenté 268 millions de francs pour la CNP. S'agissant de la fiscalité qui pèse sur les entreprises, les différences sont nombreuses et complexes. Les sociétés d'assurance se voient imposer un taux maximal au titre de l'impôt sur les sociétés auquel s'ajoutent des taxes additionnelles alors que les mutuelles bénéficient d'un taux minoré ou d'exonérations. Ces différences de traitement contribuent à l'instauration de relations tendues et antagonistes entre les sociétés d'assurances et les mutuelles. La CNP s'efforce de jouer un rôle d'élément de pondération entre les assurances de la FFSA et le monde de la mutualité.

Enfin, M. Pierre Darnis a évoqué la place de la CNP en précisant que celle-ci avait une part de marché de 20 %, ce qui la situe en tête pour l'assurance de personnes. En 10 ans, son résultat net a été multiplié par 2,5 et sa rentabilité se situe autour de 12 %. L'originalité de la CNP tient à cinq atouts : sa taille importante qui lui permet de faire face aux investissements nécessaires, sa gamme très large de produits (prévoyance, épargne, retraite, santé, etc.), des partenaires puissants et fidèles qui constituent ses réseaux de distribution (la Poste, la comptabilité publique, les Caisses d'épargne, les mutuelles de fonctionnaires, le Crédit agricole), enfin le caractère public de la CNP et sa relation de filiation avec la Caisse des dépôts et consignations (CDC) qui assure la gestion de son portefeuille.

Répondant à M. Alain Lambert , M. Pierre Darnis a reconnu que le fait d'avoir l'Etat pour actionnaire présentait parfois quelques difficultés tenant, par exemple, au fait que l'Etat répugnait à investir dans des projets considérés comme risqués et aux fréquents changements d'interlocuteurs, notamment au sein du conseil de surveillance de la CNP. Par ailleurs une certaine lenteur étatique combinée à des recommandations parfois différentes venant de l'Etat et de la CDC viennent compliquer la tâche. M. Alain Lambert s'interrogeant sur la légitimité de la présence de l'Etat, M. Pierre Darnis a répondu que si cette présence était historiquement justifiée lors de la fondation de la CNP, il était vrai que maintenant elle était moins nécessaire. Depuis 1992, date où la CNP est devenue société anonyme, le retrait de l'Etat et l'ouverture de la CNP en bourse ont été plusieurs fois envisagés et repoussés.

Jusqu'à il y a une dizaine d'années, les cadres de la CNP étaient issus en majorité de la fonction publique. Actuellement, sur les 50 principaux cadres, environ 40 proviennent du secteur privé et 10 sont des fonctionnaires en situation intermédiaire (disponibilité, hors-cadre, détachement). Cette évolution s'explique notamment par les compétences de plus en plus spécialisées requises du personnel.

Parmi les critiques adressées à la CNP, la collaboration avec la comptabilité publique semble à M. Pierre Darnis la plus récurrente. Il y a deux arguments avancés quant à la légitimité de la comptabilité publique à distribuer des produits d'assurance. D'une part, cette pratique, qui existe depuis 1860, donne lieu à un intéressement du personnel et d'autre part elle constitue un ferment de modernité permettant au Trésor public d'acquérir des compétences commerciales. La comptabilité publique est un partenaire important puisqu'elle représente pour la CNP un chiffre d'affaires de 6 à 7 milliards en contrepartie duquel la CNP verse un commissionnement de plusieurs centaines de millions de francs.

En réponse à M. Lambert , M. Pierre Darnis a indiqué que le marché de l'épargne était appelé à stagner voire légèrement régresser tandis que celui de la prévoyance comportait des marges de développement dans les secteurs notamment des risques décès et invalidité ainsi que dans celui des couvertures d'emprunts immobiliers et de crédits à la consommation. Le marché le plus porteur semble celui de la santé du fait du retrait progressif des systèmes obligatoires dans les années à venir. Seules les sociétés ayant une taille suffisamment importante pourront faire face aux investissements qu'il réclame, notamment, en matière d'équipement informatique.

En conclusion, M. Yann Gaillard s'est déclaré sceptique quant aux chances de survie de la CNP en dehors des accords qu'elle a avec les réseaux de la Poste et des Caisses d'épargne.

Audition de

M. BROUHMANN
Secrétaire fédéral de la
Fédération nationale des personnels
des secteurs financiers CGT

Jeudi 18 juin 1998

M. Brouhmann a tout d'abord salué la décision du Sénat de créer un groupe de travail sur les assurances. Il lui paraît urgent que la représentation nationale examine l'avenir des outils financiers à base nationale comme moyen d'assurer l'accompagnement général de la reprise économique et il a souhaité l'organisation d'un débat public concernant la place, le rôle et les missions de service public des secteurs financiers dont fait partie l'assurance.

Beaucoup d'entreprises françaises dans le secteur de l'assurance sont actuellement sous domination étrangère. Comment dans ces conditions continuer à parler de l'assurance française ? Un secteur des assurances à base française est une nécessité pour notre pays. En effet les sociétés d'assurances de par leur statut d'investisseurs institutionnels contribuent au soutien de la dette d'Etat et au financement de sa politique de lutte contre le chômage et l'exclusion. L'épargne collectée dans l'hexagone par les sociétés d'assurances françaises s'élevait en 1996 à 769,4 milliards de francs. Les placements de cette épargne doivent servir à l'investissement pour le pays, les régions, les départements.

La particularité française est la cohabitation de sociétés nationalisées, privées et mutualistes. La recomposition du paysage financier de l'assurance en France doit être l'occasion de mettre en place une coopération respectant cette mixité des secteurs financiers au sein d'un pôle public. Cette politique de coopération est d'autant plus nécessaire que la libre concurrence est menacée par l'apparition de groupes géants.

La politique actuelle du gouvernement, menée au coup par coup, écarte aussi bien la représentation nationale que les organisations syndicales et les institutions représentatives des salariés. Un droit supensif doit être mis en place pour les opérations qui visent la baisse de la masse salariale et la réduction de l'emploi. Un examen sérieux devrait redéfinir la déontologie et la limite d'activité sur des secteurs qui ne relèvent pas de l'assurance. En effet, depuis plusieurs années ce secteur est confronté à une très vive concurrence de la part des banques, de la Poste et de la grande distribution et il est nécessaire de revenir sur cette banalisation. La Fédération CGT a pour sa part plusieurs propositions à faire à ce sujet.

En 1996, les sociétés d'assurance employaient 210.300 personnes, ce qui représentait 1% de l'emploi national. Dans les opérations de rachat, l'emploi est la variable d'ajustement or il est indispensable de maintenir et de développer le niveau d'emploi pour mettre en place un service de qualité. C'est le meilleur moyen de permettre aux sociétés d'assurances françaises de se renforcer car l'assuré en France reste attaché à une forme spécifique de rapports avec son assureur.

