ACCORD FISCAL AVEC LE PANAMA
Adoption d'un projet de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 160, 1995-1996)
autorisant l'approbation de l'accord fiscal sous forme d'échange de lettres
entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la
République du Panama. [Rapport n° 383 (1995-1996).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Xavier Emmanuelli,
secrétaire d'Etat à l'action humanitaire d'urgence.
Monsieur le
président, monsieur le rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, l'accord
fiscal sous forme d'échange de lettres conclu entre la France et le Panama en
avril et en juillet 1995, qui est soumis aujourd'hui à votre approbation,
paraît être, en raison de sa brièveté, de portée mineure.
Cependant, bien que ne ressemblant pas ou peu, dans sa forme ou dans son fond,
aux conventions en vue d'éviter les doubles impositions que vous avez
l'habitude d'examiner, cet accord revêt un très grand intérêt pour la France.
Son objectif essentiel est, en effet, de mettre fin à un risque important
d'évasion, voire de fraude fiscales.
Comme vous le savez, la fiscalité panaméenne présente la particularité d'être
extrêmement attrayante pour les sociétés qui n'exercent pas leur activité au
Panama. La constitution même d'une société est au Panama une formalité simple
et rapide, ce qui explique qu'actuellement plus de cent sociétés y sont créées
chaque jour par des étrangers.
Or, profitant des clauses de la nation la plus favorisée et d'égalité de
traitement avec les nationaux contenues dans deux accords franco-panaméens
antérieurs, la convention d'établissement du 10 juillet 1953 et l'accord sur la
protection des investissements du 5 novembre 1982, de nombreuses sociétés écran
constituées au Panama et agissant en France, dont les actionnaires jouissent de
l'anonymat garanti par la législation panaméenne, peuvent bénéficier
actuellement, de manière économiquement abusive, des mêmes avantages fiscaux
que ceux qui sont consentis aux sociétés françaises.
C'est pour mettre fin à ce risque d'évasion fiscale que le présent accord ôte
toute portée fiscale aux conventions franco-panaméennes précitées, et abroge,
notamment, l'article 7 de la convention franco-panaméenne d'établissement.
Par la même occasion, nous avons précisé, conformément aux principes définis
par l'OCDE, le régime fiscal applicable à certaines activités ou à certains
revenus. C'est ainsi que l'article 3 de l'accord traite de l'imposition des
compagnies aériennes ou que l'article 4 rappelle le principe de l'imposition
des traitements et pensions publics par l'Etat dont le bénéficiaire est un
national.
Telles sont les principales observations qu'appelle l'accord fiscal sous forme
d'échange de lettres entre la France et le Panama, dont le Gouvernement vous
recommande d'autoriser l'approbation.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jacques Chaumont,
rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des
comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le Panama est un petit pays de 75 000
kilomètres carrés, peu peuplé - 2,5 millions d'habitants - et qui est
indépendant depuis 1903. Il a toujours entretenu avec notre pays d'excellentes
relations, mais celles-ci sont relativement faibles sur le plan économique.
Bien qu'il s'agisse d'un partenaire commercial peu important, les arriérés du
Panama à l'égard de la France s'élèvent actuellement à 100 millions de
francs.
Le nombre de Panaméens vivant en France est de quatre-vingts et celui des
Français résidant au Panama de cinq cents. Une quarantaine de sociétés
françaises sont présentes dans le pays, essentiellement dans le secteur
bancaire et financier.
L'importance du Panama est liée non seulement au canal, mais également à une
position tout à fait exceptionnelle dans le domaine financier et bancaire. En
effet, le secteur tertiaire représente actuellement 75 p. 100 du produit
intérieur brut du pays ; il s'est développé à partir de la zone franche de
Colon, qui est la deuxième au monde, immédiatement après Hong Kong, avec 10
milliards de dollars d'opérations chaque année. Le secteur bancaire est le
principal moteur économique du pays.
