SÉANCE DU 12 NOVEMBRE 1996

SOMMAIRE

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE

1. Procès-verbal (p. 0 ).

2. Questions orales (p. 1 ).
M. le président.

GESTION DES ÉQUIPEMENTS SPORTIFS
APPARTENANT AUX COMMUNES (p. 2 )

Question de M. André Vallet. - MM. François d'Aubert, secrétaire d'Etat à la recherche ; André Vallet.

FORMATION ET DÉBOUCHÉS PROFESSIONNELS
DES ÉTUDIANTS INSCRITS DANS LA FILIÈRE SPORTIVE
DE L'UNIVERSITÉ BORDEAUX-II (p. 3 )

Question de M. Philippe Madrelle. - MM. François d'Aubert, secrétaire d'Etat à la recherche ; Philippe Madrelle.

SITUATION DES MAÎTRES AUXILIAIRES (p. 4 )

Question de Mme Nicole Borvo. - M. François d'Aubert, secrétaire d'Etat à la recherche ; Mme Nicole Borvo.

PRÉSIDENCE DE M. MICHEL DREYFUS-SCHMIDT

ABSENCE DE LIBERTÉ DE CHOIX EN MATIÈRE DE MUTUELLES
POUR LES TITULAIRES DE CONTRATS
À DURÉE DÉTERMINÉE (p. 5 )

Question de M. Nicolas About. - Mme Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi ; M. Nicolas About.

RÉGIME SOCIAL DES TRAVAILLEURS TRANSFRONTALIERS (p. 6 )

Question de M. Philippe Richert. - Mme Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi ; M. Philippe Richert.

SITUATION DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS (p. 7 )

Question de M. Georges Mouly. - Mme Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi ; M. Georges Mouly.

APPLICATION DE LA CONVENTION RELATIVE
AUX DROITS DE L'ENFANT (p. 8 )

Question de Mme Marie-Claude Beaudeau. - Mmes Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi ; Marie-Claude Beaudeau.

TRAVAIL À TEMPS PARTIEL D'UN DIRECTEUR
DE MAISON DE RETRAITE D'ÉTABLISSEMENT PUBLIC (p. 9 )

Question de M. André Rouvière. - Mme Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi ; M. André Rouvière.

CONSÉQUENCES DE L'ARRÊTÉ ACCORDANT L'APPELLATION
DE « COQUILLE SAINT-JACQUES » AUX PÉTONCLES (p. 10 )

Question de M. Henri Weber. - MM. Philippe Vasseur, ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation ; Henri Weber.

FINANCEMENT DU FONDS NATIONAL DE DÉVELOPPEMENT
DES ADDUCTIONS D'EAU (p. 11 )

Question de M. Germain Authié. - MM. Philippe Vasseur, ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation ; Germain Authié.

CONTRÔLE PAR LES MAIRES
DU RESPECT DE LA RÉGLEMENTATION SUR L'UTILISATION
DES SALLES POLYVALENTES (p. 12 )

Question de M. Charles Descours. - Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports ; M. CharlesDescours.

NON-RESPECT PAR UNE SOCIÉTÉ D'H.L.M.
DE LA RÉGLEMENTATION ÉLABORÉE
PAR LE COMITÉ NATIONAL DES BÂTISSEURS SOCIAUX (p. 13 )

Question de M. Guy Allouche. - Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports ; M. Guy Allouche.

POLITIQUE DU GOUVERNEMENT À L'ÉGARD DE CHYPRE (p. 14 )

Question de M. André Rouvière. - Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports ; M. André Rouvière.

RESPONSABILITÉ DE L'ÉTAT ET DE LA SOCIÉTÉ LORMINES
FACE À L'ARRÊT DE POMPAGE DES EAUX D'EXHAURES (p. 15 )

Question de Mme Gisèle Printz. - Mmes Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports ; Gisèle Printz.

Suspension et reprise de la séance (p. 16 )

PRÉSIDENCE DE M. RENÉ MONORY

3. Conférence des présidents (p. 17 ).

4. Désignation d'un sénateur en mission (p. 18 ).

5. Financement de la sécurité sociale pour 1997. - Discussion d'un projet de loi (p. 19 ).
Discussion générale : MM. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales ; Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale.

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE

MM. Charles Descours, rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie ; Jacques Machet, rapporteur de la commission des affaires sociales pour la famille ; Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales pour l'assurance vieillesse ; Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances ; Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales ; François Autain, Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis.

Suspension et reprise de la séance (p. 20 )

PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE

MM. Guy Cabanel, Bernard Seillier, Jean-Louis Lorrain, Dominique Leclerc, Jean-Luc Mélenchon, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. François Lesein, Claude Huriet, Jean Chérioux, René Régnault, Daniel Hoeffel, Alain Pluchet, Alain Richard, Philippe Arnaud, Henri Belcour, Guy Robert.
Renvoi de la suite de la discussion.

6. Communication de l'adoption définitive de propositions d'acte communautaire (p. 21 ).

7. Dépôt de propositions d'acte communautaire (p. 22 ).

8. Dépôt d'un rapport (p. 23 ).

9. Dépôt de rapports d'information (p. 24 ).

10. Ordre du jour (p. 25 ).

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COMPTE RENDU INTÉGRAL

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à neuf heures trente.)

1

PROCÈS-VERBAL

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n'y a pas d'observation ?...
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d'usage.

2

QUESTIONS ORALES

M. le président. L'ordre du jour appelle les réponses à des questions orales sans débat.
J'informe le Sénat que la question orale sans débat n° 470 de M. Gérard Delfau est retirée de l'ordre du jour de la séance d'aujourd'hui, à la demande de son auteur.
Par ailleurs, j'informe le Sénat que, à la demande du Gouvernement et en accord avec les auteurs, l'ordre d'appel des questions orales sans débat inscrites à l'ordre du jour de ce matin est le suivant : n° 481 de M. Vallet, n° 483 de M. Madrelle, n° 480 de Mme Borvo, n° 440 de M. About, n° 476 de M. Richert, n° 473 de M. Mouly, n° 469 de Mme Beaudeau, n° 448 de M. Rouvière, n° 472 de M. Weber, n° 479 de M. Authié, n° 482 de M. Descours, n° 478 de M. Allouche, n° 449 de M. Rouvière et n° 474 de Mme Printz.

GESTION DES ÉQUIPEMENTS SPORTIFS
APPARTENANT AUX COMMUNES

M. le président. M. André Vallet attire l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur le statut des équipements sportifs à usage des publics scolaires - collèges ou lycées - et notamment sur la prise en charge financière des équipements sportifs appartenant aux communes.
L'éducation physique et sportive est une discipline d'enseignement à part entière, nécessitant à ce titre des installations adaptées, mais la prise en charge, la gestion et le financement de ces équipements restent très inégalitaires.
En effet, quand cet enseignement est dispensé par des collèges ou des lycées - relevant des régions ou des départements - sur des installations communales, le coût de l'entretien, des réparations et des aménagements des équipements sportifs est aujourd'hui entièrement supporté par les communes, alors que leur utilisation est partagée.
Cependant, en dépit de la circulaire de mars 1992 qui invite au conventionnement entre les collectivités territoriales, et en dépit d'un arrêt du Conseil d'Etat du 10 janvier 1994 qui précise que départements et régions doivent participer au fonctionnement des équipements sportifs, beaucoup de communes, largement dépendantes des subventions des régions et départements, hésitent à réclamer cette participation.
Une intervention du législateur serait sans doute de nature à apporter une salutaire clarification quant à la gestion des équipements sportifs, notamment pour les communes qui en ont la charge, ainsi que pour les institutions qui participent à leur financement.
Il lui demande quelles mesures le Gouvernement envisage de prendre afin de préciser les devoirs de chacune des collectivités concernées par l'utilisation des équipements sportifs appartenant aux communes. (N° 481.)
La parole est à M. Vallet.
M. André Vallet. Monsieur le secrétaire d'Etat, ma question porte sur un sujet qui est bien connu des élus locaux et sur lequel, depuis plus de dix ans, les parlementaires interrogent régulièrement le Gouvernement : l'utilisation par les lycées et les collèges des installations sportives communales.
Certes, en période d'abondance, de prospérité économique, quand l'Etat apportait aux communes un soutien financier relativement important, cette situation était ressentie de manière moins aiguë qu'elle ne l'est aujourd'hui. Mais, aujourd'hui, un sou est un sou et nous sommes obligés de tenir compte des désengagements que nous avons constatés dans nos budgets, désengagements qui sont surtout le fait de l'Etat.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous connaissez ce dossier et vous savez parfaitement que l'origine des difficultés est à chercher dans les silences, autant dire les carences des lois de décentralisation de 1982 et 1983.
L'éducation physique et sportive est, de par la loi, une discipline d'enseignement à part entière et exige des installations adaptées. Quand cet enseignement est dispensé dans les lycées et collèges - relevant donc respectivement des régions et des départements - sur des installations communales, le coût de l'entretien, des réparations, des aménagements est aujourd'hui supporté exclusivement par les communes, alors que leur utilisation est de fait partagée, sans parler de l'investissement.
Cette situation est source de tensions dans les communes, malgré la circulaire de mars 1992 qui, voeu pieux, incite au conventionnement entre les collectivités territoriales et malgré la jurisprudence tout à fait claire du Conseil d'Etat qui, dans un arrêt du 10 janvier 1994, a précisé que départements et régions doivent participer au fonctionnement des équipements sportifs.
En réalité, cette jurisprudence suppose que s'institue un bras de fer juridique que beaucoup de communes, largement dépendantes des subventions des régions et départements, n'osent pas engager. Chacun le sait, la dépendance économique ne fait pas bon ménage avec la revendication de droits, aussi légitimes qu'on puisse les estimer.
La balle est aujourd'hui dans le camp du législateur, et plus précisément dans celui du Gouvernement, qui ne peut, tous mes collègues maires en conviendront avec moi, laisser cette situation en l'état.
Les difficultés provenant du silence et des carences de la loi, les solutions doivent être avancées par la loi elle-même.
Je précise que les conditions économiques et les nécessités de limitation des dépenses budgétaires modifient complètement l'approche que nous devons avoir sur ce dossier.
Je vous remercie, monsieur le secrétaire d'Etat, des réflexions et des propositions que vous voudrez bien communiquer à notre assemblée sur ce sujet.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. François d'Aubert, secrétaire d'Etat à la recherche. Monsieur le sénateur, vous évoquez là un problème qui préoccupe effectivement de nombreux élus locaux.
Les départements et les régions ont, en vertu de la loi du 22 juillet 1983, la charge respective des collèges et des lycées, en ce qui concerne la construction, l'entretien et le fonctionnement des locaux et installations.
C'est aux mêmes collectivités territoriales, dites de rattachement, qu'il incombe de couvrir les dépenses de maintenance et de fonctionnement des infrastructures et des équipements sportifs, en tant qu'ils sont consacrés à l'enseignement obligatoire d'éducation physique.
Dans la plupart des cas, les établissements scolaires ne disposent pas d'installations sportives propres. Ils sont donc très souvent conduits, pour assurer les enseignements en cause, à utiliser des équipements mis en place par les communes.
En pareille hypothèse, il revient clairement à la collectivité territoriale de rattachement, département ou région, sur la base de l'article 14 de la loi du 22 juillet 1983, de contribuer financièrement à l'entretien et au fonctionnement des installations communales ainsi utilisées, au prorata du temps de fréquentation par le public scolaire, dans le cadre des horaires d'enseignement. Cette question relève de conventions à négocier et à conclure au cas par cas.
Une circulaire interministérielle du 9 mars 1992 a donné des indications en ce sens. Le Conseil d'Etat, dans un arrêt du 10 janvier 1994, en a confirmé la validité.
Je comprends vos préoccupations mais il n'apparaît pas souhaitable, à ce stade, d'introduire, par une disposition législative nouvelle, un élément de rigidité dans une matière qui, par nature, appelle une grande diversité dans les solutions concrètes qui peuvent être trouvées, de manière qu'elles soient adaptées aux conditions locales.
Le recours à la voie conventionnelle par les collectivités territoriales concernées paraît, dès lors, la solution la plus adéquate, la mieux à même de prendre en compte les spécificités des situation locales et de garantir un nécessaire équilibre entre le rôle dévolu en la matière à chaque collectivité.
Au demeurant, les communes confrontées à d'éventuelles difficultés peuvent se prévaloir, vis-à-vis des départements et des régions, de la jurisprudence du Conseil d'Etat et de la circulaire du 9 mars 1992.
M. André Vallet. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Vallet.
M. André Vallet. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous le comprendrez, je ne puis être complètement satisfait de votre réponse.
En effet, la règle que vous venez d'évoquer n'est pas appliquée. Ainsi, dans le département des Bouches-du-Rhône, il n'existe aucune convention de cette sorte, et ni le département ni la région ne semblent souhaiter en passer.
Cela signifie que la commune de 36 000 habitants dont je suis le maire doit supporter une dépense que nous avons chiffrée à 2 millions de francs, au profit des départements et des régions.
Comment peut-on contraindre les départements et les régions à signer avec les communes des conventions sur ce sujet ? Peut-être une loi n'y suffirait-elle pas. Mais il faudrait alors que le Gouvernement, par des instructions, rappelle aux départements et aux régions leurs obligations en la matière.

FORMATION ET DÉBOUCHÉS PROFESSIONNELS
DES ÉTUDIANTS INSCRITS DANS LA FILIÈRE SPORTIVE
DE L'UNIVERSITÉ BORDEAUX-II

M. le président. M. Philippe Madrelle appelle l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur le caractère injuste et absurde de la méthode de sélection mise en place par le département du sport de l'université Bordeaux-II. Devant le très grand nombre d'étudiants souhaitant s'inscrire en première année de STAPS - sciences, techniques et activités physiques et sportives - l'université a procédé au recrutement par minitel. Ce n'est pas le meilleur test d'aptitude à la filière sportive ! 235 étudiants bacheliers ont été inscrits l'an dernier à Bordeaux-II et 350 viennent d'être accueillis dans le hall de l'université, faute de locaux. Face au succès de cette filière sportive et au non-sens du système de sélection choisi, il lui demande de bien vouloir lui préciser les mesures qu'il compte prendre afin d'assurer une formation correcte et des débouchés professionnels aux étudiants concernés. (N° 483.)
La parole est à M. Madrelle.
M. Philippe Madrelle. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, vous me permettrez de me faire, ce matin, le porte-parole des trop nombreux étudiants bacheliers qui n'ont pu s'inscrire lors de la dernière rentrée, en première année de sciences, techniques et activités physiques et sportives de l'université Bordeaux-II.
La dernière rentrée universitaire a été caractérisée, en effet, par un vif engouement des étudiants pour cette filière sportive, engouement qui ne fait d'ailleurs que traduire l'attrait qu'exerce le sport dans notre société.
Il se trouve qu'on a imaginé et mis en place une méthode de sélection que l'on pourrait qualifier d'ubuesque : la sélection par minitel, qui a consisté à enregistrer les candidatures par ordre d'arrivée de minitel jusqu'à la 150e, des centaines d'autres n'étant pas prises en compte, sans considération de motivation ni d'aptitudes sportives. De trop nombreux candidats ont été recalés faute de pouvoir se connecter à temps. Opérationnel un lundi matin à neuf heures, à neuf heures cinq, le système était bloqué !
Une telle inégalité de traitement ne peut que déboucher sur des situations injustes, arbitraires et pénalisantes, brisant l'espoir et les motivations de nombreux jeunes aspirant à embrasser une carrière d'enseignant !
M. le ministre de l'éducation nationale a lui-même qualifié cette procédure d'« absurde », de « scandaleuse », estimant qu'elle « porte atteinte aux valeurs universitaires ».
Cette méthode d'inscription est à l'origine de très nombreux recours individuels déposés par des étudiants déçus. C'est ainsi que le tribunal administratif de Bordeaux a annulé trente-deux refus d'inscription à la faculté de sport de Bordeaux-II.
Au-delà du choix de cette méthode de sélection, se posent plusieurs problèmes : manque de locaux, capacités d'accueil insuffisantes de cette filière et faiblesse des débouchés, limités à l'enseignement. A Bordeaux, cette année, sur les 1 200 bacheliers, environ, qui avaient opté pour cette filière, 370 ont été accueillis dans un hall, faute d'amphithéâtre adapté. Depuis, c'est une salle de spectacle, à Léognan, qui accueille les étudiants.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous conviendrez que se pose un véritable problème de conditions d'études et de débouchés.
A Bordeaux, faute de locaux, les cours ne peuvent être assurés. Les enseignants sont à la recherche de terrains et de salles. Les cours ne pouvant pas être correctement dispensés, on peut s'interroger sur la valeur du diplôme.
Que compte faire M. le ministre de l'éducation nationale pour répondre à l'attente légitime de tous ces étudiants malchanceux ? Il y va du devoir de l'Etat !
Certes, l'augmentation des capacités d'accueil constitue une amorce de réponse, mais elle ne règle en rien la question des débouchés de cette filière sportive. On pourrait imaginer de nouvelles formations liées à l'animation physique et sportive. En tant que responsable d'une collectivité locale, je sais que nous devons faire face à une forte demande dans ce secteur de l'animation.
Pourriez-vous nous indiquer quels moyens M. le ministre de l'éducation nationale compte mettre en oeuvre pour que tous ces jeunes motivés par la mission d'enseigner ne soient plus sacrifiés ?
Sans trahir l'esprit de la réforme de 1984, il paraît opportun d'envisager un aménagement du recrutement dans ces unités de formation et de recherche, afin d'imaginer des critères de sélection qui éviteraient qu'on ne retombe dans les graves dysfonctionnements dont viennent d'être victimes de nombreux étudiants.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. François d'Aubert, secrétaire d'Etat à la recherche. Monsieur le sénateur, le système absurde que vous dénoncez a été imposé par la jurisprudence administrative. En effet, les procédures d'inscription par minitel ont été imposées aux universités par les jugements rendus par les tribunaux administratifs, qui obligent à ne retenir que l'ordre chronologique des inscriptions.
François Bayrou tient à le réaffirmer par mon intermédiaire devant la représentation nationale : ce système est aussi absurde qu'injuste, et il est déterminé à ne pas laisser cette situation perdurer.
Le Gouvernement a rappelé son opposition à l'instauration d'une sélection à l'entrée de l'université. Il n'est pas possible de priver un bachelier du droit de tenter sa chance dans l'enseignement supérieur.
Le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a donc pris un certain nombre de mesures immédiates pour accueillir les étudiants dans les filières STAPS : le nombre de places offertes a triplé en deux ans.
De nouvelles sections ont été ouvertes pour accueillir un plus grand nombre d'étudiants. Ainsi, plus de 10 000 étudiants ont pu être inscrits en première année en 1996 contre 7 000 l'an dernier, grâce à la mise en place de moyens, à savoir 93 enseignants, 12 IATOS - ingénieurs, administratifs, techniciens, ouvriers de service - et 7 400 000 francs de crédits.
Dans l'académie de Bordeaux, les capacités d'accueil sont passées de 150 à 334 places avec la création, à Tarbes, de capacités d'accueil de 84 étudiants.
Au-delà de ces mesures immédiates qui ont permis d'accueillir toutes les candidatures, François Bayrou a engagé la réforme universitaire pour répondre notamment à ce défi.
La réorganisation des études universitaires qui sera mise en place, dès la rentrée 1997, dans le cadre de la réforme de l'université, permettra d'améliorer substantiellement le dispositif, grâce, notamment, au renforcement de l'information précoce dans les lycées, à l'instauration d'un semestre initial d'orientation pour tous les étudiants et à un développement des passerelles entre les filières.
De nouveaux systèmes pourront être mis en place, et les procédures absurdes d'inscription vont donc disparaître.
M. François Bayrou est, en outre, déterminé à se rapprocher du ministre délégué à la jeunesse et aux sports pour réfléchir aux débouchés qui pourraient être offerts aux étudiants des filières STAPS. Il existe en effet une forte demande sociale dans ce domaine, et l'avenir verra sans doute, comme vous l'avez indiqué, monsieur le sénateur, naître de nouveaux métiers.
M. Philippe Madrelle. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Madrelle.
M. Philippe Madrelle. Je vous remercie de votre réponse, monsieur le secrétaire d'Etat. Nous pouvons nous donner rendez-vous dans un an. Il faut, et vous l'avez souligné, que les formations mènent à des débouchés, ce qui est loin d'être le cas aujourd'hui. Pourtant, les élus locaux que nous sommes sont conscients de la nécessité de recruter des animateurs sportifs. Mais, hélas ! Les crédits nous manquent, et c'est là que l'Etat doit jouer son rôle.

SITUATION DES MAÎTRES AUXILIAIRES

M. le président. Mme Nicole Borvo attire l'attention de M. le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche sur la situation des maîtres auxiliaires.
Alors que les classes sont surchargées et que l'enseignement se détériore, on oblige les titulaires à faire des heures supplémentaires et on licencie sans préavis, avec toutes les conséquences économiques et humaines que l'on peut imaginer, des non-titulaires exploités pendant plusieurs années comme bouche-trous.
Pour toutes ces raisons, elle lui demande ce qu'il compte faire pour transformer un tiers des 800 000 heures supplémentaires en emplois stables et qualifiés, garantissant ainsi le réemploi immédiat des maîtres auxiliaires et, à terme, leur titularisation, ainsi qu'une création de postes en nombre suffisant pour pourvoir aux besoins croissants de l'éducation nationale. (N° 480.)
La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, permettez-moi tout d'abord de saluer le succès des « reçus-collés ». Après une action de plus de deux mois, les 800 candidats professeurs reçus sur liste complémentaire au CAPES ont été rétablis dans leurs droits en obtenant une nomination dans les conditions en vigueur les années précédentes.
Cette action, je le souligne au passage, a permis de mettre en échec une décision qui aurait constitué une première application du plan gouvernemental de suppression de postes dans la fonction publique. Les maîtres auxiliaires sont victimes de la même logique de suppression d'emplois.
Alors que ces enseignants ont exercé, pendant des années, dans des conditions difficiles, leur métier, 11 000 d'entre eux se retrouvent aujourd'hui au chômage. Les conséquences économiques et psychologiques de cette situation pour ces hommes et ces femmes sont catastrophiques.
Contrairement aux idées reçues, de nombreux maîtres auxiliaires exercent leurs fonctions depuis longtemps et sont chargés de famille. L'un d'entre eux m'a confié qu'il n'osait pas sortir de chez lui de crainte de rencontrer ses élèves et qu'il avait honte d'être au chômage.
Cette situation est d'autant plus insupportable que les classes sont surchargées, que les conditions d'enseignement se détériorent et que de nombreux titulaires sont obligés d'effectuer des heures supplémentaires.
Lors de la discussion du projet de loi relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, le groupe communiste républicain et citoyen avait présenté des propositions concernant les maîtres auxiliaires et d'autres personnels précaires de la fonction publique que ni le Gouvernement ni la majorité n'ont voulu prendre en compte.
En dépit de quelques améliorations relatives à l'organisation des concours réservés, la question des moyens mis en oeuvre en faveur d'une éducation nationale à la hauteur des besoins reste posée.
Allez-vous continuer, monsieur le secrétaire d'Etat, à imposer le temps partiel et à ne pas le comptabiliser comme un temps complet au titre de l'ancienneté requise pour passer les concours internes et réservés ?
Continuerez-vous à obliger les titulaires à effectuer des heures supplémentaires et à empêcher ainsi la titularisation de milliers d'auxiliaires qui ont déjà des années d'expérience professionnelle ?
Pour toutes ces raisons, je vous demande ce que vous comptez faire pour transformer au moins un tiers des 800 000 heures supplémentaires en emplois stables et qualifiés, garantissant le réemploi immédiat des maîtres auxiliaires et, à terme, leur titularisation, ainsi qu'une création de postes en nombre suffisant pour pourvoir aux besoins croissant de l'éducation nationale.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. François d'Aubert, secrétaire d'Etat à la recherche. Madame le sénateur, je tiens tout d'abord à rappeler que M. François Bayrou a été le premier des ministres de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche à avoir engagé une politique de transformation des heures supplémentaires en emplois.
Ainsi, depuis 1994, 22 770 heures supplémentaires-année ont été transformées en 1 150 emplois dans le cadre des différentes lois de finances. Cette politique, je tiens à le préciser, sera poursuivie.
Dès juillet 1993, M. François Bayrou a signé un protocole d'accord pour la résorption de l'auxiliariat. Des dispositions ont été prises pour permettre aux maîtres auxiliaires de se présenter à des concours spécifiques. Chaque année, 4 000 d'entre eux sont titularisés grâce à ces derniers mais aussi par la voie des concours externes et internes. Ainsi, 24 500 maîtres auxiliaires ont été titularisés et plus de 4 500 ont été reçus aux concours l'an dernier et feront leur rentrée comme titulaires.
Le Sénat a adopté, le 30 octobre dernier, le projet de loi relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire qui va ouvrir aux maîtres auxiliaires justifiant d'au moins quatre années d'activité des possibilités nouvelles d'accès à des corps de titulaires par des concours qui leur seront réservés.
Le ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche a veillé à ce que la situation des maîtres auxiliaires ayant exercé au cours de l'année scolaire 1996-997 soit examinée avec un soin tout particulier par les recteurs d'académie et qu'ils soient, dans toute la mesure des moyens budgétaires, renommés soit pour occuper des postes vacants, soit pour assurer des remplacements.
Il faut souligner que le nombre de maîtres auxiliaires non réemployés aujourd'hui est sensiblement plus faible que celui qui était constaté l'année dernière à la même époque de l'année scolaire puisqu'il est de 8 570 au lieu de 9 240. Ils bénéficient, selon des procédures que M. François Bayrou a voulu allégées et accélérées, d'une allocation pour perte d'emploi. Mais nombre d'entre eux se verront offrir, au cours de la présente année scolaire, des suppléances.
On ne peut laisser dire que ces maîtres auxiliaires constituent des « bouche-trous ». Cette expression est dévalorisante, alors que ces enseignants assurent leur service avec dévouement, compétence et conscience professionnelle, même si leurs conditions d'exercice ne sont pas comparables à celles des personnels titulaires.
Pour conclure, je rappelle que le budget de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche est la priorité du Gouvernement, progresse de 2 % et représentera 324 milliards de francs en 1997.
Mme Nicole Borvo. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Monsieur le secrétaire d'Etat, nous n'avons pas adopté le projet de loi relatif à l'emploi dans la fonction publique et à diverses mesures d'ordre statutaire, parce qu'il ne correspond pas, selon nous, aux besoins même s'il permettra de régler un certain nombre de situations individuelles.
Il n'est pas malheureux, permettez-moi d'employer cette expression familière, que les maîtres auxiliaires puissent percevoir une allocation pour perte d'emploi. Toutefois, vous le savez comme moi, celle-ci est prélevée sur les crédits de remplacement ; en conséquence, son financement pose problème.
Pour remédier à cette situation, nous l'avons dit et répété, il serait nécessaire de transformer au moins un tiers des 800 000 heures supplémentaires en postes. Nous sommes loin du compte. Au rythme actuel, la résorption de la situation risque de durer des dizaines d'années. Une telle décision traduirait une réelle volonté de titularisation des personnels précaires.
D'autre part, et nous l'avions aussi proposé, il nous semble indispensable que, parallèlement à une augmentation substantielle des moyens pour mettre en oeuvre un enseignement de qualité, les conditions d'accès aux concours internes et réservés soient assouplies. Ces concours devraient, par ailleurs, mieux prendre en compte l'expérience professionnelle de ces enseignants et faciliter ainsi une titularisation qui mettrait fin à leur statut précaire.
En outre, nous avions également proposé d'instaurer une obligation d'organiser les concours réservés. L'Etat serait ainsi obligé de fournir les moyens nécessaires à la création des postes correspondants à ces concours.
Ne pas instaurer cette obligation - et c'est bien là que pèche la loi - revient à tenir un double langage et tendrait à démontrer que le Gouvernement refuse de prendre date sur le financement de la résorption de l'emploi précaire.
N'en doutez pas, le groupe communiste républicain et citoyen continuera d'agir, lors de l'examen du projet de loi de finances, pour obtenir un budget de l'éducation nationale permettant de dispenser un enseignement de qualité, à la hauteur des besoins des collégiens et des lycéens et, par là même, du personnel enseignant.
(M. Michel Dreyfus-Schmidt remplace M. Jean Faure au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE
DE M. MICHEL DREYFUS-SCHMIDT
vice-président

ABSENCE DE LIBERTÉ DE CHOIX
EN MATIÈRE DE MUTUELLES
POUR LES TITULAIRES DE CONTRATS À DURÉE DÉTERMINÉE

M. le président. M. Nicolas About attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur l'absence de liberté de choix en matière de mutuelles pour les titulaires de contrats à durée déterminée.
Il lui demande s'il trouve tolérable qu'un demandeur d'emploi, postulant pour un contrat à durée déterminée, soit contraint de prendre la mutuelle que lui impose son futur employeur sous peine de perdre son emploi. Peut-on accepter que la liberté de choix en matière de protection sociale complémentaire soit refusée aux salariés, sous prétexte qu'ils ont eu la malchance de se retrouver un jour au chômage et qu'ils sont prêts à tout accepter pour en sortir ?
Cette absence de liberté de choix en matière de mutuelles crée pourtant des situations absurdes. Une femme qui voudrait bénéficier de la mutuelle plus avantageuse de son mari doit pourtant y renoncer si elle veut conserver son emploi.
Plus grave, une personne malade suivant un traitement médical lourd qui ne peut souffrir aucune interruption hésitera avant de changer de mutuelle pour trois ou six mois, d'autant plus qu'elle risque d'être victime, sur le plan financier, des délais de carence propres à certaines sociétés mutualistes dans les premiers mois de son adhésion.
La solution choisie par ces demandeurs d'emploi n'est pas forcément celle que l'on croit. Pour trois ou six mois, ils préfèrent payer deux mutuelles, l'ancienne et la nouvelle, pour être sûrs d'être convenablement indemnisés, et ce bien souvent au risque de voir leurs ressources diminuer gravement pour des emplois déjà peu rémunérateurs et non durables.
Il lui demande, par conséquent, quelles mesures il compte prendre pour garantir aux titulaires de contrats à durée déterminée une véritable liberté de choix en matière de protection sociale complémentaire. Il lui demande surtout quand sera mis fin à cet inacceptable chantage à l'emploi auquel se livrent certains employeurs peu scrupuleux, qui profitent de la situation dégradée de l'emploi que connaît aujourd'hui notre pays pour obtenir de leurs salariés ce qu'ils sont bien obligés d'accepter. (N° 440.)
La parole est à M. About.
M. Nicolas About. Madame le ministre, est-il, selon vous, tolérable qu'un demandeur d'emploi, postulant pour un contrat à durée déterminée, soit contraint de prendre la mutuelle que lui impose son futur employeur sous peine de perdre son emploi ? Peut-on accepter que la liberté de choix en matière de protection sociale complémentaire soit refusée aux salariés, sous prétexte qu'ils ont eu la malchance de se retrouver un jour au chômage et qu'ils sont prêts à tout accepter pour en sortir ?
Cette absence de liberté de choix en matière de mutuelles crée pourtant des situations absurdes. Une femme qui voudrait bénéficier de la mutuelle plus avantageuse de son mari doit pourtant y renoncer si elle veut conserver son emploi.
Plus grave, une personne malade suivant un traitement médical lourd qui ne peut souffrir aucune interruption hésitera avant de changer de mutuelle pour trois ou six mois, d'autant plus qu'elle risque d'être victime, d'un point de vue financier, des délais de carence propres à certaines sociétés mutualistes dans les premiers mois de son adhésion.
La solution choisie par ces demandeurs d'emploi n'est pas forcément celle que l'on croit. Pour trois ou six mois, ils préfèrent payer deux mutuelles, l'ancienne et la nouvelle, pour être sûrs d'être convenablement indemnisés, et ce bien souvent au risque de voir leurs ressources diminuer gravement, pour des emplois déjà peu rémunérateurs et non durables.
Par conséquent, quelles mesures comptez-vous prendre, madame le ministre, pour garantir aux titulaires de contrats à durée déterminée une véritable liberté de choix en matière de protection sociale complémentaire ? Quand sera-t-il mis fin à cet inacceptable chantage à l'emploi auquel se livrent certains employeurs peu scrupuleux, qui profitent de la situation dégradée de l'emploi que connaît aujourd'hui notre pays pour obtenir de leurs salariés ce qu'ils sont bien obligés d'accepter ?
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi. Lorsque des salariés bénéficient, dans le cadre de l'entreprise, d'une couverture sociale complémentaire mise en place sur le fondement juridique d'une convention ou d'un accord collectif, d'un référendum ou d'une décision unilatérale de l'employeur, ils sont obligatoirement affiliés au régime complémentaire ainsi organisé.
Dans ce cas, ils ne peuvent être exonérés de cette obligation d'adhésion exception faite pour la procédure de la décision unilatérale de l'employeur qui prévoit que l'absence de consentement d'un seul salarié déjà présent dans l'entreprise emporte la perte du caractère obligatoire de la couverture.
Il convient toutefois de souligner que ces garanties obligatoires présentent des avantages certains pour les salariés concernés, quelle que soit la durée de leur contrat de travail. En effet, leur caractère collectif permet de les tarifer à moindre coût. De plus, ces garanties bénéficient d'une contribution financière de l'employeur et d'une déductibilité fiscale et sociale spécifique.
En outre, elles sont soumises aux dispositions protectrices de la loi du 31 décembre 1989 renforçant les garanties offertes aux personnes assurées contre certains risques, dite loi « Evin », qui interdisent la sélection médicale des risques et organisent le maintien individuel de l'affiliation lorsque le salarié ne relève plus de la couverture obligatoire.
M. Nicolas About. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. About.
M. Nicolas About. Madame le ministre, je vous ai bien écouté mais je crains que votre réponse ne résolve pas les problèmes des salariés que je viens d'évoquer. Je souhaite donc que vous puissiez apporter une réponse plus précise peut-être en dehors de cette assemblée.