S'agissant du traitement juridique et fiscal des différents acteurs du secteur de l'assurance, M. Brouhmann a déclaré que la CGT n'avait aucune observation à faire sur le refus de la mutualité française d'appliquer les directives européennes. Il lui semble légitime de respecter les différentes structures des entreprises car c'est ce qui constitue la spécificité française. Par ailleurs il ne pense pas qu'il y ait un problème au niveau de la fiscalité de l'assurance. Le vrai problème se situe plutôt au niveau de l'ensemble de la fiscalité du pays. L'assureur a une fiscalité dans le cadre d'une solidarité et d'une mutualisation des risques. En même temps, il répond à un besoin de consommation. Si un examen de la fiscalité doit avoir lieu, il doit se faire dans le cadre d'un texte sur la consommation en général et non sur l'assurance. La Fédération CGT milite pour la mise en place d'une taxation des exportations de produits financiers à l'étranger car il s'agit là d'opérations financières n'ayant pas pour objectif la couverture de risques mais la réalisation de rentabilité financière.

Admettant qu'il était utile de conserver une base nationale importante même si l'instauration de la libre circulation des capitaux rendait cette question très controversée, M. Alain Lambert a souhaité que M. Brouhmann lui fournisse des arguments déterminants. Celui-ci a répondu qu'il était indispensable que le pays conserve la maîtrise de l'outil financier et que soit développée la coopération entre les différents acteurs, y compris au niveau européen, afin d'éviter les OPA et d'assainir le climat. Leur regroupement, autour d'un pôle public, permettrait d'intervenir sur l'investissement, le financement et la création d'emplois, d'éviter de fragiliser l'outil financier et de faciliter l'intervention de la représentation nationale.

M. Alain Lambert ayant ensuite demandé si les différences de statuts ne risquaient pas de nuire aux salariés du secteur non mutualiste, M. Brouhmann a répondu qu'il ne pensait pas que les différences de traitement fiscal pénalisaient les salariés du secteur privé. Si les assureurs privés réclament un changement de statut de la mutualité dite " de 1945 ", c'est surtout parce qu'ils veulent investir son activité. Mais, selon lui, les assurances complémentaires de santé doivent rester entre les mains des mutuelles.

M. Alain Lambert ayant évoqué l'entrée de La Poste sur le marché de l'assurance, M. Brouhmann a répondu que si le métier de l'assurance ne s'improvisait pas, La Poste ne pourrait éternellement vivre de la vente de timbres. Il a ajouté qu'une réflexion commune était menée actuellement avec la Fédération des PTT pour en définir le cadre.

Audition de M. Michel LUCAS

Président-directeur général
des Assurances du Crédit Mutuel

Jeudi 18 juin 1998

M. Michel Lucas, président directeur général des Assurances du Crédit mutuel (ACM) a souhaité limiter son propos aux sociétés françaises.

Enumérant les facteurs qu'il estimait défavorable au secteur des assurances, M. Michel Lucas a tout d'abord émis le souhait d'une diminution de l'interventionnisme de l'Etat et le désir d'une refonte des règles régissant la profession d'assureur.

Evoquant les disparités de traitement fiscal, M. Michel Lucas a notamment déploré que l'impôt sur les sociétés et la taxe sur les contrats d'assurance ne frappent que les sociétés d'assurance. Il a d'ailleurs exprimé l'idée que les avantages fiscaux consentis aux mutuelles ou aux institutions de prévoyance n'étaient pas nécessairement la meilleure façon de les aider à se dynamiser et à se développer à l'étranger.

M. Michel Lucas a regretté le retard pris par la France dans la transposition des directives européennes, qu'il a estimé préjudiciable aux acteurs de la vie économique.

Stigmatisant la déresponsabilisation du consommateur par le juge et par le législateur, M. Michel Lucas a émis la crainte d'une déresponsabilisation de l'entreprise en cas de création d'un fonds de protection ou de garantie des assurés. Rappelant qu'il incombait à la commission de contrôle de prévenir les sinistres en amont, il a considéré que la création d'un fonds de protection des assurés risquait de donner carte blanche aux mauvais gestionnaires.

Présentant les résultats de son groupe, M. Michel Lucas a estimé que les ACM se portaient bien : au sixième rang français en matière d'assurance-vie, avec un chiffre d'affaires de 13,2 milliards de francs, les primes dans le domaine de l'assurance-décès et de la prévoyance dépassent 1 miliard de francs. Les ACM pratiquent la bancassurance depuis 1971.

M. Michel Lucas a souligné qu'en matière d'assurance IARD (incendie, accidents, risques divers) le réseau des caisses de Crédit mutuel permettait de faire l'économie d'un intermédiaire et avait totalisé 4 milliards de francs de primes en 1997. Il a précisé que dans le même souci, le groupe développait des réseaux de télésurveillance et de gestion téléphonique des sinistres, l'ensemble de ces mesures permettant de parvenir à un taux de gestion inférieur de 8 points à celui des compagnies classiques. Il a mentionné un taux de pénétration de la clientèle bancaire du groupe de l'ordre de 30 % et une vente moyenne de deux produits d'assurance par client.

M. Michel Lucas a insisté sur l'importance de la formation des hommes et de l'utilisation des technologies et a indiqué que son groupe souhaitait renforcer sa base nationale avant de renforcer sa présence à l'étranger qui se limite à une participation de 10 % dans une entreprise canadienne et au sein d'une caisse espagnole.

Il a dévoilé que l'objectif du groupe était d'atteindre une part de 10 % du marché français, la part de marché actuelle étant de 2,6 % pour l'assurance-vie et de 1,5 % pour l'assurance IARD avec une progression annuelle de l'ordre de 0,6 à 0,7 %.

Cet intérêt pour le marché national est notamment justifiée, pour M. Michel Lucas, par la faible rentabilité des activités des assureurs français à l'étranger, à l'exception de celles d'AXA.

Rappelant que les ACM on su être toujours en avance, qu'il s'agisse de l'entrée sur le marché de l'IARD des mutuelles sans intermédiaires dans les années 50, de la bancassurance dans les années 70 ou de la vente de produits sur Internet, qui marche déjà très bien, M. Michel Lucas a conclu son propos en insistant sur l'importance de la formation et de l'informatique, bases de la qualité du service à la clientèle qui représente, selon lui, l'atout majeur pour l'avenir et importe davantage que le niveau des primes.

Au cours du débat qui s'est ensuite engagé, M. Alain Lambert, rapporteur général , a invité M. Michel Lucas à préciser son propos quant au fonctionnement du contrôle qui pèse sur les assureurs.