La législation panaméenne, se caractérise par un très bas niveau d'imposition
et, même, pour les sociétés
off shore
qui n'excercent pas d'activités
économiques dans le pays, par l'absence de toute imposition.
Il convient d'ajouter - ce point n'est pas dépourvu d'intérêt - que le secret
des opérations financières et commerciales est absolu au Panama.
De tout cela, il résulte que plus de 35 000 sociétés sont créées chaque année
au Panama, soit, comme l'a dit tout à l'heure M. Emmanuelli, près de cent
sociétés nouvelles chaque jour.
Compte tenu du secret qui entoure les opérations et de la quasi-absence
d'imposition, le Panama peut constituer une source d'évasion fiscale tout à
fait exceptionnelle.
La lecture de la presse française pourrait laisser entendre que cette idée ne
serait pas totalement dénuée de fondement.
Par conséquent, malgré sa portée extrêmement faible sur le plan fiscal, cette
convention a une forte incidence psychologique : c'est la première convention
de non double imposition qui lierait le Panama à un autre pays. A l'heure
actuelle, il n'existe pas d'autre convention de ce type.
Cette convention a été conclue par un échange de lettres les 6 avril et 17
juillet 1995. C'est la France qui a pris l'initiative de la négocier.
Nous sommes liés avec le Panama par deux traités qui contiennent une clause
d'égalité de traitement avec les nationaux. Ce dispositif était gênant, car il
favorisait l'évasion et la fraude fiscales. Le présent projet de loi permet de
rééquilibrer cette clause.
Au terme d'une négociation extrêmement facile, nous sommes parvenus à un
résultat satisfaisant.
La convention compte huit articles. Le plus important est l'article 5, qui ôte
toute portée fiscale aux conventions de 1953 et de 1992.
Comme je l'ai indiqué tout à l'heure, ce texte est de portée modeste.
Néanmoins, compte tenu de son côté novateur - il constitue, je le répète, une
première en matière de double imposition - et des objectifs fixés, la
commission des finances vous invite à l'adopter.
M. le président.
La parole est à M. Pagès.
M. Robert Pagès.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, l'examen de
cette convention fiscale entre la République française et la République du
Panama nous conduit à nous interroger sur plusieurs questions fondamentales en
matière de coopération fiscale internationale, de coopération économique au
sens large, et nous entraîne, naturellement, à nous interroger sur la réalité
de l'Etat contractant avec notre Gouvernement cette convention fiscale.
Evidemment, l'économie du Panama et en grande partie dépendante de l'activité
de la zone du canal et des relations privilégiées entretenues avec les
Etats-Unis.
La communauté panaméenne vivant aux Etats-Unis est relativement importante,
tandis que l'essentiel de la dette extérieure - comme, d'ailleurs, du déficit
commercial panaméen - se trouve en Amérique du Nord.
Cette dette est d'ailleurs élevée : plus de 3,7 milliards de dollars, soit
plus de 1 450 dollars par habitant, et plus de la moitié du produit intérieur
brut.
Il convient de noter que le déficit du commerce extérieur panaméen se situait
; à la fin de l'année 1992, à hauteur de 1 545 millions de dollars, les
exportations ne couvrant les importations qu'à hauteur de 24 p. 100 environ.
Le Panama enregistre ainsi plus de 1 050 millions de dollars d'importations en
provenance des Etats-Unis ou de la zone du canal et ne peut exporter que pour
un peu plus de 140 millions de dollars environ.
Les deux tiers du déficit sont donc constatés dans la relation directe avec
les Etats-Unis.
Les années quatre-vingt ont été marquées par la tentative de retour d'Arnulfo
Arias - à près de quatre-vingts ans ! - mais aussi par la naissance, sur
l'instigation, notamment, de la République du Panama, du groupe de Contadora,
organisme informel des gouvernements sud-américains destiné à émettre des
propositions de résolution des conflits de la zone.