RÉGIME SOCIAL
DES TRAVAILLEURS TRANSFRONTALIERS

M. le président. M. Philippe Richert appelle l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur les problèmes transfrontaliers pouvant apparaître dans le domaine sanitaire et social.
Les législations et les modalités en matière de reconnaissance sont en effet encore très différentes d'un pays à l'autre. Cette situation n'est pas sans poser certaines difficultés aux travailleurs frontaliers qui dépendent de deux systèmes de couverture sociale, celui du pays dans lequel ils exercent une activité professionnelle et celui du pays dans lequel ils résident de manière permanente.
Ces disparités concernent de nombreux domaines, qu'il s'agisse de l'incapacité de travail, du handicap, de l'assurance-dépendance, du remboursement des prestations ou encore de l'achat de médicaments.
Il souhaiterait connaître la position de M. le ministre face aux difficultés pouvant résulter d'une telle situation et les suites qu'il compte y réserver. (N° 476.)
La parole est à M. Richert.
M. Philippe Richert. Madame le ministre, je souhaite une nouvelle fois appeler l'attention du Gouvernement non seulement sur la situation des travailleurs frontaliers, mais également sur les problèmes des aménagements des dispositifs sociaux qui méritent, à mon sens, d'être pris.
Les législations et les modalités en matière de reconnaissance sont en effet encore très différentes d'un pays à l'autre. Cette situation n'est pas sans poser certaines difficultés aux travailleurs frontaliers qui dépendent de deux systèmes de couverture sociale, celui du pays dans lequel ils exercent une activité professionnelle et celui du pays dans lequel ils résident de manière permanente.
Ces disparités concernent de nombreux domaines, qu'il s'agisse de l'incapacité de travail, du handicap, de l'assurance-dépendance, du remboursement des prestations ou encore de l'achat de médicaments.
J'ai déjà eu l'occasion, à plusieurs reprises, d'insister sur ces éléments. Je souhaiterais, notamment dans le domaine du mode de reconnaissance de l'incapacité de travail et dans celui de la cotisation de l'assurance dépendance, que nous puissions progresser.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi. Monsieur le sénateur, comme vous l'avez rappelé à l'instant, les travailleurs frontaliers relèvent, par nature, de deux législations nationales. Il en résulte de nombreux avantages, mais également des difficultés du fait des différences entre ces législations.
La coordination des législations nationales de sécurité sociale constitue l'un des axes de mise en oeuvre de la libre circulation des travailleurs.
Elle se trouve réalisée par les règlements communautaires n° 1408/71 et 574/72, qui déterminent la législation applicable à titre unique dans chaque cas, assurent l'égalité de traitement entre les travailleurs assurés sociaux sans référence à leur nationalité ou à leur résidence et coordonnent, enfin, les conditions d'ouverture des droits et le service des prestations.
C'est dans ce cadre qu'il convient d'aborder les difficultés qui peuvent subsister et que vous situez, notamment, dans le domaine des prestations en nature et des prestations d'invalidité.
Comme vous le savez, monsieur le sénateur, le Gouvernement suit avec attention la situation sociale des travailleurs frontaliers, tant au Conseil qu'au sein de la commission administrative pour la sécurité sociale des travailleurs migrants.
Cette instance communautaire spécifique, composée des représentants des Etats membres, est chargée de traiter, à la demande des Etats membres ou de la Commission européenne, de toute question d'interprétation ou d'application des règlements préalablement cités. Elle donne son avis sur des propositions d'amélioration de ces règlements.
Depuis leur adoption, ceux-ci ont été constamment adaptés, élargis et améliorés, avec l'appui du Gouvernement français ou grâce à ses initiatives, en dernier lieu par les règlements du 22 décembre 1995.
Bien évidemment, il s'agit d'un travail permanent, puisque cette commission est constamment saisie de nouveaux problèmes. Nous pourrons ainsi nous assurer que ces nouveaux problèmes feront l'objet d'un traitement identique aux précédents.
M. Philippe Richert. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Richert.
M. Philippe Richert. Je vous remercie, madame le ministre, d'avoir pris l'assurance, au nom du Gouvernement, de poursuivre sur la voie de la mise à plat de l'ensemble de ces difficultés. Afin de vous permettre de bien apprécier les problèmes que rencontrent certains travailleurs frontaliers, je vous donnerai trois exemples.
Le premier concerne les divergences dans le mode de reconnaissance qui peuvent apparaître au niveau de l'incapacité de travail. Il en va de même s'agissant de l'invalidité ou du handicap.
Les cas de figure les plus classiques concernent les personnes dont une incapacité de travail a été reconnue par les services médicaux du pays dans lequel ils travaillent, mais ne l'est pas automatiquement par les services sociaux du pays de résidence.
Ces personnes n'ont plus le droit de travailler alors que, dans leur pays de résidence, elle sont considérées comme aptes au travail. Cette situation relève d'un vide juridique qu'il faudrait, à mon sens, combler rapidement.
Le deuxième exemple concerne les cotisations pour l'assurance dépendance.
La loi prévoit qu'en cas de travail frontalier les cotisations sociales sont versées dans le pays au sein duquel est exercée l'activité salariale. Ainsi, depuis quelques années, les frontaliers français sont assujettis à une cotisation de 1 % du salaire brut mensuel au titre de l'assurance dépendance, comme les travailleurs qui résident en Allemagne. Cependant, l'assurance dépendance obéit à un principe de territorialité qui est fonction du lieu de résidence de l'assuré. Seuls peuvent donc en bénéficier les salariés qui vivent sur le territoire allemand.
En conséquence, les travailleurs frontaliers français n'ont pas le droit de bénéficier d'une prestation pour laquelle ils ont pourtant cotisé.
Le dernier exemple que je souhaite brièvement mettre en lumière concerne le remboursement des prestations médicales : actuellement, les patients ne disposent pas de la liberté de pouvoir consulter le médecin ou l'hôpital de leur choix, les caisses ne remboursant pas les soins courants délivrés à l'étranger.
Il paraîtrait souhaitable à cet égard, que le remboursement des soins des patients allemands en France, et vice versa, puisse être réalisé sur la base d'un accord entre les diverses institutions. Un tel accord permettrait de généraliser aux domaines de coopération mentionnés ci-dessus la réglementation relative aux prestations ambulatoires et hospitalières, qui est à l'heure actuelle limitée aux frontaliers et aux touristes.
Il pourrait également s'appliquer s'agissant de l'achat de médicaments. Il arrive, en effet, qu'un médicament achété en France par un résident allemand ne soit pas pris en compte par la caisse allemande, qui ne reconnaît pas encore les médicaments conditionnés en France, même si ce type de produit existe également en Allemagne.
Je vous remercie, madame le ministre, de prendre en compte ces différentes situations dans les discussions que vous menez à Bruxelles de façon que nous puissions progresser dans ces domaines.

SITUATION DES TRAVAILLEURS HANDICAPÉS

M. le président. M. Georges Mouly attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur trois problèmes relatifs à la situation des travailleurs handicapés : l'allégement des charges sociales dans le cas où le travailleur handicapé est employé dans le secteur public ; la retraite anticipée des personnes handicapées, prévue dans le secteur public et non dans le secteur privé ; la nécessité de l'internat en cas de création de places de CAT, centres d'aide par le travail, et, par là même, le problème des handicapés en maison de retraite après leur sortie de travail. (N° 473.)
La parole est à M. Mouly.
M. Georges Mouly. Madame le ministre, je souhaite vous poser quelques questions sur la situation faite aux handicapés, dont le sort, il est vrai, n'a laissé indifférent aucun gouvernement.
La première question concerne la possibilité de favoriser le détachement des handicapés en milieu ouvert.
Dans le cas du détachement d'un travailleur handicapé dans le secteur privé, sous la forme d'un contrat à durée déterminée ou d'un contrat à durée indéterminée, un allégement de charges sociales est prévu. Cependant, si le même travailleur handicapé est détaché auprès des collectivités locales, cette mesure n'est pas applicable. Cela est d'autant plus regrettable que ces mêmes collectivités locales seront sollicitées prochainement, en particulier dans le cadre des contrats initiative-emploi.
Ma deuxième question a trait à la retraite anticipée des personnes handicapées.
Si, pour leur majeure partie, ces travailleurs sont salariés, certains ne le sont pas et ne bénéficient donc pas des avantages prévus par la modification de la loi sur les retraites. Or il est évident que la dégradation de l'état physique est la même quel que soit le statut. Il me semble donc souhaitable d'accorder aux handicapés non salariés les mêmes droits qu'aux autres.
Ma troisième question concerne les centres d'aide par le travail.
Le projet de loi de finances pour 1997 prévoit - et il y a tout lieu de s'en féliciter - la création de nouvelles places de CAT. Or, en CAT, l'intérêt d'une place est à certains égards d'autant plus appréciable qu'il y a internat. Cependant, bien des CAT sont des externats. Dans ce cas, il est quasi impératif que soit mis en place un service de suite et d'accompagnement. Là est le problème !
Dans ce domaine, les lois de décentralisation - chacun le sait - ont fait du département le responsable. Depuis lors, les lourdes charges qu'acquittent ces derniers en matière de politique sociale - RMI, bientôt l'allocation dépendance, et j'en passe - les conduisent parfois, hélas ! - mais c'est compréhensible - à porter une moindre attention aux handicapés.
L'ouverture de nouvelles places de CAT ne pourrait-elle s'accompagner d'une structure d'internat ? Cela permettrait de surcroît à des personnes plus lourdement handicapées, et qui relèvent d'un CAT, d'être bénéficiaires de ce dispositif.
Enfin, il convient de rappeler un problème ancien, et toujours pas résolu, celui des handicapés d'âge avancé, qui ne trouvent pas de place dans les maisons de retraite ordinaires. Les associations gestionnaires réclament depuis des années la possibilité de gérer elles-mêmes un certain nombre de lits à leur effet - mais ce n'est peut-être pas la seule formule - afin de pouvoir suivre ces handicapés après leur sortie de travail.
Il s'agit là, madame le ministre, de plusieurs questions, certes, mais dont vous voudrez bien, je l'espère, reconnaître l'unicité.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi. Monsieur le sénateur, le problème du travail des personnes handicapées est un sujet qui, bien évidemment, préoccupe au premier chef le Gouvernement. Avant de répondre plus précisément à vos questions, je tiens à vous dire que nous avons engagé un travail important à la fois de réflexion et d'inventaire des différentes mesures qui existent aujourd'hui, ce en étroite concertation avec l'ensemble des associations et des acteurs concernés. Nous espérons bien disposer, d'ici à la fin de l'année, d'un certain nombre d'éléments qui nous permettront de progresser.
Je répondrai maintenant plus précisément aux questions que vous avez posées.
Il est vrai que le travailleur handicapé du secteur public ne bénéficie d'aucun allégement en matière de charges sociales.
Dans le secteur public, le recrutement s'effectue, vous le savez bien, monsieur le sénateur, par concours, mais il existe pour les handicapés des mécanismes contractuels spécifiques, qui devraient nous permettre de répondre à ce problème.
Toutefois, dans ce domaine, la situation des travailleurs handicapés est indentique à celle de n'importe quel salarié. Les mesures d'allégement de charges se justifient pour faciliter l'accès à l'emploi. Les mécanismes de solidarité envers les handicapés ont donc pris une autre forme que celle-ci.
J'en viens à la retraite anticipée.
Les agents publics handicapés ont la possibilité de bénéficier du congé de fin d'activité qui sera mis en oeuvre du 1er janvier au 31 décembre 1997, puisqu'un projet de loi vient d'être adopté par le Sénat. S'agissant des travailleurs handicapés du secteur privé, ils se situent sur le même plan, il convient de le rappeler, que les autres salariés au regard de la préretraite instaurée par l'accord conclu par l'UNEDIC le 6 septembre 1995.
Les textes relatifs à la cessation progressive d'activité des agents des secteurs publics ont pris en compte la situation particulière des handicapés graves. Ceux-ci bénéficient, en effet, d'une réduction de six ans de la condition de services exigée pour accéder au dispositif.
Vous avez, également, monsieur le sénateur, posé la question de la nécessité de l'internat en cas de création de places de CAT et, par là même, vous avez soulevé le problème des handicapés en maison de retraite après leur sortie de travail.
Bien que la vocation première des CAT soit de favoriser l'accès au travail des personnes handicapées, certains d'entre eux sont dotés de structures d'hébergement.
Si la juxtaposition d'un foyer d'hébergement à un CAT présente des avantages incontestables, elle ne saurait toutefois être systématique en cas de création de places de CAT. La proximité immédiate du lieu de travail n'est, en effet, qu'un de critères parmi d'autres pour l'implantation d'une structure d'hébergement. D'autres éléments doivent évidemment être pris en compte, notamment la nature des besoins et le degré d'autonomie des personnes accueillies.
Le problème des handicapés en maison de retraite doit être rattaché, d'ailleurs, au problème plus général de la prise en charge des personnes handicapées vieillissantes. Cette question est importante, vous l'avez souligné, et elle est actuellement traitée dans le cadre de la mise en oeuvre du plan d'action pour l'insertion professionnelle des personnes handicapées. Le groupe de travail qui a été mis en place à cet effet doit nous rendre très prochainement ses conclusions.
Comme je vous le rappelais tout à l'heure, il est vrai que, d'une façon plus générale, le Gouvernement a engagé une réflexion importante, en concertation étroite avec les partenaires sociaux et les différents acteurs dans le domaine du handicap. Notre volonté est d'améliorer les mécanismes d'insertion des personnes handicapées dans le monde du travail, et nous souhaitons en particulier encourager le passage en milieu ordinaire.
Telle est, monsieur le sénateur, la réponse que je peux vous donner aujourd'hui. Mais j'espère que, d'ici à la fin de l'année, nous pourrons aborder de manière plus précise un certain nombre de projets.
M. Georges Mouly. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Mouly.
M. Georges Mouly. Je vous remercie de votre réponse, madame le ministre. Il est vrai que, étant donné la diversité des questions, les réponses ne pouvaient pas être idéales sur tous les points. Mais j'ai noté la volonté du Gouvernement, dont je ne doute pas, de poursuivre sa politique en faveur des handicapés. Il me paraît bon, en effet, que le Gouvernement commence par dresser un état des lieux plus précis, en concertation avec les associations.

APPLICATION DE LA CONVENTION
RELATIVE AUX DROITS DE L'ENFANT

M. le président. Mme Marie-Claude Beaudeau attire l'attention de M. le ministre du travail et des affaires sociales sur l'application de la convention relative aux droits de l'enfant, adoptée par l'assemblée générale de l'ONU, le 20 novembre 1989, et ratifiée par 180 Etats, dont la France. Elle lui rappelle que chaque Etat signataire s'est engagé à publier annuellement un plan national d'action en faveur des droits de l'enfant. Elle lui demande de lui faire connaître les résultats obtenus par chaque plan depuis 1990 et les termes et les objectifs de celui de 1996, toujours en attente de publication. (N° 469.)
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, le 20 novembre prochain sera un 14 juillet des enfants. Cette date constituera un moment privilégié : en effet, plus de deux cents ans après le 14 juillet 1789, on célébrera la reconnaissance des droits de l'enfant. Nous avons contribué à la prise de cette décision, comme vous-mêmes, madame le ministre, mes chers collègues, et nous voudrions ce matin soulever quatre points.
Quatre arrêts de la Cour de cassation en date du 10 mars 1993 précisent que les dispositions de fond de la convention ne sont pas directement applicables en droit interne français.
La convention ne crée d'obligation qu'à la charge des Etats parties. Cette obligation prend la forme de dépôt de rapports sur les mesures prises en faveur des droits nouveaux dans la convention et sur les progrès réalisés dans la jouissance de ces droits. C'est l'application de l'article 44.
Autrement dit, le Gouvernement français, qui a ratifié la convention, a donc l'obligation de prendre les dispositions utiles pour que les droits reconnus par la convention soient garantis.
Où en est donc le Gouvernement dans l'établissement des rapports devant être soumis au comité des droits de l'enfant, institué par l'article 43 ? Quelles sont les difficultés éventuelles rencontrées ? Quels sont les moyens pour les surmonter ? Ne faudrait-il pas que le rapport, qui doit être établi en 1997-1998, soit soumis préalablement au Parlement ?
Par ailleurs, à la suite de la réunion des chefs d'Etat, chaque Etat, donc la France, doit présenter un plan d'action. Où en est l'application des plans des dernières années ? Quelle est la teneur du plan d'action de 1996 ?
En outre, quelles mesures concrètes ont été prises pour que soit appliqué l'article 42 de la convention ? Celui-ci prévoit que les Etats parties s'engagent à faire largement connaître les principes et les dispositions de la convention, par des moyens actifs et appropriés, aux adultes comme aux enfants. Que prévoyez-vous plus concrètement en ce qui concerne le respect du droit à la santé - article 24 - le droit de bénéficier pleinement de la sécurité sociale - article 26 - le droit à l'égalité des chances - article 28 - le droit à être protégé contre l'exploitation économique - article 32 - la protection contre l'exploitation sexuelle - article 44 - la protection contre la violence - article 19 - et le droit à la famille - article 10 ?
Ces droits ne sont pas tous garantis à des dizaines de milliers d'enfants vivant en France, et votre réponse aux questions que cette situation soulève est attendue, madame le ministre.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi. Madame le sénateur, les questions que vous posez sont très importantes. Comme vous le savez, le 20 novembre prochain sera l'occasion d'une rencontre au Sénat entre les pouvoirs publics et les associations de défense des droits de l'enfant. Cette rencontre devrait permettre de dresser le bilan de l'application de la convention internationale des droits de l'enfant, en France et vis-à-vis des pays étrangers, et de répondre plus précisément que je ne peux le faire ce matin à toute une série de vos questions.
Cependant, je peux, dès aujourd'hui, faire le point sur certains sujets, et d'abord sur le mécanisme général de suivi de la convention sur le plan international.
La France s'est engagée à soumettre au comité des droits de l'enfant de l'ONU un rapport sur les mesures que les Etats auront adoptées pour donner effet aux droits reconnus dans cette convention, et sur les progrès réalisés dans la jouissance de ces droits dans les deux ans, puis par la suite tous les cinq ans. Du fait du retard pris par le comité des droits de l'enfant, la France n'a été auditionnée, comme vous le savez certainement, que les 11 et 12 avril 1994 sur la base d'un rapport remis à cette occasion. Un nouveau rapport devra être présenté en 1999, qui aura vocation à être très largement diffusé.
En ce qui concerne le suivi de la convention sur le plan national, le Parlement a, par la loi du 27 janvier 1993, demandé la présentation d'un rapport annuel sur la mise en oeuvre de la convention internationale des droits de l'enfant et sur l'action de la France en faveur des enfants dans le monde. La réalisation du premier rapport est en cours et il sera présenté au Parlement très prochainement.
Mais il faut d'ores et déjà souligner que la loi du 9 avril 1996 a reconnu le 20 novembre, jour anniversaire de l'adoption par l'Organisation des Nations unies de la convention internationale des droits de l'enfant, journée nationale des droits de l'enfant. La première journée nationale aura donc lieu le 20 novembre prochain. A cette occasion, mesdames, messieurs les sénateurs, nous pourrons avoir un large débat au Sénat entre les pouvoirs publics et les associations de défense des droits de l'enfant. Cette rencontre sera l'occasion de dresser un bilan d'application de la convention.
Votre question fait aussi, me semble-t-il, référence au sommet mondial pour les enfants, qui s'est tenu à New York au siège de l'UNICEF les 29 et 30 septembre 1990, et auquel ont participé soixante et onze chefs d'Etat et de gouvernement. Il a été adopté, à cette occasion, une déclaration mondiale en faveur de la survie, de la protection et du développement de l'enfant, et un plan d'action pour la mise en oeuvre de cette déclaration dans les années quatre-vingt-dix, chaque Etat devant décliner ce plan d'action sur le plan national et en faire état à l'UNICEF et à l'ONU. Ce travail a effectivement été mené en 1996 par le ministère des affaires étrangères, compétent sur ce point.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Madame le ministre, je vous remercie de toutes les précisions que vous m'avez apportées, et notamment des dates que vous avez citées. Cependant, la situation actuelle exige davantage. Nous ne sommes pas les seuls à l'affirmer. J'ai pris connaissance d'un livre écrit par une femme député RPR des Yvelines et intitulé : L'Enfance en détresse .
M. Charles Descours. Excellent !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Dans ce livre figurent des constats que nous faisons nous-mêmes dans nos communes et qui appellent, de notre part, de votre part, madame le ministre, ainsi que de celle du Gouvernement des réponses capitales.
La pauvreté touche de plus en plus les enfants : 15 % des jeunes de moins de dix-sept ans vivent dans un ménage pauvre ; beaucoup souffrent de malnutrition.
Nombreuses sont les personnes qui reconnaissent que le problème posé par les cantines scolaires des collèges doit être pris à bras-le-corps : de moins en moins d'enfants bénéficient d'un repas le midi. Il est urgent de prendre des mesures.
Trop d'enfants ne reçoivent pas les soins nécessaires, ne vont pas, par exemple, chez le dentiste ou l'oculiste. Le saturnisme et le scorbut réapparaissent dans certaines cités. Ne pensez-vous pas que la gratuité des soins pour les enfants de moins de dix ans permettrait de préserver l'égalité des chances ?
La violence et la délinquance touchent des enfants de plus en plus jeunes. Ainsi, des bandes d'enfants de dix à douze ans tiennent la police en respect dans certaines cités de banlieues. Les armes entrent dans les collèges et dans les lycées. N'est-il pas urgent d'organiser, en faveur de l'enfance, une grande campagne de prévention et d'éducation qui associerait l'école, les services sociaux, les services sportifs, la justice et la police ?
Ne faut-il pas, madame le ministre, se montrer plus entreprenant dans le domaine de la luttre contre la pédophilie ou contre le proxénétisme, qui utilisent l'enfant comme objet ?
Je n'ai pris que quelques exemples car je manque de temps. L'enfant est le plus touché par la crise, et nous ne sommes pas les seuls à le dire. C'est un fait auquel il convient de remédier. Il ne faut pas seulement le dénoncer. C'est l'avenir de notre pays qui est en cause. Il faut faire plus et beaucoup plus vite !
Mme Hélène Luc. Très bien !

TRAVAIL À TEMPS PARTIEL D'UN DIRECTEUR
DE MAISON DE RETRAITE D'ÉTABLISSEMENT PUBLIC

M. le président. M. André Rouvière attire l'attention de M. le secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale sur les demandes de travail à temps partiel souhaitées par un directeur de maison de retraite d'un établissement public.
En effet, lors de l'embauche du directeur de l'établissement, l'avis du président du conseil d'administration est sollicité. Or, lorsqu'un directeur dépose une demande de travail à temps partiel, celle-ci lui est accordée ou refusée sans que le président du conseil d'administration ait pu émettre un avis.
Il lui demande comment on peut concilier cette démarche avec la responsabilité qui incombe au président du conseil d'administration et s'il ne serait pas possible que la réglementation précise que l'avis du président est obligatoire. (N° 448.)
La parole est à M. Rouvière.
M. André Rouvière. Depuis quelques années, le problème des responsabilités est d'une actualité quasi quotidienne. La gestion des maisons de retraite publiques n'y échappe pas. Or, il semble que les relations entre le président du conseil d'administration et le directeur de tels établissements ne soient pas très claires ni précises sur ce point.
En effet, lors de l'embauche du directeur de l'établissement public, l'avis du président du conseil d'administration est sollicité. Mais lorsqu'un directeur dépose une demande d'autorisation de travail à temps partiel, celle-ci lui est accordée ou refusée sans que le président du conseil d'administration ait pu émettre un avis, sans même parfois qu'il soit informé. Cette procédure ne conforte évidemment pas l'autorité du président, du conseil d'administration, mais là n'est pas le problème le plus grave.
Comment pourrait-on, en l'occurrence, concilier la responsabilité qui incombe au président du conseil d'administration avec celle du directeur ? Par ailleurs, ne serait-il pas possible, à l'avenir, que la réglementation précise que, dans ce cas, l'avis du président du conseil d'administration est obligatoire ?
D'une manière plus générale, le rôle et la responsabilité du président du conseil d'administration et du directeur semblent nécessiter une clarification. Qu'en pensez-vous, madame le ministre ?
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Anne-Marie Couderc, ministre délégué pour l'emploi. Monsieur le sénateur, le problème que vous posez est régi par les dispositions statutaires concernant tant les directeurs d'établissements publics de santé que les directeurs d'établissements sanitaires et sociaux. Celles-ci prévoient, effectivement, que l'avis du président du conseil d'administration est sollicité avant nomination d'un chef d'établissement.
En revanche son avis n'est pas prévu par les textes pour les demandes d'autorisation de travail à temps partiel.
L'article 46 de la loi du 9 janvier 1986 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique hospitalière stipule que les fonctionnaires titulaires en activité ou en service détaché, qui occupent un emploi à temps complet, peuvent, sur leur demande, sous réserve des nécessités de la continuité et du fonctionnement du service et compte tenu des possibilités d'aménagement de l'organisation du travail, être autorisés à accomplir un service à temps partiel.
Cette autorisation, qui est un acte de gestion individuel, est donnée par l'autorité de tutelle, à savoir le ministre chargé de la santé, dans le cadre d'une gestion nationale.
Bien entendu, le ministre prend sa décision sur avis des services déconcentrés - DDASS et DRASS - qui peuvent juger de l'opportunité de la demande. Dans les faits, le directeur départemental de l'action sanitaire et sociale prend généralement l'avis du président du conseil d'administration, mais, à ce jour, rien ne l'y oblige sur le plan réglementaire. Nous constatons que cette pratique est communément admise et qu'il y est largement recouru. Votre question démontre à l'évidence que tel n'a pas été le cas. J'examinerai donc attentivement ce point particulier.
M. André Rouvière. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Rouvière.
M. André Rouvière. Madame le ministre, je vous remercie de votre réponse, qui montre que vous êtes très consciente de ce problème. Toutefois, je l'avoue, je reste un peu sur ma faim.
Dans la plupart des cas, le directeur départemental de l'action sanitaire et sociale et le directeur de l'établissement lui-même n'informent pas le président du conseil d'administration d'un changement de situation. Parfois, c'est par hasard que le président du conseil d'administration découvre que le directeur de l'établissement ne travaille plus à temps complet. Cela soulève un problème de responsabilité, qui me paraît très important.
Chacun sait que, bien souvent, les directeurs changent et que le président du conseil d'administration demeure. Je vois mal comment un président du conseil d'administration peut conserver son autorité et sa responsabilité s'il n'est même pas informé que le directeur n'assume plus de la même façon la responsabilité de l'établissement.
Naturellement, ma question vise non pas à réduire la possibilité de travailler à temps partiel, mais simplement à éviter que le président du conseil d'administration ne soit le dernier informé d'une situation qui risque de bouleverser le mode de gestion de l'établissement.
Je souhaite donc que les rôles du président du conseil d'administration et du directeur de l'établissement soient précisés. Cela me paraît d'autant plus important que, en cas d'incident ou de défaut d'organisation de l'établissement, chacun s'interroge sur la part des responsabilités. Comment le président peut-il assumer des responsabilités s'il ignore la façon dont son directeur y fait face lui-même ?

CONSÉQUENCES DE L'ARRÊTÉ ACCORDANT L'APPELLATION
DE « COQUILLE SAINT-JACQUES » AUX PÉTONCLES

M. le président. M. Henri Weber attire l'attention de M. le ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation sur le problème qu'entraîne, pour les professionnels de la mer et les associations de consommateurs, l'arrêté accordant l'appellation de « coquille Saint-Jacques » aux pétoncles, sous prétexte qu'il s'agit de coquillages de même famille.
Cet arrêté porte un grave préjudice aux pêcheurs haut-normands qui traitent près de la moitié des coquilles Saint-Jacques produites en France. Le pétoncle, en effet, n'a ni la saveur ni les qualités nutritives de la coquille Saint-Jacques et son prix de revient est deux à trois fois inférieur à cette dernière. Mis sur le marché sous l'appellation « Saint-Jacques », il porterait une concurrence d'autant plus meurtrière à la coquille Saint-Jacques authentique qu'il constitue pour nombre de pays, notamment asiatiques, un article abondant d'exportation.
En conséquence, il lui demande de lui indiquer ce qu'il compte faire pour protéger nos entreprises de pêche et nos consommateurs de cette confusion et de cette concurrence déloyale. (N° 472.)
La parole est à M. Weber.
M. Henri Weber. Monsieur le ministre, la réglementation française de 1993 relative à la dénomination commerciale des pectinidés distinguait clairement, à juste titre, les coquilles Saint-Jacques des pétoncles.
Cette distinction est fondée. En effet, pour appartenir l'un et l'autre à la famille des pectinidés, ces mollusques n'en sont pas moins tout à fait différents. Celui qui est pêché en France sous le nom habituel de « coquille Saint-Jacques » est un mollusque, Pecten maximus, d'une taille marchande de dix à quinze centimètres. Le pétoncle est quant à lui un mollusque beaucoup plus petit : il appartient à l'espèce Chlamys varia et n'a d'ailleurs ni la même saveur ni les mêmes vertus nutritives.
Un arrêté récent a mis fin à cette distinction et autorise désormais l'appellation « noix de Saint-Jacques » aux pétoncles. Il s'agit là d'une concession faite aux pêcheurs de coquilles du Canada, du Pérou et du Chili, grands producteurs de pétoncles, qui menaçaient d'attaquer la France devant l'Organisation mondiale du commerce.
Je ne dirai pas, comme certains responsables de syndicats de pêcheurs, que c'est comme si l'appellation « caviar » était accordée aux oeufs de lump. C'est en effet un peu exagéré. Néanmoins, il y a là un abus du même genre, sinon de la même intensité, qui aura des conséquences meurtrières pour les pêcheurs de coquilles Saint-Jacques français, dont plus de 40 % opèrent en Haute-Normandie, principalement dans les ports de Dieppe, de Fécamp et du Havre. Je parle de conséquences meurtrières, car, bien évidemment, le prix de revient et de vente du pétoncle est deux à trois fois inférieur à celui de la coquille Saint-Jacques.
Certes, les produits frais ne sont pas concernés ; seuls les produits commercialisés à l'état surgelé ou transformé le sont. Mais précisément, monsieur le ministre, ce sont ces derniers produits qui se développent beaucoup aujourd'hui et dont la commercialisation est appelée à un grand essor demain.
Que comptez-vous faire pour protéger les entreprises de pêche françaises et les consommateurs de cette confusion dans la dénomination des produits, génératrice d'une concurrence déloyale ? La concurrence, oui ! Mais la concurrence loyale, et non pas l'utilisation abusive d'une dénomination pour écouler un produit sous le nom d'un autre !
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Philippe Vasseur, ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation. Monsieur le sénateur, vous avez raison de souligner que l'arrêté du 26 juin 1996 ne s'applique pas aux produits commercialisés à l'état frais, c'est-à-dire, reconnaissez-le, à l'essentiel de la production française. En d'autres termes, les pectinidés commercialisés sous cette forme doivent utiliser les dénominations correspondant aux genres et aux espèces auxquels ils appartiennent.
En ce qui concerne les produits transformés, il en va certes différemment. Mais, comme vous le savez, l'arrêté du 26 juin, loin de correspondre à un choix politique, résulte d'une condamnation par l'Organisation mondiale du commerce de la précédente réglementation française, jugée protectionniste, d'autant plus qu'une large tolérance pour la dénomination « Saint-Jacques » avait existé en France jusqu'en 1993.
De surcroît, la production française de pectinidés satisfait moins de 10 % des besoins de notre consommation.
Cependant, au terme d'un compromis difficile, la France a obtenu la mention obligatoire sur les emballages des produits transformés non seulement du nom scientifique de l'espèce utilisée, mais surtout du pays d'origine du produit.
Ces indications doivent nous permettre de favoriser une meilleure différenciation des pectinidés sur le marché.
Plus généralement, et en tenant compte des contraintes de l'actuel contexte réglementaire mondial, je suis convaincu que la valorisation de votre production doit passer non par une démarche défensive - celle-ci serait vouée à l'échec - mais par une véritable stratégie offensive visant à utiliser tous les moyens techniques et juridiques permettant de démontrer que vos produits sont les meilleurs.
De ce point de vue, la procédure engagée avec succès par les producteurs des Côtes-d'Armor pour l'octroi d'une indication géographique protégée concernant la coquille Saint-Jacques des Côtes-Armor me paraît exemplaire, et doit absolument être développée. Je suis pour ma part tout à fait prêt à aller dans ce sens. Je crois en effet que, s'agissant de produits alimentaires, plus nous oeuvrons pour informer le consommateur et mieux cela vaudra.
M. Henri Weber. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Weber.
M. Henri Weber. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre réponse. Si l'essentiel de la production française est peut-être actuellement le produit frais, il est néanmoins tout à fait évident que le secteur en expansion est celui des surgelés et des plats préparés. C'est bien pourquoi il y a péril. En effet, s'il est relativement facile de défendre nos produits frais, il n'en est pas de même s'agissant de plats préparés vendus sous emballage, dans lesquels la substitution pure et simple du pétoncle canadien, péruvien ou chilien, a fortiori asiatique, à nos coquilles Saint-Jacques est un risque tout à fait sérieux. Je ne vois pas comment, dans ce cas-là, le principe de traçabilité peut être appliqué, à l'instar de ce qui peut se faire pour la vente de coquillages surgelés.
Par ailleurs, monsieur le ministre, vous savez comme moi qu'il nous faut être extrêmement vigilants s'agissant de l'étiquetage des paquets. En effet, l'origine et le nom savant, lorsque celui-ci évoque quelque chose, figurent souvent en caractères microscopiques. Là aussi, la réglementation pourrait veiller à ce que le consommateur ne soit pas dupé. (M. le ministre fait un signe d'assentiment.)
M. Charles Descours. Très bien !

FINANCEMENT DU FONDS NATIONAL
DE DÉVELOPPEMENT DES ADDUCTIONS D'EAU

M. le président. M. Germain Authié attire l'attention de M. le ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation sur la tutelle financière des agences de l'eau à l'égard des conseils généraux.
Afin de réaliser des économies sur le budget du Fonds national de développement des adductions d'eau, le FNDAE, le Gouvernement envisagerait, dans le cadre de la loi de finances pour 1997, de retirer le financement provenant actuellement du PMU, ce qui aurait pour conséquence de priver le FNDAE d'un peu plus de la moitié de ses ressources.
Il serait par ailleurs prévu, à titre de compensation, que chaque agence de l'eau augmente la part de financement qu'elle attribue au monde rural.
Même si l'on peut comprendre que la principale priorité actuelle du Gouvernement soit de réduire le train de vie de l'Etat, les mesures concernant le financement de la distribution de l'eau potable et de l'assainissement dans des communes rurales sont surprenantes à plusieurs égards. (N° 479.)
La parole est à M. Authié.
M. Germain Authié. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il semblerait qu'une mesure tendant à priver le Fonds national de développememnt des adductions d'eau, le FNDAE, du financement provenant actuellement du PMU ait été retenue dans le projet de loi de finances pour 1997.
Par ailleurs, il serait prévu qu'à titre de compensation chaque agence de l'eau augmente la part de financement qu'elle attribue au monde rural sans néanmoins que le montant de cette augmentation soit fixe.
Ces mesures sont surprenantes à plusieurs égards.
Tout d'abord, elles sont contraires à l'esprit et à la lettre de la loi du 7 janvier 1983, qui a voulu donner aux conseils généraux le pouvoir de définir librement les modalités de répartition des aides du Fonds national de développement des adductions d'eau entre les collectivités locales et le département.
Ensuite, elles ne tiennent pas davantage compte de la loi de finances pour 1996, qui est allé dans le sens d'un taux de redevance alimentant le FNDAE.
Elles semblent ignorer également que l'Etat s'est engagé pour une période pluriannuelle en signant avec certains départements, en particulier avec le département de l'Ariège que je représente, des conventions relatives au FNDAE. Elles entraîneraient enfin une confusion entre les rôles respectifs du FNDAE et des agences de l'eau.
Ces mesures risquent d'entraîner une baisse d'activité des entreprises du secteur de l'eau et de l'assainissement et de mécontenter un grand nombre d'élus ruraux en réduisant considérablement des aides qui sont indispensables.
En conséquence, monsieur le ministre, je vous serais reconnaissant de bien vouloir me faire part de vos intention sur le sujet et des mesures que vous entendez prendre afin que les agences versent leurs contributions au FNDAE et que les conseils généraux ne voient pas diminuer leur liberté dans la définition des critères de répartition des aides.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Philippe Vasseur, ministre de l'agriculture, de la pêche et de l'alimentation. Monsieur le sénateur, le projet auquel vous avez fait allusion au début de votre intervention n'est plus d'actualité. Il n'est en effet plus question, aujourd'hui, de retirer au FNDAE tout ou partie du financement apporté par le PMU, qui représente à peu près la moitié des ressources de ce fonds.
En revanche, il est vrai qu'un projet est actuellement à l'étude pour élargir le champ des compétences du FNDAE.
Ce projet vise à permettre l'intervention du fonds pour le financement d'actions permettant de mieux maîtriser les pollutions d'origine agricole et de préserver la qualité de l'eau. Il me paraît en effet judicieux qu'un fonds, dont la vocation originelle est notamment l'assainissement et la dépollution des eaux, puisse intervenir dans les actions de prévention susceptibles d'éviter le recours, par la suite, à des installations extrêmement coûteuses.
En effet, mieux vaut intervenir en amont plutôt que dépenser beaucoup d'argent en aval. Je pense que, en tant qu'élu du département de l'Ariège, vous serez sensible, monsieur Authié, à la réflexion que nous menons dans ce domaine de la maîtrise des pollutions d'origine agricole.
La perspective que je viens d'évoquer implique bien évidemment une modification par voie législative des compétences du FNDAE. Le débat devant le Sénat sur cette modification nous permettra d'entamer une discussion beaucoup plus approfondie, au cours de laquelle nous pourrons à nouveau dialoguer à propos des thèmes que vous avez abordés et examiner plus précisément vos questions.
Pour résumer, il n'est donc pas question de remettre en cause le financement du FNDAE par le PMU. Il s'agit au contraire d'élargir le champ de compétences de ce fonds, élargissement dont nous aurons à débattre à l'occasion de l'examen d'un projet de loi visant à renforcer la lutte contre les pollutions d'origine agricole.
M. Germain Authié. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Authié.
M. Germain Authié. Je vous remercie des apaisements que vous avez bien voulu m'apporter, monsieur le ministre. J'en prends acte. Au moment de l'examen du projet de budget, nous aurons en effet l'occasion de revenir sur ces problèmes, et je ne manquerai pas de le faire.
Mais je veillerai, ainsi d'ailleurs que mes collègues, à ce qu'une intention que je qualifierai de « bonne » n'aboutisse pas, en fait, à une diminution globale du montant des crédits. En effet, si j'ai bien compris, l'élargissement du champ de compétences du FNDAE ne s'accompagnera pas d'une augmentation des crédits alloués.