En réponse, M. Michel Lucas a précisé qu'il était extrêmement difficile de se mettre en conformité avec les exigences simultanées et souvent contradictoires qui découlent de la direction des assurances, du ministère de l'économie et de la direction des impôts. Il a également déploré que l'on surprotège l'assuré sans assurer, parallèlement, le respect de règles régissant l'assurance. Il s'est notamment déclaré choqué que l'on laisse un assureur utiliser 20 % de ses provisions techniques pour acheter des compagnies à l'étranger ce qui est largement au-delà de ce que la réglementation en vigueur autorise.

Il a en outre rappelé que le défaut d'harmonisation entre les directives et la législation française ne favorisait pas la clarté. M. Michel Lucas s'est élevé contre l'insécurité qui résulte de modifications trop fréquentes de la règle fiscale.

A M. Alain Lambert, rapporteur général , qui se demandait s'il y avait un intérêt pour la profession à voir unifier la commission de contrôle des assurances et celle en charge des mutuelles et des institutions de prévoyance, M. Michel Lucas a répondu qu'une telle fusion supposait au préalable une unification des règles de fonctionnement respectives de ces acteurs.

Répondant toujours au rapporteur général, M. Michel Lucas a indiqué que la monnaie unique allait concourir à accroître la concurrence qui est déjà intense dans les régions frontalières, notamment en Alsace où de nombreuses officines appliquent la liberté de prestation de services et vendent des contrats d'assurances de compagnies allemandes.

Il a précisé qu'en matière bancaire, l'informatique permettait déjà de pratiquer 90 % des opérations courantes sans disposer d'agences à l'étranger et a déploré que deux banques françaises seulement travaillent à l'étranger dans la monnaie locale.

Interrogé sur la forme juridique des ACM, M. Michel Lucas a rappelé que le statut de mutuelle, qui avait été plus ou moins imposé au groupe à l'origine, avait été abandonné au profit de celui de la société anonyme. Il a par ailleurs précisé que la Banque fédérative du Crédit mutuel détenait 67 % des actions de cette société anonyme.

En conclusion, M. Michel Lucas a insisté sur la nécessité d'associer l'ensemble du personnel au développement technologique, d'une part pour éviter les blocages sociaux, et d'autre part parce que seule la maîtrise de ces outils permettra de garantir le succès des activités de service.

Audition de

M. Jean FOURRE, Président

et de M. Laurent GRATIEUX, Secrétaire général adjoint

de la commission de contrôle des mutuelles
et des institutions de prévoyance


Mercredi 17 juin 1998

M. Jean Fourré , président de la commission de contrôle des mutuelles et des institutions de prévoyance, a précisé, en préambule, que le secrétaire général de la commission était le chef du service de l'inspection des affaires sociales, assisté d'un secrétaire général adjoint, M. Gratieux .

M. Laurent Gratieux a tout d'abord précisé que si les mutuelles et les institutions de prévoyance étaient tous les deux des entreprises d'assurances, au sens européen du terme, les premières relevaient du code de la mutualité et les secondes du code de la sécurité sociale. Il a ensuite ajouté que les institutions, dont le Conseil d'administration était désigné à parité, oeuvraient sur le marché de la prévoyance collective tandis que les mutuelles étaient des organismes gérés par les adhérents, selon le principe de la démocratie sociale. Il a cependant précisé que les deux types d'organismes étaient des sociétés de personnes à but non lucratif et non de capitaux.

Poursuivant cette comparaison , M. Laurent Gratieux a rappelé que les institutions de prévoyance étaient entrées dans le champ des directives européennes de 1992 (dites "troisièmes directives"), à la différence des mutuelles, relevant du code de la mutualité, qui n'avaient pas encore fait l'objet d'une transposition de leurs règles en matière de sécurité prudentielle. Il a également fait remarquer que, si les règles applicables aux institutions étaient pratiquement identiques à celles des sociétés d'assurance, celles qui concernaient les mutuelles étaient moins rigoureuses, sur les marges de solvabilité notamment. Il a rappelé la concurrence de plus en plus accrue entre sociétés d'assurance, mutuelles et institutions de prévoyance, ces dernières ayant gagné de nombreuses parts de " marché " dans le secteur de l'assurance maladie. Il a souligné la difficulté pour les mutuelles et institutions de prévoyance de maintenir le principe de solidarité dans un marché concurrentiel.

A titre d'exemple , la mutualisation pratiquée par les mutuelles implique une forme de redistribution où les plus jeunes sociétaires cotisent plus que le risque qu'ils présentent. De ce fait, les tarifs des mutuelles sont moins concurrentiels auprès des jeunes que ceux des assurances et la moyenne d'âge des adhérents mutualistes a tendance à augmenter.

Il a ensuite exposé les efforts de concentration et de fusion, effectuées par les mutuelles, pour s'adapter à cette évolution. Ainsi, leur nombre est passé de 10.600 il y a vingt ans à 5.700 en 1997, dont 4.500 protègent moins de 3000 personnes. Elles se sont dirigées vers une plus grande spécificité se traduisant par des fusions ou des unions techniques intermutualistes, pour utiliser des services communs. Il a précisé que, même en dehors de l'impact de la transposition des directives, ces mouvements de concentration devraient se poursuivre afin de permettre aux mutuelles de réaliser des économies de gestion, d'améliorer leur technicité et la professionnalisation des gestionnaires et de satisfaire aux règles prudentielles.

Par comparaison, il a fait remarquer que 90 institutions de prévoyance étaient en activité, avec toutefois un chiffre d'affaires moyen supérieur à celui des mutuelles, ce qui montre l'hétérogénéité financière des institutions à but non lucratif.

M. Jean Fourré a alors précisé que les mutuelles les plus petites étaient contrôlées par l'inspection départementale des affaires sociales.

M. Jean Fourré a indiqué que, bien que le contrôle permanent sur pièces par la transmission de données chiffrées, mensuelles, trimestrielles et annuelles, récemment instituée, n'avait pas encore donné sa pleine mesure, les marges de solvabilité des mutuelles apparaissaient, dans leur ensemble, comme respectées.

Abordant les problèmes d'adaptation rencontrés par les mutuelles, M. Jean Fourré a mis en évidence la contradiction qui existait entre la taille nécessaire à leur solidité financière et la sauvegarde de la démocratie qui avait présidé à leur création. Il s'est en effet inquiété d'un éventuel effacement de l'adhérent dans la prise des décisions. La commission de contrôle veille à la régularité du fonctionnement des mutuelles, au regard de la législation et de la réglementation, estimant que mieux les procédures prévues par le code de la mutualité sont respectées, plus faibles sont les risques dans la gestion.

Il a cependant comparé la situation d'administrateur-mutualiste à celle des élus locaux dans la mesure où cette charge relevait, pour être accomplie efficacement, d'une activité à plein temps. Il a pris exemple des mutuelles d'étudiants dont les dirigeants exécutifs ne peuvent être étudiants, compte tenu du caractère éphémère de ce statut. Il n'a, toutefois, pas caché que cette voie, d'une direction laissée à des spécialistes à plein temps, présentait le risque d'une perte d'identité pour la mutuelle.

