C. UN BESOIN DE CLARIFICATION

• Les développements qui précèdent ont démontré un quadruple besoin de clarification :

- les contrats de plan s'inscrivent dans un cadre législatif obsolète et largement inappliqué (cf. chapitre I) ;

- la jurisprudence relative aux contrats de plan est ambiguë. En outre, il n'est guère opportun que les tribunaux tranchent des controverses aussi politiques ;

- l'Etat et les différentes Régions ne semblent pas attacher la même signification aux contrats de plan ;

- l'exécution des troisièmes contrats de plan soulève des interrogations quant à leur portée.

Au total, la confiance nécessaire à la réussite de la démarche contractuelle est ébréchée.

Par contraste, on peut remarquer que dans la plupart des autres pays où la coopération contractuelle entre collectivités se rencontre, " elle se traduit par des conventions ou des accords qui ont toujours un objectif bien défini... et elle s'inscrit dans un cadre juridique précis... les accords passés sont créateurs d'obligations " 120( * ) .

• Votre rapporteur estime donc indispensable que s'engage au Parlement un débat de fond sur la nature et la portée des contrats de plan, ce débat devant conduire à une révision de la loi du 29 juillet 1982 .

Ce débat devra notamment répondre aux deux questions suivantes :

- quelle est la portée attachée aux contrats de plan et quelles sont les sanctions possibles en cas d'inexécution des contrats ?

- que peut-on contractualiser ?

• Les termes du débat relatif aux sanctions possibles en cas d'inexécution des contrats de plan sont bien connus.

D'un côté, l'existence de sanctions crédibles est un facteur de sécurité pour les cocontractants, mais aussi pour l'ensemble des collectivités locales partenaires et pour les bénéficiaires des contrats.

Il s'agirait aussi d'une incitation forte à contractualiser moins pour contractualiser mieux : l'existence de sanctions pousserait les cocontractants à une sélectivité accrue et à la définition d'objectifs clairs, réalistes et partagés.

En d'autres termes, l'existence de sanctions serait un puissant aiguillon pour la réalisation des objectifs assignés à la contractualisation.

Plus généralement, comme l'indiquait M. Didier MIGAUD, Rapporteur général de la Commission des Finances de l'Assemblée nationale, dans son rapport sur le débat d'orientation budgétaire de juin 1999, certes " la rigidité de la dépense publique, [parce qu'elle] limite les possibilités de redéploiement et, à l'extrême, heurte quelque peu le principe de l'autorisation parlementaire annuelle, dans la mesure où elle conduit à une sorte de carte forcée..[cette rigidité] est incontestablement une contrainte... Pour autant il faut bien voir que la rigidité de la dépense ne fait que traduire au niveau budgétaire l'insertion de l'Etat dans un faisceau de relations de nature quasi contractuelle qui n'est autre que le signe d'une certaine modernité de l'action publique ".

• Inversement, la DATAR estime que des sanctions seraient au mieux inefficaces : " au sein de l'Etat, les gels et les annulations interviennent en dernière extrémité. On peut donc penser qu'ils auraient lieu en dépit des sanctions, ou bien que les partenaires, conscients du risque de non respect, refuseraient de contractualiser ".

Par ailleurs, selon la direction du Budget, " il n'est évidemment pas souhaitable d'assortir de mécanismes de sanction les contrats de plan, parce qu'ils reflètent à un moment donné des priorités qui peuvent évoluer et qu'ils portent essentiellement sur des projets d'investissement dont le coût est difficile à évaluer et le rythme d'exécution soumis à des aléas de toute nature ".

En d'autres termes, les contrats de plan auraient besoin d'une exécution souple .

Enfin, la création de mécanismes de sanction paraît peu compatible avec le flou du suivi du contrat.

Certaines régions estiment ainsi " qu'il paraît peu envisageable d'instaurer des sanctions financières en cas de non-respect des engagements ".

Au total, l'arbitrage entre sécurité juridique et souplesse d'exécution semble difficile.

Il n'en demeure pas moins que cet arbitrage doit être précisé. En effet, compte tenu de l'expérience des troisièmes contrats de plan, l'ambiguïté n'est plus constructive .

• Certaines régions proposent d'ailleurs des solutions pour sortir du dilemme entre souplesse et sécurité.

Une première solution, radicale, consisterait à " remettre en cause la volonté de tout rassembler dans un même cadre, et casser le mythe du contrat de plan point de passage fondamental de l'action publique, comme la réalité l'a d'ailleurs fait, souvent avec bonheur, comme l'illustrent les exemples du plan université 2000, des transferts CFI, des conventions ferroviaires, etc . ".

En d'autres termes, la portée des contrats de plan étant limitée à un contrat d'objectifs, les cocontractants focaliseraient plutôt leur attention sur la signature de contrats particuliers auxquels ils assigneraient la portée qu'ils entendent.

• Une seconde solution part du constat selon lequel les contrats de plan recouvrent des réalités et des programmes de nature différente, qui appellent des régimes juridiques différents :

- " des opérations d'investissement (routes, enseignement supérieur, etc.). Par essence, ces opérations répondent à des enjeux stratégiques pour une région. Leur inscription ne devrait intervenir qu'en fonction du niveau et de la qualité de la préparation des opérations. Leur mise en cause ne devrait pas être possible ;

- des actions en articulation avec la conjoncture économique . La programmation de ces crédits est très étroitement liée aux fluctuations de la conjoncture. Après une période atone, ces crédits ont ainsi connu un nouvel engouement à partir du second semestre 1998. De plus ce type d'opérations devrait pouvoir être remis en cause s'il ne correspond pas, ou plus, aux attentes du terrain, ni aux objectifs visés ;

- enfin , des actions dont le fait générateur relève de décisions publiques . L'exemple type de cette catégorie est la politique de développement local qui a connu une consommation annuelle constante du début à la fin du contrat de plan. Ce type d'opérations devrait pouvoir être remis en cause s'il ne répond plus aux objectifs visés
".

Cette distinction s'inscrirait dans le prolongement de la jurisprudence relative aux contrats de plan. En effet, il ressort des arrêts du Conseil d'Etat que la faible portée des contrats est liée au flou de leur rédaction.

Inversement, dans un arrêt du 13 décembre 1993 Syndicat mixte pour le développement d'activités économiques dans le Blayais , la Cour administrative d'appel de Bordeaux a accordé une indemnité pécuniaire de 360 000 francs pour non respect d'une convention " passée en forme de contrat régional de plan au sens de l'article 16 de la loi du 29 juillet 1982 ", en estimant que cette convention comportait des dispositions précises la rendant pleinement applicable.

Certains observateurs ont donc proposé que les contrats de plan recouvrent des dispositions de nature différente, depuis un " bloc contractuel ", jusqu'à des dispositions relevant seulement de l'annonce d'objectifs communs. Ce dispositif poserait d'autant moins de problèmes que les clauses du contrat de plan sont divisibles, les articles ou chapitres ayant leur autonomie 121( * ) . Cette solution ne remettrait donc pas en cause l'unité et le rôle de mise en cohérence du contrat.

• Votre rapporteur a ici esquissé quelques pistes , qu'il ne lui appartient aucunement de trancher.

Il lui semble toutefois indispensable que les cocontractants soient en accord sur la signification qu'ils accordent aux contrats de plan, ce qui suppose un débat national et/où des précisions, propres à chaque région, inscrites dans les contrats.

Chapitre V :

La procédure de contrat de plan transforme
la décision publique

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