CONTRÔLE PAR LES MAIRES
DU RESPECTDE LA RÉGLEMENTATION
SUR L'UTILISATION DES SALLES POLYVALENTES

M. le président. M. Charles Descours attire l'attention de M. le ministre de l'équipement, du logement, des transports et du tourisme sur le problème que rencontrent les maires ruraux quant à la réglementation en vigueur sur l'utilisation des salles polyvalentes pour des activités de restauration.
Aujourd'hui, une circulaire impose aux maires de mettre en place un questionnaire type à faire remplir et signer aux utilisateurs de salles polyvalentes. Les maires doivent également transmettre ces questionnaires, après les avoir contrôlés, aux administrations concernées.
Ce questionnaire, qui vise à faire respecter les règles de sécurité et d'hygiène et à lutter contre le travail clandestin et le paracommercialisme dans le domaine du tourisme, provoque des réactions diverses chez les élus ruraux.
En effet, si ces derniers reconnaissent le bien-fondé des buts recherchés par cette nouvelle réglementation, les maires ne veulent pas s'ériger en contrôleurs et en censeurs des utilisateurs des salles polyvalentes, qui sont en général des responsables d'associations locales. Ces associations ont de plus en plus de difficultés à subsister et elles supportent mal les contrôles qui leur sont trop souvent imposés, si ce n'est en matière de sécurité.
Les maires estiment qu'il ne leur appartient pas d'effectuer ce type de contrôle et encore moins d'établir un registre spécial des bénévoles.
Ils estiment que c'est aux administrations concernées d'exercer ces contrôles que les élus locaux n'ont pas, surtout en milieu rural, les moyens d'exercer.
Il lui demande donc en conséquence de bien vouloir l'informer des mesures qui pourraient être prises par le Gouvernement pour assouplir cette nouvelle charge de travail accomplie par les maires. (N° 482.)
La parole est à M. Descours.
M. Charles Descours. Madame le secrétaire d'Etat, je voudrais attirer votre attention sur le problème que rencontrent les maires ruraux quant à la réglementation en vigueur sur l'utilisation des salles polyvalentes pour les activités de restauration. Ce point a été soulevé très souvent par les maires ruraux lors des réunions que nous avons eues avec eux pendant l'été dernier.
En effet, aujourd'hui une circulaire impose aux maires de mettre en place un questionnaire type à faire remplir et signer par les utilisateurs de salles polyvalentes. Les maires doivent ensuite transmettre ces questionnaires, après les avoir contrôlés, aux administrations concernées.
Ce questionnaire qui vise à faire respecter les règles de sécurité et d'hygiène et à lutter contre le travail clandestin et le paracommercialisme dans le domaine du tourisme, provoque des réactions diverses, pour ne pas dire hostiles, chez les élus ruraux. En effet, s'ils reconnaissent le bien-fondé des objectifs visés par cette nouvelle réglementation, les maires ne veulent pas s'ériger en contrôleurs et en censeurs des utilisateurs des salles polyvalentes, qui sont en général des responsables d'associations locales dont nous savons l'importance dans les petites communes. Or ces associations ont de plus en plus de difficultés à subsister et elles supportent mal les contrôles qui leur sont trop souvent imposés, sauf, bien sûr en matière de sécurité.
Les maires estiment donc qu'il ne leur appartient pas d'effectuer ce type de contrôles, et encore moins d'établir un registre spécial des bénévoles ; ils estiment - et moi avec eux, madame le secrétaire d'Etat - qu'il appartient aux administrations concernées d'assurer des contrôles que les élus locaux n'ont pas, surtout en milieu rural, les moyens d'exercer.
Je vous demande donc, madame le secrétaire d'Etat, de bien vouloir m'informer des mesures que pourrait prendre le Gouvernement pour assouplir les conditions d'exercice de cette nouvelle charge de travail pour les maires, qu'ils accomplissent alors qu'elle relève, me semble-t-il, du domaine de l'administration d'Etat.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports. Monsieur le sénateur, vous avez adressé votre question à M. Pons en sa qualité de ministre du tourisme, et voici les éléments qu'il m'a chargée de vous communiquer.
Vous avez justement rappelé qu'une circulaire impose des obligations et des contraintes aux maires pour l'usage des salles polyvalentes.
Cette action s'inscrit dans le cadre de la lutte contre le paracommercialisme, qui fait l'objet de plans départementaux depuis juin 1994. En juin 1995, les maires nouvellement élus ont été sensibilisés à cette importante question.
Nous comprenons bien que les associations ou les maires qui utilisent des salles polyvalentes peuvent voir là des contraintes nouvelles, même si, en réalité, elles sont assez légères.
Cependant, monsieur le sénateur, il nous semble que l'on ne peut pas être insensible aux problèmes que posent le paracommercialisme et une utilisation parfois abusive des salles polyvalentes. On sait en effet que certaines associations vont parfois, hélas ! au-delà des tolérances fiscales en matière d'organisation de repas. Elles concurrencent, parfois avec l'appui des collectivités locales, des établissements de restauration, créateurs d'emplois, alors qu'elles n'ont pas à subir les mêmes charges fiscales et sociales.
Ne nous cachons pas non plus, que, devant la raréfaction générale des subventions publiques, beaucoup d'associations ont la tentation de se ménager ainsi des recettes commerciales, ce qui n'est pas sain car ce n'est pas leur vocation.
Les pouvoirs publics ont, en cette matière, des responsabilités. Faut-il insister sur le fait que seul le maire, investi de pouvoirs de police administrative, peut assurer en pratique les fonctions de prévention et d'information en ce qui concerne la sécurité, l'hygiène, le respect du code des débits de boissons, et qu'il en est même juridiquement responsable ?
Naturellement, M. Bernard Pons est prêt à étudier avec vous, monsieur le sénateur, toute proposition qui, sans perdre de vue l'objectif de résorption du paracommercialisme, assouplirait les formalités imposées aux maires.
M. Charles Descours. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Descours.
M. Charles Descours. Madame le secrétaire d'Etat, je vous remercie beaucoup de votre réponse.
S'agissant du problème de la paracommercialisation, permettez-moi de vous rappeler que le Sénat, dans sa majorité, s'était opposé à la vente d'alcool dans les buvettes installées sur les stades. Il avait alors été soutenu par les fédérations d'hôteliers et de restaurateurs. Malgré cela, le Gouvernement a pris, au creux de l'été - le 8 août, pour être précis - une décision autorisant cette vente une vingtaine de fois dans l'année. J'observe donc que le Gouvernement invoque le paracommercialisme quand il le veut bien, pour l'oublier aussitôt dès lors que cela l'arrange...
Pour revenir à l'utilisation des salles polyvalentes, si je conçois qu'une telle réglementation puisse être appliquée dans les plus grandes villes, je crois qu'il faut bien comprendre que les maires des petites communes n'ont pas les moyens d'imposer de telles contraintes à leurs associations locales.
Je suggère donc à M. Bernard Pons d'élaborer une autre circulaire - il n'est pas à une circulaire près - et de restreindre le champ d'application de cette mesure aux communes de plus de 2 000 ou de 2 500 habitants, par exemple, tout en préservant les petites communes, qui sont les plus nombreuses en France et à qui on ne peut imposer ni ce travail - parce que cela en est un pour elles - ni cette corvée psychologique vis-à-vis de leurs associations locales.

NON-RESPECT PAR UNE SOCIÉTÉ D'HLM
DE LA RÉGLEMENTATION ÉLABORÉE
PAR LE COMITÉ NATIONAL DES BÂTISSEURS SOCIAUX

M. le président. M. Guy Allouche souhaite obtenir de la part de M. le ministre délégué au logement une réponse à la question écrite qu'il lui a posée, le 27 juin 1996, relative au non-respect par la SA d'HLM Carpi, filiale du groupe Maisons familiales, de la réglementation issue du concours du comité national des bâtisseurs sociaux - CNBS - élaborée en 1975 et dérogatoire à la réglementation HLM en matière de logements acquis en accession à la propriété.
Compte tenu du caractère extrêmement délicat de ce dossier, il s'étonne qu'aucune réponse ne lui ait été fournie depuis lors.
La réponse qui a été apportée sur le même sujet à l'Assemblée nationale, lors de la séance de questions orales sans débat, le 8 octobre dernier, à l'un de ses collègues député ne répond pas aux problèmes posés.
En effet, aucune explication n'a été apportée sur le fait de savoir pourquoi l'administration affirme aux accédants qu'elle ne possède pas les fiches d'agrément indiquant les caractéristiques techniques et le prix de leurs logements. L'absence de ces documents est grave, car les acquéreurs ne peuvent constater par eux-mêmes la réalité des affirmations du ministère du logement quant au respect du concours CNBS par la SA d'HLM Carpi.
Il s'étonne que l'administration puisse affirmer que tous les éléments démontrent le respect par la SA d'HLM Carpi de la réduction de prix imposée par ce concours, alors qu'elle déclare dans le même temps aux accédants ne pas être en possession des fiches d'agrément de leurs logements.
Dès lors qu'il est établi que ces documents ont été adressés par les ministères du logement et de l'environnement aux directions départementales de l'équipement concernées pour procéder au contrôle effectif de l'application du concours CNBS par la société Carpi et que ces pièces semblent désormais introuvables, il revient à M. le ministre délégué au logement de justifier précisément des documents lui permettant d'attester de la pertinence des contrôles effectués.
Il lui demande donc de lui assurer que sera mise à sa disposition dans les délais les plus brefs la circulaire n° 77-162 du 8 novembre 1977, dont il ne dispose pas, celle-ci n'ayant pas été publiée au Journal officiel ; de lui assurer que ses services remettront immédiatement et sans condition aux accédants qui en feront la demande dans les prochaines semaines les fiches d'agrément de leurs logements « Alezan », « Futaies » et « Notos » afin qu'ils puissent vérifier par eux-mêmes la violation ou le respect par la SA d'HLM Carpi du concours CNBS ; dans le cas où ces documents ne seraient plus en possession de l'administration, de lui expliquer les raisons de la disparition de ces pièces et de justifier alors précisément de la nature des documents lui permettant d'affirmer que la SA d'HLM Carpi a effectivement respecté la réglementation dérogatoire du concours CNBS. (N° 478.)
La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Madame le secrétaire d'Etat, si je souhaite revenir sur l'affaire résultant du non-respect par la société d'HLM Carpi de la réglementation propre au concours du CNBS, le comité national des bâtisseurs sociaux - affaire complexe déjà exposée par mes collègues MM. Alain Richard au Sénat et Jean-Pierre Kucheida à l'Assemblée nationale - c'est parce que les réponses que nous a données M. Périssol, ministre délégué au logement, ne me satisfont pas.
M. Périssol s'est référé systématiquement dans ses propos « à deux concours CNBS... dont l'un seulement impliquait des prix réduits »
Personnellement, je ne connais l'existence que d'un seul concours. Peut-être M. Périssol faisait-il référence à deux circulaires de 1976 et de 1979, applicables audit concours CNBS ? Dans ce cas, il s'agit bien de deux circulaires différentes, mais qui portent sur le même concours. Je voudrais que, par votre intermédiaire, M. le ministre me le confirme.
M. Périssol nous a dit également qu'« aucune clause de réduction de prix ne s'appliquait pour les projets agréés par la circulaire de 1979 ». Or ce n'est pas exact : cette réduction de prix est bien rappelée au bas de la page 5 de ladite circulaire. Les projets de la société Carpi, les logements « Alezan », « Futaies » et « Notos » devaient donc, dans ce cadre, appliquer la réduction de prix, ce qui, j'insiste, n'a pas été le cas.
M. Périssol a, par ailleurs, « établi une différence pour l'application de cette réduction de prix dans le temps, considérant que seuls les modèles antérieurs aux années 1980 devaient appliquer des réductions de prix ». Or je constate que la Carpi a présenté postérieurement à cette période aux directions départementales de l'équipement concernées des projets labélisés CNBS, sans appliquer pour autant la réduction de prix, tout comme avant 1980.
M. Périssol nous a affirmé, d'autre part, que « tous les éléments aujourd'hui en possession de l'administration tendent à établir que l'engagement de réduction de prix a été respecté ». Il s'est fondé en cela sur le rapport du commissaire du Gouvernement, M. Tarrel, publié en 1977, alors qu'il est établi que le non-respect par la société Carpi du concours CNBS a débuté à compter de 1979.
Le rapport Trientz, publié par l'inspection générale de l'équipement en 1989, fait état, quant à lui, de « prix très inférieurs au prix de référence ». Mais le prix de référence en question s'entend par rapport au barème des prix HLM pour l'accession, et non pas au regard du concours CNBS.
M. Périssol a enfin déclaré que « les DDE ont contrôlé les prix de revient effectifs des opérations pour la partie bâtiment ». Les fiches analytiques d'accession à la propriété, que j'ai eu l'occasion de parcourir, montrent que la société Carpi appliquait très exactement les barèmes réglementaires HLM pour l'accession, sans opérer la réduction de prix exigée par le concours CNBS.
Vous comprendrez alors, madame le secrétaire d'Etat, ma perplexité devant un tel dossier : les pièces qui sont en ma possession - et elles sont nombreuses - proviennent de plusieurs directions départementales de l'équipement. Au vu des ces dernières, il me semble que tous les éléments de ce dossier n'ont pas été transmis, soit à M. Périssol, ministre délégué au logement, soit à moi-même. Je demande donc que la transparence soit faite sur cette affaire.
Je vous demande la communication et les caractéristiques des documents sur lesquels M. Périssol se fonde pour conforter les réponses qu'il nous a apportées sur ce dossier.
Il existe bien les fameuses fiches d'agrément, qui permettraient enfin de répondre aux problèmes posés. Pourquoi l'administration refuse-t-elle de les transmettre aux accédants qui en font la demande ? Ces documents, à eux seuls, permettraient d'en finir avec cette sombre affaire qui ne doit pas faire oublier l'essentiel : trouver une solution aux immenses difficultés et au désarroi quotidien que rencontrent et que vivent toutes les familles intéressées par ce dossier.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports. Monsieur le sénateur, le dossier des accédants à la propriété de la Carpi est effectivement très complexe, et M. Périssol le connaît fort bien.
Il est vrai que l'une des difficultés résulte dans le fait qu'un certain nombre de documents, remontant aux années soixante-dix, sont difficiles à retrouver.
Je puis toutefois vous remettre sans difficulté - je vous la remettrai dès l'issue de cette séance - la circulaire n° 77-162 du 8 novembre 1977, qui a été publiée non pas au Journal officiel mais au Bulletin officiel du ministère de l'équipement. Elle expose d'une manière générale les objectifs de la politique des « modèles » par laquelle les pouvoirs publics s'efforçaient à l'époque d'encourager l'amélioration des techniques de construction et de favoriser l'accession à la propriété.
Il s'agissait d'inciter les promoteurs à organiser des concours entre les concepteurs et les entreprises de construction pour concevoir des modèles économiques, puis de s'engager à en acquérir un nombre suffisant pour que les économies d'échelle puissent produire leurs effets au bénéfice des accédants à la propriété.
Les promoteurs pouvaient ainsi obtenir des prix attractifs, dont ils faisaient bénéficier les accédants à la propriété.
Les projets sélectionnés, qui donnaient lieu à des fiches d'agrément, faisaient ensuite l'objet de commandes aux entreprises dans le cadre de procédures de passation des marchés allégées.
Les concours du CNBS s'inscrivaient dans cette démarche. Malheureusement, M. Pierre-André Périssol me demande de vous confirmer que les fiches d'agrément elles-mêmes n'ont pu être retrouvées. La cause vraisemblable de cette disparition est le déménagement du ministère de l'équipement à la Grande Arche de la Défense, en 1989. La commission d'accès aux documents administratifs, la CADA, qui avait été saisie, n'a d'ailleurs pu que constater ce fait le 4 décembre 1995.
Tous les éléments dont dispose le ministre du logement indiquent bien cependant que la procédure a été convenablement appliquée par la SA d'HLM Carpi, sous le contrôle de l'administration.
En effet, les instructions nécessaires avaient été données aux DDE pour qu'elles suivent la mise en oeuvre de la politique des modèles, en particulier la passation des marchés par le promoteur auprès des entreprises.
Par ailleurs, les DDE contrôlaient, lors des demandes de financement de PAP, que le prix de revient était inférieur au prix de référence réglementaire et que la marge sur le prix de revient réel n'était pas exagérée.
Il est à noter toutefois - une confusion est souvent faite à ce propos - que le prix de référence lui-même n'était pas affecté par la sélection du modèle par un concours tel que celui du CNBS. L'abaissement du prix payé au fournisseur permettait simplement de réduire le prix de revient effectif en dessous de ce maximum réglementaire dans des proportions plus ou moins importantes selon, notamment, le niveau de la charge foncière qui s'ajoute au prix du bâtiment.
Les contrôles des missions d'inspection administratives sur la SA d'HLM Carpi ont montré que les prix de revient étaient effectivement inférieurs aux prix de référence - jusqu'à moins 15 % - et que les marges étaient effectivement inférieures au maximum réglementaire, ce qui assure que la réduction des prix d'achat aux fournisseurs a bien été répercutée aux accédants.
Saisis à de nombreuses reprises de ce contentieux très délicat et porteur d'angoisses pour les personnes concernées, les tribunaux ont toujours systématiquement confirmé ces analyses.
Rien ne permet donc d'affirmer que, dans ce dossier, les règles n'ont pas été respectées, même s'il est vrai que le temps qui a passé compromet la possibilité de retrouver toutes les pièces susceptibles de rassurer les accédants à la propriété. On ne saurait pour autant renverser la charge de la preuve !
M. Guy Allouche. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Allouche.
M. Guy Allouche. Madame le secrétaire d'Etat, par courtoisie et par déférence, je vous remercie de votre réponse. Force m'est pourtant de constater qu'elle constitue une circonstance aggravante : encore une fois, je constate que non seulement M. Périssol élude ma question mais, de surcroît, qu'il n'a pas été en mesure d'apporter de fondement aux réponses qu'il me fournit.
Madame le secrétaire d'Etat, à vous entendre, il serait désormais impossible de retrouver les documents que je réclame en raison du déménagement du ministère. Or c'est sur la base de ces documents - les fiches d'agrément - que M. Périssol a toujours dit que le concours CNBS avait été respecté. Mais la société Carpi a toujours appliqué les barèmes HLM pour l'accession, qui sont supérieurs à ceux du concours CNBS.
Aussi, madame le secrétaire d'Etat, comment ne pas s'interroger avec une gravité certaine - oui, avec une gravité certaine ! - et se demander si ce concours CNBS n'aurait pas servi uniquement à faire les gros titres de publicités mensongères de la société Carpi ?
Vous n'êtes pas sans savoir qu'une violation par cette société d'HLM de la réglementation du concours CNBS impliquerait un détournement de fonds public !
C'est donc le principe de l'intérêt général qui est directement en cause ici, et qui serait gravement compromis dans cette affaire. Seraient alors lésés non seulement les accédants à la propriété qui ont acquis un logement auprès de la société d'HLM Carpi, mais également l'ensemble des contribuables de ce pays.
Aussi, madame le secrétaire d'Etat, malgré votre réponse, nous n'avons pas l'intention d'en rester là.
M. Henri Weber. Très bien !

POLITIQUE DU GOUVERNEMENT À L'ÉGARD DE CHYPRE

M. le président. M. André Rouvière appelle l'attention de M. le ministre des affaires étrangères sur les événements tragiques qui se sont déroulés à Chypre au mois d'août.
Le 11 août, un jeune Chypriote grec âgé de vingt-quatre ans qui participait à une manifestation pacifique sur la ligne de démarcation qui divise l'île en deux depuis l'invasion turque de 1974 a été battu à mort par des contre-manifestants envoyés par les autorités qui occupent la partie nord de l'île et qui n'ont jamais été reconnues par la communauté internationale.
Selon un rapport des forces armées de l'ONU en poste à Chypre, ont été repérés dans cette contre-manifestation à la fois des membres d'une organisation extrémiste turque terroriste se faisant appeler les « Loups gris » ainsi que des policiers d'origine turque.
Le 14 août, alors que l'émotion était à son comble, le cousin du défunt, après les funérailles, s'est rendu sans arme sur les lieux du drame et a tenté symboliquement de grimper sur un mât qui portait le drapeau turc. Il a été alors abattu froidement et sans sommation par les policiers et les soldats turcs devant les caméras de télévision du monde entier. Douze autres personnes ont été blessées dont une femme de cinquante ans et deux soldats membres des forces de l'ONU.
Il ressort clairement des images télévisées que la réaction des troupes d'occupation turque a été disproportionnée face à la nature pacifique et démocratique de la manifestation chypriote grecque.
Il apparaît essentiel que la France, patrie des droits de l'homme, condamne avec la plus grande énergie ces actions violentes qui désespèrent la population d'une île victime depuis plus de vingt-deux ans de l'occupation illégale de 40 p. 100 de son territoire par les armées d'une puissance étrangère.
En outre, notre pays, comme les Etats-Unis, devrait appuyer toute démarche pour que les coupables de ces meurtres soient poursuivis et rendent compte de leurs actes devant la justice.
Quelle est la position du Gouvernement français et quelles initiatives pense-t-il proposer ou prendre ? (N° 449.)
La parole est à M. Rouvière.
M. André Rouvière. Madame le ministre, même si les événements tragiques qui se sont déroulés à Chypre les 11 et 14 août dernier sont intervenus durant ce qui est pour nous la trêve estivale, leur gravité ne doit pas être sous-estimée.
Ce sont deux manifestants chypriotes grecs, pacifiques, qui ont été assassinés au mépris des règles du droit.
Le 2 août dernier, la Fédération chypriote des motocyclistes a organisé une marche pacifique, en coopération avec la Fédération européenne des motocyclystes, au départ de la porte de Brandebourg, à Berlin. Il s'agissait de rappeler l'absurdité de la situation actuelle, qui veut que le mur de Berlin soit tombé, alors que la République de Chypre demeure toujours « balafrée » par une ligne de démarcation de cent quatre-vingts kilomètres qui traverse sa capitale, Nicosie, et divise, d'une façon infranchissable, l'île comme sa population. Le cortège devait achever sa marche le 10 août par un rassemblement à Nicosie, annulé au dernier moment par les organisateurs, inquiets des bruits selon lesquels les autorités d'occupation turques préparaient une provocation.
Une centaine de jeunes Chypriotes, qui vivent depuis leur plus jeune âge dans un pays divisé et occupé, décidaient alors de se rendre pacifiquement en foule sur la ligne de démarcation. Ils devaient être attaqués violemment par des contre-manifestants. Isaac Anastassios, âgé de vingt-quatre ans, était battu à mort tandis que quarante autres Chypriotes grecs étaient blessés, parfois grièvement.
Le rapport des soldats de la force d'interposition de l'ONU à Chypre souligne sans aucune ambiguïté que participaient à la contre-manifestation des policiers d'origine turque ainsi que des membres d'une organisation terroriste et extrémiste turque qui se font appeler les « Loups gris » et qui étaient venus spécialement de Turquie pour cette sinistre opération.
Le 14 août 1996, après les funérailles du malheureux Chypriote grec, l'un de ses cousins se rend avec des amis pour déposer des fleurs sur les lieux de l'assassinat. Il tente de grimper sur un mât qui porte le drapeau turc, sous les yeux des Chypriotes grecs rassemblés dans le calme, la dignité et la tristesse, mais aussi - j'y insiste - sous le regard des sentinelles des forces d'occupation, qui veillent derrière la ligne de démarcation. Soudain, sans sommation, les policiers et les soldats turcs ouvrent le feu directement sur lui et sur ceux qui leur font face. Les caméras de télévision du monde entier ont enregistré la mort en direct de ce malheureux. Douze autres personnes ont été blessées, dont une mère de famille de cinquante ans et deux soldats de l'ONU.
Madame le secrétaire d'Etat, la République de Chypre a été envahie il y a vingt-deux ans par la Turquie. Depuis, 40 % du territoire sont occupés sous le contrôle d'une prétendue République turque de Chypre du Nord, qui n'a été reconnue que par la Turquie, et jamais par la communauté internationale.
Aujourd'hui, la République de Chypre est à nouveau la victime innocente d'actes contraires aux règles internationales et aux principes des droits de l'homme. Les négociations en vue de l'instauration d'une fédération bizonale et bicommunautaire sont rompues à l'instigation de la partie chypriote turque, qui n'a plus que la force des armes et du statu quo à opposer aux arguments de la raison et du bon sens.
Il importe, madame le secrétaire d'Etat, que la France condamne d'une voix forte des actes commis par les autorités d'occupation, actes dont la gravité exceptionnelle est sans commune mesure avec les circonstances. Il serait essentiel que notre pays se joigne aux Etats qui réclament que les coupables de tels agissements soient poursuivis et condamnés malgré les protections dont ils ont certainement bénéficié.
Madame le secrétaire d'Etat, pouvez-vous me préciser ce qu'a fait le gouvernement de notre pays au moment du drame et m'indiquer ce qu'il compte faire pour essayer de participer à la recherche d'une solution harmonieuse, au regard tant de ce drame que de la division de l'île ?
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports. Monsieur le sénateur, vous avez appelé l'attention du ministre des affaires étrangères et du Gouvernement sur les affrontements intercommunautaires qui ont eu lieu à Chypre, au mois d'août dernier - vous en avez rappelé les circonstances - ainsi que sur les autres événements qui sont malheureusement survenus par la suite.
La France a vivement déploré les actes de violence commis ainsi que le caractère disproportionné de la riposte des forces de sécurité dans le nord du pays en réponse à l'entrée non autorisée de civils dans la zone tampon. Elle s'est également associée à la déclaration de la présidence au nom de l'Union européenne qui a condamné les meutres brutaux de Tassos Isaac et de Solomos Solomou, et exprimé sa profonde inquiétude au sujet des blessures reçues par de nombreuses autres personnes, parmi lesquelles des membres de la force de maintien de la paix des Nations unies.
Nous avons appelé les parties au calme et à la retenue. Nous leur avons demandé de prendre toutes les mesures nécessaires afin d'éviter de nouveaux affrontements. Dans cette perspective, nous estimons que l'objectif de faire baisser la tension autour de la « ligne verte » pourrait justifier la reprise des pourparlers intercommunautaires directs, afin, par exemple, d'élargir le champ d'application de l'accord de désengagement de 1989, c'est-à-dire le recul de part et d'autre de la « ligne verte » des forces chypriotes, grecques et turques.
De manière générale, ces événements, comme ceux qui sont survenus en septembre et en octobre, illustrent une fois encore la nécessité d'une solution politique globale et définitive de la question de Chypre sous l'égide des Nations unies. Notre pays, pour sa part, soutient toute initiative allant dans ce sens. Tant au sein de l'Union européenne qu'en sa qualité de membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies, la France poursuivra ses efforts pour contribuer à un règlement politique juste et durable.
M. André Rouvière. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Rouvière, pour répondre brièvement au Gouvernement, car il a déjà épuisé son temps de parole !
M. André Rouvière. Monsieur le président, je serai très bref.
Madame le secrétaire d'Etat, je vous remercie de votre réponse, mais je crois que nous sommes nombreux à souhaiter que le Gouvernement français adopte une position beaucoup plus énergique et fasse résonner la voix de la France dans le concert international.
La France entretient des relations privilégiées avec la Turquie et peut donc, à ce titre, peser pour que cette occupation qui, aujourd'hui ne se justifie plus, cesse. Car il s'agit bien d'un pays occupé par un autre pays dans la mesure où l'armée turque est présente à Chypre.
Nous souhaitons que le Gouvernement français prenne des initiatives innovantes à cet égard.

RESPONSABILITÉS DE L'ÉTAT
ET DE LA SOCIÉTÉ LORMINES
FACE À L'ARRÊT DE POMPAGE DES EAUX D'EXHAURES

M. le président. Mme Gisèle Printz rappelle à M. le ministre de l'industrie, de la poste et des télécommunications la gravité de la situation résultant de l'arrêt de pompage des eaux d'exhaures par la société Lormines.
Il est, en particulier, à souligner la lourde responsabilité de l'Etat, qui a autorisé par arrêté l'abandon des mines de la société Lormines sans imposer un bilan hydrologique. Or, dans une affaire similaire, le tribunal administratif de Lille, le 25 avril 1996, a tranché contre l'Etat en refusant la procédure d'arrêt définitif des travaux de la concession d'Aniche, dans le Nord.
Dans ces conditions, le CODELOR, le comité de défense des intérêts des collectivités et des populations des bassins sidérurgiques et ferrifère de Lorraine-Nord, a engagé, d'une part, une procédure administrative contre l'Etat pour faire annuler l'arrêté d'abandon, d'autre part, une procédure civile contre Lormines pour obtenir réparation financière des dommages subis, évalués à 36 millions de francs.
Alors qu'un nouveau préfet de région vient d'être nommé en Lorraine, il est demandé à l'Etat de reconsidérer sa position et d'imposer à Lormines le respect des dispositions de la loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992, ainsi que de contraindre la société Arbed à poursuivre l'exhaure après la cessation de ses activités, prévue pour 1997.
Ainsi, les populations ne seront pas une fois de plus pénalisées, elles qui ont déjà payé un lourd tribut aux restructurations minières et sidérurgiques. (N° 474.)
La parole est à Mme Printz.
Mme Gisèle Printz. La gravité de la situation résultant de l'arrêt de pompage des eaux d'exhaures par la société Lormines, en Lorraine, est préoccupante.
Je voudrais, en particulier, souligner la lourde responsabilité de l'Etat, qui a autorisé par arrêté l'abandon des mines de la société Lormines, sans imposer un bilan hydrologique. Or, dans une affaire similaire, le tribunal administratif de Lille, le 25 avril 1996, a tranché contre l'Etat en refusant la procédure d'arrêt définitif des travaux de la concession d'Aniche, dans le Nord.
Dans ces conditions, le comité de défense des intérêts des collectivités et des populations des bassins sidérurgiques et ferrifère de Lorraine-Nord a engagé, d'une part, une procédure administrative contre l'Etat pour faire annuler l'arrêté d'abandon, d'autre part, une procédure civile contre Lormines pour obtenir réparation financière des dommages subis, qui sont évalués à 36 millions de francs.
Alors qu'un nouveau préfet de région vient d'être nommé en Lorraine, il est demandé à l'Etat de reconsidérer sa position et d'imposer à Lormines le respect des dispositions de la loi sur l'eau n° 92-3 du 3 janvier 1992, ainsi que de contraindre la société Arbed à poursuivre l'exhaure après la cessation de ses activités, qui est prévue pour 1997.
Ainsi les populations ne seront pas une fois de plus pénalisées, elles qui ont déjà payé un lourd tribut aux restructurations minières et sidérurgiques.
Je voudrais rappeler à cet égard les récents événements survenus à Auboué, petit village minier de Meurthe-et-Moselle, où un effondrement souterrain a forcé les habitants à quitter leurs maisons en catastrophe. Cela permet de mesurer la fragilité du sous-sol en pays minier et la gravité des problèmes qui résulteront de l'arrêt complet de l'exploitation minière.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Anne-Marie Idrac, secrétaire d'Etat aux transports. Madame le sénateur, la question que vous posez à propos de la société Lormines est bien connue ; elle concerne d'ailleurs non seulement la Lorraine, mais aussi d'autres régions. Mon collègue M. Franck Borotra m'a chargée de vous apporter quelques éléments de réponse.
L'arrêt de l'activité de la société Lormines a fait l'objet de divers arrêtés préfectoraux pris en application du code minier, qui reprend, sur ce point, des dispositions de la loi sur l'eau de janvier 1992. Ces arrêtés prennent en compte les diverses études hydrogéologiques menées depuis 1983 sur l'exhaure des mines de fer de Lorraine.
Il est vrai, et vous l'avez vous-même rappelé, madame Printz, que certaines dispositions de ces arrêtés sont actuellement soumises à l'appréciation des juridictions compétentes. Sans préjuger leurs conclusions, le Gouvernement peut rappeler un certain nombre de données de base et préciser la démarche qu'il compte adopter sur ce dossier.
Le pompage des eaux d'exhaures est lié à l'activité de production dans les mines. Il doit normalement s'arrêter quand le titulaire du permis d'exploitation cesse son activité et a exécuté les mesures prescrites lors de la procédure d'abandon des travaux et de renonciation à son titre minier.
Il n'a pas comme finalité l'alimentation en eau potable des collectivités ni le soutien à l'étiage des cours d'eaux. Le pompage peut néanmoins être poursuivi par l'intermédiaire d'une structure adaptée, sous réserve de l'accord des autorités locales dans des conditions arrêtées avec l'ancien exploitant.
Il est, en effet, difficile d'imaginer une obligation de pompage pour des tiers incombant à une société privée de ressources financières du fait de sa cessation d'activité.
Cependant, M. Borotra m'a chargée de vous en informer, afin de permettre à l'Etat d'élaborer une doctrine globale sur la prise en charge du pompage des eaux souterraines et du relevage des eaux de surface à la fin des travaux miniers, il a demandé au Conseil général des mines, conjointement avec le ministère de l'environnement, de diligenter une mission interministérielle qui devra, notamment, faire des propositions sur les mesures définitives à imposer aux concessionnaires sur ces points, au regard des obligations d'ores et déjà prévues par le code minier.
Mme Gisèle Printz. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme Printz.
Mme Gisèle Printz. Je remercie Mme le secrétaire d'Etat de sa réponse ; je la transmettrai aux populations de ma région.
M. le président. Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à onze heures quinze, est reprise à seize heures cinq, sous la présidence de M. René Monory.)