M. Jean Fourré a ensuite précisé, en ce qui concernait la violation de certaines règles, que la commission de contrôle n'était saisie que d'une demi-douzaine de dossiers par an, mais que les sanctions prises n'empêchaient pas toujours l'apparition de nouvelles infractions.

Abordant la solidité financière des mutuelles, il a déclaré que si celles-ci ne rencontraient pas de problèmes tarifaires, leur attachement au service social et sanitaire pouvait parfois susciter des risques financiers.

M. Marc Massion s'est étonné de la contradiction entre l'affirmation que la clientèle était fidélisée et, dans le même temps, le constat d'une diminution des parts de marché.

M. Laurent Gratieux a précisé qu'il fallait différencier les mutuelles de fonctionnaires, qui gèrent un régime obligatoire, des mutuelles professionnelles ou interprofessionnelles. En effet, si les premières citées bénéficient de ce fait d'un avantage concurrentiel, tel n'est pas le cas des secondes. Il a souligné la difficulté que ces mutuelles éprouvent à cet égard à respecter des règles leur interdisant de rémunérer des courtiers ou leur personnel en fonction de leur résultat commercial, dans un contexte concurrentiel.

Il a considéré, en conséquence, que ce problème ne pouvait être résolu que par le législateur.

M. Alain Lambert a demandé ce qui pouvait justifier les différences de règles appliquées entre les mutuelles et les institutions de prévoyance, s'il pouvait être envisagé de fusionner les deux commissions de contrôle et si l'infraction "d'abus de biens sociaux" pouvait être étendue aux mutuelles.

En réponse, M. Laurent Gratieux a constaté qu'il s'agissait d'un problème de choix entre paritarisme ou mutualisme, les institutions de prévoyance relevant du mode de gestion paritaire et les mutuelles d'un regroupement spontané d'adhérents pour bénéficier d'un système de solidarité.

Il a relevé que le code de la mutualité était plus exigeant sur la non lucrativité, même si le courtage n'était pas autorisé pour les institutions, et qu'il interdisait la rémunération des administrateurs, les excédents ne devant profiter qu'aux adhérents. Il a ajouté que le rapport de la commission de contrôle était la somme d'examens et de constats d'irrégularités, qui toutefois avaient été contrôlées, dénoncées et sanctionnées, remarquant au passage que pour les sociétés anonymes, c'est surtout le respect des règles prudentielles qui est contrôlé, alors que les mutuelles et institutions de prévoyance subissent un contrôle relatif à l'ensemble des règles qui leur sont applicables, notamment celles qui régissent leur vie institutionnelle.

Concernant le regroupement des organismes de contrôle, précisant qu'il concernait 4 professions et que l'Etat ne pouvait en être écarté, il s'est interrogé sur sa pertinence : le regroupement en une commission unique nécessiterait qu'elle soit divisée en deux sections. Il s'est donc plutôt déclaré partisan d'une collaboration technique entre corps de contrôle. Il a également précisé que la commission de contrôle était juge mais ne disposait pas des pouvoirs de tutelle, dont au demeurant, le ministère des affaires sociales n'envisageait pas de se défaire au titre des actions sociales, et que, par ailleurs, le corps de contrôle des assurances ne semble pas demandeur d'une telle responsabilité. Il a cependant souligné que les institutions elles-mêmes sont demandeuses d'un contrôle exigeant.

Il a enfin précisé que le code de la mutualité ne prévoit, pour sanctionner les règles qu'ils édicte, que des contraventions de 5e classe, ce qui apparaît peu dissuasif.

Au sujet de l'extension de l'abus de bien sociaux aux mutuelles, M. Laurent Gratieux a indiqué que les seuls délits actuellement susceptibles de permettre la mise en oeuvre de poursuites pénales étaient l'abus de confiance et l'escroquerie.

M. Alain Lambert a demandé leur avis aux intervenants sur d'éventuels regroupements dans le mouvement mutualiste. Il a aussi demandé si les différences d'organisation et de statut justifiaient des règles prudentielles différentes.

M. Laurent Gratieux , rappelant que 700 mutuelles avaient disparu ces dernières années, a indiqué que les regroupements et les réorganisations autour d'unions mutualistes pourraient être accélérés en cas de transposition des directives européennes. Il a rappelé qu'une taille critique était nécessaire pour satisfaire les exigences de solvabilité de la directive.

M. Jean Fourré , exprimant également ses inquiétudes à ce sujet, a estimé que les mutuelles risquaient de ne plus être, à l'avenir, que des cabinets de courtage auxquels les réassureurs fixeraient leurs règles.

M. Laurent Gratieux a précisé que, si la transposition des directives pouvait s'adapter au mode de fonctionnement particulier des mutuelles, sociétés de personnes à but non lucratif, il était peu probable qu'elle puisse prévoir des règles prudentielles différentes pour des engagements de même naturel selon le statut de l'assureur du risque.

Audition de

M. Jean-Hervé LORENZI
Directeur général délégué

de la Société de Courtage en assurance GRAS SAVOYE
membre du Conseil d'analyse économique

et de M. Alain AUBERT

Mardi 29 septembre 1998

Précisant qu'en sa qualité d'universitaire spécialiste en économie industrielle, il percevait l'assurance de façon plus large qu'au travers de la seule activité de courtage, M. Jean-Hervé Lorenzi a rappelé, dans son propos introductif, l'importance de ce secteur d'activité, l'assurance volontaire française draînant chaque année 850 à 900 milliards de francs de primes et 250 milliards de francs supplémentaires si l'on inclut l'activité des sociétés d'assurance françaises à l'étranger.

M. Lorenzi a précisé que ce secteur employait environ 250.000 personnes réparties entre 500 entreprises relevant du code des assurances, (incluant les mutuelles sans intermédiaire), 87 institutions de prévoyance et environ 6.000 mutuelles relevant du code de la mutualité.

Il a indiqué que l'activité "dommages", qui représente le tiers de l'activité du secteur des assurances, générait 35 milliards de francs au titre de la fiscalité directe.

M. Lorenzi a conclu son propos introductif en évoquant les distorsions de concurrence, bien connues entre les différents acteurs du monde de l'assurance : les taxes variant de 7 à 33 %, beaucoup moins importantes dans des pays tels que la Grande-Bretagne ; la nécessité pour les sociétés anonymes d'assurance de rémunérer leurs actionnaires, nécessité que ne connaissent pas les mutuelles ; la taxe professionnelle, l'impôt sur les sociétés et la taxe de 7 % sur les conventions auxquels ne sont astreintes ni les mutuelles ni les institutions de prévoyance. Il a illustré le résultat de cette distorsion en notant que sur les 15 dernières années, les institutions de prévoyance ont vu leur part de marché passer de 0 à 13 % en matière d'assurance maladie complémentaire.

