C. LES CONTRATS DE PLAN ETAT-RÉGIONS, ÉTAPE DE LA DÉCENTRALISATION ?

• Votre rapporteur a montré comment la contractualisation a participé à la maturation de la décentralisation, notamment, selon une Région, " dans la mesure où cette procédure a donné l'occasion aux collectivités de réaliser des travaux prospectifs et d'avoir une vision sur le long terme ; où elle a permis aux collectivités de développer la concertation avec les autres collectivités, les services de l'Etat et l'ensemble des acteurs économiques, sociaux et culturels ".

En particulier, les contrats de plan Etat-Régions ont pu soutenir le processus de décentralisation régionale , en donnant l'occasion aux Régions de se constituer une expertise et des référentiels propres, en asseyant leur légitimité vis-à-vis des autres collectivités, enfin en catalysant des travaux de prospective et d'évaluation.

Ce processus est aujourd'hui largement engagé : Les Régions disposent désormais d'une expertise, d'une légitimité et de moyens financiers reconnus.

Dans ces conditions, la contractualisation est-elle encore nécessaire ?

• A première vue, cette question paraît iconoclaste.

Néanmoins, la contractualisation est un processus de décision publique coûteux en temps et en énergie, et peu transparent pour les citoyens-électeurs. La contractualisation ne constitue donc pas une fin en soi.

Le développement des procédures contractuelles pour l'intervention publique n'est d'ailleurs pas un phénomène irréversible . Par exemple 188( * ) , le développement aux Etat-Unis, à partir du début des années 1980, des " Regulatory Negociations ", c'est à dire des démarches contractuelles entre des autorités publiques et des intérêts publics ou privés, selon des modalités formalisées par le Negociating Rulemaking Act du 23 janvier 1990, semble avoir achoppé sur l'attachement des américains à des règles générales et impersonnelles, sur des normes sociales valorisant la conflictualité politique et judiciaire, enfin sur la capacité des tiers à contester ces procédures contractuelles devant les tribunaux 189( * ) .

• Or l'Etat ne joue pas le jeu , et ne se donne guère les moyens d'une contractualisation réussie.

En premier lieu, l'Etat n'a pas toujours réservé les ressources financières nécessaires à une contractualisation confiante et réussie. Certaines Régions s'interrogent ainsi sur la pertinence de la contractualisation dans des secteurs où l'Etat, appauvri, n'a plus les moyens de ses ambitions, et n'a plus grand chose à apporter aux collectivités locales.

En second lieu, l'Etat ne s'est toujours pas doté de l'organisation déconcentrée indispensable à la conduite d'une démarche partenariale : la plupart des arbitrages sont encore rendus dans le secret des administrations centrales ; les préfets ne sont pas assez les " patrons " des services déconcentrés de l'Etat et ne sont pas toujours des vrais maîtres d'ouvrage dotés de mandats clairs ; enfin, les préfets ne disposent guère de moyens de redéploiement budgétaire. Au total, les Régions n'ont pas toujours des véritables partenaires identifiés du côté de l'Etat. Par ailleurs, l'Etat coordonne mal l'action de ses différents ministères et n'a pas toujours de vision prospective : l'Etat dans son ensemble n'est donc pas non plus un véritable partenaire cohérent.

Enfin, l'Etat impose des règles du jeu floues et ne les respecte pas . La Cour des Comptes 190( * ) résumait d'ailleurs ainsi la procédure des troisièmes contrats de plan : " l'Etat, qui utilise la contractualisation pour faire financer une partie de ses investissements, en tire un avantage certain. Toutefois, chargé d'en établir les règles, il a posé des principes qu'il n'a pas respectés. Il n'a pas tenu non plus tous les engagements qu'il avait pris. Il ne suit que très imparfaitement l'exécution des contrats en cours ". L'Etat se défausse ainsi sur ses partenaires. A l'extrême, certaines collectivités locales ont parfois le sentiment que l'Etat essaie de transformer le contrat de plan en un " contrat d'allégeance ", alors même que sa position de force face aux collectivités locales s'effrite.

Dans ces conditions, pour certaines Régions, la procédure de contrat de plan Etat-Région, sous sa forme actuelle, pourrait n'être qu'une étape de la décentralisation.

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