PRÉSIDENCE DE M. RENÉ MONORY

M. le président. La séance est reprise.

3

CONFÉRENCE DES PRÉSIDENTS

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l'ordre du jour des prochaines séances du Sénat :
A. - Mercredi 13 novembre 1996, à quinze heures et le soir :

Ordre du jour prioritaire

Suite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale (n° 61, 1996-1997).
B. - Jeudi 14 novembre 1996, à neuf heures trente, à quinze heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

Suite du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.
C. - Mardi 19 novembre 1996 :

Ordre du jour prioritaire

A neuf heures trente :
1° Projet de loi complétant, en ce qui concerne certains contrats de services et de fournitures, la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991 relative à la transparence et la régularité des procédures de marchés et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence et la loi n° 92-1282 du 11 décembre 1992 relative aux procédures de passation de certains contrats dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (n° 9, 1994-1995).
La conférence des présidents a fixé au lundi 18 novembre, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
A seize heures et, éventuellement, le soir :
2° Eventuellement, suite de l'ordre du jour du matin ;
3° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées (n° 26, 1996-1997).
La conférence des présidents a fixé au lundi 18 novembre, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.
D. - Mercredi 20 novembre 1996, à quinze heures et, éventuellement le soir :

Ordre du jour prioritaire

1° Projet de loi d'habilitation relatif à l'extension et à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte des dispositions législatives du titre Ier du livre VII du code de la santé publique, au statut du personnel et au financement de l'établissement public de santé territoriale de Mayotte ainsi qu'à la réforme du statut de la caisse de prévoyance sociale (n° 57, 1996-1997) ;
2° Projet de loi portant ratification des ordonnances prises en application de la loi n° 96-1 du 2 janvier 1996 d'habilitation relative à l'extension et à l'adaptation de la législation en matière pénale applicable aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte et abrogeant certaines dispositions concernant les îles éparses et l'île de Clipperton (n° 493, 1995-1996) ;
3° Projet de loi portant ratification de l'ordonnance n° 96-782 du 5 septembre 1996 prise en application de la loi n° 96-87 du 5 février 1996 d'habilitation relative au statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte (n° 56, 1996-1997).
La conférence des présidents a fixé au mardi 19 novembre, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces trois projets de loi.
4° Projet de loi relatif à l'Union d'économie sociale du logement (n° 58, 1996-1997).
La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 19 novembre, à dix-sept heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;
- à deux heures trente minutes la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;
L'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant dix-sept heures, le mardi 19 novembre.
E. - Jeudi 21 novembre 1996 :
A neuf heures trente :

Ordre du jour prioritaire

1° Eventuellement, suite du projet de loi relatif à l'Union d'économie sociale du logement.
A quinze heures :
2° Questions d'actualité au Gouvernement.
L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance, avant onze heures.
F. - Du jeudi 21 novembre 1996, à seize heures et le soir, au mardi 10 décembre 1996 :

Ordre du jour prioritaire

Sous réserve de sa transmission, projet de loi de finances pour 1997 (A.N., n° 2993).
Les règles et le calendrier de la discussion des diverses dispositions du projet de loi de finances pour 1997, fixés par la conférence des présidents du 5 novembre 1996, sont confirmés.
En outre, l'ordre du jour du jeudi 28 novembre 1996 est complété par la discussion, dans l'après-midi, des conclusions de la commission mixte paritaire ou de la nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.
Un hommage solennel en séance publique sera rendu à André Malraux, le mardi 3 décembre 1996, à quinze heures.
Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...
Ces propositions sont adoptées.

4

DÉSIGNATION D'UN SÉNATEUR EN MISSION

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre la lettre suivante :
« Paris, le 12 novembre 1996
« Monsieur le président,
« J'ai décidé de placer M. Alain Gérard, sénateur du Finistère, en mission temporaire auprès du ministre de l'éducation nationale, de l'enseignement supérieur et de la recherche.
« Je tenais à vous faire part de cette décision, qui est prise dans le cadre des dispositions de l'article L.O. 144 du code électoral et qui fera l'objet d'un décret publié incessamment au Journal officiel.
« Je vous prie d'agréer, monsieur le président, l'assurance de ma haute considération.
« Signé : Alain Juppé ».
Acte est donné de cette communication.

5

FINANCEMENT DE LA SÉCURITÉ SOCIALE
POUR 1977

Discussion d'un projet de loi

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 (n° 61, 1996-1997), adopté par l'Assemblée nationale. Rapport n° 66 (1996-1997) et avis n° 68 (1996-1997).
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, ce premier projet de loi de financement de la sécurité sociale marque une date importante dans l'histoire du Parlement, puisqu'il s'agit de leur première rencontre institutionnalisée.
En votre présence, monsieur le président, je voudrais saluer les initiatives répétées qu'a prises le Sénat ces dernières années pour tenter de parvenir au point où nous sommes aujourd'hui où le Parlement est associé désormais pleinement à l'exercice de cette responsabilité fondamentale qui consiste à organiser le fonctionnement de notre dispositif de protection sociale.
Il était temps que les représentants de la nation puissent débattre simultanément des orientations de la politique de santé et de sécurité sociale ainsi que des objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. Mais cela doit aussi marquer un progrès dans l'exercice de la démocratie : il faut que les Français appréhendent de manière adulte et responsable les questions touchant à leur sécurité sociale et à son financement.
L'équilibre de la sécurité sociale est une question complexe. Le bon équilibre est assurément la résultante d'exigences contradictoires : il faut veiller à la situation des personnes âgées et des familles, donner à tous un égal accès à des soins de qualité, mais il faut aussi, bien sûr, éviter que le poids des prélèvements nécessaires au financement des prestations ne vienne limiter la croissance et l'emploi, et décourager l'initiative et le travail.
A l'évidence également - il faut le redire - les masses de recettes et de dépenses en jeu atteignent près de 1 700 milliards de francs chaque année. Il s'agit de prendre des décisions majeures pour corriger des insuffisances, pour mettre fin à des dérives, pour redéployer des dépenses, pour adapter en permanence les régimes aux priorités sociales et au contexte économique.
Bref, mesdames, messieurs les sénateurs, ce débat peut et doit être le rendez-vous annuel où la collectivité tout entière exprime ses choix et arrête ses priorités pour l'exercice à venir.
Ce projet de loi n'est donc en aucun cas un énième plan de redressement financier dont l'existence même témoignerait de l'insuffisance des décisions antérieures.
Ce premier projet de loi de financement reste fidèle à l'esprit et à la lettre de la loi organique et peut servir de base à un débat de qualité.
Evidemment, il peut être perfectible. Cette année nous avons dû, M. Hervé Gaymard et moi-même, respecter les délais : la loi organique a été publiée le 23 juillet, la première conférence nationale de santé s'est tenue du 2 au 4 septembre, et le projet de loi a été déposé le 15 octobre. Mais nous pouvons penser que, dans l'avenir - M. Hervé Gaymard s'en expliquera - les textes pourront être préparés plus tôt.
Ce projet de loi est bâti sur des hypothèses économiques communes avec le projet de loi de finances. Il a été élaboré en cohérence avec les grands choix faits dans ce projet tant en ce qui concerne la réduction du déficit public qu'en ce qui concerne la réforme fiscale. Il s'appuie sur les comptes tendanciels soumis à la commission des comptes de la sécurité sociale.
C'est une avancée considérable, et les débats qui suivront ne manqueront pas de faire apparaître de multiples voies de progrès possibles.
A ce stade, je voudrais remercier la commission, son président, M. Fourcade, et le rapporteur, M. Descours, de tous les éclairages qu'ils ont déjà apportés à ce projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Je reviens brièvement sur l'esprit de la réforme engagée en 1995, c'est-à-dire voilà un an.
Elle fonde un nouveau partage des responsabilités entre l'Etat et les gestionnaires de la sécurité sociale.
« Mieux d'Etat » dans l'explicitation des objectifs et des choix de principe, « moins d'Etat » dans la gestion quotidienne : cette approche se retrouve à tous les niveaux de la réforme.
Les conventions d'objectifs et de gestion vont fixer pour trois ans les règles qui répartiront les responsabilités entre l'Etat et les caisses nationales. Nous sommes en train de les préparer.
Et vous, sénateurs, serez associés au suivi de ces conventions d'objectifs et de gestion à travers les conseils de surveillance. Le décret les instituant est paru le 5 novembre. Il prévoit la présence, dans chacun des quatre organismes nationaux, de six parlementaires, dont le président du conseil de surveillance.
Après la période de transition actuelle, un partage clair des responsabilités sera établi, y compris dans des domaines difficiles et sensibles comme ceux de l'élaboration de la nomenclature.
Le souci de s'adapter au terrain, aux réalités locales, et de privilégier, pour la régulation du système de santé, le niveau régional est un autre élément central de la réforme.
Les agences régionales de l'hospitalisation auront de réelles marges de manoeuvre et des capacités de négociation avec les établissements hospitaliers ; les unions régionales de caisses d'assurance maladie, les URCAM, coordonneront la politique de gestion du risque au niveau local ; les ordonnances nous permettront d'adapter localement les objectifs prévisionnels de dépenses. Hervé Gaymard aura, après moi, l'occasion d'en reparler en évoquant le lien qu'il faudra créer entre les conférences régionales de santé et les objectifs prévisionnels adaptés.
Nous nous éloignons ainsi de la vision traditionnelle, celle d'un système centralisé, piloté exclusivement par le haut sans que soient prises en compte les diversités locales.
Un troisième exemple de cette approche déconcentrée est le souci de faire émerger des formes nouvelles d'organisation de soins par la voie des expérimentations.
Une des grandes faiblesses de notre système de santé est l'éparpillement des acteurs. Pour y remédier, tout en respectant les principes essentiels d'exercice de la médecine libérale, le Gouvernement a fait le choix de ne pas imposer un modèle, mais de rendre possible des expériences multiples dans leur objet et dans leurs formes.
De telles expériences, pour être mises en place, devront bien entendu recueillir l'avis d'un conseil d'orientation puis l'approbation de l'Etat : c'est le conseil d'orientation des filières et des réseaux de soins expérimentaux, que présidera M. Soubie, et qui regroupera des professionnels de santé, des financeurs et des experts.
Ce conseil d'orientation sera installé avant la fin du mois de novembre, et la caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, la caisse nationale d'assurance maladie et maternité des travailleurs non salariés des professions non agricoles et la mutualité sociale agricole entendent bien mobiliser leur réseau de caisses pour promouvoir ou faciliter l'émergence de ces initiatives.
Ainsi, la philosophie d'ensemble qui inspire la réforme est bien résumée par la place essentielle qui est faite aux contrats, aux conventions : conventions d'objectifs et de gestion entre l'Etat et les caisses nationales, entre les caisses nationales et les caisses locales, contrats conclus entre les agences régionales de l'hospitalisation et les établissements de soins publics et privés, conventions entre les promoteurs des actions expérimentales et les organismes d'assurance maladie concernés,...
M. Jean-Luc Mélenchon. Quelle usine à gaz !
M. Jacques Mahéas. Pour aboutir à 70 milliards de déficit !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. ... sans oublier, bien évidemment, les conventions entre les professionnels de santé et l'assurance maladie.
Oui, je comprends que cette philosophie contractuelle gêne les tenants de la réglementation tous azimuts. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR.)

M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Très bien !
M. Jacques Mahéas. Verbiage !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. C'est pourtant par le contrat que l'on régule une société démocratique moderne au sein de l'aquelle, précisément, on peut donner à la démocratie sociale tout son sens.
M. Claude Estier. Ne donnez pas de leçons aux autres, s'il vous plaît !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Vous me permettrez de donner des leçons à ceux qui veulent m'en asséner !
M. Jacques Mahéas. Regardez donc les années antérieures !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Qu'il soit bien entendu à cet égard que le mode conventionnel doit rester le principe de base dans les relations avec les professions de santé, le mode normal de régulation du système, l'Etat n'intervenant qu'à titre exceptionnel pour pallier les vides ou les échecs conventionnels.
J'en veux pour preuve l'accord négocié, contrairement à ce qui est écrit ici et là, entre la caisse nationale de l'assurance maladie et les ambulanciers, qui a conclu à un objectif quantifié, pour 1997, en baisse de 7,5 % par rapport aux dépenses constatées en 1996.
M. Christian Bonnet. Ce n'est pas dommage !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Ce n'est pas dommage en effet ! Il a fallu un effort du Gouvernement et surtout de la caisse nationale de l'assurance maladie pour négocier cet accord. Pour être applicable, il devra recevoir une base législative ; c'est la raison pour laquelle nous vous demanderons de l'introduire dans ce projet de loi.
J'ai la conviction que, après la période d'adaptation, l'ensemble des professionnels comprendra que la réforme n'est pas une menace pour la médecine libérale, mais qu'elle est une chance à ne pas manquer pour préserver durablement ses principes.
M. Jacques Mahéas. Tous les médecins sont d'accord ?
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Avant d'aborder plus concrètement le contenu de ce projet de loi, je voudrais faire brièvement le point sur les comptes de la sécurité sociale à la lumière des travaux de la dernière commission des comptes.
Il est maintenant certain que, cette année, le déficit du régime général baissera de l'ordre de 15 milliards de francs par rapport à 1995, soit 51,5 milliards de francs en 1996 au lieu de 67,3 milliards de francs en 1995. Ce résultat peut paraître insuffisant. Mais il faut avoir à l'esprit que la croissance de la masse salariale du secteur privé - c'est-à-dire la principale assiette des recettes de la sécurité sociale - aura été très modeste, inférieure pour la sixième année consécutive à 2 % en volume.
Il est évident qu'une progression inférieure à 2 % en volume pose problème, même si, dans le même temps, l'évolution des dépenses s'est fortement infléchie, et elle s'est infléchie.
M. Claude Estier. C'est pourquoi il faut augmenter les salaires !
M. Jacques Mahéas. C'est aussi à cause du chômage !
M. Jean-Luc Mélenchon. Et les 8 milliards de francs ?
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Messieurs les sénateurs, sachez que M. Hervé Gaymard répondra très précisément à vos questions.
Permettez-moi, en attendant, de terminer cet exposé devant le Sénat dans le cadre de cet exercice nouveau, propice à l'ouverture d'un véritable débat sur la sécurité sociale.
Je reviens sur le premier point. Il existe incontestablement un déficit du régime général accru par la baisse des ressources, déficit qui ne doit cependant pas dissimuler la modération des dépenses.
Il est certain qu'une réforme aussi ample que celle qui a été annoncée voilà un an ne produira ses effets financiers que dans la durée.
En effet, il faut un certain nombre de textes. Il faut aussi, naturellement, une progressivité. On ne peut pas réduire brutalement les moyens alloués au système de santé.
J'en reviens rapidement à la réforme. Où en est-elle ?
Nous avons pris les ordonnances dans les délais impartis. Parmi la soixantaine de décrets d'application, quarante ont été publiés ou sont en cours de consultation.
La distribution des carnets de santé a commencé au mois d'octobre, comme nous nous y étions engagés ; elle sera achevée avant la fin de l'année. Les conseils d'administration des caisses nationales ont été recomposés le 15 juillet dernier ; ceux de toutes les caisses locales sont en cours d'installation.
J'en viens à ma seconde observation : au bout de douze mois, nous pouvons affirmer qu'il y a bien eu une rupture de tendance dans l'évolution des dépenses d'assurance maladie et que nos objectifs pour 1996 sont, en dépit de tout ce qu'on a pu lire, en passe d'être atteints.
En ce qui concerne les dépenses hospitalières, l'objectif d'une croissance de 2,1 % des dépenses aura été respecté en 1996. C'est une première qui a nécessité la mobilisation de toute la communauté hospitalière, et je l'en remercie.
En ce qui concerne la médecine de ville, on ne peut pas crier victoire prématurément. Mais il faut savoir que la baisse des dépenses enregistrée devrait conduire, si elle se prolonge au dernier trimestre, au respect de l'objectif de 2,1 %. D'ores et déjà, nous pouvons dire que le niveau des dépenses d'assurance maladie remboursées par la CNAM est, depuis quatre mois, plus bas que celui qu'il avait atteint en novembre dernier, au moment de l'annonce du plan de réforme.
Evidemment, si ces évolutions portent à un relatif optimisme, tout n'est pas gagné.
D'abord, il est des dépenses qui connaissent une certaine inertie. C'est vrai, le Sénat le sait bien, de l'évolution des dépenses du secteur médico-social, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur, qui reste rapide à cause de tendances démographiques lourdes. Je confirme devant le Sénat notre volonté de financer 14 000 lits médicalisés entre 1997 et 1998, ainsi que 4 000 places de services de soins infirmiers à domicile. Cela a un coût !
M. Adrien Gouteyron. Très bien !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Ensuite, les dispositions de la loi famille de 1994 s'avèrent beaucoup plus coûteuses que prévu.
Plusieurs sénateurs du groupe communiste républicain et citoyen. On avait remarqué !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. De 1994 à 1996, les prestations versées au titre de la petite enfance ont doublé, passant de 10,5 milliards de francs à 21 milliards de francs.
On ne peut que se réjouir du succès de la loi famille. Par exemple, 200 000 familles bénéficient à ce jour de l'allocation parentale d'éducation pour le deuxième enfant, créée en 1994.
Ce débat sur le projet de loi de financement permettra de mieux appréhender les coûts et les évolutions.
Quant aux prestations de retraite, elles continuent de croître à un rythme rapide. Elles ne connaîtront que peu à peu les infléchissements rendus possibles par la loi de 1993.
J'en viens au contenu du projet de loi. Il comporte la fixation d'un objectif national des dépenses d'assurance maladie et la réforme du financement de l'assurance maladie.
L'objectif national des dépenses d'assurance maladie, première originalité de ce texte, consiste à dépenser, en 1997, 600 milliards de francs au lieu de 590 milliards de francs, soit une augmentation de 10 milliards de francs par rapport à 1996.
Avec un tel montant de dépenses, il doit être possible d'assurer à tous les Français des soins de qualité, et ce sans aucune forme de rationnement, mais en recherchant à tout moment et à tous les niveaux le juste soin.
La France a consacré en 1995 près de 10 % de sa richesse nationale aux dépenses de santé.
Est-on pour autant mieux soigné en France que dans les pays voisins ? C'est une question que je pose.
Mme Hélène Luc. Mais tout le monde ne peut pas se faire soigner !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. J'en suis convaincu, l'augmentation incontrôlée des dépenses ne garantit pas nécessairement l'amélioration de la qualité des soins.
M. Jean-Louis Carrère. Ça, c'est vrai !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Je ne connais pas de personnes sensées dans la société française d'aujourd'hui qui puissent nier cela.
Tout sera mis en oeuvre pour atteindre cet objectif, qui deviendra celui de la nation par votre vote.
Je me contenterai aujourd'hui de rappeler que cet objectif englobe les dépenses de l'hospitalisation, publique et privée, de médecine de ville et de la partie du secteur médico-social qui est à la charge de l'assurance maladie.
Cet objectif n'est pas purement indicatif, puisque la plus grande partie de ces dépenses font, à présent, l'objet d'une régulation renforcée ou sont, pour reprendre le terme juridique, « opposables ».
Nous veillerons à ce que les efforts soient équitablement partagés. Cela signifie que la dotation globale hospitalière, l'objectif quantifié national des cliniques privées, l'objectif quantifié national des médecins devront progresser à un rythme analogue. On ne peut pas, en effet, demander un effort aux uns si les autres ne consentent pas le même effort.
M. Charles Descours, rapporteur de la commission des affaires sociales. Très bien !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Ce n'est que par une répartition équitable de l'effort que l'on peut obtenir l'adhésion de la nation.
M. Charles Descours. rapporteur. Et des usagers !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Et des usagers bien sûr.
Ces 600 milliards de francs ne constituent pas pour autant une enveloppe des crédits limitatifs, à la différence des lois de finances. Des droits sont ouverts, et les prestations seront bien sûr servies à tous sans aucune limite quantitative. C'est la raison pour laquelle toute une série de caricatures, de campagnes de désinformation laissant entendre que cet objectif national de dépenses d'assurance maladie conduirait à je ne sais quel rationnement, à je ne sais quel quota de soins, toutes ces propagandes ne résistent pas à un examen objectif de ce projet de loi de financement de la sécurité sociale.
M. Jacques Mahéas. L'augmentation du taux directeur des hôpitaux, c'est fini ?
Mme Hélène Luc. Les médecins n'ont rien compris !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Nous aurons à notre disposition des instruments qui se mettent actuellement en place : le renforcement de la maîtrise médicalisée avec les références médicales opposables, le recours au carnet de santé et la responsabilisation de chacun qui en découlera, le développement accéléré des médicaments génériques, l'action sur la démographie médicale, autant d'éléments qui faciliteront l'atteinte de l'objectif que l'on se fixe.
La deuxième originalité de ce projet - M. Hervé Gaymard en parlera - c'est que son élaboration a tenu compte des orientations dégagées par la conférence nationale de la santé.
Par ailleurs, ce projet de loi nous permet d'engager une réforme essentielle, celle du financement de l'assurance maladie.
Il est fondamental de donner aux ressources de la sécurité sociale une assiette plus large. Aujourd'hui, les cotisations sont assises essentiellement sur le travail. Cette structure de financement est inéquitable et elle le devient de plus en plus, car la structure des revenus des ménages a beaucoup évolué au cours des dernières années.
M. Jacques Mahéas. Négativement !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Il n'est pas normal que les revenus qui se développent le plus vite, comme les revenus de remplacement et les revenus du capital, restent aussi peu associés au financement de la protection sociale.
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Très bien !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. La structure de financement ne correspond plus non plus aux conditions actuelles d'ouverture des droits. C'est la raison pour laquelle nous instaurerons progressivement l'assurance maladie universelle ; j'y reviendrai au cours du débat.
D'ores et déjà, la préparation de la mise en place de l'assurance maladie universelle nous a amenés à constituer deux groupes de travail, l'un étant chargé d'étudier les conditions d'ouverture des droits, l'autre, l'intégration financière des régimes.
Je voudrais préciser, tout particulièrement à l'intention de MM. Fourcade et Descours, que nous entendons présenter, au début de 1997, un projet de loi au Parlement, qui tendra à donner à toutes les personnes résidant en France accès à l'assurance maladie dans les mêmes conditions, indépendamment de tout statut professionnel.
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Très bien !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Il était donc logique que le financement de l'assurance maladie repose davantage sur l'ensemble des revenus.
Voilà pourquoi nous avons été conduits à proposer une restructuration des ressources de l'assurance maladie, par l'affectation aux différents régimes du produit d'un prélèvement à assiette large se substituant à des cotisations.
Nous avons choisi, comme support de cette opération, la contribution sociale généralisée, la CSG, mais il convenait, dès lors, d'adapter l'assiette de celle-ci afin qu'elle porte plus largement sur les revenus du capital.
Permettez-moi de m'attarder quelques instants sur ce point, qui peut paraître complexe.
Nous avons veillé, en utilisant la CSG, à lui donner la même assiette que le RDS, le remboursement de la dette sociale, pour ce qui concerne les revenus d'activité, de manière que le calcul de ces différentes contributions soit simplifié.
Se pose, bien sûr, le problème de la déductibilité d'une partie de cette cotisation. Si le nouveau point de CSG est déductible, c'est parce qu'il remplace une cotisation sociale elle-même déductible, le reste demeurant en l'état : non déductible.
La fiche de paie ne s'en trouvera pas compliquée, dès lors que ne figureront que deux lignes : celle de la contribution non déductible et celle de la contribution déductible. En effet, il y aura désormais une seule assiette, et non plus deux, une pour la CSG et une pour le RDS.
J'aurai l'occasion de reprendre cette démonstration au cours de la discussion des articles, mais ce que je tiens à souligner, c'est que nous avons voulu commencer ce transfert d'un excès de prélèvements sur les revenus du travail vers des prélèvements plus équitables, parce que assis sur une assiette plus large, et nous avons veillé à ce que cela n'entraîne pas de complications.
Je veux également insister sur un point qui, à mon avis, est un peu passé sous silence : cette opération, mesdames, messieurs les sénateurs, va se traduire par un gain de pouvoir d'achat au profit des actifs de l'ordre de 8 milliards de francs en année pleine.
Dans la mesure où nous avons fait en sorte que, dès le 1er janvier prochain, les entreprises commencent à rendre ce transfert possible, nous aurons, au cours de l'année 1997, redonné 8 milliards de francs de pouvoir d'achat aux salariés.
J'y insiste parce que j'ai beau ouvrir les yeux, chercher attentivement, je ne trouve pas souvent mention de cet aspect de la réforme, qui n'est pourtant pas secondaire. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
Je n'évoquerai pas ici, vous me le pardonnerez, la manière dont ces ressources supplémentaires apportées par l'élargissement de la CSG vont profiter aux différentes branches ; nous y reviendrons au fur et à mesure de l'examen des articles.
Le présent texte comporte en outre diverses mesures de financement destinées à contribuer au redressement des comptes. Ce sont là des dispositions plus habituelles. Nous avons considéré que faire figurer aussi dans ce projet l'augmentation des droits sur l'alcool ou d'autres nous permettrait de débattre globalement des différentes ressources affectées à la sécurité sociale.
Je terminerai cette présentation générale en évoquant l'avenir.
Nous franchissons une première étape, en ramenant le déficit du régime général de 51,5 milliards de francs cette année à 30 milliards de francs en 1997. Envisager tout de suite 30 milliards de francs d'économies n'aurait pas été possible. Je le sais bien, des voix se sont élevées pour souhaiter cet effort supplémentaire, mais cela aurait signifié 5 % de ressources en moins pour l'assurance maladie : ce n'était pas jouable.
Cependant, grâce à la pratique du juste soin, nous parviendrons progressivement, comme cela est indiqué dans le rapport, à un équilibre structurel.
Le rythme annuel de la croissance en volume des prestations du régime général dépassait 4 % en 1990 ; en 1996, il sera réduit à 1,7 %. La tendance à la baisse est donc engagée et nous la poursuivons avec ce projet de loi de financement : le taux de croissance devrait être de l'ordre de 1 % en 1997.
En outre, la projection que vous avons annexée au projet de loi de financement montre que, si nous ne relâchons pas notre effort sur la maîtrise des dépenses, avec des hypothèses économiques réalistes, le régime général devrait ramener son déficit à 12 milliards de francs en 1998 et renouer avec un excédent, de 8 milliards de francs, en 1999. Il ne s'agit que de la prolongation des tendances actuelles mais, j'y insiste, sans prévoir de déremboursements et sans prélèvements supplémentaires.
Alors, me direz-vous, une nouvelle dette se sera constituée entre-temps. Certes, mais si l'on parvient à tarir durablement la source de cet endettement, le financement de cette dette transitoire ne constituera qu'un problème de deuxième ordre.
Ce qui importe, c'est en effet que notre sécurité sociale puisse retrouver un équilibre structurel et le consolider dans la durée, sans connaître ce qu'elle a subi ces derniers temps : des déficits chroniques et des problèmes considérés par certains comme insurmontables.
Le Parlement est ainsi amené, mesdames, messieurs les sénateurs, à participer de façon éminente à la nouvelle organisation de la sécurité sociale. Il s'agit de faire en sorte que notre système de sécurité sociale n'impose pas au pays des prélèvements qui soient contradictoires avec la nécessaire bataille pour le développement et l'emploi. Il est évident que, si les prélèvements ne cessent de s'accroître, c'est le découragement qui s'installe, c'est le risque d'un chômage croissant.
M. Jean-Luc Mélenchon. Vous êtes bien placé pour le savoir !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. C'est la raison pour laquelle il est indispensable de maîtriser nos dépenses.
Mais il s'agit aussi, dans le même temps, de conserver à ce pays son système de sécurité sociale, car celui-ci est probablement ce qui rassemble le mieux les Français, ce qui soude le mieux la communauté nationale. D'ailleurs, à la fin de la Seconde Guerre mondiale, quand le général de Gaulle et les responsables politiques de l'époque ont donné à notre sécurité sociale ses fondements, ils avaient bien compris qu'il y avait là une sorte de creuset de la cohésion nationale.
Il faut donc que nous préservions le dynamisme de la nation en luttant avec courage et détermination contre tout ce qui est gaspillage et excès, pour pouvoir en même temps consolider dans l'avenir le ciment qui unit les Français plus que beaucoup d'autres choses : leur sécurité sociale.
Voilà pourquoi il faut avoir le courage, aujourd'hui, de passer outre certains intérêts particuliers, car il y va de l'intérêt général et de l'avenir de la France (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des affaires sociales, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, comme vient de le dire Jacques Barrot, nous avons souhaité que la réunion de la conférence nationale de santé soit partie intégrante du processus de préparation du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le rapport qui vous a été adressé rend compte des priorités dégagées par cette conférence et apporte certaines réponses.
C'est à ce même exercice que je souhaiterais me livrer aujourd'hui sans, évidemment, avoir la prétention d'être exhaustif, mais en m'efforçant de mettre l'accent sur certains points clés.
Un constat s'impose d'emblée : la majorité des problèmes de santé évitables sont en relation avec des facteurs liés aux habitudes de vie. Cela doit nous conduire à modifier les comportements autant, sinon plus, par des actions de prévention et de communication que par des règlements.
Par ailleurs, en matière de santé publique, les moyens sont très dispersés, chacun le sait, du fait de la diversité des acteurs concernés ; il est capital, dès lors, d'introduire davantage de cohérence.
Je ferai deux remarques préalables.
Tout d'abord, la distinction qui est souvent opérée entre politique de santé et politique de santé publique peut apparaître comme peu opérationnelle. En effet, la santé est un bien à la fois profondément collectif et profondément individuel. Il ne sert à rien de s'enfermer dans une conception réductrice de la santé publique, qui renverrait à la seule notion, étroite, d'hygième publique. La santé, c'est ce à quoi chacun tient le plus et cela dépend à la fois de comportements individuels et des solidarités collectives.
La santé est ainsi, de plus en plus, l'un des sujets majeurs qui arriment l'individu à la collectivité, d'autant que s'y greffent, de plus en plus fréquemment, des enjeux sociaux ou éthiques essentiels à la cohésion de notre communauté nationale.
C'est pourquoi il est insdispensable de bâtir, de structurer une véritable politique de santé pour notre temps, et ce débat va y contribuer.
En effet, le droit à la santé est aujourd'hui présent à l'esprit de tous les Français ; nul ne peut en faire abstraction. Non seulement nos compatriotes exigent que les moyens disponibles soient mis en oeuvre, mais ils veulent aussi des résultats.
La qualité de la médecine française et les progrès considérables des dernières décennies font que l'art médical est devenu un miracle renouvelé et que, pour nos compatriotes, soigner signifie désormais guérir ; qu'on y songe bien, c'est la première fois dans toute l'histoire de l'humanité que l'on peut penser ainsi.
Par ailleurs, malgré cette attente quasi régalienne, la santé n'est pas une affaire exclusive de l'Etat et l'intérêt général ne peut en être l'unique objectif. Le maintien de ce que l'on appelle le « capital santé » est sans conteste une notion qui, si elle renvoie à la collectivité, dépend aussi de l'individu lui-même et de son comportement.
Une politique de santé doit viser à infléchir les comportements individuels mais elle ne le peut, bien entendu, que dans les limites qu'impose le respect de la liberté individuelle.
Tels sont les termes qui guident notre débat : une demande croissante des individus à l'Etat dans un domaine où, pourtant, l'Etat n'est pas seul maître, précisément parce que l'individu demeure responsable, face à une offre de soins qui s'est accrue. Il nous appartient de définir une politique qui oriente ce système en sachant concilier la pertinence des choix collectifs et le respect des choix individuels.
J'en viens maintenant aux principaux enseignements du rapport qui vous a été transmis.
Il s'agit, au premier chef, de l'importance de la mortalité prématurée évitable. Notre pays compte parmi ceux dans lesquels l'espérance de vie est la plus élevée mais il se distingue malheureusement par une surmortalité significative chez les jeunes adultes. Elle est évitable en ce qu'elle est généralement liée aux habitudes de vie.
La santé des jeunes est, en effet, celle de la France de demain. Il nous faut d'ores et déjà travailler sur les objectifs de santé que nous devons nous assigner.
Si, globalement, les statistiques tendent à montrer que l'état de santé des jeunes est satisfaisant...
Mme Hélène Luc. Ce n'est pas vrai !
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat. ... il faut avoir à l'esprit que ce jugement d'ensemble recouvre des réalités très diverses et masque une surmortalité très préoccupante. Deux causes de surmortalité affectent notamment cette classe d'âge. Il s'agit des accidents de la circulation et des suicides.
Les accidents de la voie publique sont en effet fréquemment associés à un comportement à risques qui pourrait être évité. De même le suicide, qui représente aujourd'hui la deuxième cause de mortalité des jeunes de quinze à vingt-quatre ans, constitue un problème de santé majeur.
L'étude de l'incidence du suicide fait d'ailleurs apparaître une très nette inégalité régionale, qui justifie des initiatives locales fortes en la matière. C'est pourquoi nous incitons les établissements publics de santé à promouvoir la coordination du travail accompli par les équipes médicales afin d'instituer une prise en charge psychiatrique au sein même des services cliniques après une tentative de suicide. Cette prise en charge coordonnée constitue la première action de prévention de la récidive. Celle-ci survient fréquemment au cours de la première année et présente souvent un caractère aggravé.
Mais, au-delà des accidents de la circulation et des suicides, il convient bien évidemment de mener une politique globale de santé en faveur des jeunes en évoquant, par exemple, les problèmes de nutrition, de dépendance, de boulimie ou d'anorexie. Nous avons beaucoup de travail à accomplir en ce domaine en liaison étroite avec les services de santé scolaire. Cette politique globale de santé en faveur des jeunes constituera une priorité pour notre ministère l'année prochaine.
Mme Hélène Luc. Vous n'augmentez pas pour autant les crédits consacrés à la santé scolaire !
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat. Par ailleurs, parmi les habitudes qui concourent à la mortalité évitable, la consommation d'alcool et de tabac figure, comme chacun le sait, en bonne place.
L'alcoolisme, en dépit d'une décroissance régulière de la consommation moyenne d'alcool, reste encore à l'origine de très nombreux problèmes sociaux et de décès prématurés. Il demeure donc bien évidemment une priorité sanitaire.
Une politique de prévention active, ambitieuse et résolue pour combattre ce fléau doit donc permettre non seulement d'éviter la survenue de maladies d'ordre psychiatrique ou cancéreuse, mais également de réduire la mortalité par accident. Dans ce domaine, la politique doit être globale, éducative, préventive et curative.
De même, la lutte contre le tabagisme a enregistré, depuis plusieurs années, quelques succès, mais il ne faut pas se dissimuler que cette baisse globale de la consommation recouvre des réalités diverses et que nous aurons à faire face dans les prochaines années à une recrudescence des cancers des voies aérodigestives supérieures liés à l'excès de tabagisme des années soixante-dix. En ce domaine aussi, nous avons des problèmes spécifiques à traiter qui concernent les jeunes, notamment les jeunes filles.
Le dispositif législatif et réglementaire actuel en matière de lutte contre l'alcoolisme et le tabagisme, qui découle de la loi du 10 janvier 1991, fera l'objet l'année prochaine d'une évaluation scientifique et médicale. Cette évaluation, comme vous le savez, est confiée au Commissariat général du Plan qui travaillera en étroite liaison avec le ministère de la santé.
En ce domaine, Jacques Barrot et moi-même disposons bien évidemment de deux leviers d'action, à savoir l'information et la prévention, d'une part, l'augmentation des prix, d'autre part.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Il faut plus de crédits !
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat. Chacun sait en effet que la consommation est étroitement liée aux prix.
Le prix du tabac devrait donc augmenter à nouveau au début de l'année prochaine. Mais cette disposition ne figure pas dans le projet de loi. Celui-ci prévoit simplement l'affectation pérenne d'une partie du produit des droits de consommation sur le tabac à l'assurance maladie. Cette disposition est très importante car elle permet de renforcer les actions de prévention.
Dans le même esprit, ce projet de loi prévoit l'augmentation des droits de consommation sur les alcools et l'affectation d'une partie de ces droits à l'assurance maladie. Sur cette question, comme chacun le sait, les débats ont été nourris et animés à l'Assemblée nationale au point parfois de masquer peut-être l'ampleur du sujet dont nous avons à débattre aujourd'hui. Mais l'accord qui est intervenu nous paraît très équilibré.
Nous avons très rapidement pris des initiatives lorsque se sont développées des actions de promotion en faveur des prémix. Ces produits constituent une véritable tromperie. En effet, en dépit de leur couleur qui peut faire penser à du soda, il s'agit d'alcools forts. Ces boissons sont donc destinées à favoriser l'accoutumance aux alcools forts.
L'Assemblée nationale a voté, voilà dix jours, une taxation spécifique pour ces produits, que le Gouvernement a bien évidemment acceptée. Toutefois, la taxation n'est pas le seul levier que nous devrons utiliser.
J'ai saisi de cette question le comité supérieur d'hygiène publique qui a rendu, voilà un mois et demi, un avis et des propositions. Sur le fondement de celles-ci, nous examinons notamment le conditionnement et les conditions de mise à disposition de ces produits. Nous aurons l'occasion de prendre des initiatives à ce sujet dans les prochaines semaines.
Donner des moyens à la promotion de la santé constitue une autre priorité fixée par la conférence nationale de santé. Nous adhérons bien évidemment pleinement à cette orientation.
L'éducation à la santé constitue en effet l'un des leviers essentiels de la prévention et de la promotion de la santé. L'éducation à la santé est une action dont l'évaluation est difficile, mais nous disposons d'exemples qui en démontrent l'indéniable succès.
Je pense notamment à la campagne d'information tendant à inciter les mères de famille à abandonner la position ventrale pour le couchage des nouveau-nés. Depuis le lancement de cette campagne en 1994, nous avons pu constater, avec joie, une diminution de plus du tiers des cas de mort subite du nourrisson. Voilà un exemple concret de campagne d'information ayant des effets directs.
Dans le prolongement des propos tenus par M. Jacques Barrot, je tiens à souligner le caractère essentiel de la dimension régionale.
M. Claude Huriet. Très bien !
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat. Nous avons en effet institutionnalisé les conférences régionales de santé. Celles-ci doivent remplir une double fonction. En premier lieu, étant une composante de la conférence nationale de santé, il leur appartiendra de participer à la réflexion qui éclairera les choix du Parlement et du Gouvernement en matière de politique de santé. En second lieu, il leur reviendra de contribuer à définir une véritable politique régionale de santé. Cette fonction est au moins aussi importante que la première.
Ce n'est qu'à partir du moment où seront posés les fondements d'une politique sanitaire à l'échelon régional que l'agence régionale, éclairée par la consultation du comité régional d'organisation sanitaire et sociale, pourra prendre les bonnes décisions en matière d'organisation sanitaire.
C'est également grâce aux orientations de la conférence régionale de santé que l'union régionale des caisses d'assurance maladie qu'évoquait tout à l'heure M. Barrot pourra, en liaison avec les unions professionnelles de médecins, mener dans chaque région une politique active de gestion du risque. Il est évident que ce fondement sanitaire de la politique régionale s'appliquera également à l'ensemble du secteur médico-social dont on connaît l'importance.
Nous attachons donc un grand intérêt à la dimension régionale de cette politique de santé. A cette fin, nous avons décidé d'augmenter les dotations affectées aux projets régionaux de santé afin que, région par région, en fonction des priorités fixées, nous puissions mener une politique différenciée et active.
Enfin, s'agissant toujours de la prévention, l'Etat est sur le point de conclure un contrat d'objectifs avec le comité français d'éducation pour la santé, afin de pouvoir disposer d'une meilleure visibilité et d'une déclinaison de la politique publique de prévention. Mais, au-delà de ce contrat d'objectifs, il nous faudra être à la fois plus ambitieux et plus cohérents en matière de prévention. L'Etat, l'assurance maladie, les établissements publics dépendant de l'Etat et les collectivités locales, notamment les départements, doivent désormais mener une politique de prévention mieux organisée et plus active. Jacques Barrot et moi-même aurons l'occasion de prendre des initiatives en ce domaine au cours de l'année prochaine.
Le rapport de la conférence nationale de santé évoque également la prise en charge des personnes âgées dépendantes. Il n'est point besoin, devant la Haute Assemblée, d'insister davantage sur ce sujet, compte tenu du rôle pionnier qu'elle a joué.
S'agissant des lits de section de cure médicale et des places de soins infirmiers à domicile, chacun est bien convaincu des efforts qu'il nous faut entreprendre.
J'évoquerai maintenant notre système de santé et son organisation. Nous devons tout d'abord renforcer les instruments de la veille et de la sécurité sanitaires.
J'assistais ce matin, à Bruxelles, au Conseil des ministres de la santé au sein duquel ces questions ont été évoquées à l'échelon européen. Chacun est convenu de la nécessité d'améliorer les dispositifs en la matière.
S'agissant de la veille sanitaire, nous disposons du réseau national de santé publique qui a été créé en 1992. Ses moyens sont renforcés dans le projet de budget pour 1997, qui sera prochainement soumis à la Haute Assemblée. Chacun est bien conscient de la nécessité d'avoir un instrument fiable, sérieux et incontestable. Tel est le travail qui est accompli par le réseau national de santé publique, qui doit être la tête de pont de ce réseau européen d'épidémio-surveillance.
Se pose ensuite la question de la sécurité des produits. Le Sénat est également très attentif à ce sujet. M. Huriet avait notamment déposé une proposition de loi relative aux thérapies génique et cellulaire qui a été adoptée dans le cadre d'un récent projet de loi portant diverses mesures d'ordre sanitaire, social et statutaire.
La crise de la vache folle doit nous amener à nous orienter vers une institution de référence en matière de sécurité sanitaire. Ce sujet est actuellement en cours d'examen à l'échelon interministériel. Par ailleurs, la Haute Assemblée a conduit une mission aux Etats-Unis sur cette question. Sachez, en tout cas, que le Gouvernement est décidé, sur ce point, à aller de l'avant.
M. Lucien Neuwirth. Très bien !
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat. Enfin, chacun reconnaît la nécessité de recourir à des soins de qualité. Tel sera en quelque sorte le rôle de l'agence nationale d'accréditation et d'évaluation de santé qui verra le jour l'année prochaine.
Cette agence, qui sera composée, dans son immense majorité, de médecins et de scientifiques, nous permettra de mettre en oeuvre cette politique.
Enfin, dans le prolongement de cette réflexion régionale, que j'évoquais tout à l'heure, nous devons veiller, dans les régions, à une meilleure adéquation des moyens à l'activité réelle et aux problèmes tels qu'ils se posent en matière de santé publique. Je pense notamment à la répartition des budgets hospitaliers. C'est toute l'ambition de la réforme, de l'action des agences régionales d'hospitalisation et des contrats d'objectifs qui seront conclus entre les établissements de santé et les agences régionales.
Telles sont, monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames et messieurs les sénateurs, brièvement résumées, les orientations de notre politique de santé.
Nous avons, dès cette année, un travail très important à accomplir ensemble. Ce qui est très frappant, en effet, c'est qu'on sait, à peu d'incertitudes près, dans la masse des 590 milliards de francs de dépenses d'assurance maladie pour 1996 et des 600 milliards de francs pour l'année prochaine, distinguer les dépenses hospitalières, celles de la médecine de ville, les médicaments, les honoraires, les prescriptions ou les arrêts maladie.
En revanche, on sait beaucoup moins différencier les pathologies. Il est très difficile aujourd'hui, cinquante ans pourtant après la création de la sécurité sociale, de déterminer avec précision ce qui, sur ces 600 milliards de francs, est affecté à la lutte contre le cancer, à la lutte contre les hépatites, à telle ou telle action de santé publique. C'est tout l'enjeu de ce qui nous réunit aujourd'hui !
On peut le préciser pour certaines affections : par exemple, pour le sida, on sait que la nation dépense 6 milliards de francs, parce que nous avons des réseaux de soins autour des hôpitaux, dans les CISIH, les centres d'information et de soins sur l'immuno-déficience humaine, où les crédits sont très exactement fléchés. Mais ce n'est pas le cas pour toutes les pathologies.
Nous sommes donc confrontés à un réel enjeu ; définir et mettre en oeuvre ensemble une véritable politique de santé. Trop longtemps, en effet, on a pu constater deux logiques parallèles, parfois opposées, entre la problématique de la sécurité sociale et la problématique de la politique de santé. Le projet de loi de financement de la sécurité sociale, les débats qui se sont déroulés en aval et ceux qui auront lieu en amont permettront, précisément, de réconcilier ces deux logiques et de définir une véritable politique de santé pour nos compatriotes.
Comme l'a indiqué M. Jacques Barrot tout à l'heure, nous souffrons cette année d'un calendrier particulièrement tendu : la conférence nationale de santé s'est déroulée au début du mois de septembre dernier ; elle se tiendra l'année prochaine à la fin du mois de juin ou au début du mois de juillet, ce qui permettra à chacun de travailler encore davantage à la mise en oeuvre d'une politique de santé pour tous les Français. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
(M. Jean Faure remplace M. René Monory au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. JEAN FAURE
vice-président