M. Lorenzi a ensuite procédé à une analyse du monde de l'assurance en six points.

1. La concentration est " phénoménale " dans le secteur des assurances, tous acteurs confondus : assureurs, courtiers ou réassureurs. Un réassureur comme General Ré dispose ainsi de 80 milliards de dollars de provisions. Les agents d'assurances sont passés de 40.000 à 23.000 au cours des 15 dernières années. Les économistes ne semblent toutefois pas persuadés de l'avantage que peut constituer le gigantisme, qu'il s'agisse d'assurance-vie ou d'IARD.

2. Le niveau des primes baisse de façon très sensible depuis trois ans, dans le secteur de l'assurance dommages. Cette baisse -de l'ordre de 30 à 40 %- est liée à la sinistralité des années précédentes et au phénomène de l' "overshooting".

3. On constate un phénomène d'overshooting à la baisse ou à la hausse : lorsqu'il y a moins de primes, les assureurs font moins appel à la réassurance, ce qui conduit les réassureurs à concurrencer directement les assureurs sur les risques de sinistralité de fréquence qui ne sont pas leur marché naturel, renforçant ainsi la concurrence et la baisse des primes.

4. On constate une grande fluidité entre tous les marchés : Groupama, assureur agricole, a racheté un généraliste. Les institutions de prévoyance créent des assureurs-filiales et la mutualité, dont la vocation d'origine est le secteur de la santé, propose désormais des produits IARD en créant des mutuelles sans intermédiaires.

5. La structuration des courtiers au sein de réseaux mondiaux, principalement anglo-saxons, témoigne de la banalisation, en tant que fonction de conseil, d'une profession autrefois très spécifique.

6. L'apparition de quelques très grands acteurs -dont un seul est français- qui, au niveau européen, mènent le secteur de l'assurance de façon très directive (Axa, Allianz, Generali, Commercial union) est significative d'un renversement de tendance, si l'on veut bien se souvenir qu'il y avait, 10 ans auparavant, au moins 5 grands acteurs français reconnus (Axa, UAP,GAN, Groupe Victoire et les AGF).

Puis M. Lorenzi a fait part au groupe de travail de trois réflexions. Il a ainsi souhaité que l'on encourage, au cours du mouvement actuel de regroupement, l'émergence d'acteurs importants. Il a évoqué le risque de création d'un monstre financier, dans le cadre de la privatisation du Crédit lyonnais, dans l'hypothèse d'un rachat par le groupe Deutsche Bank-Allianz. Il a enfin souhaité voir préserver le domaine traditionnel de la mutualité en invitant à procéder à un toilettage du système permettant d'unifier, au profit de l'ensemble des acteurs, les règles régissant le secteur. Il a notamment jugé que la protection dont jouissaient indûment les mutuelles "45" en faisait des acteurs inadaptés et sclérosés. Il a enfin indiqué que l'enjeu de la distribution de produits d'assurance par la Poste ne justifiait pas la dépense d'énergie qu'il a motivé de la part des sociétés d'assurance et des mutuelles.

M. Alain Lambert s'est ensuite interrogé sur les tendances en matière de distribution des produits et sur les avantages et inconvénients des différents canaux de distribution.

M. Alain Aubert a précisé que les mutuelles du GEMA, avec un chiffre d'affaires de l'ordre de 40 milliards, voient depuis plusieurs années leur part du marché auto (leur fer de lance) stagner à 48 %. C'est pourquoi elles cherchent à se développer sur le multi-risques et le corporel. Cette progression se fait au détriment des grandes compagnies qui perdent régulièrement des parts de marché avec leur réseau d'agents traditionnels. Ce phénomène est accentué par la montée en puissance de la bancassurance et des réseaux de distribution "extra professionnels". A ce propos, M. Lorenzi a précisé que les grands groupes de distribution détenaient désormais 6 à 7 % de marché de l'assurance-dommages.

En réponse à M. Alain Lambert qui s'inquiétait du risque de disparition des agents généraux, M. Alain Aubert a souligné que seules la qualité du service rendu et leur disponibilité permettraient aux agents généraux de survivre dans un univers de plus en plus concurrentiel.

Toujours en réponse à M. Alain Lambert, qui se demandait si la conjoncture française était réellement défavorable aux assureurs, M. Lorenzi a fait valoir que les compagnies ou groupes français désireux de s'étendre dans le monde devraient renforcer leur base nationale car la concurrence est très forte sur les produits simples. Il s'est inquiété de la concurrence de la grande distribution qui vise les assurances de personnes, en rappelant que ce type de produits, qui représente 70 % à 75 % du chiffres d'affaires, est la base du métier. Il a souhaité une réforme des mutuelles sans intermédiaire GEMA, un peu enfermées dans leurs statuts et des Mutuelles "45", beaucoup trop nombreuses, afin de les mettre au standard mondial.

M. Lorenzi a ensuite évoqué la profession de courtier. Avec une centaine de grands courtiers en France, la profession assiste à un fort développement des réseaux de courtage dans le monde (150.000 courtiers en Belgique), à l'exception de l'Allemagne. Il a exposé les raisons de l'évolution que connaît la profession :

- la disparition progressive de la fonction d'intermédiation du fait de la diminution du nombre de compagnies,

- l'augmentation du poids de la ligne d'assurance dans le budget des entreprises (plus de 100 millions de francs). Ce dernier facteur a profondément changé les mentalités en amenant les entreprises à sélectionner les risques transférés en faveur des chocs risquant de mettre en péril la survie de l'entreprise, l'assurance n'étant en définitive qu'une technique financière de lissage des difficultés,

- l'apparition de sociétés captives de réassurance a également transformé le paysage. Il en existe actuellement 4.000 environ, domiciliées essentiellement dans des paradis fiscaux : 300 au Luxembourg, 500 à Jersey et Guernesey et un certain nombre aux Bermudes et dans l'île de Man. Il s'agit de sociétés créées exclusivement par des groupes industriels et commerciaux pour régler un problème d'assurance de risque majeur. Inquiet du phénomène, le Service de la législation fiscale requalifie désormais les provisions passées en franchise fiscale par les sociétés françaises de réassurance, ce qui les place en position de faiblesse par rapport à leurs homologues qui continuent à pouvoir constituer des provisions déductibles de leurs impôts. En effet, le Luxembourg oblige depuis 1984 les compagnies de réassurance à provisionner les risques aléatoires sous le nom de provisions pour fluctuation de sinistralité,

- enfin, la profession évolue également du fait de l'apparition de grands réseaux qui rachètent progressivement les cabinets de courtage.

