IX. LA CONTRACTUALISATION ETAT-RÉGION : CLARIFICATION DES COMPÉTENCES OU DILUTION DES RESPONSABILITÉS ?
A. L'ÉLABORATION DES CONTRATS DE PLAN POURRAIT DESSINER PEU À PEU UNE RÉPARTITION DES RESPONSABILITÉS ET DES COMPÉTENCES ENTRE COLLECTIVITÉS PUBLIQUES
•
Les développements précédents ont montré que la
procédure de contrat de plan Etat-Région ne contribuait
guère à la lisibilité des
dépenses
publiques.
Qu'en est-il des
compétences
respectives des collectivités
publiques ?
Sur ce point,
deux thèses
s'affrontent.
Les
ministères
estiment que la procédure de contrat de
plan Etat-Région constitue une occasion de réflexion sur les
compétences respectives des collectivités publiques, que les lois
de décentralisation n'ont pas toujours clairement partagées, et,
de facto
, un outil de
répartition
évolutive de ces
compétences.
A l'inverse, la majorité des
Régions
considèrent
que la procédure des contrats de plan Etat-Région contribue
plutôt à brouiller et à
diluer
les
responsabilités
, d'une part, ; à empêcher un
véritable débat de fond sur la décentralisation, d'autre
part.
• Selon la plupart des ministères concernés par la
contractualisation, les contrats de plan Etat-Région contribuent
à
clarifier
les compétences respectives des
différentes collectivités publiques et à
organiser
leur
complémentarité
137(
*
)
.
Ainsi, selon le ministère de l'Intérieur,
" pour
établir le document de base, une concertation, étalée sur
plusieurs mois, a été prévue. Elle est l'occasion de
clarifier
le rôle et les compétences de chacun. Par
ailleurs, le contrat de plan n'est pas seulement un document recensant des
actions à engager, c'est aussi le support par lequel chaque
collectivité publique s'engage financièrement sur un certain
nombre d'actions. La mise en oeuvre d'actions conjointes suppose que chaque
partenaire ait une vision très claire de chacune de ses
prérogatives
".
De même, le ministère de la Défense indique que
"
la contractualisation oblige, avant de déterminer les futurs
partenaires et contributeurs d'une action donnée du contrat de plan,
à se poser plusieurs types de
questions
: qui a reçu
attribution pour conduire cette action ? qui siège à telle
instance chargée de gérer le secteur, de piloter telle
opération ? Qui supporte la charge de telle activité ?
Qui répond éventuellement de ses
conséquences ?
".
Le ministère de l'Environnement estime ainsi que
" la
contractualisation permet une bonne identification des engagements
environnementaux partagés par la Région et le ministère de
l'Aménagement du territoire et de l'Environnement
".
En outre, le Commissariat général du Plan souligne que la
signature
des contrats de plan favorise l'identification et la
responsabilisation de l'action publique : "
les relations entre
les partenaires et les engagements qu'ils prennent pour conduire ensemble les
politiques et les programmes de développement régional sont
officialisés
solennellement
par la signature du contrat de plan
Etat-Région qu'apposent le Préfet de région, au nom de
l'Etat, et le Président du Conseil régional, au nom de son
assemblée. Par ailleurs, des conventions ou des contrats particuliers
concernant des actions ou des programmes sont établis pour consigner les
engagements et les obligations des partenaires publics et privés
concernés. Les promoteurs de l'action publique sont
précisément
identifiés
dans l'acte officiel qu'est
le contrat de plan Etat-Région
".
Par ailleurs, selon le ministère de l'Equipement, le financement des
compétences de l'Etat par les collectivités locales n'est pas
facteur d'opacité, puisque si "
la politique du cofinancement
inhérente aux contrats de plan entraîne une
coresponsabilité sur la programmation des investissements ; par
contre, les compétences juridiques liées à la
maîtrise d'ouvrage des opérations ne prêtent pas à
ambiguïté
".
Au total, même si le secrétariat d'Etat à l'industrie
estime que "
la procédure de contrat de plan ne paraît
avoir aucun rôle dans l'identification et la clarification des
compétences entre collectivités publiques
", le
ministère de l'Agriculture conclut, pour sa part, que "
sans que
l'on puisse en assurer précisément l'effet, il est clair que la
discussion entre l'Etat et la Région, d'une part, entre la Région
et les autres collectivités locales, d'autre part, permet
périodiquement de
redéfinir
les limites parfois floues
entre leurs
compétences
respectives dans le champ d'intervention
du ministère
".
De même, après avoir rappelé que "
les lois de
décentralisation ont peu concerné le domaine culturel
",
le ministère de la Culture indique : "
en conséquence,
les contrats de plan Etat-Région
organisent et dessinent
peu
à peu une
répartition des responsabilités
entre
chaque niveau de collectivités territoriales
" et
"
toutes les procédures contractuelles et plus
particulièrement celles du contrat de plan apportent de la
cohérence
dans les modalités de financements
croisés qui caractérisent spécifiquement le domaine
culturel
".