M. le président. La parole est à M. Descours, rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur de la commission des affaires sociales pour les équilibres financiers généraux et l'assurance maladie. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il y a un an, presque jour pour jour - c'était le 15 novembre 1995 - nous écoutions le Premier ministre présenter un plan de refondation de notre système de protection sociale.
Aujourd'hui, nous voici réunis pour examiner le premier projet de loi de financement de la sécurité sociale, qui constitue une étape décisive de cette refondation. Il s'agit d'une réforme qui se déroule à une vitesse convenable, d'une réforme qui continue d'exister, contrairement à ce que je lis ici ou là, d'une réforme que certains, notamment les médecins, trouvent trop rapide et que d'autres, en particulier le patronat, trouvent trop lente.
Il faut dire que cette réforme s'inscrit dans des circonstances difficiles pour notre protection sociale, qu'il importe avant tout de sauvegarder.
Quel est le contexte ?
Je commencerai par évoquer les efforts demandés à l'assurance maladie.
La réforme des retraites adoptée en 1993 commençant à produire ses premiers effets et les instruments de la maîtrise de la branche famille apparaisssant assez simples, une réelle pression s'exerce sur la branche maladie et sur les professionnels de santé.
Or 1996 a été une année difficile pour l'assurance maladie, ses comptes et ses principaux acteurs. En effet, alors que les comptes de l'assurance maladie présentent un déficit persistant, l'inquiétude des professions de santé alourdit le climat dans lequel se déroule une progressive refondation de l'assurance maladie et du système de santé.
Après les bons résultats de 1994, l'année 1995 avait été caractérisée par une très forte dégradation des comptes avec un déficit de près de 40 milliards de francs pour la seule branche maladie du régime général. En 1996, l'ampleur du déficit a été réduite de 6 milliards de francs : la commission des comptes de la sécurité sociale estime, en effet, que le solde négatif de la branche maladie du régime général s'établira à 33,6 milliards de francs en 1996.
Poste par poste, on rappellera que le taux directeur des dépenses hospitalières et l'objectif prévisionnel des dépenses médicales retenus pour l'année 1996 ont été très rigoureux, à savoir 2,1 %.
Pour l'hôpital - M. Barrot le rappelait à l'instant - la progression des dépenses devrait effectivement être réduite à 2,1 % en 1996. Pour les médecins, le taux d'évolution des dépenses entrant dans le champ de l'objectif prévisionnel a été beaucoup plus élevé que l'objectif pendant les sept premiers mois.
Cependant, au cours des mois de juin, juillet et août, l'évolution des dépenses de remboursement d'honoraires médicaux - M. Barrot l'a également rappelé - a été négative pour le régime général : moins 0,3 % en juin, moins 0,3 % en juillet et moins 0,5 % en août.
De bons résultats sont aussi constatés sur ces trois mois pour les dépenses correspondant aux prescriptions - biologie, auxiliaires médicaux - si l'on excepte les médicaments.
Par conséquent, il faut rassurer les professionnels de santé : l'objectif de 2,1 % qui avait été fixé sera respecté pour l'année 1996, tant pour l'hôpital que pour la médecine libérale, et ce sans aucune restriction de soins. Cet objectif n'est donc plus hors de portée.
Certes un point noir subsiste - M. le ministre le rappelait à l'instant - en ce qui concerne les prescriptions pharmaceutiques : cette année encore, les résultats risquent d'être décevants, puisque la commission des comptes de la sécurité sociale estime à 5,2 % l'augmentation des remboursements du régime général pour l'ensemble de l'année.
A cet égard, je voudrais attirer l'attention du Gouvernement sur deux points.
En premier lieu, des transferts semblent s'être opérés entre l'hôpital et la médecine de ville, notamment pour le traitement de l'hépatite C, du sida ou des cancers.
Le principe des vases communicants s'applique aussi à la médecine : il y a des malades coûteux, vous le savez bien, mes chers collègues, et, compte tenu des limitations budgétaires, personne ne veut les garder trop longtemps, qu'il s'agisse de la médecine de ville ou de l'hôpital. Il y a donc là une prise en charge globale nécessaire, que nous devons prendre en compte.
Je souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur un second point : l'accord-cadre conclu entre l'Etat et le syndicat national de l'industrie pharmaceutique arrive à expiration. La commission des affaires sociales souhaiterait donc obtenir un bilan détaillé de son application : elle n'a jamais reçu d'informations précises sur le fonctionnement et les résultats des conventions, qui ont pourtant été conclues au nom de l'Etat. Il conviendrait que le Parlement fût informé.
Au travers de la persistance des déficits de l'assurance maladie, je désire revenir sur le contexte de profonde inquiétude, voire de désarroi, des professionnels de santé dans lequel s'inscrit ce débat.
Il est d'abord patent que les médecins doivent aujourd'hui affronter une véritable crise d'identité collective.
A la fois hommes d'un art, d'une science et d'un sacerdoce, les médecins ont vu leur activité se banaliser, alors même que la médecine réalisait d'immenses progrès.
Dans un climat d'amélioration du niveau général d'éducation de la population française, le nombre de médecins a crû de 470 % en quarante ans. La profession se féminise et elle est de plus en plus considérée comme une profession comparable aux autres.
Descendus de leur piédestal, affrontant une période de crise, certains médecins n'hésitent pas à se considérer comme les boucs émissaires de la société de cette fin de siècle. Au déshonneur éditorial qu'ils doivent parfois affronter dans certains journaux ou magazines s'ajoutent les efforts financiers qui ont été demandés à la profession en 1996 et qui constituent un puissant catalyseur de la crise. Certains vont même jusqu'à oublier - je le leur rappelle au passage - que le produit de ces mesures financera non pas le déficit de l'assurance maladie, mais des aides à l'informatisation de cabinets médicaux et à la reconversion des médecins.
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Très bien !
M. Charles Descours, rapporteur. J'aimerais que mes confrères, responsables des syndicats de médecins, le rappellent à l'ensemble de la profession.
Je tiens à dire aux médecins qu'ils ne sont pas des demi-dieux intouchables, mais qu'ils ne sont pas non plus des boucs émissaires, comme ils ont peut-être, à tort, l'impression de l'être aujourd'hui.
Je souhaite également dire quelques mots sur la crainte de l'inégalité de la répartition de l'effort. L'ensemble des professionnels de santé est convaincu que les prochaines années seront des années d'effort. Pour la plupart, ils semblent l'accepter, à condition que cet effort soit équitablement réparti.
Il convient donc de montrer clairement que tous doivent accomplir un effort : les médecins libéraux certes, mais aussi les médecins hospitaliers - il importe que la réforme hospitalière ne s'arrête pas aux portes de l'hôpital et qu'elle soit en place dès le 1er janvier 1997 - et les établissements médico-sociaux. Nous réintroduirons dans la loi, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, les établissements médico-sociaux, qui y figuraient initialement : nous ne pouvons pas fixer un taux de 1,7 % pour les médecins et les hôpitaux publics - 2,1 % l'année dernière - alors que les dépenses des établissements médico-sociaux ont dérivé de 8 % l'an dernier !
Je sais bien que le même coefficient ne peut pas leur être appliqué, mais on ne peut pas les ignorer ; ce sera d'ailleurs un stimulant, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, pour réformer la loi de 1975, qui sera très difficile à modifier.
Par ailleurs, il convient que les clients, les usagers, les malades accomplissent un effort. Nous aurons d'ailleurs un débat, à l'occasion de cette discussion, sur le carnet de santé. Bien sûr, je connais les difficultés que soulève la confidentialité du carnet de santé, mais on ne peut pas demander des efforts uniquement aux personnels soignants sans que les clients, les usagers, les malades, puissent aussi être contrôlés. Je rappelle que, voilà quelques années, le professeur Béraud parlait de 100 milliards de francs ou de 60 milliards de francs d'économies ; cela avait d'ailleurs fait hurler les médecins à l'époque. Je ne sais pas quel est le chiffre exact, mais il est sûr qu'il y a des examens redondants dans ce pays et que le carnet de santé - et demain la carte à puce - doit permettre de les gommer. Il faudra donc rapidement que ce carnet de santé soit opposable.
Je souhaite revenir sur le bilan des mesures de rééquilibrage, à court terme, présentées dans le cadre du plan du 15 novembre 1995.
L'ampleur des mesures présentées dans le présent projet de loi de financement se justifie par le bilan des mesures de rééquilibrage du plan Juppé. Il me paraît utile, en effet, de revenir sur les causes du décalage entre les objectifs financiers annoncés par le Premier ministre le 15 novembre 1995 et les résultats constatés. Les mesures financières à court terme alors présentées devaient ramener le déficit général à environ 17 milliards de francs en 1996 et dégager un excédent en 1997.
Un premier constat a été dressé dans le plan Juppé : la dette sociale accumulée fin 1995 a été cantonnée et son financement assuré.
La CADES a créé, par ailleurs, une contribution assiste sur tous les revenus, la CRDS, afin d'apurer un déficit cumulé, qui s'élevait à 250 milliards de francs.
Cet établissement public a été mis en place dans des conditions de rapidité et d'efficacité qu'il convient de souligner.
Je rappelle, toujours pour la transparence, qu'un conseil de surveillance de la CADES a été constitué, qui jusqu'à présent n'a jamais été réuni. Il aurait été intéressant de savoir, avant ce débat sur la sécurité sociale qui a lieu pour la première fois au Parlement, comment la CADES est gérée cette année. Aujourd'hui, nous avons auditionné le président de la CADES, mais, je le répète, le conseil de surveillance n'a jamais été réuni. Ce n'est pas normal !
En outre - il s'agit d'un point un peu annexe - le Premier ministre avait rappelé que, au-delà du remboursement de la dette sociale, deux ressources devaient être trouvées : le reversement des sommes correspondant au remboursement des créances détenues sur les organismes étrangers de sécurité sociale et la vente du patrimoine privé à usage locatif des caisses nationales du régime général. A la lecture des textes, nous avons le sentiment que cela n'est pas prévu. Toutefois, compte tenu des contacts que nous avons eus avec des membres de votre cabinet ministériel, monsieur le ministre, il paraît que le processus est engagé. Il n'est pas évident de trouver d'autres sources que le RDS pour alimenter la CADES.
Je souhaiterais savoir quelles sont les ressources qui proviennent du remboursement des dettes des pays étrangers dans le financement de la CADES et ce qu'il advient de la vente du patrimoine privé à usage locatif des caisses, patrimoine, qui, je le rappelle, est estimé à 8 milliards de francs. Je sais bien que ce n'est pas le bon moment pour vendre, mais ce patrimoine ne paraît pas absolument indispensable.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. C'est une bonne question !
M. Charles Descours, rapporteur. Je vous remercie, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, de nous répondre sur ce point.
Un deuxième constat a été dressé dans le plan Juppé : le plan d'urgence mis en place en 1996 a permis de réduire le déficit tendanciel de l'exercice 1996 de 29,4 milliards de francs.
Sur un rendement de quelque 35 milliards de francs, pratiquement 85 % de cet objectif ont pu être atteints. Cependant, comme vous l'avez dit, monsieur le ministre, et je suis totalement d'accord avec vous, le problème, c'est l'évolution très défavorable des recettes.
Comment le Gouvernement et le Parlement peuvent-ils faire des prévisions normales ? En effet, alors que, selon les organismes de prévision publics ou privés, l'hypothèse de croissance s'élevait à 2,8 % et la progression de la masse salariale à 5,3 %, la croissance s'établira finalement à 1,3 % et la progression de la masse salariale à 2,3 %. Je veux bien qu'entre les prévisions des organismes il y ait l'épaisseur du trait. Toutefois, je ne peux comprendre qu'il existe un écart de trois points entre la progression prévue de la masse salariale et la progression réelle. Nous ne pouvons pas travailler dans ces conditions. Il faut vraiment revoir les modèles mathématiques qui, à l'évidence, ne sont pas bons.
Les recettes dépendent essentiellement de la masse salariale. Aussi, je voudrais tout d'abord évoquer les études que nous conduisons pour rendre les recettes moins dépendantes de l'évolution de la masse salariale.
Je rappelle que la France reste, dans l'Union européenne, le pays où la proportion des ressources du régime général assurées par des cotisations sociales est la plus élevée. Le Danemark, par exemple, a une proportion presque inverse, puisque 81 % de ses dépenses de protection sociale sont couverts par l'impôt et les contributions publiques.
Il faudra donc élargir l'assiette des cotisations sociales dans notre pays. C'est une évolution incontournable, une nécessité. Certains, hier, pensaient à la valeur ajoutée : nous n'y sommes pas opposés ; encore faudra-t-il examiner les effets pervers sur les entreprises à forte valeur ajoutée.
Je voudrais également aborder les dépenses liées à la branche famille, dont le coût s'est révélé supérieur de près de 3 milliards de francs aux dépenses initialement prévues.
Le contexte dans lequel a été déposé le premier projet de loi de financement de la sécurité sociale peut paraître bien difficile. Cependant, nous nous réjouissons de la présentation de ce texte au Parlement. Il constitue l'aboutissement d'une procédure d'élaboration mettant en jeu l'ensemble des acteurs de notre système de sécurité sociale, avec, notamment, l'intervention de la conférence nationale de santé, la réunion de la commission des comptes de la sécurité sociale, la consultation des caisses et le rapport de la Cour des comptes.
Cette procédure en amont a été mise en place dans des conditions qui n'étaient pas évidentes. Cependant, elle a contribué très utilement aux travaux de la commission des affaires sociales. Je pense notamment à la tâche accomplie par la conférence nationale de santé qui, aux dires de tous les participants et malgré la précipitation avec laquelle elle a été convoquée, s'est révélée très utile.
Je voudrais souligner également la diversité et la densité des documents qui ont été transmis au Parlement. Je pense au rapport de la Cour des comptes et au rapport annexé au projet de loi.
Le Parlement a été placé au centre de ce dispositif, conformément à l'engagement de M. le Premier ministre d'en faire « la clé de voûte » de sa réforme de la protection sociale.
Nous sommes conscients non seulement de l'importance des compétences qui sont désormais les nôtres, mais également des responsabilités qui en découlent, qu'il s'agisse de nos responsabilités relatives à l'analyse des comptes qui nous sont soumis ou de nos responsabilités au regard des propositions que nous formulerons.
Je regrette un peu que nos collègues de l'Assemblée nationale aient accru le déficit de près de un milliard de francs. Dans ce type de débat, il est facile d'accroître les déficits ; c'est plus populaire que d'essayer d'atteindre l'équilibre.
Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 a un véritable contenu. De nombreuses discussions avaient eu lieu sur le contenu et la portée des futures lois de financement de la sécurité sociale, et leur valeur normative a été mise en doute. Aujourd'hui, le doute n'est plus permis : la loi de financement de la sécurité sociale pour 1997 comporte des dispositions qui n'ont rien à voir avec une vague loi de programme ; elles ont un contenu et des effets juridiques incontestables. Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, nous nous en réjouissons.
On distingue bien dans ce texte, d'une part, le rapport d'orientation, qui présente et explicite les objectifs du Gouvernement et qui a donné lieu à un large débat à l'Assemblée nationale, et, d'autre part, les mesures juridiques, qui, sur l'exercice 1997, vont déterminer les conditions de l'équilibre général des régimes de base de la sécurité sociale.
La réforme du financement de l'assurance maladie s'inscrit dans une évolution amorcée depuis plusieurs années et qui s'est accélérée avec l'introduction de la contribution sociale généralisée, d'abord pour la branche famille en 1991, puis pour la branche vieillesse en 1993, et qui s'étend aujourd'hui à la branche maladie. Nous le constatons, nous nous y mettons tous, quelles que soient nos sensibilités, puisque trois gouvernements successifs ont agi en ce sens. La CSG apparaît ainsi comme la véritable composante de cette réforme structurelle et conforte sa vocation de « cotisation sociale universelle » - c'est l'expression que vous avez utilisée, monsieur le ministre - avec un produit d'environ 150 milliards de francs pour 1997.
Sur le dispositif proposé, la commission des affaires sociales souhaite faire quatre observations principales.
Première observation : compte tenu de l'impact financier de l'élargissement de l'assiette de l'ensemble de la CSG, nous comprenons que le Gouvernement ait retenu une extension progressive et n'ait pas procédé immédiatement à l'assujettissement des prestations familiales et des aides personnelles au logement. Toutefois, cela est difficilement compréhensible par nos concitoyens, puisqu'il n'y a pas d'harmonie avec la contribution pour le remboursement de la dette sociale, pour des raisons liées tant à la nécessaire simplification des fiches de paie qu'à l'équité et à la mise en place du régime universel de l'assurance maladie, dont M. Gaymard vient d'annoncer la prochaine discussion.
Il existe donc un véritable problème. En effet, l'assiette des trois CSG a été harmonisée dans le présent projet de loi, et nous nous en réjouissons, mais elle est différente de l'assiette de la CRDS. Cela est difficilement compréhensible pour nos concitoyens.
Deuxième observation : la déductibilité de la CSG maladie introduit une disparité difficilement justifiable car elle précise, comme on le voit bien, un avantage d'autant plus important que le revenu est élevé et la famille peu nombreuse.
M. Jean-Luc Mélenchon. Eh oui !
M. Charles Descours, rapporteur. Là encore, M. Mélenchon connaît bien la situation.
Troisième observation : l'opération de substitution de la CSG à la cotisation maladie se serait révélée défavorable - il ne faut pas l'oublier, mes chers collègues - de l'ordre de 1,7 milliard de francs, si une recette nouvelle ne venait pas compléter la CSG maladie. Le Gouvernement a donc prévu d'affecter à cette branche une partie des droits sur les alcools, selon un mécanisme compliqué, mais que la commission a compris lors des auditions, prélevés jusqu'ici au profit du Fonds de solidarité vieillesse. Il faut donc bien avoir à l'esprit que toute baisse du produit de ces droits à une incidence directe sur l'équilibre de nos régimes d'assurance maladie.
Enfin, quatrième observation : la commission des affaires sociales a voté la création d'un groupe de travail sur la réforme des cotisations patronales. Nous considérons que c'est un sujet très délicat et que les effets de la prise en compte de la valeur ajoutée devront être appréciés, le cas échéant, secteur par secteur, afin de ne pas pénaliser les entreprises les plus dynamiques. Je rappelle que, notamment dans les pays développés, ce sont les entreprises qui ont une grande valeur ajoutée qu'il convient de préserver. Il ne faut pas pénaliser nos entreprises à forte valeur ajoutée car nous les inciterions à s'installer à l'étranger, à l'instar de nos entreprises de main-d'oeuvre.
J'en viens à l'équilibre financier. S'agissant des conditions de l'équilibre financier des régimes de base, je formulerai quatre remarques, au nom de la commission des affaires sociales.
Premièrement, les prévisions de recettes s'élèvent à 1 658 milliards de francs, alors que les objectifs de dépenses s'établissent, après examen du projet de loi par l'Assemblée nationale, à 1 684,9 milliards de francs, soit un écart de 26,9 milliards de francs. Ce solde est-il significatif ? En tout état de cause, il est, selon nous, très difficile à comprendre, dans la mesure où les recettes portent sur l'ensemble des régimes alors que les dépenses ne concernent que les régimes comptant plus de 20 000 cotisants actifs ou retraités titulaires de droits propres. Il s'agit d'un point extrêmement technique. Cela étant, nous nous préoccupons également de l'avenir des petits régimes pour lesquels un dépoussiérage et une plus grande transparence sont souhaitables. Aujourd'hui, il existe un « gap » que nous voudrions voir comblé au cours des prochaines années, afin que le Parlement sache de quoi il parle. En l'occurrence, il s'agit non pas de quelques francs, mais de quelque 27 milliards de francs.
Deuxièmement, ces évaluations de recettes sont cohérentes avec les hypothèses macro-économiques retenues dans le projet de loi de finances pour 1997. Nous avons noté le recours à certaines recettes ponctuelles, notamment l'intégration financée du régime militaire de sécurité sociale, le versement annoncé de l'Etat au titre du règlement du contentieux EDF-GDF - vieille histoire ! - et, surtout, la ponction sur les réserves de l'allocation temporaire d'invalidité des agents des collectivités locales au profit de la CNRACL, la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. Nous y reviendrons au cours du débat. S'agissant de la CNRACL, je précise d'ores et déjà que nous présenterons un amendement.
Troisièmement, les objectifs de dépenses, qui prévoient un freinage très net dans l'évolution des dépenses, ne nous paraissent pas irréalistes. Je crois que, comme en 1996, les chiffres seront proches de la réalité.
J'attire cependant l'attention de nos collègues sur le fait qu'il ne faut pas se polariser sur la branche maladie. En effet, la branche vieillesse reste au moins aussi préoccupante. Je rappelle que, sur la totalité des dépenses, la branche maladie représente 39 % et la branche vieillesse 44 %. Ce n'est pas parce qu'on a jeté un voile, telle la tunique de Nessus, sur les régimes spéciaux que cela dispensera l'Etat d'y consacrer 65 milliards de francs d'ici à l'an 2000. Cela n'empêchera pas les régimes spéciaux d'être extrêmement déficitaires en 2005 et d'exploser en 2010 si aucune mesure n'est prise.
Or les seules options envisageables sont des dispositifs « en sifflet », c'est-à-dire comportant une très grande progressivité. Nous ne pourrons pas éternellement esquiver le débat sur les régimes spéciaux de retraite. En effet, le problème est devant nous. La réflexion aura lieu dans le cadre d'un dialogue social. Elle est indispensable car le problème est réel.
Quatrièmement, le solde du régime général connaîtra, après ces mesures, une amélioration de 17,5 milliards de francs. Il s'agit d'une évolution tout à fait positive, qui permettra de contenir les besoins de trésorerie dans les limites fixées par l'article 5 du projet de loi. Ce sera notamment le cas pour la branche maladie, dont le solde devrait être réduit de moitié, c'est-à-dire de près de 16 milliards de francs, contre plus de 31 milliards de francs en solde tendanciel.
J'en viens aux propositions de la commission des affaires sociales.
S'agissant des équilibres financiers de la sécurité sociale, la commission, comme je l'ai dit tout à l'heure, s'est fixé comme objectif essentiel de faire en sorte que le texte qui résultera des travaux du Parlement n'aggrave pas le déficit initial présenté par le Gouvernement. Cela nous semble être une question de responsabilité du Parlement. Celui-ci ne doit pas aggraver le déficit, qui est déjà important.
Aussi, en ce qui concerne le volet « recettes » du projet de loi, la commission considère qu'un compromis a été trouvé s'agissant de la CSG sur les casinos, de la taxation des premix et des droits sur les alcools, et ne souhaite pas revenir sur ces points.
En revanche, elle proposera d'assujettir à cotisations sociales les indemnités de licenciement versées au-delà des obligations légales et conventionnelles, lesquelles concernent seulement les cadres qui ont un salaire important, étant observé que le présent projet de loi soumet lesdites indemnités, pour cette même part, à la CSG. Sans cela, des indemnités soumises à la CSG ne seraient pas soumises à cotisations sociales. Cela constitue une ressource nouvelle. Aussi, nous vous proposons, mes chers collègues, de l'inscrire dans le projet de loi.
Au nom de la commission, je formulerai maintenant dix propositions relatives à l'assurance maladie, certaines trouvant leur traduction dans les amendements présentés sur le volet « dépenses » du présent projet de loi. Il s'agit, notamment, de la régulation des dépenses du secteur médico-social et de la « cagnotte » destinée aux professionnels de santé.
Premièrement, il faut rétablir le dialogue avec les professionnels de santé. En effet, la réforme de la sécurité sociale ne se fera pas contre les médecins. A la suite de malentendus et, peut-être, de maladresses, un climat d'incompréhension mutuelle semble s'être installé entre les professionnels de santé et le Gouvernement. Cela est grave au moment où est mise en place une réforme essentielle pour l'avenir de notre système de santé.
Il convient donc d'adapter, dans les meilleurs délais, la convention médicale aux nouvelles données, afin que le système conventionnel ne soit pas menacé.
Certes, nous ne devons pas oublier les autres professionnels de santé, comme les directeurs de laboratoires, de cliniques, ou les infirmiers, qui se sont engagés, eux aussi, depuis très longtemps dans un processus de maîtrise médicalisée des dépenses.
Deuxièmement, il convient de poursuivre la mise en oeuvre rapide des ordonnances.
Je l'ai déjà souligné, la totalité des mesures réglementaires d'application nécessaires à l'entrée en vigueur des ordonnances doit être publiée dans les plus brefs délais, en tout cas d'ici au 1er janvier 1997. Le Gouvernement s'y est engagé. Les Français ne comprendraient pas que, plus d'un an après le discours de M. le Premier ministre, le 15 novembre dernier, soulignant la gravité de la situation et l'urgence d'une réforme, rien ne soit changé d'ici au début de l'année prochaine.
Troisièmement, il faut rétablir la confiance chez les professionnels et dans l'opinion publique sur les objectifs que nous nous sommes fixés. J'ai déjà évoqué ce point.
Quatrièmement, il convient de placer le secteur médico-social dans un mécanisme de régulation des dépenses. Nous proposerons un amendement sur ce point. Je le répète, il n'est pas normal que le secteur médico-social soit aujourd'hui le seul à ne pas être placé dans un dispositif de maîtrise des dépenses. Certes, il conviendrait d'attendre une réforme de la loi du 30 juin 1975. Toutefois, dans l'attente de cette dernière, la commisssion des affaires sociales vous proposera d'adopter un dispositif de maîtrise des dépenses qui, dans le respect des spécificités du secteur médico-social, contribuera à réguler l'évolution des dépenses qui le concernent.
Cinquièmement, il convient de médicaliser autant que possible l'objectif national des dépenses. La commission des affaires sociales souhaite notamment affiner sa méthode de travail avec la conférence nationale de santé tout au long de l'année pour disposer de données chiffrées prospectives et pour connaître l'impact financier de certaines priorités ; cela lui permettra d'éclairer plus utilement le Parlement sur les choix qu'il aura à effectuer au cours du débat sur le financement de la sécurité sociale. Nous pourrions ainsi, par exemple, définir le panier des biens et des services de santé remboursables par l'assurance maladie.
De même, la commission des affaires sociales vous propose d'augmenter cette année l'objectif national de dépenses, en le complétant par une enveloppe supplémentaire, sorte de réserve destinée à financer de nouvelles priorités de santé publique définies par le Gouvernement ou par les partenaires conventionnels.
J'apporterai quelques explications à cet égard : voilà deux ans, le Gouvernement a lancé une campagne de vaccination contre l'hépatite B. Pendant un an, médecins et syndicats médicaux ont expliqué qu'ils n'étaient en rien responsables de l'augmentation de 1,3 point qui s'était ensuivie puisqu'il s'agissait d'une décision gouvernementale. De même, la trithérapie contre le sida va entraîner une augmentation des dépenses dans la mesure où le nombre des malades est passé de 150, voilà quelques mois, à 12 000, aujourd'hui, ainsi que nous l'a récemment indiqué M. Gaymard.
En outre, de nouveaux traitement contre le cancer, qui ont déjà reçu l'autorisation de mise sur le marché, l'AMM, vont surenchérir le coût du traitement des cancéreux l'année prochaine.
Il ne faut pas que ces divers surcoûts pèsent sur l'objectif opposable aux médecins, qui n'en peuvent mais. Il faut donc prévoir une poire pour la soif. Nous proposons un milliard de francs supplémentaires, une sorte de cagnotte pour les professionnels de santé. Si j'en crois les premières réactions de la presse, cette disposition, demandée à juste raison par les médecins depuis longtemps, a été plutôt bien reçue.
J'en viens à la sixième suggestion : il faut faire en sorte que la réforme hospitalière ne s'arrête pas à la porte de l'hôpital. Nous sommes un peu inquiets, car il est bien évident que le succès de la réforme hospitalière passe par une forte implication du niveau local dans la gestion des praticiens hospitaliers et des chefs de service, lesquels ne sont pas tous prêts à jouer ce jeu de contractualisation ; c'est d'autant plus vrai que cette dernière débouchera, dans un certain nombre de cas, sur un redéploiement des services, parfois même des hôpitaux, point sur lequel les médecins hospitaliers sont bien sûr plus que réservés.
Septièmement - je le dis pour mémoire - il faut procéder à une remise à plat des conditions d'exercice de la pharmacie d'officine.
Huitièmement, il convient de réfléchir à une éventuelle inclusion de l'Assistance publique-Hôpitaux de Paris dans le champ de compétences de l'agence régionale de l'hospitalisation de l'Ile-de-France. Cette région est trop souvent exclue des lois que nous votons.
Ainsi, comme la LOTI, la loi d'orientation des transports intérieurs, ce projet de loi ne s'applique pas à l'Ile-de-France. Je ne comprends d'ailleurs pas pourquoi toutes les lois françaises ne visent pas cette région !
Il faudrait au moins favoriser une coopération entre l'agence régionale de l'hospitalisation de l'Ile-de-France et l'Assistance publique.
Neuvièmement, il convient de procéder à une révision rapide de la nomenclature des actes professionnels et du tarif des prestations sanitaires. C'est un vieux cheval de bataille, monsieur le ministre : il y a longtemps que l'on parle de la nomenclature, et rien n'est fait ! Là aussi, les professionnels attendent des décisions, et j'espère que ces dernières pourront être prises le plus rapidement possible.
Enfin - c'est la dixième suggestion - il faut renforcer la transparence des comptes. Suite au rapport de la Cour des comptes, nous pensons que, malgré les efforts entrepris depuis plusieurs années par la commission des comptes de la sécurité sociale et son secrétaire général, M. Jean Marmot, des efforts restent à réaliser quant à la transparence des comptes. La Cour des comptes, dans son rapport, en suggère un certain nombre qu'il faudra mettre en pratique au sein de la commission des comptes.
Mes chers collègues, sous ces réserves, la commission des affaires sociales vous propose d'adopter le projet de loi de financement de la sécurité sociale, modifié par les amendements que je vous ai annoncés, pour ses dispositions relatives aux conditions générales de l'équilibre financier et de l'assurance maladie. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Machet, rapporteur.
M. Jacques Machet, rapporteur de la commission des affaires sociales pour la famille. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, s'agissant de la branche famille, la commission des affaires sociales souhaite préciser tout d'abord, dans la mesure où la Caisse nationale des allocations familiales, la CNAF, octroie la plus grande partie des prestations familiales, que la politique familiale sera analysée presque exclusivement à travers la situation de cette caisse.
Dans un premier temps, la commission des affaires sociales a choisi de dresser un bilan de l'application de la loi relative à la famille, dont le coût, beaucoup plus fort que prévu, pèse durablement sur la situation financière de la CNAF. En ce qui concerne les aides à la petite enfance, elle reprendra succinctement l'analyse, au demeurant assez critique, que la Cour des comptes a formulée dans son rapport au Parlement.
Dans un second temps, la commission examinera la mise en oeuvre des dispositions à caractère familial du plan dit « Plan Juppé », qui trouvent, selon elle, leur prolongement dans le contenu du présent projet de loi et se sont accompagnées de la mise en place d'un nécessaire mécanisme de concertation : la conférence de la famille.
En premier lieu, je dresserai donc le bilan de la politique familiale qui a été menée ces dernières années : le coût de l'application de la loi relative à la famille a été plus élevé qu'on ne le pensait au départ, et les aides à l'accueil des jeunes enfants ont abouti, selon la Cour des comptes, à des résultats mitigés.
En effet, depuis 1995, la montée en charge plus forte que prévu des dépenses liées à la mise en oeuvre de la loi relative à la famille a contribué à creuser le déficit préoccupant de la CNAF. Celui-ci a été, en 1995, de 38,4 milliards de francs, soit une forte aggravation par rapport à 1995, où il n'atteignait « que » 10,45 milliards de francs, alors qu'il se monte aujourd'hui - vous l'avez dit à cette tribune, monsieur le ministre - à 21 milliards de francs.
La loi relative à la famille prévoyait deux grands types de dispositions : les mesures à destination des jeunes adultes et l'aide à l'accueil des jeunes enfants, avec l'extension de l'APE, l'allocation parentale d'éducation, dès le deuxième enfant, ainsi que l'amélioration de l'AGED, l'allocation de garde d'enfant à domicile, et l'AFEAMA, l'aide aux familles pour l'emploi d'une assistance maternelle agréée à domicile.
Selon les prévisions, le coût supplémentaire pour la branche famille de ces trois dispositions devait être de 2,9 milliards de francs en 1995, de 5,5 milliards de francs en 1996 et d'environ 10 milliards de francs à la fin de la montée en charge. Or, dès le deuxième semestre de 1995, on a pu constater un surcoût que l'on évalue à 3 milliards de francs en 1996 et à 3,7 milliards en 1997. Ainsi, les dépenses supplémentaires engendrées par la mise en oeuvre de la première étape de la loi pourraient atteindre plus de 14 milliards de francs, selon le rapport de la commission des comptes de la sécurité sociale de juin 1996. N'est-ce pas cependant pour le bien de nos familles ?
A cet égard, la commission souhaite faire une remarque qui corrige cette optique purement financière.
Si le premier volet de cette loi est aussi coûteux, c'est qu'il correspond bien à un besoin, notamment de la part des femmes qui souhaitent s'arrêter de travailler pour pouvoir s'occuper de leurs enfants, et qui ne le pouvaient pas auparavant pour des raisons financières. L'allocation parentale d'éducation dès le deuxième enfant a donc été positive pour la famille et la vie de famille. En revanche, les chiffres un peu secs qui viennent d'être évoqués consacrent plutôt l'échec des prévisionnistes. Avant de prendre une décision, peut-être faut-il plus souvent aller au bout de la prévision !
S'agissant toujours de l'APE, la commission des affaires sociales a souhaité porter à la connaissance de la Haute Assemblée un chiffre extrêmement significatif : actuellement, 45 % des femmes accouchant d'un deuxième enfant, soit presque une femme sur deux, demandent cette prestation, que cela soit à taux plein, soit 35 %, ou à taux partiel, soit 10 %, selon leurs ressources. Cette proportion est encore plus importante pour les femmes ayant des revenus modestes - et tant mieux ! - dans les moyennes et petites agglomérations et, surtout, dans les régions touchées par le chômage. La CNAF souligne, à cet égard, l'aspect transfert entre les prestations de chômage et l'APE. Chacun voit bien le mécanisme.
D'après une étude de la CNAF, les régimes de sécurité sociale ont dépensé, en 1995, pour l'APE dès le deuxième enfant un peu moins de 2,4 milliards de francs, dont 2,1 milliards de francs pour l'APE à taux plein, alors que les prévisions tablaient sur 1,6 milliard de francs, dont 1,05 milliard de francs pour l'APE à taux plein. Donc, pour cette dernière, les dépenses, dès 1995, sont doubles de ce qui avait été envisagé, ce qui est considérable.
La montée en charge de l'AGED a été tout aussi impressionnante, avec une augmentation de 88,6 % entre le quatrième trimestre 1994 et le quatrième trimestre 1995, soit en une année. Globalement, pour 1996, l'AGED devrait atteindre 1,6 milliard de francs. Pour 1997, son montant total est évalué à 1,86 milliard de francs, soit un doublement par rapport à 1995.
Concernant l'AFEAMA, pour la dernière période connue, c'est-à-dire de mars 1995 à mars 1996, le taux de croissance du nombre des bénéficiaires est de 20,46 %. Sur le plan des montants, on peut constater que, entre 1994 et 1997, si l'on en croit les prévisions, cette prestation devrait connaître un quasi-doublement, passant de 4,18 milliards de francs à 8,1 milliards de francs. Mais - je le rappelle - c'est pour nos familles.
Ainsi, globalement, l'application du premier volet de la loi relative à la famille, quels que soient ses mérites - et ils sont très importants, comme la commission des affaires sociales l'a déjà souligné - semble à l'origine d'une dérive financière due à de mauvaises prévisions, ainsi que je l'ai dit au début de mon propos. La commission souhaite donc fortement que cela ne conduise pas à remettre en cause la mise en oeuvre de la deuxième partie de cette loi à destination des jeunes adultes, car elle lui semble tout à fait nécessaire.
La Cour des comptes, dans son dernier rapport, a, par ailleurs, analysé l'ensemble du dispositif d'aide à la petite enfance et a soulevé questions et problèmes.
S'agissant de l'AGED, la Cour des comptes a conclu que cette aide était d'autant plus intéressante que le ménage, la famille, considéré était aisé et qu'il pouvait également bénéficier de la réduction d'impôt d'un montant maximal de 45 000 francs. Elle a déploré, par ailleurs, que la revalorisation de l'AGED en 1994 soit intervenue sans évaluation préalable et que les conditions d'ouverture du droit restent complexes. S'agissant de la pertinence du cumul entre l'AGED et la réduction d'impôt, ainsi que sur les modalités d'accès, la commission aimerait entendre votre sentiment, monsieur le ministre.
Concernant l'AFEAMA, la Cour des comptes a constaté - c'est un vrai problème selon la commission - le manque de coordination entre les CAF et les départements qui ne communiquent pas à celles-ci les décisions d'agrément des assistantes maternelles.
Sur le plan général de la concurrence entre accueil individuel et hébergement collectif, la Cour des comptes s'est interrogée sue les conséquences de l'accroissement des aides individuelles quant à l'équilibre financier des structures collectives. Il convient, toutefois, selon la commission, de relativiser ce problème dans la mesure où, d'une part, l'écart reste important entre le nombre de places de crèches et celui des bénéficiaires de l'AGED, et où, d'autre part, la pénurie de places de crèches subsiste dans certaines villes. Ainsi, on peut espérer que l'amélioration des aides individuelles, sans que cela soit encore globalement mesurable, a pu permettre de libérer des places de crèches pour les familles les plus modestes.
Le constat de la Cour des comptes qui, bien sûr, ne met en lumière que les problèmes et non les succès, invite cependant à la réflexion.
En deuxième lieu, les dispositions relatives à la politique familiale du plan dit « plan Juppé » trouvent leur prolongement dans les mesures contenues dans le présent projet de loi ou annoncées dans ce cadre et sont accompagnées d'un nécessaire mécanisme de concertation, la conférence de la famille.
La commission des affaires sociales ne vous rappellera pas dans le détail, mes chers collègues, les dispositions du plan du 15 novembre 1995 concernant la famille, mises en oeuvre par l'ordonnance du 24 janvier 1996. Elle mentionnera simplement qu'elle n'avait pas été favorable à la mise sous condition de ressources de l'ensemble de l'APJE, l'allocation pour jeune enfant. S'il est trop tôt pour dresser un bilan de la mesure, il semble néanmoins qu'elle ait engendré plus d'économies que prévu - 730 millions de francs au lieu de 600 millions de francs attendus initialement - ce qui pourrait signifier que les familles exclues sont plus nombreuses que ce qui avait été envisagé à l'origine. J'espère, monsieur le ministre, que vous pourrez dissiper cette inquiétude.
La non-revalorisation de la base mensuelle des prestations familiales a, quant à elle, permis d'économiser autant que prévu, soit 2,6 milliards de francs. C'est un effort important, dans la situation difficile que nous connaissons, qui a été demandé aux familles.
La commission des affaires sociales se félicite de constater que l'assujettissement à l'impôt sur le revenu des prestations familiales, d'abord envisagé, n'a finalement pas été mis en oeuvre par le Gouvernement.
S'agissant de ce que le plan du 15 novembre 1995 appelait « la rationalisation des prestations familiales », l'économie envisagée de 600 millions de francs ne sera qu'en partie réalisée, dans la mesure où le Gouvernement a renoncé, après les remarques de la commission des affaires sociales en janvier 1996, à la réduction des délais de prescription.
Quant à la cinquième disposition, elle concernait la rationalisation des aides au logement. Cette mesure, qui devait permette d'économiser 1,2 milliard de francs, n'a finalement engendré qu'une économie de 900 millions de francs.
La sixième disposition était relative à la contribution de la branche aux mesures d'économie de gestion, qui devrait être de 272 millions de francs.
Enfin, l'accroissement des taux de cotisation d'allocations familiales pour l'ensemble des entreprises publiques de 4,8 % à 5,2 % à compter du 1er janvier 1996 n'est finalement pas entré en application.
Les dispositions, peu nombreuses, qui concernent la branche famille dans le présent texte et celles qui ont été annoncées dans ce cadre se situent dans le prolongement du plan du 15 novembre 1995.
Si la commission des affaires sociales a jugé certaines d'entre elles positives, elle s'est interrogée sur les conséquences, pour les familles modestes, de la réforme des aides au logement. Elle a, en effet, relevé deux aspects positifs : tout d'abord, il s'agit de l'application aux entreprises publiques et à l'Etat du taux de cotisation pour les allocations familiales de 5,2 % à compter du 1er janvier 1997, dont elle vient de dire qu'elle n'avait pas été mise en oeuvre en 1996. Elle s'est, à cet égard, demandé quand les entreprises publiques et l'Etat rejoindraient le taux de droit commun, à savoir 5,4 %. Ensuite - et c'est la mesure la plus importante - le présent projet de loi de financement prévoit l'extension de l'assiette de la CSG, ce qui permettra à la branche famille de se voir affecter 3,1 milliards de francs supplémentaires.
A côté de ces recettes supplémentaires, figurent deux mesures ayant trait globalement aux aides au logement.
Ainsi, l'article 33 du présent projet de loi prévoit une harmonisation avec le RMI de la prise en compte des aides au logement dans les ressources qui sont prises en considération pour l'attribution de l'allocation de parent isolé.
Par ailleurs - mais cela est d'ordre réglementaire - une réforme des aides au logement a été annoncée. Celle-ci, qui permettrait d'économiser, en 1997, environ 600 millions de francs, consisterait, notamment, à unifier les deux aides personnalisées au logement APL 1 et APL 2. Or cette réforme a suscité certaines interrogations, voire des critiques.
Le conseil d'administration de la CNAF a émis un avis défavorable sur ce projet de réforme, dans la mesure où, selon lui, il risquait d'avoir un « impact à la baisse » pour les familles modestes. Le président de la CNAF, M. Jean-Paul Probst, m'a d'ailleurs fait part de ses inquiétudes lors des auditions préparatoires devant la commission, des affaires sociales.
M. Probst a notamment déploré le fait que, alors que cette réforme doit entrer en vigueur le 1er janvier 1997, la CNAF ne connaisse pas encore les nouveaux barèmes des aides au logement, qui ne lui seront communiqués qu'à la fin du mois de novembre. Ce délai lui est apparu trop court, tant sur le plan informatique que sur le plan de la formation des personnels, alors même que son conseil d'administration avait dû se prononcer sur le bien-fondé de ladite réforme sans en connaître les tenants et les aboutissants. Compte tenu de ce qui vient d'être dit, monsieur le ministre, pensez-vous réellement que la réforme pourra entre en vigueur au 1er janvier 1997 et pouvez-vous nous rassurer quant aux conséquences de cette réforme ?
Par ailleurs, la loi n° 94-624 du 25 juillet 1994, relative à la famille, a, par son article 41, institutionnalisé une conférence nationale annuelle de la famille. Mais ce n'est que le 6 mai 1996 qu'a été effectivement réunie cette conférence pour la première fois depuis le vote de cette loi. A cet égard, la commission des affaires sociales a estimé que le Parlement aurait pu être plus étroitement associé à celle-ci ainsi qu'aux groupes de travail constitués à son issue.
Elle considère également qu'une telle manifestation instaure un mécanisme de concertation et d'échange nécessaire pour l'élaboration d'une politique familiale ambitieuse pour l'avenir de notre pays. Elle a donc souhaité que soit solennisée cette instance de concertation en inscrivant son principe au sein du code de la famille et de l'aide sociale.
Quant à la réunion du 6 mai 1996, elle a été suivie par la mise en place de cinq groupes de travail qui accomplissent une tâche importante et qui doivent remettre leurs conclusions à la fin du mois de novembre ou au début du mois de décembre. A cet égard, j'exprime un regret : notre commission aurait souhaité pouvoir disposer de ces conclusions avant de se prononcer sur le présent projet de loi.