A partir de 1987 apparaît la figure, pour le moins trouble, du général
Noriega, qui cumulera bientôt les fonctions de trafiquant de drogue, d'agent
des services secrets nord-américains et de porte-parole de l'indépendance
nationale.
Le général Noriega a ainsi renversé le présidentDelvalle en février 1988 puis,
sous la pression américaine, a accepté l'organisation d'élections en 1989.
Cependant, ces élections ont été marquées par de graves incidents qui
servirent, finalement, de point d'appui aux Américains pour mettre en oeuvre
l'opération appelée « juste cause » et qui consista essentiellement à briser
les manifestations populaires, à se saisir de la personne du général Noriega et
à assurer l'accession au pouvoir du candidat le plus proche des Américains, le
président Guillermo Endara.
Il n'y a hélas ! pas loin à penser que la montée en puissance, la disgrâce du
général Noriega, puis l'installation du président Endara au pouvoir n'avaient
finalement qu'une seule finalité : la remise en cause des accords de 1979.
La situation en est aujourd'hui arrivée à ce point, et il y a fort à parier
que les Etats-Unis « freineront des quatre fers » pour aboutir aux objectifs de
ce traité.
Economiquement, nous avons souligné certaines des données propres à l'Etat de
l'isthme.
Il convient toutefois d'y ajouter certaines données relativement connues et
qui donnent une spécificité particulière à la situation panaméenne.
Le Panama est une zone franche fiscale de taille relativement importante, où
peu de contraintes pèsent sur les entreprises susceptibles de s'y implanter.
Il est également le lieu de résidence d'un nombre considérable de navires
marchands, le pays étant spécialisé dans le pavillon de complaisance.
A la fin de l'année 1992, le Panama immatricule plus de cinq mille navires
marchands, ce qui représente un tonnage de près de quatre-vingts millions de
tonneaux de jauge brute.
Cela signifie que, derrière le Libéria, autre création des Etats-Unis, le
Panama dispose de la seconde marine marchande de la planète, ce qui pose
d'insolubles problèmes de sécurité et de droit du travail pour les équipages de
la flotte considérée.
Personne ne peut d'ailleurs oublier que cette situation de pavillon de
complaisance, largement encouragée par les grandes compagnies pétrolières
américaines, est à l'origine de quelques-unes des plus célèbres marées noires
que la planète ait pu connaître.
Autre particularité significative de la situation panaméenne : servir
aujourd'hui de « lessiveuse » d'argent sale et, singulièrement, d'argent issu
du narcotrafic.
L'une des motivations de l'opération « juste cause » fut de lutter contre le
fait que le général Noriega avait assis une part importante de sa fortune sur
le rendement du trafic de drogue.
Il ne faut jamais oublier ici que le Panama, pays de faible administration
fiscale, largement dominé par l'ombre de l'aigle américain, est parfaitement
placé : il se trouve à proximité de la zone antillaise, simplement gagnée par
la fièvre de la déréglementation fiscale, mais aussi juste à côté de
quelques-uns des pays de production, tous devenus des narco-Etats.
Il permet aussi, dans le cadre de son droit commercial pour le moins exotique,
de constituer, sans trop d'interrogations sur l'origine des capitaux investis,
de puissantes féodalités financières.
Nul doute également, puisque la chose a été largement expérimentée par
certaines sociétés françaises, et peut-être pour le compte d'un certain nombre
de nos partis politiques, que les effets de la révolution informationnelle, de
la libéralisation des marchés de capitaux et de la délocalisation et de
l'optimisation fiscale constituent une force d'attraction importante pour de
nombreux investisseurs.
Ces réflexions nous conduisent évidemment à nous interroger sur le sens de la
convention fiscale que l'on nous propose aujourd'hui de ratifier.
Pour prendre une expression anglo-saxone, disons que, pour certains aspects,
fiscalité et Panama ne riment pas vraiment et qu'il y a en la matière «
nonsense
», comme disent nos amis.