En particulier, la procédure de contrat de plan concourrait à la
construction d'un champ de compétence régional en
matière
culturelle
: "
la politique culturelle des
Conseils régionaux s'est élaborée depuis peu, dans un
contexte juridique où la Région n'a pas de compétence
propre. Par conséquent, les Conseils régionaux étaient
enclins, il y a une quinzaine d'années à privilégier les
projets d'image ou les grands événements régionaux, au
détriment de projets structurants, fussent-ils régionaux ou
émanant des territoires ou des autres collectivités
territoriales. Aujourd'hui, il s'avère que la majorité des
Conseils régionaux met en oeuvre une politique culturelle qui prend en
considération les projets, les territoires et le fonctionnement des
structures, confortant ainsi et
à travers
le contrat de
plan
, leur rôle de
chef de file
dans un certain nombre de
domaines participant à l'aménagement du territoire : la mise
en valeur touristique du patrimoine monumental, la mise en réseau des
équipements par le moyen des nouvelles technologies de l'information et
de la communication, les enseignements et les formations à rayonnement
régional, les cultures et les langues régionales...
".
Dans certains cas, la procédure de contrat de plan Etat-Région
pourrait ainsi favoriser une redéfinition concertée des
responsabilités et des compétences.
• Cette configuration assez idyllique suppose toutefois que la
négociation
soit équilibrée, sinon certains
partenaires pourraient être contraints d'intervenir en dehors de leurs
compétences. Or les éléments rassemblés au chapitre
II montrent que les négociations sont particulièrement
déséquilibrées et que l'Etat profite de ce
déséquilibre pour faire financer certaines de ses
compétences par les Régions.
Certains ministères, comme le ministère du Tourisme,
préfèrent d'ailleurs souligner que les contrats de plan ne sont
source de cohérence et de clarté que parce qu'ils permettent
à l'Etat d'exercer son " rôle de
régulation
", c'est à dire
d'imposer
ses
priorités.
En effet, selon le ministère du Tourisme, "
le principal
mérite de la contractualisation dans le domaine du tourisme est de
permettre une mise en cohérence des interventions publiques, sachant que
l'ensemble des collectivités locales sont conduites à agir dans
ce secteur. L'ouverture d'une concertation régionale et
infrarégionale (Départements et Communes) permet de s'accorder
sur de grandes orientations et les priorités communes à
poursuivre, fondées sur une approche économique, faisant ainsi
coïncider les logiques des collectivités locales entre elles.
L'Etat peut ainsi faire prendre en compte les priorités de la politique
nationale du tourisme et assurer son rôle de régulation des aides
publiques au tourisme
".
Cette " posture régulatrice ", vigoureusement
dénoncée par les collectivités locales, contraste
toutefois avec le
manque de moyens
de l'Etat.
En effet, comme le soulignait le rapport CHÉRÈQUE, les SGAR sont
dépourvus des moyens humains, tant quantitatifs que qualitatifs, qui
seraient nécessaires à leur mission. En outre, votre rapporteur a
montré au chapitre III que les moyens budgétaires alloués
par l'Etat à la contractualisation représentaient une part
décroissante et désormais minoritaire des montants financiers
mobilisés par les contrats de plan. Enfin, les services
déconcentrés de l'Etat sont enserrés par des
procédures budgétaires très centralisées :
contrairement aux préconisations du Conseil économique et
social
138(
*
)
, comme du rapport
CHÉRÈQUE
139(
*
)
,
les préfets n'ont pas à leur disposition une enveloppe leur
permettant une décision rapide pour les petits projets.
Ainsi, comme le concluait M. Christian PONCELET, Président du
Sénat, dans une lettre ouverte au Premier ministre à l'occasion
du 69
ème
congrès de l'Assemblée des
Départements de France
140(
*
)
, "
moins l'Etat a de moyens
financiers, plus il réglemente, plus il encadre l'action des
collectivités locales, et plus il tend la main en continuant à
vouloir tout
régenter
".
La volonté de régulation de l'Etat se heurte d'ailleurs à
une résistance croissante de la part de collectivités
territoriales qui détiennent parfois des moyens d'expertise et des
capacités d'intervention financière bien supérieurs, et
qui ne voient dans la posture régulatrice des administrations d'Etat
qu'une tentative de conserver leur ancien
pouvoir
.
Dans certains secteurs, comme le Tourisme, où les moyens de l'Etat sont
faibles par rapport à ceux des autres collectivités, les services
de l'Etat parviennent ainsi de moins en moins à faire prévaloir
leurs choix : les politiques des collectivités locales se
superposent, sinon s'imposent, sur celles de l'Etat.
Cela ne participe guère d'une identification des compétences et
des responsabilités.
Plus généralement, la plupart des Régions, comme des
observateurs extérieurs, sont d'ailleurs pour le moins sceptiques quant
au rôle des contrats de plan en matière de clarification des
compétences respectives des collectivités publiques.