Le premier de ces groupes, Marsh-Mac Lennan, caractéristique de la poussée américaine, réalise un chiffre d'affaires annuel de 6 milliards de dollars, engrange un résultat d'un milliard de dollars et emploie 50.000 personnes dans différents pays. Ce groupe a la capacité d'intervenir sur tous les marchés : courtage, gestion de fortune, stratégie.

Le deuxième est le groupe AON, avec un chiffre d'affaires annuel de 4 milliards de dollars dont 1 milliard environ pour la partie française.

Le troisième est le groupe WILLIS, qui vient d'être racheté par le groupe d'investisseurs KKR.

Willis possède une participation de 31,5 % dans Gras-Savoye.

Après ce panorama de la profession, M. Lorenzi a rappelé que Gras Savoye avait été victime d'une attaque, il y a trois ans, mais que les compagnies Athena, AGF et AXA étaient entrées dans son capital afin d'éviter que Gras Savoye tombe dans le giron américain. M. Lorenzi a rappelé qu'il existe encore en France quelques grands courtiers de qualité : Gras Savoye, actuellement franco-britannique, avec un chiffre d'affaires annuel de près de 1,5 milliard de francs, Verspieren (600 millions de francs), BC (500 millions de francs) et DUO (500 millions de francs). Il a toutefois observé que les acquisitions ne se faisaient pas en fonction de la valeur de l'entreprise mais plutôt en fonction de la part de marché escomptée. Il a également déploré que les courtiers perdent peu à peu leur relation capitalistique avec la France alors qu'ils sont appelés à prendre de l'importance dans la distribution et qu'une complicité s'établit naturellement entre les courtiers et les assureurs. M. Lorenzi a regretté que l'assurance française, qui disposait d'un capital de force et de compétence qui ne se retrouve plus guère que chez AXA, perde peu à peu une partie de sa substance.

En réponse à M. Alain Lambert, s'inquiétant des alternatives à cet effet d'aspiration, MM. Lorenzi et Aubert ont indiqué que de nombreuses PME-PMI traitaient encore avec de petits courtiers ou agents, et formulé le souhait que les assureurs aient la sagesse de réorganiser le courtage de taille moyenne, pour conserver cette capacité d'intermédiation.

Interrogé sur les réformes à entreprendre dans le secteur de l'assurance, M. Lorenzi a évoqué le nécessaire regroupement des 6000 mutuelles du code de la mutualité. Puis, en matière d'assurance-maladie, après avoir estimé que l'on confondait la nature du financement et la nature des institutions destinées à couvrir le risque santé, il s'est montré partisan d'une concurrence entre les différents acteurs sousmis aux mêmes règles de concurrence pour couvrir un risque " santé " protégé réglementairement et clairement défini. Il a émis l'idée que l'axe fiscal pourrait constituer un levier utile à l'accélération du processus de réorganisation nécessaire, tout en regrettant qu'il ne soit pas actuellement possible, en France, de démutualiser.

M. Lorenzi a conclu son propos en prédisant que la concurrence de la bancassurance et de la grande distribution ferait évoluer le courtage de l'intermédiation vers le conseil et la gestion de produits.

Contribution de

M. Alain TEMPELAERE
Président de la Fédération française des sociétés d'assurance mutuelle (FFSAM)
et de
M. Gérard OUTTERS
Délégué général de la Réunion des Organismes d'Assurance Mutuelle (ROAM)

Jeudi 1er octobre 1998

M. Alain Tempelaere a tout d'abord indiqué que la Fédération française des sociétés d'assurance mutuelle regroupait toutes les sociétés d'assurance mutuelle, avec ou sans intermédiaire, à l'exception des entreprises du Groupement des Entreprises Mutuelles d'Assurance (GEMA). Le chiffre d'affaires des 120 entreprises de la Fédération s'élève à 500 milliards de francs, ce qui représente approximativement la moitié de l'assurance française. M. Alain Tempelaere s'est donc étonné de ne pas voir la position de la Fédération figurer dans le pré-rapport du Commissariat Général au Plan sur la situation et les perspectives de l'assurance française.

Il a, à cet égard, contesté l'affirmation selon laquelle les sociétés d'assurance mutuelle n'échapperaient pas à un phénomène de forte concentration. Il a cité en exemple les Etats-Unis ^{*( * )} . Il a également fait observer qu'en France, les petites mutuelles ne sont pas celles qui se portent le plus mal.

M. Alain Tempelaere a ensuite déploré l'amalgame établi par le pré-rapport entre les 6.000 mutuelles relevant du code de la mutualité et les 120 entreprises, qu'il représente, et qui relèvent du code des assurances. Il a rappelé que les mutuelles du code de la mutualité sont sous la tutelle du ministère des affaires sociales et bénéficient d'un traitement fiscal privilégié : elles ne paient pas d'impôts sur les bénéfices ni la taxe de 7 %, ne sont pas assujetties à l'impôt de solidarité dit "ORGANIC" et n'ont pas à acquitter de droits d'enregistrement. Il a estimé que cela constituait une grave distorsion des conditions de concurrence.

Pour M. Alain Tempelaere , le système mutuel français a fait la preuve de sa fiabilité. La moitié des sociétés ont été créées il y a plus de 100 ans et un tiers a plus de 150 ans d'existence. Dans ces conditions, la nécessité d'une réforme complète du système préconisé par le pré-rapport lui apparaît fortement contestable.

M. Alain Tempelaere a ensuite précisé que le droit d'interpellation du sociétaire, également préconisé par le pré-rapport, existait déjà au sein des entreprises de la Fédération, de même que l'indépendance des administrateurs. En effet, ceux-ci bénéficient, de facto, d'une large indépendance et ne quittent généralement leurs fonctions que lorsqu'ils atteignent la limite d'âge. La fixation de la liste des administrateurs se fait généralement par cooptation comme dans les sociétés anonymes. Les délégués sociétaires ainsi désignés sont élus par les sociétaires et élisent ensuite les membres du conseil d'administration. Il a déploré la difficulté de la faible participation des sociétaires aux élections, faisant observer que, dans un exemple ^{*( * )} , sur 700.000 contrats, le premier tour pour l'élection des délégués sociétaires ne mobilisait que 1 à 2 % des sociétaires. Selon lui, cette désaffection n'est pas un phénomène spécifiquement français, puisqu'au Japon on observe un taux de participation pour les plus grandes sociétés du marché, de l'ordre de 3 %.

Par ailleurs, l'envoi de demandes de candidatures par lettre recommandée et l'information du résultat du vote aux sociétaires également par lettre recommandée, impliqueraient un surcoût estimé à 10 % des frais généraux des entreprises mutuelles.

M. Alain Tempelaere a ensuite abordé la question de la démutualisation. En France, la démutualisation est rendue impossible par la loi qui interdit la distribution de l'actif net d'une société mutuelle à une entreprise qui ne serait pas de même nature. Selon lui, ce système que les Anglais nous envient doit absolument être préservé.