En conclusion, la commission des affaires sociales estime qu'il conviendra d'être vigilant sur les conséquences de la réforme des aides au logement. Vous me rétorquerez, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, que cela n'entre pas tout à fait dans vos attributions. Mais nous en reparlerons !
Par ailleurs, la commission souhaite que les aides à la petite enfance soient revues dans un sens de plus grande simplicité, de meilleure lisibilité et de plus grande équité. Elle souligne, à cet égard, la nécessité de mettre en oeuvre le plus tôt possible le deuxième volet de la loi relative à la famille concernant les aides aux jeunes adultes, tout en étant attentive à la dérive financière de l'application du premier volet de celle-ci.
Cependant, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, eu égard à l'amélioration des ressources de la branche famille, grâce à l'élargissement de l'assiette de la CSG qui permettra à ladite branche de bénéficier de 3,1 milliards de francs supplémentaires, la commission des affaires sociales s'est déclarée favorable au présent projet de loi.
Cela étant, monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, tous ces chiffres arides ne représentent que des moyens. Ne perdons pas de vue le côté humain que constituent nos familles ! Je remercie à cet égard M. Fourcade de m'avoir confié ce rapport, me permettant ainsi de m'exprimer sur le sujet qui me tient le plus à coeur - et j'en suis fier ! - à savoir, précisément, la famille.
Toute ma vie, j'ai considéré - et je n'ai pas peur de le répéter - que la famille était la cellule de base de la société. Cela semble ringard aujourd'hui, mais, si la réalité actuelle s'est trop éloignée de cette valeur, de grâce ! ne soyons pas trop négatifs. Sans gommer les difficultés de la vraie vie familiale, l'amour au sein de la famille, cela existe, même si nous devons parfois déplorer certaines violences. Mais notre silence à tous n'est-il pas complice de toutes ces difficultés ? Au demeurant, questionnez toutes les personnes qui sont le vendredi soir sur les routes, demandez-leur où elles vont : toutes vous répondront qu'elles partent retrouver leur famille, qu'elles vont « en famille ».
C'est dans cet esprit positif que la commission des affaires sociales vous propose d'adopter le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, dans ses dispositions relatives à la famille et aux prestations familiales. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Vasselle, rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales pour l'assurance vieillesse. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, dans un monde extrêmement incertain où la perspective du chômage angoisse les moins de soixante ans mais où l'inflation a été maîtrisée, les retraités peuvent apparaître, aux yeux de certains, comme des nantis dans la mesure où, précisément, ils ont des revenus garantis et non sujets à l'érosion monétaire. Or la situation globale des retraités n'est rien moins qu'homogène, même si les trente dernières années ont vu le niveau de vie général s'améliorer.
En même temps, les retraités souhaitent une plus grande reconnaissance institutionnelle, par exemple une participation au Conseil économique et social. Le Président de la République, M. Jacques Chirac, vient d'ailleurs de leur donner satisfaction sur ce point, lors du cinquantenaire de cet organisme. L'ensemble des retraités souhaitent en tout cas être davantage consultés sur les mesures qui les concernent.
La commission des affaire sociales a souhaité faire le point sur la situation des retraités. Elle a ensuite examiné la mise en oeuvre des dispositions concernant l'assurance vieillesse incluses dans le plan du 15 novembre 1995, avant de s'interroger sur l'intérêt de la création d'une conférence des retraités en tant qu'instance de consultation, par référence à la conférence de la famille dont vient de parler M. Machet et à celle de la santé, qui existe déjà.
Enfin, dans la mesure où nous avons examiné fort récemment la proposition de loi relative à la prestation spécifique dépendance, dont le président de la commission des affaires sociales, M. Fourcade, et moi-même étions signataires, nous avons souhaité poser quelques jalons pour l'avenir.
Ainsi, il nous a semblé essentiel que soient accrues l'efficacité et la cohérence des actions des différentes caisses de sécurité sociale à destination des personnes âgées dans le cadre de la coordination des aides prévues par la proposition de loi précitée.
Mais nous avons également considéré, sans remettre en cause le financement des régimes de retraite légaux, que devraient être prises des initiatives favorisant la prévoyance individuelle, en particulier en matière de dépendance, toutes initiatives qui pourraient trouver leur place au sein de la future loi sur l'épargne-retraite.
Je souhaiterais faire le point avec vous, mes chers collègues, sur la situation actuelle des personnes âgées.
Quelles sont les conséquences de la réforme des retraites du régime général ? Si l'indexation sur les prix à la consommation, mise en oeuvre dès 1987, a eu immédiatement un impact positif important sur la situation financière de la CNAVTS, deux autres dispositions, consistant l'une à passer à cent soixante trimestres, l'autre à prendre en compte les vingt-cinq meilleures années pour obtenir une retraite à taux plein, ont été très progressives dans le temps et n'ont eu au départ que peu d'influence sur le solde financier de la CNAVTS. L'impact de ces deux dernières mesures devrait cependant s'accroître progressivement au fil des années et s'élever, selon la commission des comptes de la sécurité sociale, à 1 milliard de francs en 1996 et 1997.
Selon le rapport annexé au présent projet de loi, cet impact atteindrait 4 milliards de francs en l'an 2000 et 28 milliards de francs en l'an 2010. Cela paraît tout à fait considérable !
Toutefois, l'équilibre à long terme de la branche vieillesse ne sera pas pour autant rétabli. A cet égard, il est permis de se demander si les dispositions de la loi du 22 juillet 1993, nécessaires et courageuses, seront suffisantes. Nous connaissons à cet égard une situation assez préoccupante, qui est liée à celle des autres régimes.
Sur ce point, permettez-moi de rappeler que, si le régime général a connu les réformes indiquées et si les régimes conventionnels complémentaires tels que l'AGIRC et l'ARRCO se sont engagés depuis 1993 sur la même voie douloureuse, il n'en a pas été de même pour tous les régimes spéciaux, qui connaissent déjà ou sont appelés à connaître des situations extrêmement difficiles. Nous nous en sommes ouverts avec vous, monsieur le ministre, en commission des affaires sociales et vous êtes convenu vous-même, lorsque nous avons abordé le problème de la surcompensation vis-à-vis de la CNRACL, qu'au-delà des questions que pose ce financement il faudrait également aborder les problèmes dans leur ensemble. Même si nous avons décidé de prendre un peu de recul, nous n'esquiverons donc pas, un jour ou l'autre, le débat sur les régimes spéciaux.
D'une manière générale, dans une perspective qui se situe à l'horizon 2010-2015, comme pour le régime général, le rapport du plan de l'an dernier, dit « Briet », fait apparaître une dégradation plus ou moins importante selon le régime du rapport entre cotisants et retraités. Comme vous nous l'avez dit tout à l'heure, monsieur le ministre, cette dégradation résulte d'une baisse des cotisants et d'un accroissement du nombre des retraités. Seuls les régimes de la SNCF et des exploitants agricoles enregistrent une baisse du nombre de leurs retraités, alors que l'action combinée des deux paramètres précités compromet lourdement la situation de la CNRACL et celle des fonctionnaires.
Lors de la discussion des articles seront abordés les problèmes très actuels de la CNRACL, bien connus du président de notre commission, M. Fourcade.
Les difficultés du régime des fonctionnaires viennent par ailleurs d'être soulignées dans un récent rapport de la commission des finances de l'Assemblée nationale, dit rapport « de Courson ». En effet, globalement, sur l'ensemble de la période, le nombre des fonctionnaires et des cotisants à la CNRACL va se stabiliser, alors que le nombre des retraités croîtra de 80 % pour le premier régime et sera multiplié par 2,8 pour le second.
C'est en raison de ce constat extrêmement préoccupant que, sur la proposition de notre président, M. Fourcade, notre collègue M. Descours nous présentera, au titre de la CNRACL, un amendement qui tend à plafonner la contribution de cette caisse.
S'agissant des cotisants des régimes complémentaires, il convient de noter que l'évolution de l'ARRCO est quasiment identique à celle du régime général, alors que l'AGIRC voit l'évolution de ses cotisants liée à l'évolution du taux d'encadrement, qui devrait continuer à croître, mais moins fortement que par le passé. Parallèlement, le nombre des retraités affiliés à l'AGIRC croîtra fortement.
Globalement, à partir de 2005, et surtout de 2010-2015, l'AGIRC et l'ARRCO, qui ne comptabilisent pas leurs retraités âgés de moins de soixante-cinq ans - l'effet est donc décalé dans le temps - subiront le choc de l'arrivée à l'âge de la retraite des enfants du baby boom, et ce même si les deux régimes ont signé, ces dernières années, un certain nombre d'accords visant à pérenniser leur système. Les partenaires sociaux sont donc invités à continuer dans la voie de la réforme.
J'en viens à la mise en oeuvre des mesures contenues dans le plan dit « Juppé ».
Hormis la mesure de rattrapage négatif de 0,1 % au 1er janvier 1996, qui sera évoquée plus avant, l'essentiel des mesures réellement appliquées dans le cadre du plan Juppé pour « redresser » les comptes de la branche vieillesse du régime général n'ont pas eu d'influence sur la situation financière des retraités alors que, c'est là le paradoxe, une partie de ces derniers ont, en fait, contribué à la résorption du déficit de la CNAMTS par l'accroissement de leur cotisation maladie, au 1er janvier 1996, de 1,2 %.
Trois dispositions du plan du 15 novembre 1995 concernaient la branche vieillesse.
Tout d'abord, il était envisagé de déroger au mode de revalorisation des retraites institué par la loi du 22 juillet 1993 relative aux pensions de vieillesse et à la sauvegarde de la protection sociale. Il était donc prévu de revaloriser les pensions de retraite uniquement en fonction de l'évolution des prix prévisionnels pour 1996, soit 2,1 % sans rattrapage. Or l'inflation constatée en 1995 s'est avérée plus faible que prévu, 1,9 %. Il n'y a donc pas eu besoin d'un rattrapage positif.
En fait, au 1er janvier 1996, les pensions de retraite ont été finalement revalorisées de 2 %, ce qui comprenait à la fois l'inflation anticipée, soit 2,1 %, et un rattrapage négatif de 0,1 %, rattrapage que l'on n'a pas complètement appliqué, car il aurait dû être de 0,2 %. Ainsi a-t-on limité la baisse de la revalorisation des retraites de l'ensemble des personnes âgées.
Il est d'ailleurs à noter que, en 1997, le mécanisme légal aurait dû aboutir à un taux de revalorisation de 1,1 % au 1er janvier, résultant d'une inflation prévisionnelle de 1,3 % et d'un rattrapage négatif de 0,2 % au titre de 1996.
Nous avions adopté ce mécanisme, en 1993, à l'occasion de l'examen du texte sur le fonds de solidarité vieillesse. C'est ce que l'on appelle communément l'« effet Chamard ».
En fait, cette revalorisation devrait être un peu supérieure puisqu'elle s'élèvera à 1,2 %. Sans doute, monsieur le ministre, avez-vous voulu ne pas ajouter à l'accroissement des prélèvements sur les retraités !
Ensuite, le plan dit « plan Juppé » prévoyait d'harmoniser les conditions de prise en compte des durées d'activité pour le calcul des droits à pension. Toutefois, cette disposition n'a finalement, pas été mise en oeuvre, car la parfaite coordination entre régimes qu'elle supposait a soulevé d'importants problèmes qui ne sont pas apparus, pour le moment, solubles. Peut-être, pourrez-vous nous donner de plus amples explications à cet égard, monsieur le ministre.
La troisième disposition concernait le fonds de solidarité vieillesse, le FSV, qui devait augmenter sa contribution à la branche vieillesse au titre des validations de période de chômage de 50 %. Cette disposition a rapporté à cette branche 11 milliards de francs, en 1996, et elle lui en rapportera autant en 1997. C'est là le résultat du passage du taux de compensation des cotisations des non-indemnisés de 60 % à 90 % et de l'allégement de la dette de 11 milliards de francs que nous faisions supporter à titre transitoire au fonds de solidarité vieillesse. Cela correspondait au financement du cumul du déficit constaté des années antérieures, financement qui, aujourd'hui, est assuré par la contribution au remboursement de la dette sociale.
J'ai dit au début de mon propos qu'il serait peut-être bon d'envisager l'instauration d'un mécanisme de concertation préalable en matière de vieillesse. Dans la mesure où il existe désormais une conférence nationale de la famille, une conférence nationale de la santé, la commission, faisant sienne une proposition qui lui a paru pertinente, soumettra un amendement qui tend à créer une conférence annuelle des retraités, de manière que ceux-ci puissent aborder, avec le Gouvernement, les problèmes relatifs à la vieillesse et aux retraites.
Parallèlement à cette proposition très concrète et dans le droit-fil de ce qu'a proposé le Gouvernement pour la santé, la commission a souhaité examiner les perspectives pour les années qui viennent.
Il faudrait, d'abord, penser à accroître l'efficacité et la cohérence des actions des caisses de sécurité sociale à destination des personnes âgées, conformément à la coordination prévue par le texte sur la prestation spécifique dépendance, texte qui est encore tout frais dans vos mémoires, mes chers collègues, puisque nous l'avons examiné il y peu de temps. Il a en effet paru indispensable à la commission, dans un contexte budgétaire très contraignant, qu'une telle disposition soit valorisée.
A cet égard, l'article 1er A, inscrit en exergue de la proposition de loi instituant une prestation spécifique dépendance, semble tout à fait porteur d'une nouvelle logique : instituer une coordination entre les aides existantes grâce au partenariat des différents acteurs.
Il faut rappeler que les expérimentations en matière de dépendance dans douze départements, inscrites dans la loi de juillet 1994 à l'instigation, je le rappelle, de la commission et de son président, M. Jean-Pierre Fourcade, ont démontré que le partenariat entre les départements et les caisses de sécurité sociale pouvait fonctionner à la satisfaction de tous, y compris des usagers. Le temps n'est plus, selon la commission, aux querelles de compétences et à préférer « un splendide isolement » à une collaboration efficace.
Cette coordination valorisée a d'ailleurs été souhaitée, dans le cadre de la proposition de loi sur la prestation spécifique dépendance, aussi bien par les départements que par la CNAVTS, qui a confirmé, par la voix de son président, M. Jean-Luc Cazettes, sa volonté de rencontrer au plus tôt l'assemblée permanente des présidents de conseils généraux afin de définir ensemble les modalités d'intervention de chacun qui pourront prendre place dans le cadre du cahier des charges que vous arrêterez, monsieur le ministre. Cette coordination peut d'ailleurs être une chance pour les caisses de sécurité sociale, régimes de base et même régimes complémentaires, pour remettre à plat les actions financées par leurs fonds d'action sociale respectifs.
Je précise au passage qu'il est entièrement faux d'affirmer aujourd'hui que le fait d'avoir adopté des dispositions particulières en faveur des personnes âgées au titre de la prestation spécifique dépendance va entraîner ipso facto une diminution du concours des caisses à travers leurs fonds d'action sociale au profit de ces mêmes personnes âgées. Bien au contraire, il y aura une meilleure complémentarité entre l'action des conseils généraux et celle des caisses de sécurité sociale, plus particulièrement la branche vieillesse.
Par-delà les initiatives favorisant la prévoyance individuelle qui pourraient trouver leur place au sein de la future loi sur l'épargne-retraite, il semble qu'aujourd'hui, après le dépôt de nombre de propositions de loi dont la commission s'était fait largement l'écho les années précédentes et qui n'avaient pu franchir « l'obstacle » de la séance publique, un texte vienne enfin en discussion.
En l'occurrence, il s'agit de la proposition de loi de MM. Charles Millon et Jean-Pierre Thomas, qui est aussi la synthèse des propositions de M. Jacques Barrot, aujourd'hui présent dans cette enceinte en tant que ministre du travail et des affaires sociales et qui se rappelle sans doute en avoir été le cosignataire.
La discussion générale de ce texte a déjà eu lieu, le 30 mai 1996, et les articles devraient être examinés par l'Assemblée nationale le 21 novembre prochain, dans le cadre de la « fenêtre » mensuelle ouverte aux initiatives parlementaires.
Un texte dans ce domaine est, bien évidemment, souhaitable. Toutefois, il doit d'abord tendre à dissiper nombre d'incertitudes et ne pas contribuer à accroître l'inquiétude de nos concitoyens quant à l'avenir de leurs régimes de retraite de base et complémentaires obligatoires. Les retraites par répartition doivent rester et resteront le socle de notre système de retraite. La loi du 22 juillet 1993 l'a d'ailleurs confirmé sans aucune équivoque.
Dans la mesure où le contenu des proprositions du rapporteur était connu depuis longtemps, le débat du 30 mai 1996 a surtout eu pour objet de permettre au Gouvernement, par la voix de M. Arthuis, ministre de l'économie et des finances, de préciser certains de ses choix. Ainsi, en accord avec les auteurs de la proposition de loi, il s'est déclaré favorable au caractère facultatif des plans d'épargne-retraite, à la sortie en rente et à la présence d'une forte proportion d'actions au sein des actifs de fonds.
En revanche, contrairement à ce que prévoyait la proposition de loi, le Gouvernement, toujours par la voix de M. Arthuis, a souhaité réserver le bénéfice de ces plans aux seuls salariés du secteur privé et exclure la souscription directe desdits plans par les salariés auprès des compagnies d'assurance. Il a également préféré le recours à une gestion externe. Par ailleurs, il n'a pas précisé, pour le moment, les modalités d'un « coup de pouce fiscal » qui pourrait être octroyé aux souscripteurs de ces plans afin de rendre ces derniers plus attractifs.
Sur ce point, la commission exprime un voeu ; c'est que, lors de l'examen des articles de cette proposition de loi ou lorsque celle-ci sera soumise à la Haute Assemblée, une disposition du type de celle qu'avait présentée notre collègue Jean Chérioux, dans le cadre de la discussion de la prestation spécifique dépendance, concernant les contrats d'assurance dépendance puisse être examinée favorablement.
Vous aviez demandé à M. Chérioux de retirer son amendement, monsieur le ministre, en déclarant que cette disposition serait examinée dans le cadre de la proposition de la loi sur le plan épargne-retraite.
Nous aimerions que vous puissiez nous confirmer aujourd'hui la volonté du Gouvernement d'aller dans ce sens, car c'est ce que souhaite le Parlement. S'il n'était pas opportun de prendre en considération la proposition de M. Chérioux lorsqu'il l'a présentée, si tel n'est toujours pas le cas dans le présent projet, peut-être pourrez-vous à tout le moins nous donner quelque assurance ou quelque apaisement pour dissiper notre inquiétude, voire nous annoncer que, après consultation avec votre collègue Jean Arthuis, une diposition sera présentée au moment où nous examinerons la proposition de loi.
En conclusion, mes chers collègues, face à ce texte important, qui est soumis au Parlement pour la première fois, la commission prend acte de la volonté du présent Gouvernement de rompre avec certains errements du passé.
Aussi, sous réserve que soient adoptés deux amendements, dont j'ai parlé tout à l'heure, l'un ayant trait à la création d'une conférence nationale des personnes âgées, l'autre au financement de places de services de soins infirmiers à domicile - lors de l'examen de la proposition de loi sur la prestation spécifique dépendance, vous avez accepté, monsieur le ministre, que soient financées dès à présent 2 000 places sur les 4 300 places restant à financer - la commission vous propose, mes chers collègues, d'adopter le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale.
Je ne doute pas que nous serons nombreux à le faire ; si nous pouvions être unanimes, ce serait parfait. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste et sur certaines travées du RDSE.)
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Oudin, rapporteur pour avis.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le projet de loi de financement de la sécurité sociale que nous examinons aujourd'hui est le premier du genre. Il nous est présenté par le Gouvernement en application de la révision constitutionnelle du 22 février dernier, qui donne enfin au Parlement la faculté de se prononcer chaque année sur les perspectives financières de la sécurité sociale.
C'est un des points forts de la réforme annoncée par Alain Juppé, le 15 novembre 1995. Un an plus tard - notre collègue Charles Descours l'a dit tout à l'heure - cette réforme est en marche : la Constitution a été révisée, cinq ordonnances ont été prises, quarante décrets sont soit publiés, soit en concertation, comme nous l'a précisé M. le ministre lui-même.
Nous ne pouvons que nous féliciter de l'innovation juridique constituée par les lois de financement de la sécurité sociale, que, pour ma part, je souhaitais depuis longtemps. J'avais d'ailleurs déposé, dès 1994, une proposition de loi en ce sens.
L'instauration des lois de financement de la sécurité sociale ne marque pas simplement un renforcement des pouvoirs du Parlement sur la sécurité sociale ; elle constitue l'amorce d'un changement profond de l'organisation et de la logique de notre système même de sécurité sociale.
Elle marque également le début de la remise en ordre des comptes de la sécurité sociale. La Cour des comptes, comme nous l'avons souhaité, a désormais, depuis 1994, un rôle majeur dans le contrôle des comptes sociaux. Cette réforme a été fortement défendue par la commission des finances. Les observations de la Cour contribueront à la rationalisation du cadre comptable des organismes de sécurité sociale. Permettez-moi d'insister sur ce point, car il n'est jamais possible d'avoir des politiques justes sans des comptes clairs.
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Ça, c'est vrai !
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis. A cet égard, j'ose espérer, monsieur le ministre, que le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale et ses annexes pourront être présentés en droits constatés, comme nous le demandons depuis longtemps.
Je souhaite également que les structures et les moyens de la Cour des comptes soient adaptés à cette nouvelle tâche. N'oublions jamais que la Constitution assigne à cette juridiction, parmi ses différentes missions, celle d'éclairer le Parlement.
Pour ma part je souhaiterais qu'une chambre spéciale soit dédiée au contrôle des comptes de la sécurité sociale.
L'instauration des lois de financement doit également permettre de dédramatiser la question du déficit de la sécurité sociale. Par le passé, cette question a trop souvent été abordée dans un climat d'urgence et de polémique. En l'absence de tout mécanisme assurant un équilibre a priori entre les dépenses et les recettes sociales, il est bien normal que les ajustements interviennent régulièrement chaque année. Il n'en va pas autrement pour le budget de l'Etat.
Le présent projet de loi de financement contient ainsi un certain nombre de mesures ponctuelles destinées à réduire d'environ 16 milliards de francs le déficit tendanciel des régimes de base de sécurité sociale en 1997.
A cet égard, il me faut toutefois regretter, au nom de la commission, monsieur le ministre, que la solution consistant à augmenter les recettes l'ait emporté, une fois encore, sur la stabisitation, voire la réduction, des dépenses. Certes, c'était nécessaire, nous le savons, mais nous souhaitons que ce soit au moins la dernière fois.
Depuis plusieurs décennies, nous augmentons régulièrement les prélèvements sociaux, qui sont passés, en vingt-cinq ans, de 13 % à 25 % du produit intérieur brut marchand.
Nos concitoyens commencent à être de plus en plus allergiques à toute augmentation d'impôts, de taxes ou de contributions diverses. Notre économie supporte de moins en moins ces charges que nous devons alléger périodiquement dans certains secteurs, car elles pèsent sur les salaires et sur l'emploi.
Il est significatif que le débat d'ensemble sur l'avenir de notre système de protection sociale à l'Assemblée nationale ait été perturbé, voire occulté, par la question des taxes sur les alcools ou les casinos, ce qui n'était certainement pas le point le plus important !
Pour le futur, nous devons impérativement fixer comme objectif aux lois de financement de la sécurité sociale qui se succéderont la stabilisation de la part des prélèvements sociaux dans la richesse nationale. Nous avons atteint l'un des niveaux les plus élevés des pays occidentaux, ce niveau doit nous suffire désormais pour assurer une solidarité efficace et durable.
Cela suppose que nous conservions toujours une vision globale des prélèvements obligatoires, qu'ils soient fiscaux ou sociaux, vision qui n'apparaît pas suffisamment dans ce projet de loi de financement.
La récente séparation entre les prélèvements fiscaux, dont la commission des finances est saisie, et les prélèvements sociaux, qui relèvent de la commission des affaires sociales, ne me paraît pas satisfaisante et devra certainement être revue.
C'est la raison pour laquelle la commission des finances, mes chers collègues, est réservée sur tout amendement qui aboutirait à aggraver ou à majorer les prélèvements sociaux au-delà de ce qui était prévu par le Gouvernement.
Le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale ne comporte pas d'article d'équilibre afin, si j'ai bien compris, de ne pas officialiser le déficit. Il n'est cependant pas interdit de rapprocher les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses.
Ce rapprochement fait apparaître, en 1997, un déficit tendanciel de l'ordre de 44 milliards de francs pour l'ensemble des régimes de base, qui serait réduit à 27 milliards de francs par la loi de financement.
Quant au déficit du seul régime général de sécurité sociale, qui a un caractère tout à fait officiel, il serait réduit, en 1997, et passerait de 47,2 milliards de francs à 30,4 milliards de francs.
Il convient toutefois de relever que cette réduction du déficit est acquise, pour une large part, grâce à des ressources de trésorerie ou à des transferts non reconductibles.
Par ailleurs, les perspectives de moyen terme jointes en annexe laissent espérer un retour à l'équilibre dès 1999.
Ces prévisions ont, certes, la valeur de toute projection macro-économique. La Cour des comptes, dans son deuxième rapport au Parlement sur la sécurité sociale, nous a bien rappelé les limites de l'exercice. Les moins-values sur cotisations qui expliquent le dérapage du déficit en 1996 nous incitent également à la prudence pour l'avenir.
Toutefois, j'estime extrêmement utile que la démonstration soit ainsi faite que le redressement financier de la sécurité sociale peut intervenir dans le cadre d'une ligne politique claire et persévérante qui aboutira à un rythme de progression des dépenses durablement inférieur à celui des recettes.
Monsieur le ministre, vous avez insisté sur ce point et vous avez raison, car c'est là le but qu'il convient de se fixer. Il s'agit d'un objectif politique que nous approuvons, mais qui appelle le maintien d'une grande vigilance et la poursuite des efforts engagés par le plan de redressement et de restructuration actuellement en cours.
La fixation de plafonds de trésorerie pour les principaux régimes constitue une autre innovation fondamentale du dispositif qui nous est soumis aujourd'hui. Ce mécanisme garantit un contrôle véritable du Parlement sur le financement des déficits des régimes de sécurité sociale.
De ce fait, la compétence du Parlement apparaît plus étendue pour les finances de la sécurité sociale que pour celles de l'Etat. Il ne nous reste plus qu'à souhaiter que ce mécanisme puisse ultérieurement être appliqué à l'exécution des lois de finances.
Par le présent projet de loi de financement de la sécurité sociale, il nous est proposé par ailleurs une réforme ambitieuse, qui recueille l'appui et l'accord de la commission des finances : il s'agit de l'élargissement de l'assiette de la contribution sociale généralisée, la CSG, qui permettra de diversifier le financement de la sécurité sociale pour le rendre à la fois plus équitable et moins sensible à la conjoncture économique.
Toutes les modalités de cette CSG élargie ne sont pas également satisfaisantes. Je pense ici au mécanisme d'acomptes de la CSG due au titre de certains produits de placement, qui ne semble pas avoir de justification véritable. Je pense également à l'assiette de la CSG sur les jeux, qui a été définie de façon peut-être trop arbitraire.
Par ailleurs, l'amorce du basculement des cotisations maladie sur cette contribution sociale généralisée à base élargie constitue le préalable financier à la création d'un régime universel d'assurance maladie.
J'appelle toutefois votre attention, monsieur le ministre, sur le fait que ce basculement ne pourra pas être prolongé dans les prochaines années sans une adaptation corrélative de la fiscalité sur les revenus de l'épargne.
Le vote de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie proposé par le présent projet de loi de financement donnera le coup d'envoi au nouveau dispositif de régulation des dépenses de santé prévu par les ordonnances du 24 avril 1996.
Fixé à 600,2 milliards de francs pour 1997, cet objectif est volontariste, mais reste réaliste.
Votre rapporteur pour avis est convaincu que la maîtrise des dépenses d'assurance maladie ne peut être que globale et qu'il ne saurait y avoir de maîtrise médicalisée digne de ce nom sans une maîtrise des enveloppes financières globales rendue possible par une amélioration réelle des mécanismes comptables.
Le mécanisme des enveloppes par région, par secteur et par profession apparaît très responsabilisant. Il permet de concilier les stratégies particulières avec les intérêts collectifs. La commission des finances l'avait déjà proposé dès 1992.
La restructuration du système hospitalier est devenue urgente. Il convient de réduire les inégalités dans la répartition géographique des dotations ; elles ont atteint des niveaux qui ne sont plus tolérables.
Dans mon rapport écrit, j'évoque ces inégalités qui, par région et par habitant, évoluent de 1 348 francs en Bourgogne à 2 892 francs en Ile-de-France et à 2 636 francs en Alsace, soit du simple au double. La région des Pays de la Loire, que j'ai l'honneur de représenter, se situe à 1 673 francs seulement. Elle est en avant-dernière position, mais personne ne s'y estime pour autant ni mal soigné, ni mal entouré. Cela nous ouvre des horizons, quand on sait l'importance des excès commis dans d'autres parties du territoire.
Les taux d'évolution des enveloppes régionales devront donc être différenciés, voire négatifs pour certains. Il conviendra d'organiser la mobilité du personnel hospitalier, si la marge offerte par son taux de renouvellement naturel n'apparaît pas suffisante.
Enfin, et j'insiste sur ce point, l'informatisation sera l'un des axes essentiels de la réforme du système de santé. Hôpitaux, cabinets médicaux, caisses de sécurité sociale, assurés sociaux, tous les acteurs sont concernés par cette informatisation, qui conditionne le succès final de la réforme. Seule la généralisation de l'informatique permettra de connaître les coûts de gestion des pathologies dont a parlé tout à l'heure M. Gaymard en disant que l'on ne les connaissait pas tous. Elle permettra également de suivre l'évolution des pratiques médicales et de développer l'information et la formation permanente des médecins.
La commission des finances a, bien entendu, donné un avis favorable à ce premier projet de loi de financement de la sécurité sociale. Elle n'a pas jugé nécessaire d'y apporter des modifications de fond.
Au-delà de son souci de voir se stabiliser le montant des prélèvements fiscaux et sociaux, la commission des finances appelle de ses voeux une mise en oeuvre rapide de tous les aspects du plan de redressement et de restructuration de notre système de protection sociale. Notre attention s'est d'abord concentrée, il est vrai, sur la réforme de l'assurance maladie, car c'est dans ce secteur que résidait la plus grande partie du déficit. Mais il nous faudra avancer davantage dans la définition d'une politique familiale qui, à enveloppe maîtrisée, puisse atteindre les objectifs qui seront définis par la conférence nationale de la famille.
Nous aurons également à régler le problème lancinant de l'équilibre à long terme des régimes spéciaux de retraite, que M. Alain Vasselle vient d'évoquer.
Pour s'en tenir aux seuls régimes de retraite des fonctionnaires civils et des collectivités locales, l'équilibre financier qui existait en 1993 s'est dégradé en un léger déficit, qui atteignait 6,6 milliards de francs en 1995. Ce déficit grossira rapidement, pour atteindre 20 milliards de francs en l'an 2000, 65 milliards de francs en 2005, 100 milliards de francs en 2010 et 150 milliards de francs en 2015, si aucune mesure de redressement n'est prise d'ici là.
Chaque année, le Parlement demandera au Gouvernement de l'éclairer particulièrement sur les perspectives les plus inquiétantes, et j'en ai cité certaines. C'est la raison pour laquelle la commission des finances a souhaité une rationalisation des différents rapports demandés au Gouvernement en complément des annexes financières prévues par la loi organique.
Nous ne pouvons dissocier l'effort que le Gouvernement et sa majorité ont engagé pour réduire le déficit du budget de l'Etat de celui dont nous débattons aujourd'hui et qui a pour objectif de rééquilibrer nos comptes sociaux.
Cette action de redressement est nécessairement globale, même si les contraintes peuvent apparaître différentes. Notre système de protection sociale est fondé sur le principe de la répartition immédiate. L'équilibre financier est donc impératif, à moins de faire supporter aux générations futures la protection sociale des générations actuelles. C'est cette contrainte qui nous a amenés à créer la caisse d'amortissement de la dette sociale et à nous fixer un objectif d'équilibre pour 1999.
La mise en oeuvre du plan de restructuration et de redressement impliquera, pour tous les acteurs et pour tous les bénéficiaires des régimes sociaux, des efforts réels que nous ne mésestimons pas.
Cependant, en aucun cas, le niveau global de protection ne sera réduit. Il s'agit tout à la fois de maîtriser la croissance des dépenses - pour la maladie, 590 milliards de francs cette année ; 600 milliards de francs l'année prochaine - de restructurer, de régionaliser, de responsabiliser davantage afin de dépenser mieux pour sortir de cette logique intenable qui consiste à toujours dépenser plus.
Désormais, le Parlement, comme il l'a souhaité, est un élément clé de la détermination de notre politique sociale et de son équilibre financier.
Nous saluons cette première loi de financement, qui marquera, nous en sommes convaincus, le début d'un redressement durable de notre système de protection sociale. Mais nous savons aussi que ce n'est que le début d'une action en profondeur qui se déroulera sur le long terme et qui a pour objectif final de mieux garantir la protection sociale de nos concitoyens. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Très bien !
M. le président. La parole est à M. le président de la commission des affaires sociales.
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. De quoi parlons-nous ? De quoi débattons-nous ? Nous parlons d'une masse de dépenses qui, pour 1997, s'établira, si les prévisions du Gouvernement sont exactes, à 1 685 milliards de francs, et nous débattons pour savoir si le déficit sera légèrement inférieur ou légèrement supérieur à 30 milliards de francs.
Il faut garder ces deux chiffres à l'esprit pour mieux apprécier les ordres de grandeur respectivement du budget de l'Etat - là, nous parlons d'une masse de dépenses d'environ 1 500 milliards de francs - et du déficit, dont nous débattons pour savoir s'il s'élèvera à 280 milliards de francs ou à 290 milliards de francs.
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Très bien !
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Mes chers collègues, si j'ai tenu à rappeler ces chiffres, c'est pour ramener un peu de réalité dans cet hémicycle et vous inciter à poser les questions de fond qui méritent d'être posées.
En abordant aujourd'hui pour la première fois la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale, nous entamons une véritable réforme de notre système de protection sociale.
Sans revenir sur les observations pertinentes et de grande qualité des quatre rapporteurs, je poserai une seule question : par quels moyens peut-on rééquilibrer le déficit actuel de notre système de protection sociale sans majorer encore les prélèvements obligatoires et sans tomber dans les excès de systèmes privatisés ne garantissant pas à tous nos concitoyens un traitement équitable ?
Pour traiter cette question, je présenterai deux observations préliminaires et j'indiquerai les quatre pistes que, selon moi, le Gouvernement et ceux qui le soutiennent devront emprunter au cours des prochaines années.
Première observation : le déficit de la sécurité sociale n'est pas le fait de la seule assurance maladie, comme on voudrait trop souvent nous le faire croire. Il provient de trois branches sur quatre : la vieillesse, la famille, la maladie, la branche accidents du travail enregistrant un léger excédent. C'est pourquoi il faut apporter le même soin à l'assurance vieillesse et à la politique familiale qu'à l'assurance maladie.
Il est clair que la maîtrise des dépenses d'assurance maladie est beaucoup plus difficile à mettre en oeuvre que la maîtrise des dépenses de vieillesse ou de la famille ce n'est pas une raison pour ne pas s'en occuper.
En ce qui concerne la vieillesse, je me réjouis que l'Assemblée nationale examine prochainement la proposition de loi relative à l'épargne-retraite, parce que celle-ci ne conduit pas du tout à une privatisation de la sécurité sociale, mais correspond à la mise en place d'un troisième niveau de retraite par capitalisation permettant, dans un avenir proche, en 2005, 2010, 2015, de compenser les difficultés de nos systèmes de répartition.
Je souhaite, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous soyez ouverts à ce projet d'épargne-retraite, qui sera, pour beaucoup de nos concitoyens, le complément nécessaire de leur retraite.
Quant à la politique familiale - M. Machet l'a dit avec son coeur et son talent habituels - nous devons avoir le courage d'en ajuster les moyens à nos capacités de financement. La loi, relative à la famille, du gouvernement précédent a été ambitieuse. Elle a, reconnaissons-le, dépassé ses objectifs en matière de dépenses. Elle a donc produit des résultats positifs. Mais nous devons mieux veiller à définir nos priorités en ce domaine.
Développer à tout va les prestations n'est pas le meilleur moyen de garantir la pérennité de celles-ci, surtout lorsqu'elles attirent dans notre pays de nouveaux résidents, qui sont à la recherche désespérée d'une couverture sociale. Il faudra étudier de plus près comment s'applique notre système d'allocations familiales et de prestations familiales à tous ceux qui résident sur notre territoire.
J'en viens à ma deuxième observation. J'ai entendu M. Oudin souligner à juste titre que nous devions maîtriser les équilibres financiers en cessant de majorer les prélèvements obligatoires. Je partage son avis d'autant que - vous l'avez constaté, mes chers collègues, en ce qui concerne la fiscalité locale - nos concitoyens sont las de voir leurs versements majorés. L'effort annoncé de maîtrise des dépenses ne se traduit pas toujours de manière concrète.
Pourtant, la majorité de la commission des affaires sociales a accepté, pour 1997, les quelques recettes supplémentaires proposées par le Gouvernement et en a ajouté d'autres. Elle souhaite ne pas retomber, comme ce fut le cas trop souvent depuis vingt ans, dans le travers du non-remboursement ou de la suppression de prestations.
Dans la période difficile dans laquelle nous sommes en matière d'emplois, d'activités, de revenus, nous considérons qu'il vaut mieux, pour tenter de rééquilibrer à court terme les mécanismes de financement de la protection sociale, faire appel à quelques recettes nouvelles, notamment lorsqu'elles concernent des personnes qui peuvent faire cet effort, plutôt que de supprimer des remboursements de médicaments ou d'opérations chirurgicales, comme on l'a trop fait depuis un certain nombre d'années.
Les recettes nouvelles que vous nous avez proposées, monsieur le ministre, ont fait l'objet de grands débats à l'Assemblée nationale, notamment pour ce qui concerne l'alcool, le PMU ou les courses. Nous n'y reviendrons pas, car nous considérons que les arbitrages effectués à l'Assemblée nationale sont définitifs.
Vous nous proposez des dispositions plus importantes. Par exemple, vous nous proposez de transférer un point de cotisation d'assurance maladie vers la CSG. Je crois que c'est une bonne réforme, car elle permet de majorer les salaires directs dans une proportion faible. Les 8 milliards de francs dont vous avez parlé représentent une somme tout à fait importante pour le développement de la consommation des ménages.
Par ailleurs, vous nous proposez d'étendre et d'harmoniser l'assiette de la contribution sociale généralisée.
Il est un point sur lequel je doute encore, celui de la déductibilité de la deuxième partie de la CSG. C'est un point sur lequel on peut s'interroger et qui, à mon avis, ne peut être étudié que dans la perspective d'une modification complète de notre fiscalité sur le revenu. C'est un point qui fera sans doute l'objet d'autres débats.
Monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, vous nous proposez d'essayer de tendre vers l'équilibre progressivement, en deux ans et demi, ou peut-être en trois ans. Quelles pistes pourrions-nous emprunter pour rééquilibrer les comptes de la sécurité sociale, c'est-à-dire pour effacer ce déficit de 30 milliards de francs sur les 1 685 milliards de francs, sans augmenter les prélèvements et sans réduire un certain nombre de prestations auxquelles nous sommes attachés ? Ces pistes sont au nombre de quatre et sont complémentaires.
La première piste, c'est la responsabilisation.
Il faut, bien entendu, engager un débat public et demander à la représentation nationale de se prononcer sur la politique de santé. A ce titre, je remercie M. le secrétaire d'Etat de nous avoir indiqué les grands objectifs de la politique de santé publique. Je constate qu'en examinant ces grands objectifs on peut établir un certain nombre de priorités, on peut essayer de déterminer les secteurs dans lesquels nous pouvons dépenser plus pour améliorer la situation.
J'ai été frappé, monsieur le secrétraire d'Etat, de ce que vous avez dit à propos du décès des jeunes et de la mortalité infantile. Il y a là un certain nombre de domaines dans lesquels il convient de faire des efforts, et je crois que ce débat sera utile, puisqu'il permettra au Gouvernement de préciser des objectifs.
Responsabiliser, c'est aussi impliquer tous les secteurs. Les règles de maîtrise financière ayant déjà été posées, la commission des affaires sociales proposera de les étendre au secteur médico-social. Mais je sais, monsieur le ministre, que vous avez retenu un autre calendrier, lié à la réforme de la loi de 1975. Toutefois, il est clair que dans un pays épris de justice comparative, on ne peut pas imposer des efforts à la médecine hospitalière et à la médecine ambulatoire si, en même temps, on ne traite pas tout le secteur médico-social, peut-être selon des normes différentes. Si l'on encadre, il faut le faire partout, pour éviter les dérapages.
Responsabiliser, c'est aussi impliquer nos concitoyens dans l'effort de maîtrise des dépenses de santé. Dans ce domaine, l'introduction du carnet de santé marque une étape. Nous devons le plus vite possible rendre ce carnet obligatoire.
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Il l'est !
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Je comprends que vous ne l'ayez pas mis en place tout de suite, mais je crois qu'il faut aller très vite. Il doit devenir l'instrument d'un dialogue entre le prescripteur et le patient.
La clé de la réussite, c'est la confiance du patient envers son médecin, laquelle tient à la régularité de leurs relations. Dans cette optique, vous avez tout à fait raison de chercher à ressusciter la médecine de famille, mais vous ne devez pas tuer pour autant ce qui fait l'originalité de notre système de santé, qui est fondé sur un strict respect des principes libéraux de l'exercice de la médecine.
Monsieur le ministre, vous avez eu raison de vouloir stopper la baisse constante du niveau de prise en charge collective des médicaments et des soins, à laquelle nous avons trop souvent recouru depuis une vingtaine d'années. Il faut substituer aux déremboursements sauvages une pédagogie de la responsabilité.
La deuxième piste, c'est celle de la contractualisation. Vous l'avez dit vous-même tout à l'heure, monsieur le ministre, les exigences financières du moment ont un peu « grippé » les relations du Gouvernement avec le corps médical. Vous avez souhaité, et vous l'avez répété tout à l'heure, instaurer un dialogue approfondi avec les professions de santé, et la commission a souhaité envoyer elle-même un signal en proposant qu'une réserve soit affectée pour 1997 au financement des mesures nouvelles de santé publique, décidées par l'Etat ou qui résulteraient de négociations conventionnelles.