Le Panama est un paradis fiscal et constitue donc l'un des facteurs de
déstabilisation des normes fiscales communément admises.
Il s'agit ici d'éviter les doubles impositions en ces deux matières, ce qui
procède, dans le cas de l'impôt sur les sociétés panaméen, d'une contrainte
pour le moins allégée.
Le texte de la convention prévoit d'ailleurs, à l'article 3, une application
spécifique aux compagnies de navigation aérienne, avec une imposition dans
l'Etat où se situe le siège de la compagnie exploitante.
Il conviendrait peut-être d'aviser de ces dispositions le président d'Air
France, d'autant que les mesures relatives à la navigation aérienne
s'appliqueront également aux opérations réalisées en groupement, en
exploitation commune ou dans le cadre d'un organisme international.
Sous la présidence de Bernard Attali, Air France avait déjà délocalisé son
établissement d'achat d'aéronefs en crédit-bail. Pourquoi ne pas utiliser le
Panama demain ?
Cela pose, en fait, d'incontestables questions. C'est en effet à un véritable
pavillon de complaisance aérien que l'on nous demande de donner quitus.
De surcroît, nous venons juste de voter un texte de loi soumettant certains
investissements réalisés à partir de capitaux détenus par des personnes morales
de droit panaméen à la levée du secret bancaire lorsqu'est supposée l'origine
frauduleuse de ces capitaux.
La coopération avec la République de Panama doit, à notre sens, trouver
d'autres applications.
Fiscalement parlant, il est sans doute plus que temps qu'une large
consultation internationale, incluant les pays qui, à l'instar de Panama,
offrent aujourd'hui les moindres contraintes, soit entreprise sur la chasse aux
profits tirés de commerces illicites ou parallèles et sur les limites à poser
en termes de libéralisation de la circulation des capitaux.
Il est d'ailleurs en partie paradoxal que la République de Panama soit
endettée sur les marchés internationaux de capitaux et favorise concurremment
le développement de la spéculation monétaire internationale.
Il est surtout déterminant, de notre point de vue, que nous aidions la
République de Panama à acquérir la pleine maîtrise de ses rentrées fiscales et
la pleine connaissance des circuits financiers qu'elle abrite aujourd'hui.
Il importe surtout que le Panama puisse effectivement recouvrer pleinement sa
souveraineté nationale en obtenant réellement la cession de la zone du canal et
le départ des forces armées nord-américaines.
Les 2 600 000 Panaméens résidents et les 560 000 Panaméens de l'extérieur ont
légitimement droit à la pleine maîtrise de leur territoire et des revenus tirés
de l'exploitation de la liaison transocéanique. En effet, la République ne
perçoit encore aujourd'hui que moins du quart des redevances de passage
acquittées par les navires empruntant le canal.
La seule cession du canal représenterait un revenu pour la République
équivalant à plus de la moitié du service de la dette publique nationale.
Cette situation justifie, en dernière instance, que nous nous refusions à
adopter ce projet de loi autorisant l'approbation de l'accord fiscal entre la
République française et le Gouvernement de la République du Panama, dans les
termes où il nous est présenté.
(Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et
citoyen.)
M. le président.
La parole est à M. Habert.
M. Jacques Habert.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je ne
pensais pas intervenir dans ce débat, mais l'exposé de M. Pagès me conduit à
prendre la parole, surtout à cause des conclusions qu'il a tirées de ses
réflexions.
Rappelons d'abord qu'il y a cent ans le Parlement français et la nation tout
entière étaient bouleversés par le « scandale » de Panama, mais rappelons aussi
que le canal de Panama était une initiative française courageuse, difficile,
dans laquelle notre pays s'était investi complètement.
Ferdinand de Lesseps, qui s'était couvert de gloire en creusant le canal de
Suez, avait entrepris les travaux avec des centaines d'ingénieurs comme Gustave
Eiffel, et des milliers d'hommes s'étaient attaqués à une oeuvre
gigantesque.