Certes, la démutualisation présente plusieurs avantages : ouverture du financement, possibilité de restructuration de l'entreprise et possibilité pour les dirigeants d'avoir des stock options. Ce dernier élément aurait joué un rôle tout à fait décisif dans la démutualisation au Royaume-Uni. C'est pourquoi selon M. Alain Tempelaere , ceux qui ont le pouvoir de démutualiser ne devraient jamais avoir la possibilité de souscrire des stock options. Les sociétaires britanniques des sociétés d'assurance démutualisées ont touché beaucoup d'argent. Maintenant les pouvoirs publics britanniques ne veulent plus démutualiser et souhaitent mettre en place des verrous législatifs calqués sur le modèle français.

A contrario, l'avantage de la forme mutuelle est de mettre à l'abri les structures qu'elle recouvre, de toute tentative d'offre publique d'achat. Cette situation présente le grand avantage d'éviter que ces sociétés ne tombent dans les mains d'investisseurs étrangers, contrairement à ce qui s'est passé pour nombre de sociétés anonymes françaises. A cet égard, M. Alain Tempelaere a souligné l'importance des mutuelles d'assurance dans le maintien des centres de décision financiers en France.

M. Gérard Outters a souligné l'attrait que peut représenter, pour les sociétaires, la vente d'un bien collectif ayant pris de la valeur. En Grande-Bretagne, tous les ans les mutuelles doivent convaincre leurs sociétaires de ne pas voter la démutualisation. Or, il serait regrettable, à l'heure où nos voisins s'efforcent de mettre en place un système similaire au nôtre, de permettre de procéder à une démutualisation.

M. Alain Tempelaere a précisé qu'en Grande-Bretagne le secteur mutualiste représentait 35 % du marché de l'assurance-vie. En France, sur l'ensemble des risques, cette proportion est passée d'environ 36 % à 50 % en l'espace de quelques années, car bon nombre des sociétés anonymes ont été rachetées par des mutuelles.

M. Alain Tempelaere a ensuite abordé le sujet de l'application aux mutuelles des règles de bonne gouvernance ^{*( * )} . Depuis 25 ans qu'il dirige sa société, il a vu se multiplier les contrôles de toutes sortes tant de la part des sociétaires que des différentes administrations. A cet égard, il a rappelé que les contrôles sont les mêmes que pour les sociétés anonymes d'assurances. Les différences se situent à un autre niveau : pas de capital, pas de dividende à verser, pas de risque d'OPA, des possibilités de financement et de restructuration moindres. La dérive autocratique citée dans le rapport n'est pas du tout ressentie au niveau des sociétés d'assurance mutuelle du code des assurances.

M. Alain Tempelaere a également évoqué le problème du risque d'OPA "internes". En effet, si les salariés en tant que tels sont exclus des assemblées générales, en revanche, les agents généraux, peuvent y participer et tenter d'y prendre le pouvoir. Selon lui, c'est une anomalie. Le système actuel donne à chaque homme une voix et permet au plus petit contrat de participer à une assemblée générale. Il n'est pas normal que des agents généraux exclusifs, qui sont des mandataires, puissent devenir les mandants des futurs mandataires. Selon lui, une entreprise devient vulnérable si le réseau de distribution peut investir le conseil d'administration.

M. Alain Tempelaere a réitéré son souhait de voir les mutuelles d'assurance rester le noyau dur de l'assurance française et souligné le danger que représenterait pour l'économie française le fait que les sociétés d'assurance mutuelle puissent passer sous le contrôle de capitaux étrangers. Il est en effet impossible de maîtriser une situation lorsque le pouvoir de décision se situe à l'étranger, même si cela reste dans les limites de l'Europe. Dans les sociétés d'assurance mutuelle, l'assureur est l'assuré. Il n'y a pas de conflit d'intérêt.

M. Gérard Outters a fait remarquer que l'on pouvait observer, particulièrement en Amérique latine, un regain de l'activité mutualiste du fait du désengagement de l'Etat dans des secteurs d'intérêt collectif. Il serait dommage de porter un coup à la mutualité française au moment où celle-ci est citée en exemple à travers le monde entier.

Pour conclure, M. Alain Tempelaere a déclaré que le principal reproche qu'il faisait au pré-rapport du Commissariat Général au Plan était le regrettable amalgame fait entre les sociétés d'assurance relevant du code de la mutualité et celles relevant du code de l'assurance, ces dernières n'étant très généralement pas concernées par les critiques formulées. Il a enfin demandé une égalisation des conditions de concurrence, notamment fiscales, avec les mutuelles du code de la mutualité.

¹ M. Henri Collard a participé aux travaux jusqu'au 1 ^er octobre 1998, date de l'achèvement de son mandat de sénateur.

² Il est symptomatique de constater à cet égard qu'il n'existe pas de définition légale de l'assurance dans le code des assurances.

³ Voir en annexe (tome II) de ce rapport l'avis n° 98-A-03 du Conseil de la concurrence du 24 février 1998 relatif à une demande d'avis de la Commission des finances du Sénat concernant la situation de la concurrence dans le secteur de l'assurance.

⁴ Voir en annexe (tome II) le rapport sur la situation et les perspectives de l'assurance française, Commissariat Général du Plan, août 1998.

⁵ Op. cité, page 59.

⁶ Les principes mutualistes sont :

- la propriété collective des fonds propres de l'entreprise, sans affectation individuelle due à des titres représentatifs ;

- la participation des assurés-assureurs (les sociétaires) aux orientations de l'entreprise, participation fondée sur le principe démocratique : un homme, une voix ;

- la nature non lucrative de l'activité qui se traduit par le refus de l'appropriation individuelle des excédents.

⁷ Directives  73/239/CEE et 79/267/CEE, modifiées par les directives 92/49 et 92/96.

⁸ Mutuelle assurance des commerçants et industriels de France

⁹ Mutuelle assurance des instituteurs de France

¹⁰ Mutuelle assurance artisanale de France

¹¹ La protection sociale complémentaire peut être définie comme la couverture des risques sociaux liés à la personne (maladie, maternité, incapacité, invalidité, dépendance, décès) s'ajoutant à celle organisée par le régime de base obligatoire de sécurité sociale.

¹² Montant des placements figurant au bilan des sociétés d'assurances, évalués à leur prix d'achat ou de revient, diminué, le cas échéant, des amortissements et dépréciations.

¹³ Dont 11 % pour La Poste.

¹⁴ Op. cité page 34.

¹⁵ Mutuelle assurance des commerçants et industriels de France.

¹⁶ Perspectives sectorielles 1995-2001 sur le secteur des assurances, Les prévisions glissantes détaillées du BIPE, Edition 1996.

¹⁷ Op. cité, page 31.

¹⁸ Pour plus de détails sur la genèse de ces institutions et leur statut, voir en avant-propos.