Comme le disait André Bergeron, dans une négociation, il faut un peu de grain à moudre ! Si nous parvenons à réunir autour d'une table les organismes de sécurité sociale et les médecins afin de dégager quelques masses financières pour améliorer, sur un certain nombre de points, les nouvelles technologies médicales ou faciliter la mise en place de nouvelles thérapies, nous serons allés dans le bon sens, nous aurons revigoré la négociation collective. Je souhaite que les médecins libéraux acceptent de répondre à cet appel.
Quant à la médecine hospitalière, il est clair que les hôpitaux doivent être engagés dans cette logique contractuelle avec l'Etat et la sécurité sociale, mais, là aussi, sans oublier les médecins. On n'arrivera à rien en matière d'économies hospitalières - je le sais parce que j'ai participé à la gestion de deux hôpitaux de tailles différentes - si l'on n'intéresse pas les chefs de service et l'ensemble du personnel médical aux économies de gestion de leur service.
Par conséquent, là aussi, c'est la contractualisation qui s'impose. Certes, les ordonnances ont prévu la conclusion de tels contrats, mais il faut maintenant aller vite.
Enfin, contractualiser, monsieur le ministre, et c'est un point plus difficile, c'est clarifier les relations entre l'Etat et les caisses de sécurité sociale. Il faut bien préciser les responsabilités des uns et des autres pour éviter les mauvaises polémiques comme celles que nous avons vu surgir voilà quelques semaines.
Le Parlement pourrait demander aux conseils d'administration des caisses d'établir des programmes pluriannuels d'économies permettant de nous orienter vers cet objectif de réduction des dépenses, qui me paraît tout à fait essentiel.
Le Parlement serait ainsi saisi, avec les rapports de la Cour des comptes et ceux du Gouvernement, de propositions d'économies parmi lesquelles il pourrait choisir, ce qui lui permettrait de mieux préciser la politique dans laquelle il souhaite s'engager.
La troisième piste concerne la décentralisation. M. Claude Huriet l'a défendue avant moi et il le confirmera sans doute tout à l'heure. Lors de la discussion de la loi hospitalière de 1991 dont il était le rapporteur, nous avions voulu opposer au « tout-Etat » une logique de responsabilité locale.
Personne n'a voulu aller dans cette voie. Pourtant, nos déplacements chez les principaux partenaires de notre pays nous ont convaincus que la maîtrise des dépenses de santé ne peut résulter que d'un rapprochement des acteurs et des décideurs.
A cet égard, le modèle retenu pour la prestation spécifique dépendance dont a parlé notre excellent collègue M. Alain Vasselle tout à l'heure me paraît exemplaire : définir quelques principes forts et pérennes, avoir un filet de sécurité sur le plan national et laisser au niveau local, par la voie conventionnelle, le soin de gérer la prestation me paraissent de nature à nous rapprocher de nos concitoyens et à nous permettre de mieux les servir, au meilleur prix.
On pourrait adopter ces principes pour plusieurs séries de prestations, car je crois que, dans cette maison, nous sommes très nombreux à être partisans d'étendre le domaine de la décentralisation.
J'en viens à la quatrième piste, qui est la plus douloureuse, monsieur le ministre. C'est la piste de la restructuration. C'est en effet la structure même de notre système de protection sociale qu'il faut désormais avoir le courage de remettre en cause.
Restructurer, c'est d'abord cesser de redimensionner l'appareil hospitalier par le seul effet aveugle du budget global. Nous attendons beaucoup des nouvelles missions confiées aux directeurs des agences régionales de l'hospitalisation, mais je crois, que pour faire naître une véritable culture de l'« hôpital-entreprise », il faut aller beaucoup plus loin que la mise en place de ces agences : il faut, là aussi, essayer de restructurer sans détruire, mais de restructurer sur la longue période de manière à avoir des effets mesurés mais efficaces.
De même, les agences devront développer la coopération interhospitalière plutôt que de s'en tenir à proposer de réduire ou de supprimer les moyens des hôpitaux. C'est à la lisibilité de leur démarche que tiendra leur réussite.
Restructurer, c'est aussi mieux utiliser les moyens des caisses. La commission connaît les efforts engagés par ces dernières pour rationaliser leur gestion. Mais nous ne sommes pas tout à fait convaincus qu'elles soient arrivées au terme des opérations de restructuration et d'amélioration de gestion. Des rapports sur l'informatisation des caisses ou leurs mécanismes de fonctionnement montrent qu'il y a encore quelques progrès à faire.
Monsieur le ministre, les collectivités territoriales font, à l'heure actuelle, de gros efforts pour limiter leurs dépenses et améliorer leur gestion ; il n'est pas interdit aux grands organismes de sécurité sociale de faire de même afin de procéder à des économies réelles.
Restructurer, c'est encore achever la réforme de l'assurance vieillesse.
Que cela plaise ou non, le débat sur les régimes spéciaux ne pourra pas être éludé ; il faudra y venir le plus rapidement possible.
Il est temps aussi de clarifier les relations entre les régimes eux-mêmes. Vous savez l'intérêt que je porte à la surcompression financière qui affecte la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales. C'est une forme légale d'extorsion de fonds qui s'apparente plutôt à la stratégie du Sapeur Camember, qui creuse un trou pour en remplir un autre, qu'à une véritable gestion des caisses de retraite.
Le texte que vous nous présentez contient des dispositions provisoires pour la CNRACL. Nous vous proposons de mettre en place un système pour le plus long terme, qui évitera que les prélèvements effectués sur cette caisse ne soient décidés au gré de la seule humeur de ceux qui veulent boucher un trou en creusant dans un autre qui est encore de taille modeste.
Voilà, monsieur le ministre, monsieur le secrétaire d'Etat, les sujets que je voulais aborder dans cette brève intervention.
D'ores et déjà, il est temps de mettre en chantier la loi de financement de l'année prochaine. Je tiens à vous féliciter, monsieur le ministre, d'avoir tenu vos engagements, d'avoir respecté le calendrier et de nous avoir présenté un ensemble de textes tout à fait important.
Mes chers collègues, pour que le Parlement puisse assumer pleinement les responsabilités nouvelles qui viennent de lui être confiées, il doit avoir le courage d'aider le Gouvernement à maîtriser au plus vite la dérive des dépenses. Il doit aussi avoir la volonté de renouer le dialogue et il doit montrer que la loi de financement de la sécurité sociale, plutôt qu'un acte de puissance publique, est le début d'une concertation très générale, à la fois professionnelle et géographique, sans laquelle nous ne pourrons pas sauver notre protection sociale.
M. Lucien Neuwirth. Très bien !
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Malgré les tentations qui seront fortes dans les prochains jours de débattre à l'infini de l'articulation des recettes nouvelles ou du calibrage de ce que l'on va prendre à l'un ou à l'autre, je vous demande, mes chers collègues, de faire en sorte que notre débat reste au niveau de cette ambition. Sachons oublier l'accessoire pour nous souvenir de l'essentiel : le système français de protection sociale a été et est encore parmi les meilleurs du monde. Nous devons le sauver avant qu'il ne soit trop tard ! (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Très bien !
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 71 minutes ;
Groupe socialiste, 62 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 53 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 44 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 32 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 28 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Autain. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. François Autain. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, notre assemblée aborde donc aujourd'hui, pour la première fois, la discussion d'un projet de loi de financement qui, désormais, viendra chaque année ponctuer la vie de notre système de sécurité sociale.
Le climat dans lequel s'est ouverte cette discussion est pourtant bien morose. Est-ce la nouveauté de l'exercice ? Est-ce la prise de conscience tardive de sa difficulté, qui confine parfois à l'impossible ? Toujours est-il que l'Assemblée nationale a paru peu empressée d'assumer la nouvelle responsabilité qu'elle avait pourtant choisi elle-même de se confier.
Certes, elle a su retrouver quelque ardeur pour débattre des taxes qui pèsent sur les activités ludiques ou sur les alcools, comme si, en se mobilisant ainsi sur un aspect somme toute marginal de ce projet de loi, elle voulait masquer l'essentiel, à savoir l'incapacité du Gouvernement à financer le déficit de la sécurité sociale, relatif certes, mais important tout de même, après nous avoir promis qu'après l'instauration de la contribution au remboursement de la dette sociale et grâce à sa structure de cantonnement, ce déficit chronique, que tout le monde critiquait, surtout quand vous étiez dans l'opposition d'ailleurs, et dont souffrirait la sécurité sociale, était enfin circonscrit et définitivement vaincu.
M. René Régnault. Hélas !
M. François Autain. Reconnaissons au passage que, de toutes les mesures que comportait le plan Juppé, c'est la CRDS qui a été le plus rapidement et le plus complètement appliquée.
Cet échec - car il faut bien parler d'un échec - en annonce d'autres, au point qu'à l'heure actuelle personne ne se hasarderait à pronostiquer le succès d'un plan dont tout le monde craint qu'il ne soit fondé sur des hypothèses trop fragiles.
Pour mieux comprendre ce scepticisme qui gagne même les rangs de votre majorité, monsieur le ministre, il faut revenir sur un passé récent, au risque d'être contraint de rappeler quelques souvenirs parfois désagréables.
On ne peut s'empêcher, en effet, de voir un symbole dans le fait que nous abordons l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale presqu'un an jour pour jour après la révolution annoncée par M. Alain Juppé, le 15 novembre 1995.
Quelle belle journée que cette journée-là, où, chers amis de la majorité, vous étiez bien plus nombreux qu'aujourd'hui, tous debout pour applaudir à tout rompre cet acte révolutionnaire, allais-je dire, disons « refondateur » pour reprendre l'adjectif utilisé par M. le rapporteur.
Malheureusement, il n'a pas fallu beaucoup de jours pour que ce discours triomphant ne débouche sur la plus grande crise sociale connue par la France depuis 1968. Pourquoi ? Tout simplement parce que, au-delà de ceux qui avaient choisi la grève pour protester contre la remise en cause de leurs régimes spéciaux, nos compatriotes constataient que ce plan aggravait les charges qui pesaient sur leurs salaires sans pour autant garantir une quelconque amélioration de leur protection sociale, bien au contraire.
Dans le même temps, on pouvait s'étonner que M. le Premier ministre, qui leur proposait de s'engager dans la voie de la réforme, était celui-là même qui l'avait pourtant refusée quelque temps plus tôt. Comment, en effet, ne pas se rappeler au moins les trois bévues les plus graves d'Alain Juppé lorsqu'il était dans l'opposition ?
La première, c'est d'avoir osé dire, lorsque M. Michel Rocard a institué la contribution sociale généralisée, qu'il ne s'agissait que d'un impôt de plus et d'avoir fait voter l'ensemble de ses amis contre ce projet, à l'exception notable, il est vrai, je le reconnais, de quelques éléments de la majorité sénatoriale dont je salue le courage et la clairvoyance.
M. Charles Descours, rapporteur. C'est pour cela que M. Evin a soutenu Juppé !
M. François Autain. La deuxième bévue, c'est lorsque Pierre Bérégovoy a courageusement tenté de mettre en oeuvre les instruments d'une maîtrise médicalisée des dépenses de santé. On a vu M. Juppé descendre dans la rue au côté des médecins pour laisser croire à la faillite de notre système de santé et dénoncer l'atteinte portée à la dignité du corps médical.
La troisième, qui n'est sûrement pas la moins grave, c'est d'avoir soutenu un programme présidentiel qui promettait, aux médecins en particulier mais aussi à beaucoup d'autres, monts et merveilles, et des lendemains qui chantent !
N'est-ce pas M. Chirac qui, dans un entretien accordé à Impact Médecin Hebdo , déclarait pendant la campagne présidentielle : « Notre approche est sans rapport avec la volonté exprimée par certains de plafonner les dépenses de santé par rapport au PIB. » Je ne sais pas qui était visé dans ces propos, mais force est de constater aujourd'hui que la politique que vous nous proposez, monsieur le ministre, a quand même quelque chose à voir avec ce plafonnement des dépenses de santé que dénonçait le futur président de la République !
La cause profonde de l'échec du plan de M. Alain Juppé, c'est d'avoir opéré ce virage à 180 degrés par rapport à la plate-forme présidentielle, prenant le contre-pied de la politique qu'il défendait quand il était dans l'opposition, suscitant dans son électorat, singulièrement chez les médecins, une réaction de rejet qui a fini par gagner sa personne.
En d'autres termes, l'homme qui avait pris de telles positions ne pouvait pas être celui de la réforme. Il ne pouvait surtout pas être celui de cette réforme-là car, loin de tirer les leçons des erreurs passées, le plan du 15 novembre n'a fait qu'accroître encore l'inquiétude et le scepticisme de nos concitoyens.
Car, enfin, ne nous a-t-on pas promis, voilà un an, de ramener le déficit à 17 milliards de francs cette année pour revenir à l'équilibre en 1997 ? Comment ne pas constater aujourd'hui que c'est un déficit de 51,5 milliards de francs qui est attendu pour cette année, que le trou sera encore de 30 milliards de francs l'an prochain et que l'on n'ose même plus nous parler de retour à l'équilibre avant 1999 ? C'est en tout cas l'année qui est citée dans le rapport.
Pourquoi 1999 ? Pourquoi pas 2000 ou 2001 ? Nous n'en savons rien. Personne ne peut prédire aujourd'hui de façon crédible une telle échéance, le problème de l'heure étant, me semble-t-il, non pas la date de disparition du déficit, mais bien la date et les moyens de son financement. Or, jusqu'à ce jour, vous avez été, monsieur le ministre, il faut bien le dire, d'une discrétion exemplaire, vous abstenant de répondre lorsque la question vous était posée, notamment lors de la dernière réunion de la commission devant laquelle vous avez été auditionné.
Tout à l'heure encore, je vous ai écouté attentivement, sans déceler la moindre esquisse de début de solution à ce problème. Simplement avez-vous consenti à reconnaître qu'il s'agissait là d'un problème de second ordre, ce que vous n'avez pas toujours fait, vous en conviendrez, surtout lorsque vous étiez dans l'opposition ! Combien de fois ne nous avez-vous pas critiqués pour ces déficits ? Vous considérez aujourd'hui qu'un déficit est un problème de second ordre. J'en prends acte.
M. Marcel Charmant. Bonne remarque !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Un déficit transitoire !
M. François Autain. Transitoire, oui, c'est évident ! On verra en 1998 !
Comment, après tout cela, espérer que les perspectives tracées par le projet de loi de financement de la sécurité sociale emportent la conviction ?
Les causes de l'échec du plan sont nombreuses.
La première est, j'en conviens, que les recettes n'ont pas été au rendez-vous. Vous avez beaucoup insisté, monsieur le ministre, sur le triste effet du rétrécissement de la masse salariale sur les ressources de la sécurité sociale. Mais, enfin, si la masse salariale se rétrécit, c'est bien que le chômage s'accroît et que les salaires ne progressent plus !
M. Charles Descours, rapporteur. Par rapport aux prévisions !
M. François Autain. Par rapport aux prévisions, je veux bien le reconnaître.
Si les salaires ne progressent plus, c'est que le succès économique n'est pas au rendez-vous et que votre politique, par voie de conséquence, doit être considérée comme mauvaise, car il n'est plus possible aujourd'hui d'incriminer la conjoncture internationale. En effet, ce sont bien vos choix, après ceux de M. Edouard Balladur, qui font aujourd'hui que la France demeure dans la logique de récession, tandis que ses principaux partenaires occidentaux, les Etats-Unis en tête, aperçoivent le bout du tunnel.
Autrement dit, vous avez organisé la récession en cassant la reprise de l'activité économique par des prélèvements massifs et répétés, dont mon collègue et ami Jean-Luc Mélenchon, qui interviendra tout à l'heure, avait fait la recension à l'occasion du débat sur le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale au moi de juin dernier.
M. Jean-Luc Mélenchon. Excellente référence !
M. François Autain. Citant la Tribune - même datant du mois de juin dernier, cela mérite d'être repris - Jean-Luc Mélenchon disait : « Au hit-parade des hausses d'impôts, le Gouvernement Juppé l'emporte très largement sur son prédécesseur... Pas moins de 126 milliards de francs de prélèvements nouveaux en année pleine ont été décidés depuis juin 1995. Ils ont porté à un record historique le taux de prélèvements obligatoires, qui atteint 47,5 % du PIB cette année, selon le ministère des finances. Et 84 % de ces prélèvements nouveaux pèsent sur les ménages. »
M. Jean-Louis Carrère. C'est normal ! Il est premier partout !
M. François Autain. Dans ces conditions, on comprend que l'annonce d'une baisse des impôts pour 1997 ait plutôt fait un bide, pour employer une expression familière qui veut bien dire ce qu'elle veut dire.
On peut d'ores et déjà parier que les orientations de la loi de finances vont aggraver cette évolution - je devrais même plutôt dire « involution ». En effet, il est question de santé et vous savez qu'en physiologie médicale « involution » veut dire rétrécissement, rétractation d'une cellule ou d'un organe. En l'occurrence, c'est bien de cela qu'il s'agit.
La deuxième excuse avancée pour justifier la médiocrité des résultats obtenus par le Premier ministre, M. Alain Juppé, est que la réforme engagée ne saurait produire ses effets qu'à moyen ou à long terme. Mais que ne l'avez-vous dit et, surtout, prévu plus tôt, monsieur le ministre ? En vérité, si la réforme ne produit aucun effet, c'est parce que, au-delà des apparences, elle n'est pas engagée. Tout se passe comme si l'indice d'application de vos ordonnances évoluait parallèlement à celui de la popularité de notre Premier ministre. Vous comprendrez qu'on finisse par s'inquiéter ! (M. Mélenchon applaudit.)
La troisième cause des déceptions enregistrées serait la résistance de la société française à la réforme. Mais la réforme, monsieur le ministre, n'est pas seulement une affaire d'ambition ; c'est une affaire de concertation ! Votre savoir-faire, que personne ne saurait mettre en doute, se heurte malheureusement trop souvent aux maladresses du chef du Gouvernement.
Après ces quelques rappels nécessaires pour situer le contexte politique, venons-en au projet lui-même, qui paraît, tant sur la forme que sur le fond, constituer une nouvelle étape vers l'échec.
D'abord, les conditions de sa préparation ne sont pas conformes aux engagements. Comment ne pas souligner que la conférence nationale de la santé a été constituée trois jours avant la date prévue pour la conclusion de ses travaux ?
Comment, dans ces conditions, définir une politique de santé publique pour 1997 ? Comment, dès lors, présenter autre chose qu'un texte purement comptable ? Comment, enfin, ne pas en arriver, dans ces conditions, à une annexe si médiocre, si creuse et déconnectée du dispositif que nous avons failli en proposer la suppression pure et simple ?
Puisque nous sommes sur le terrain de la méthode, comment ne pas rappeler ensuite que, en contradiction formelle avec les ordonnances, qui laissent à la concertation le soin de décliner les objectifs légaux, le porte-parole du Gouvernement s'est cru autorisé à faire connaître, avant même que ces derniers aient été adoptés, les intentions du Gouvernement, laissant ainsi bien peu de place au dialogue.
Enfin, pour rester sur le terrain de la méthode, le rapporteur de la commission des affaires sociales pour la famille a regretté de ne pouvoir se fonder sur les conclusions de la conférence nationale pour développer ses propres conclusions.
Il est temps, cependant, d'aborder le fond du dispositif qui nous est proposé.
Commençons par les objectifs de recettes. Si Jean-Paul Fitoussi, directeur de l'Observatoire français des conjonctures économiques, l'OFCE, confirme que c'est la rétractation des recettes qui est en grande partie responsable du creusement du déficit pour 1996, ses conjoncturistes prévoient qu'elle se poursuivra en 1997. Comment, dès lors, retenir pour crédibles les chiffres que vous avancez ? Ce n'est pas l'élargissement de l'assiette de la contribution sociale généralisée ou quelques recettes de poches qui changeront la nature des choses.
Venons-en aux objectifs de dépenses. Vous nous proposez, pour l'assurance maladie, une progression de 1,7 % l'année prochaine. Les perspectives d'inflation et l'évolution de la masse salariale hospitalière font, malheureusement, gravement douter du sérieux d'une telle prévision. La branche famille souffre, quant à elle, du droit de tirage présidentiel de M. Edouard Balladur, le prix de la loi pesant aujourd'hui terriblement sur les comptes.
Quant à l'assurance vieillesse, les premiers effets des quelques mesures finalement tirées de la réflexion ambitieuse engagée voilà quelques années par M. Michel Rocard ne suffisent pas encore à garantir l'avenir du régime général, tandis que les régimes complémentaires sont enfoncés dans les plus graves difficultés.
Le solde n'est donc pas crédible, et la note que vous nous présenterez à la fin de 1997 sera donc sûrement bien supérieure aux 30 milliards de francs de déficit que vous nous annoncez.
Au-delà des chiffres, la condition du réalisme de vos propositions c'est la volonté de mise en oeuvre de votre réforme. Il faudrait, pour parvenir au résultat que vous escomptez, une application effective de la réforme que vous avez annoncée.
Or, s'agissant de la politique de restructuration hospitalière, les instruments font défaut. Les agences régionales d'hospitalisation ne sont pas encore vraiment en place ; dans ces conditions, contrairement à ce que vous espériez, leurs directeurs ne seront pas en mesure, dès 1997, d'agir de façon efficace pour contrarier le court normal des choses.
Autrement dit, la réforme s'est arrêtée aux portes de l'hôpital. Vous n'avez pas cru devoir remettre en cause le mode de nomination des praticiens parce que vous n'osez pas affronter le mandarinat hospitalier. C'est pourtant bien là qu'est la difficulté. L'hôpital n'est pas un lieu où les hommes sont mis au service d'une fonction ; c'est au contraire un lieu où, trop souvent, les moyens sont soumis à l'irresponsabilité des hommes.
Actuellement, l'hôpital public fonctionne comme un appareil de production de soins que l'assurance maladie finance sans pouvoir apprécier la qualité ni l'utilité des soins prodigués. Est-il besoin de rappeler, en effet, que l'opposabilité de références médicales prévue depuis 1993 ne s'applique pas aux hôpitaux ?
L'hôpital doit se réformer de l'intérieur et rechercher les moyens d'améliorer son efficacité par rapport aux coûts. Nombreux sont les spécialistes qui savent que les biens de santé sont trop souvent gaspillés et qui affirment que ce gaspillage peut être aisément endigué. Il ne manque, pour y parvenir, que la volonté. Le gaspillage existe. La plus grande erreur serait de le nier ou de le minimiser ; le plus grand danger, de ne rien faire.
J'évoque rapidement les exemples qu'on cite souvent. Les prothèses peuvent être surfacturées de sept à douze fois leur prix de revient. La dialyse, dont le prix moyen serait de 1 800 francs dans des pays comparables à la France, voit son prix atteindre le double en France, soit 3 200 francs. On pourrait multiplier ces exemples.
Dès lors qu'à l'hôpital rien ne se passe, comment vouloir réformer, dans le même temps, la médecine ambulatoire sans laisser croire aux praticiens qu'ils sont les seules victimes d'une politique qui les désigne comme des boucs émissaires ?
Voilà pourquoi la négociation conventionnelle revêt une importance considérable. Vous êtes aujourd'hui à la croisée des chemins : ou bien, pour répondre à son attente légitime, vous donnez enfin satisfaction à MG France en développant vraiment les filières de soins - et, monsieur le ministre, l'intervention que vous avez prononcée le week-end dernier au congrès de ce syndicat majoritaire chez les généralistes et l'accueil chaleureux qu'elle a reçu semble bien indiquer que c'est cette voie, sans arrière-pensée, que vous voulez emprunter ; vous me direz tout à l'heure si je me trompe - ou bien, cédant aux pressions qu'exerceront les autres syndicats de médecins, vous revenez sur vos engagements du week-end, ce qui ne serait pas une nouveauté, c'est déjà arrivé. Ainsi, le contrat de santé conclu en mars 1991 avec MG France fut rendu caduc par l'hostilité de la CSMF - confédération des syndicats médicaux français - avant même tout début de mise en oeuvre. Dans ces conditions, il en sera fini de la maîtrise des dépenses d'assurance maladie.
On voit bien que ce n'est pas seulement la politique qu'il faut changer ; c'est aussi les hommes qui la conduisent.
Je le redis : la condition de la réussite, c'est l'application de la réforme. La faiblesse politique croissante du chef du Gouvernement vous rend inapte à la poursuivre.
Je sais, monsieur le ministre, que vous me ferez tout à l'heure le reproche de dénigrer à tout prix. Je sais aussi que vous jugerez ce dénigrement d'autant plus injuste que, comme vous l'avez laissé entendre à l'Assemblée nationale, vous dénoncerez une prétendue communauté de vues entre vous et nous sur la réforme de la sécurité sociale. Il est vrai que, au lendemain du 15 novembre 1995, quelques-uns de mes amis ont retrouvé dans les propositions du Premier ministre un assez grand nombre de leurs suggestions pour avoir la faiblesse de croire devoir soutenir son entreprise. Je voudrais, sur le fond, rappeler quelques vérités.
D'abord, monsieur le ministre, la convergence est naturelle quand vous venez vers nous. Qui aujourd'hui nous propose d'étendre le champ d'une contribution sociale généralisée que nous avons créée et que certains de vos amis ont tant critiquée ?
Ne venez-vous pas non plus vers nous quand la plupart des instruments de la maîtrise médicalisée des dépenses ambulatoires contenus dans les ordonnances sont issus des pistes ouvertes par Pierre Bérégovoy en 1992 ?
M. Charles Descours, rapporteur. Le Sénat l'avait votée ; mais pas les socialistes !
M. François Autain. Je n'ai pas dit que vous ne l'aviez pas votée. Mais c'est nous qui en avions pris l'initiative !
Ne venez-vous pas non plus vers nous quand, loin d'abroger la réforme hospitalière de Claude Evin, que vous avez tant combattue, vous en complétez encore les outils ?
Alors, monsieur le ministre, oui, quand vous êtes d'accord avec nous, je le confesse, nous sommes d'accord avec vous.
En revanche, quand vous partez à la recherche désordonnée de recettes nouvelles pour colmater les trous et que votre projet de loi de financement n'a d'autre cohérence que d'empiler les centaines de millions sur les centaines de millions, nous ne vous comprenons plus : où sont vos ambitions en matière d'allègement des prélèvements obligatoires quand leur taux global, je le rappelais tout à l'heure, est aujourd'hui bien supérieur à celui que nous avons laissé ?
Quand vous nous proposez de modifier l'assiette de la contribution sociale généralisée pour trouver quelques sommes supplémentaires, vous ne savez même pas la soumettre à des règles juridiques communes. Vous développez un discours alambiqué, selon lequel une part de la CSG serait un impôt non déductible, fondé sur le principe de solidarité, tandis que l'autre serait une cotisation sociale fiscalement déductible. Comment voulez-vous faire comprendre cela à nos concitoyens ?
Quand vous nous proposez de transférer 1,3 point de cotisation d'assurance maladie vers la contribution sociale généralisée, vous ne dites pas vraiment pourquoi. Souhaitez-vous poursuivre un tel transfert ? Dans quels délais ? N'oseriez-vous pas le dire parce que vous ne voulez pas fâcher votre électorat ? N'oseriez-vous pas le dire parce que l'assurance maladie universelle, qui apparaît comme l'accompagnement naturel d'un tel transfert, est oeuvre trop difficile à entreprendre pour que vous ayez été en mesure de la présenter en même temps, comme vous auriez dû le faire ?
Quand vous nous proposez d'augmenter les taxes sur les alcools pour accroître les ressources de la sécurité sociale sans augmenter, dans le même temps, le montant des crédits consacrés à la lutte contre l'alcoolisme, comment pouvez-vous prétendre nous proposer une vraie politique de santé publique ?
M. René Régnault. Très bien !
M. François Autain. Quand, ayant grappillé ces quelques subsides, vous ne savez pas vous entendre avec votre majorité pour engager un débat sur la nécessaire réforme de l'assiette des cotisations patronales, comment pouvez-vous prétendre donner à nos concitoyens le sentiment que vous êtes animé par une ambition claire et déterminée ? Pourtant, monsieur le ministre, nous sommes prêts, pour notre part, dans la continuité de notre action passée, à vous accompagner sur ces importants sujets.
Mirage de la convergence aussi que de croire que, parce que les instruments que vous utilisez sont ceux que nous proposions, la recette serait la même. Tant de mets différents peuvent être préparés dans la même marmite ! Lorsque mon regretté collègue Charles Metzinger dénonçait le danger de l'étatisation pour s'opposer à votre plan et à l'institution des lois de financement de la sécurité sociale, il était animé par deux craintes.
Il voyait d'abord dans votre démarche - je viens moi-même de le dénoncer longuement - une seule volonté comptable de maîtriser la dérive financière de notre système de protection sociale sans ambition réformatrice.
Il y voyait aussi et surtout un risque grave pour la démocratie sociale qui fonde depuis 1945 la gestion de ce système.
Je reconnais volontiers, monsieur le ministre, que vous n'êtes pas de ceux qui m'inspire une telle crainte, mais vous ne pouvez pas nier que la reprise en main par l'Etat de la gestion de la sécurité sociale n'est pour certains de vos amis qu'une étape. Après avoir tué la démocratie sociale, ils dénonceront le poids du système pour proposer de le privatiser. Comment interpréter autrement les appels d'Alain Madelin à un équilibre financier impossible ? (« Absolument ! » sur les travées socialistes. - Exclamations sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
A ce propos, après avoir dénoncé les fausses convergences, je voudrais maintenant exposer nos vraies divergences.
Enfin, monsieur le ministre, quand les députés de la majorité vont, pas plus tard que la semaine prochaine, aborder la discussion d'une proposition de loi sur l'épargne-retraite, vont-ils faire autre chose que d'engager cette privatisation ? Nous ne refusons pas de débattre des questions fondamentales qu'appelle l'évolution de l'assurance vieillesse. Il reste que le sourd combat que se livrent aujourd'hui banquiers et assureurs révèle bien que l'enjeu n'est pas social. Vous n'avez d'ailleurs pas caché vous-même les réserves que vous inspire cette discussion.
Quand vous ne savez pas réformer l'assurance maladie autrement que par le recours à des recettes purement institutionnelles, vous refusez d'affronter les vraies contradictions de notre système de protection sociale, car l'originalité du système français, sinon sa faiblesse, repose sur le fait que, financées par des crédits publics, les dépenses sont ordonnées, pour une bonne part, par des personnes privées et dispensées par des caisses qui fonctionnent presque à guichet ouvert.
Il faut donc qu'en respectant autant que possible les principes qui commandent leurs conditions d'exercice les médecins acceptent de remettre en cause leur mode de rémunération et de formation. Ils doivent consentir à une limitation de la liberté de prescription, liberté trompeuse d'ailleurs qui, paradoxalement, revient à les placer, souvent à leur insu, sous la dépendance des laboratoires pharmaceutiques, faute d'une formation continue digne de ce nom. (« Eh oui ! » sur les travées socialistes.)
En généralisant l'évaluation et l'expertise des pratiques, les filières de soins répondent en partie à cette préoccupation. Elles doivent être développées. Le carnet de santé et l'informatisation sont les instruments d'une telle évolution pour le patient. C'est vers ces évolutions profondes qu'il faut désormais s'engager plutôt que de chercher à contraindre par l'outil comptable.
J'en viens à la deuxième divergence.
Le budget global, que nous avons institué, a été la première étape de la réforme financière. Tous les chiffres montrent qu'elle a permis, au cours des années quatre-vingt, d'engager un véritable processus de maîtrise des dépenses. Elle appelle désormais une nouvelle étape ; seules les évolutions institutionnelles que j'ai proposées tout à l'heure et une plus grande transparence financière permettront de la franchir. Or les instruments font défaut.
Il faut engager une réforme de la gestion financière des établissements qui repose sur la meilleure allocation des moyens et une responsabilité accrue des acteurs. Une vraie régionalisation apparaît, à cet égard, comme une voie privilégiée. Elle devrait s'articuler, au niveau départemental, avec la médecine ambulatoire, dans la logique des filières de soins, même si celles-ci sont, au début, fondées sur le volontariat.
J'en terminerai en évoquant la divergence qui concerne la politique familiale.
Le gouvernement de M. Edouard Balladur a offert des ponts d'or aux familles nombreuses à hauts revenus tandis que vous vous êtes perdu dans le débat sur la fiscalisation des allocations familiales. Quel spectacle ainsi offert aux familles les plus défavorisées qui, dans le même temps, ont seulement vu diminuer fortement l'allocation de rentrée scolaire ! (Très bien ! sur les travées socialistes.)
Santé, famille, vieillesse, nous ne sommes pas d'accord sur grand-chose, monsieur le ministre. Encore une fois, s'il nous arrive parfois de recourir aux mêmes outils, nous n'en faisons pas le même usage, car nous ne proposons pas aux Français la même politique.
Nous refusons la vôtre parce que nous savons qu'elle mène à l'échec. Nous ne ferons pas avec vous le pari d'un redressement rapide de la sécurité sociale parce que nous ne croyons ni au sérieux de vos prévisions ni à votre capacité de réformer. En un mot comme en cent, nous voterons contre le projet de loi de financement de la sécurité sociale parce que vos choix ne sont pas les nôtres. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à Mme Fraysse-Cazalis.
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de loi de financement de la sécurité sociale qui nous est soumis constitue la stricte application du plan de réforme présenté par le Premier ministre l'an dernier : étatisation de la sécurité sociale, fiscalisation de son financement, dépenses encadrées par le Parlement, alors que le Gouvernement dessaisit les assurés sociaux, rupture avec la logique de solidarité par l'instauration de la séparation des branches, asphyxie du système public hospitalier, culpabilisation des médecins, accusés de prescrire à tort et à travers.
Le mouvement social avait condamné sévèrement ce projet, dont les sondages ont montré qu'il était majoritairement refusé par nos concitoyens.
Malgré cela, et en affichant une autosatisfaction fort peu justifiée, le Gouvernement a poursuivi, en usant des procédés les plus autoritaires, la mise en oeuvre des mesures annoncées.
Des résultats avaient aussi été annoncés : le Premier ministre s'engageait, le 15 novembre dernier, à ramener le déficit à 17 milliards de francs en 1996 et à équilibrer les comptes en 1997. Aucun de ces objectifs n'a été ou ne sera atteint : 51,5 milliards de déficit en 1996 et, pour 1997, le rapport nous annonce un déficit de 47,2 milliards de francs, avant les mesures de redressement supplémentaires, c'est-à-dire de nouvelles taxes !
Ou le Gouvernement s'est trompé, ce qui est déjà grave, ou il trompe l'opinion publique, ce qui l'est encore bien plus. Nous n'avons pas entendu le moindre mot d'autocritique à propos de ce résultat désastreux, mais vous continuez !
C'est ainsi que vous augmentez à nouveau la CSG, que vous aviez tant critiquée lorsqu'elle fut instaurée, tout en vous arrangeant cependant pour en permettre l'adoption ! Aujourd'hui, vous l'élargissez aux revenus de remplacement : aux indemnités journalières de maternité, par exemple. Rien ne vous échappe ! Vous visez jusqu'aux indemnités de licenciement !
Ce projet de loi tout entier est donc bien sous-tendu par une seule logique, d'ordre comptable, que vous appliquez à travers deux types de dispositions, sans vous préoccuper de la gravité de leurs conséquences.
D'une part, il s'agit de réduire à tout prix les dépenses pour les contenir dans un plan comptable n'ayant rien à voir avec la santé, le droit à une retraite digne et la possibilité pour les familles d'élever correctement leurs enfants. D'ailleurs, trois syndicats de médecins sont totalement hostiles à votre réforme et parlent même d'« atteinte à la qualité des soins » et de « dérive vers le rationnement des dépenses », comme l'indique ce soir un quotidien.
D'autre part, il s'agit de faire payer davantage les salariés, les retraités, les familles et même les chômeurs, pour alléger toujours plus les charges patronales.
Ainsi, vous faites le contraire de ce que vous affirmez.
M. Gaymard, tout à l'heure, a parlé longuement de la prévention, de la santé des jeunes... C'est bien, mais où sont les mesures concrètes ? Il ne suffit pas d'en parler !
Le Gouvernement prétend, dans son rapport, qu'il soutient une politique familiale ambitieuse. Or non seulement nous n'en trouvons trace dans aucune des mesures concrètes qu'il présente mais, à l'article 33, par exemple, c'est sans doute avec cette louable ambition qu'il propose d'inclure les aides au logement, par nature attribuées aux foyers dont les revenus sont modestes, dans le calcul de l'allocation de parent isolé, ce qui diminuera, bien sûr, le nombre des bénéficiaires.
C'est sans doute avec le même souci d'aide aux familles que vous envisagiez de soumettre les allocations familiales à l'impôt sur le revenu. Heureusement, la protestation des associations familiales vous a contraint à reculer sur ce point !
On comprend, dans ces conditions, que vous n'attendiez pas les résultats de la conférence nationale de la famille pour modifier les textes : une belle illustration de votre conception de la démocratie. La démocratie, bien sûr, vous la redoutez.
Ainsi, la brutale réduction de l'allocation de rentrée scolaire, l'intégration des revenus de transfert dans le calcul des aides au logement, l'extension de la CSG à ces revenus, y compris les indemnités de congé maternité, frapperont durement les familles, surtout les plus modestes. Vous préférez l'imposer d'autorité et ne pas trop en débattre. On vous comprend !
Il est révélateur que les dépenses prévues pour la branche famille à l'article 3 progressent moins vite que l'inflation, alors qu'il faudrait, pour répondre aux besoins des familles, revaloriser les allocations familiales et attribuer une prime exceptionnelle de Noël.
Les retraités ne sont pas davantage épargnés. La moitié d'entre eux ont des ressources inférieures à 4 700 francs par mois. L'allongement de la durée de cotisation pour bénéficier de la retraite à taux plein, soumise de surcroît à la cotisation maladie et à la CSG, que vous augmentez, tourne le dos aux véritables mesures qu'il faudrait prendre en leur faveur, en revalorisant les pensions, en permettant le départ en retraite après trente-sept annuités et demie de cotisations, ce qui favoriserait l'embauche de jeunes, en couvrant le risque dépendance au même titre que le risque maladie.
Autant de mesures qu'il serait possible d'arrêter, à condition de prendre l'argent là où il est ! Malheureusement, avec ce projet, on ne progresse pas, on recule.
Vous connaissez les résultats des enquêtes montrant qu'une personne sur cinq renonce à des soins pour des raisons financières : 40 000 personnes ont eu recours cette année aux centres de soins gratuits de Médecins du monde, soit 10 000 de plus que l'an dernier. Beau résultat du plan Juppé ! De plus, 2 000 cas d'enfants atteints du saturnisme sont recensés à Paris. On parle même de scorbut ! On a peine à y croire !
Où menez-vous ce pays ?
Vous savez que des personnes âgées ne peuvent plus se soigner correctement, ne peuvent plus faire face aux dépenses de soins dentaires ou de lunettes, qui leur sont pourtant indispensables.
Vous ne savez peut-être pas, mais je vous l'annonce, que la tuberculose sévit parmi les étudiants de l'université de Paris-X, à Nanterre ; or aucun dispositif de dépistage n'est mis en place, le président de l'université me l'a précisé récemment.
Parallèlement, et toujours selon la même logique, le secrétaire d'Etat à la santé décide de refuser le remboursement de l'amniocentèse pour les femmes de moins de trente-huit ans, même si les examens ont montré qu'elles présentent un risque réel de donner naissance à un enfant trisomique. Ainsi donc, seules celles qui auront les moyens de payer les 2 500 francs que coûte cet examen pourront éviter ce drame.
Mme Marie-Claude Beaudeau. C'est scandaleux !
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis. La voilà votre politique de prévention dont vous parlez tant ! Et je n'évoque pas ses aspects éthiques, qui sont pour le moins préoccupants !
Mme Hélène Luc. Très bien !
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis. Ces quelques exemples illustrent bien la voie dans laquelle vous voulez nous engager.
Toutes les dispositions que vous prévoyez concourent à cette régression, notamment celles qui sont contenues dans les ordonnances, imposées à l'Assemblée nationale grâce à l'article 49-3 de la Constitution, en toute démocratie, dont la majorité sénatoriale a refusé de débattre dans les conditions que l'on sait et dont la ratification n'a jamais été débattue au Parlement !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Ça aussi, c'est scandaleux.
Mme Jacqueline Fraysse-Cazalis. Enfin vous proposez, dans l'article 25, le reversement à la branche maladie d'une partie des excédents de la branche accidents du travail-maladies professionnelles. C'est la moindre des choses, face au scandale que constitue dans ce pays la non-reconnaissance de tant de maladies professionnelles et d'accidents du travail dont la branche maladie a finalement supporté les coûts. Faut-il rappeler combien d'années il aura fallu aux salariés, à leurs organisations syndicales, aux associations, aux élus, aux médecins pour obtenir enfin la reconnaissance du danger que représente l'amiante pour la santé ?
Mais cela ne fait pas le compte.
Il est indispensable que les maladies professionnelles et les accidents du travail soient reconnus comme tels si l'on veut une véritable politique de prévention des risques au travail et de juste réparation.
Votre texte organise concrètement le démantèlement de la protection sociale annoncé dans le plan Juppé.
En substituant la CSG aux cotisations sociales, vous mettez de fait en place une protection sociale minimum, financée par le budget de l'Etat, et donc par l'impôt, soumise aux critères de convergence exigés par Maastricht pour accéder à la monnaie unique.
Vous annoncez clairement la couleur avec l'assurance universelle et le champ largement ouvert aux marchés financiers dans les domaines de la santé, de l'assurance et des fonds de pensions. Cette démarche est d'ailleurs illustrée par votre choix de mettre de nombreux dirigeants du privé à la direction des agences régionales de l'hospitalisation.
Vous prétendez qu'il n'y a pas d'autre voie et que ceux qui refusent la vôtre seraient partisans d'un immobilisme dangereux. C'est faux, vous le savez, puisque le Premier ministre lui-même corrigeait cette affirmation en décembre dernier, ajoutant : « Une seule, peut-être, une seule a le mérite de la cohérence. Cette réforme sérieuse et cohérente, c'est celle du groupe communiste. C'est vrai. Elle relève d'une autre philosophie de la vie et de la société que la nôtre. »
Sur ce point au moins, nous sommes d'accord avec M. Juppé. Oui, il faut une réforme de la sécurité sociale, permettant de mobiliser une part significative des richesses créées par les salariés pour développer la protection sociale et répondre aux besoins humains. C'est en cela que nous nous opposons radicalement à votre philosophie et donc à ce projet, qui vise, lui, à soumettre les besoins primordiaux à la logique du marché.
Un pays comme le nôtre dispose de richesses qui sont susceptibles de lui assurer une protection de haut niveau, comme le montrera mon amie Marie-Claude Beaudeau en présentant dans quelques instants des propositions de financement justes et efficaces.
Si l'on faisait, par exemple, cotiser les revenus financiers spéculatifs au même niveau que les salaires, cela rapporterait 167 milliards de francs à la sécurité sociale et permettrait d'abroger la CSG.
D'autres choix d'utilisation de la richesse nationale permettraient non seulement de faire face aux dépenses actuelles mais aussi d'améliorer l'accès aux soins, notamment en odontologie et en ophtalmologie, de développer la prévention, de faire face aux maladies nouvelles qui surgissent, de mieux protéger les enfants, en instaurant, comme nous le proposons, la gratuité des soins jusqu'à six ans. Voilà une bonne mesure de prévention !
Non, ce n'est pas une utopie. C'est une autre logique, diamétralement opposée à la vôtre, laquelle, de réforme en nouveau plan de redressement des comptes, jette de plus en plus de personnes dans la précarité, la misère et l'exclusion, tandis que rien n'est réglé sur le plan financier puisque le déficit continue de se creuser.
Vous êtes dans un cercle vicieux que vous entretenez en poursuivant, l'aveu vient d'en être fait, une politique de chômage et de bas salaires, pour mieux privilégier les intérêts de la finance et de la spéculation, ce que vous avez oublié de dire.
Nous ne vous suivrons pas, monsieur le ministre, sur cette voie catastrophique tant pour les hommes que pour l'économie du pays.
C'est pourquoi le groupe communiste républicain et citoyen votera contre votre projet de financement de la sécurité sociale. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. A cette heure, nous allons interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à dix-neuf heures trente, est reprise à vingt et une heures trente-cinq, sous la présidence de M. Jacques Valade.)