Il existe, près de Panama, un cimetière où je suis souvent allé et où sont
enterrés 8 000 travailleurs français venus des Antilles. Nous avons été vaincus
non par les difficultés techniques, mais par la malaria. Aussi, lorsque nous
avons cédé le canal aux Américains, ils ont commencé par envoyer des médecins
pour trouver la parade à la maladie et aux épidémies. Ils ont ensuite pu
terminer ce que nous avions commencé.
En 1903, c'est un Français, Bunau-Varilla, qui a créé le drapeau panaméen en
plaçant différemment les trois couleurs de la France. Nous avons donc là-bas
des souvenirs !
Mais venons-en à la période contemporaine.
Je suis un peu surpris, monsieur Pagès, de vous entendre parler aujourd'hui du
général Noriega avec un certain enthousiasme...
M. Robert Pagès.
L'enthousiasme était mitigé !
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Vous ne nous avez pas bien entendus !
M. Jacques Habert.
... en disant qu'il avait finalement été, en quelque sorte le symbole de la
volonté d'indépendance du Panama contre la mainmise américaine, alors qu'il
était, tout le monde le reconnaît, le responsable principal, le pivot du trafic
de la drogue venue du Sud, en Amérique centrale.
M. Robert Pagès.
C'est ce que j'ai dit, mon cher collègue !
M. Jacques Habert.
Examinons maintenant le texte de l'accord qui nous est soumis.
Il est vrai qu'il existe une situation et une législation tout à fait
anormales qui font de Panama, à beaucoup d'égard, un refuge fiscal. Mais cette
situation vaut pour d'autres pays ! Pour s'en convaincre, il suffit de voir ce
qui se passe du côté des îles Caïman et du Liechtenstein. Ce problème
nécéssiterait donc une réflexion internationale importante.
Vous avez justement dénoncé les pavillons de complaisance et les graves
conséquences qui en découlent. Cela vaut dans le domaine maritime comme dans le
domaine aérien,...
Mme Danielle Bidard-Reydet.
Tout à fait !
M. Jacques Habert.
... il y a là une dérive à laquelle nous devons être très attentifs.
La discussion du présent texte était une bonne occasion de le rappeler ; vous
avez bien fait de le faire. Mais je ne pense pas qu'il faille en attribuer la
responsabilité au gouvernement américain.
L'accord qui nous est soumis aujourd'hui constitue un premier pas qui permet à
la France d'atténuer une situation proprement panaméenne. L'échange de lettres
qui y est annexé permet d'apporter des précisions à cet égard. Il offre une
base de réflexion et un texte à partir duquel il sera possible de construire
une action.
Voilà pourquoi je pense que cet accord constitue une avancée. Il ne s'agit pas
de protéger des fraudeurs ! Les 500 Français qui sont installés là-bas et
défendent, pour la plupart, des intérêts bancaires ou maritimes le font fort
honnêtement.
Ce qu'il faudrait voir de près, au-delà des pavillons de complaisance, ce sont
peut-être les adresses de complaisance. N'existe-t-il pas des compagnies ou des
individus qui sont censés être là-bas et qui n'y sont jamais ? Ce ne sont pas
les Français de l'étranger, mais des faux résidents à l'étranger
qu'éventuellement il faudrait poursuivre ! Toute une réflexion pourrait être
menée au plan international à ce sujet.
L'accord fiscal entre la France et Panama contient des dispositions qui
répondent à cette préoccupation. Il constitue donc une avancée qui nous
permettra de poursuivre dans le bon sens. Aussi, nous voterons le projet de
ratification qui nous est soumis.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
«
Article unique.
- Est autorisée l'approbation de l'accord fiscal sous
forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et
le Gouvernement de la République du Panama, signé à Paris le 6 avril 1995 et à
Panama le 17 juillet 1995 et dont le texte est annexé à la présente loi. »
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article unique du projet de loi.
(Le projet de loi est adopté.)
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