¹⁹ A l'exception des risques " vieillesse " gérés en répartition.

²⁰ Op. cité page 52.

²¹ Op. cité, page 68.

²² Op. cité page 149 et suivantes.

²³ Voir article d'Olivier Piot, " Les restructurations dans l'assurance bousculent les agents généraux " Le Monde du mercredi 9 septembre 1998.

²⁴ Directive " non vie " 92/49 du 18 juin 1992 et directive " vie " 92/96 du 10 novembre 1992, dont les dispositions devaient être transposées avant le 31 décembre 1993, transposées pour les entreprises du code des assurances par la loi n° 93-1944 du 31 décembre 1993.

²⁵ La loi du 8 août 1994 relative à la protection sociale des salariés, et, plus récemment, les décrets des 2 avril et 9 septembre 1996, ont transposé les dispositions des directives européennes d'assurance dans le code de la Sécurité sociale dont relèvent les institutions de prévoyance.

²⁶ Lettre de mise en demeure de M. Mario Monti au ministre français des affaires étrangères du 31 janvier 1996 ; avis motivé de la Commission du 5 mars 1997 ; saisine de la CJCE le 8 mai 1998.

²⁷ L'article R. 433-10 du code des assurances, qui habilitait la CNP à utiliser les services des administrations du Trésor et des Postes pour la présentation de ses contrats et l'exécution de ses opérations a été abrogé par la loi n° 92-665 du 16 juillet 1992 portant adaptation au marché unique européen de la législation applicable en matière d'assurance et de crédit.

²⁸ En vertu de l'article 21 de la loi n° 90-568 du 2 juillet 1990 relative à l'organisation du service public de la poste et des télécommunications codifié à l'article 1635 sexies du code général des impôts, les bases d'imposition de La Poste à la taxe professionnelle et aux taxes foncières font l'objet d'un abattement de 85 % de leur montant.

²⁹ Fédération française des sociétés d'assurance (FFSA), Groupama, BIPAR, Fédération nationale des agents généraux d'assurance (FNSAGA).

³⁰ Op. cité page 40.

³¹ La gestion du régime facultatif de retraite complémentaire des exploitants agricoles avait été confié, par un décret du 26 novembre 1990, à la seule Caisse nationale d'assurance vieillesse mutuelle agricole (CNAVMA).

³² Estimation au passif de l'entreprise d'assurances, grâce à des tables de mortalité et un taux d'intérêt, de la différence actualisée entre les engagements de l'entreprise et les engagements de l'assuré.

³³ Les contrats individuels d'assurance vie ne supportent plus de taxe sur les conventions d'assurance depuis le 1 ^er juillet 1990.

³⁴ Tableau extrait de " La fiscalité de l'assurance ", contribution de Jean-Pascal Beaufret à l'Encyclopédie de l'assurance , Economica, 1998, page 314, sous la direction de J-H. Lorenzi et F. Ewald.

³⁵ Op. cité, page 313.

³⁶ Directive n° 64/225/CEE du Conseil, du 25 février 1964, visant à supprimer en matière de réassurance et de rétrocession les restrictions à la liberté d'établissement et à la libre prestation des services (J.O., édition spéciale 1963/131 du 3 avril 1964).

³⁷ Voir l'enquête de l'Agefi sur le courtage d'assurance en France, juin-octobre 1998

³⁸ Voir chapitre I, II, C.

³⁹ Cette taxe, créée par la loi de finances pour 1996, est égale à 0,35 % de la valeur ajoutée des entreprises de plus de 50 millions de francs de chiffre d'affaires dont la cotisation de taxe professionnelle est inférieure à ce montant.

⁴⁰ Avis n° 96-A-12 du Conseil de la concurrence demandé par la Commission des finances du Sénat à l'occasion du rapport d'information n° 52 sur la situation et les perspectives du système bancaire français, " Banques, votre santé nous intéresse ", octobre 1996.

⁴¹ Elles l'ont été dans le code des assurances et dans le code de la Sécurité sociale par les lois n ^os 93-1944 du 31 décembre 1993 et 94-5 du 4 janvier 1994 respectivement.

⁴² Cf. délibérations de la Fédération nationale de la mutualité française lors de son congrès de Lille en 1996.

⁴³ Etude de certaines difficultés soulevées par l'application aux mutuelles régies par le code de la mutualité de plusieurs dispositions des directives européennes concernant les assurances, mai 1994.

⁴⁴ On estime en effet que plus des trois quarts des groupements mutualistes ont perçu un montant de cotisations inférieur à chacun des deux seuils fixés par les directives. L'application des dispositions des directives à ces petites mutuelles leur imposerait des contraintes que beaucoup auraient du mal à respecter, notamment la constitution d'un fonds de garantie.

⁴⁵ Dans sa rédaction actuelle, le code de la mutualité interdit aux mutuelles de procéder à des rappels de cotisations. Elles peuvent seulement modifier pour l'avenir le taux des cotisations et des prestations.

⁴⁶ Auditionné par le groupe de travail le 25 mars 1998, M. Jean-Pierre DAVANT déclarait : " Il faut rappeler que la Mutualité française n'a jamais prétendu s'opposer à la démarche prudentielle voulue par les directives d'assurance ".

⁴⁷ La Fédération nationale interprofessionnelle de la mutualité regroupe 100 mutuelles d'entreprises qui couvrent 2,5 millions de personnes.

⁴⁸ Voir " La fiscalité de l'assurance " in Encyclopédie de l'assurance , ouvrage cité, page 335.

⁴⁹ Op. cité page 421.

⁵⁰ qui seraient en l'espèce, vraisemblablement des Unions d'économie sociale (UES).

⁵¹ Op. cité page 40.

⁵² Rapport d'information n° 42 présenté par M. Gérard Larcher au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan : " Sauver La Poste : devoir politique, impératif économique ", octobre 1997.

⁵³ Op. cité page 138.

⁵⁴ Op. cité page 20.

⁵⁵ Les décrets d'application de la loi du 25 mars 1997 créant les plans d'épargne retraite pour les salariés du secteur privé n'ont jamais été publiés.

⁵⁶ Les versements des adhérents sont déductibles de l'impôt sur le revenu à hauteur de 19 % de huit fois le plafond de la sécurité sociale.

⁵⁷ Op. cité page 423.

⁵⁸ M. Henri Collard a participé aux travaux jusqu'au 1 ^er octobre, date de l'achèvement de son mandat de sénateur.

^* La NAMIC (National Association for Mutual Insurance Company) regroupe 1300 mutuelles d'assurance dont 1 000 réalisent un chiffre d'affaires inférieur à 50 millions de francs.

^* Le taux de participation est très variable selon les sociétés. Certaines arrivent à des taux de participation élevés (exemples : MACSF : 23 %, le SOU MEDICAL : 25 %)

^* Corporate Governance selon la terminologie anglo-saxonne.