PRÉSIDENCE DE M. JACQUES VALADE
vice-président

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Cabanel.
M. Guy Cabanel. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, pour la première fois, le Parlement doit se prononcer sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale. L'on sait, d'ores et déjà, que cet équilibre ne sera pas atteint en 1997, les prévisions de recettes restant inférieures aux objectifs de dépenses.
En dépit des espoirs nés l'an dernier de la présentation par le Premier ministre d'un plan logique et courageux, espoir entretenu par les débats sur la réforme constitutionnelle et la loi organique, cette évolution vers l'équilibre ne sera donc que progressive.
Le déficit prévu pour 1997 s'est d'ailleurs alourdi, lors du passage du projet de loi devant l'Assemblée nationale, de 29,7 milliards de francs à 30,4 milliards de francs. Toutefois, la commission des affaires sociales du Sénat, sur l'initiative de son président M. Fourcade, nous proposera, par amendement, de ramener le déficit à son chiffre initial, grâce à une cotisation sociale supplémentaire frappant les indemnités de licenciement versées au-delà des obligations légales et conventionnelles.
Cette disposition permettrait aussi de financer 2 000 places de soins infirmiers à domicile pour des personnes âgées dépendantes et de constituer un fonds de 1 milliard de francs pour des actions nouvelles de santé. Ne serait-il pas préférable d'alléger le déficit social de 1 milliard de francs ? Le débat nous montrera quelle est la meilleure voie.
Certes, on nous objecte que si la réforme n'avait pas été mise en oeuvre le déficit de 1996 se serait élevé à 90 milliards de francs et celui de 1997 à 47 milliards de francs.
Cependant, je regrette que le contrôle du Parlement, tant réclamé et tant attendu depuis vingt ans, devienne effectif pour la première fois avec un financement en déséquilibre. Mais la tendance est à la maîtrise des comptes sociaux pour atteindre, d'après les projections effectuées, l'excédent en 1999. Il faut en accepter l'augure !
M. le Président de la République a déclaré, le 8 novembre dernier, que la solidarité « dans les circonstances présentes était un devoir moral ». La majorité des membres du groupe du Rassemblement démocratique et social européen sera solidaire en votant le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. Mais être solidaire n'empêche pas de faire connaître, outre les points d'accord, les réserves qu'appelle le texte dont nous discutons aujourd'hui.
La lutte contre le déficit prend en compte les nouvelles données sociales au travers de plusieurs orientations.
En premier lieu, considérant que la croissance trop faible de la masse salariale ne parvient plus à compenser les besoins de financement de notre système de sécurité sociale, le Gouvernement a décidé de détacher le droit aux prestations de la seule activité professionnelle.
Sur cette base, deux types de mesures ont été prises : l'assiette de la CSG a été élargie à la presque totalité des produits de l'épargne et à certains revenus de remplacement ; par ailleurs, le taux de la CSG est augmenté, passant de 2,4 à 3,4 %. La part correspondant au point supplémentaire est désormais affectée aux régimes obligatoires d'assurance maladie, en remplacement de 1,3 point de cotisation maladie. Sa déductibilité de l'impôt sur le revenu a fait l'objet de longues discussions, mais, malgré les difficultés techniques qu'elle entraîne sur le plan fiscal, elle doit être approuvée et maintenue ; c'est le souhait d'une grande partie de nos interlocuteurs.
Le nouveau dispositif devrait, selon les estimations fournies, procurer 44,2 milliards de francs en année pleine dès 1997. Encore faut-il que le nouveau taux de CSG soit appliqué dès le 1er janvier 1997 ! Mais, sur ce point, vous nous avez rassurés, monsieur le ministre, et je vous en remercie. Les quelques velléités qui étaient apparues à l'Assemblée nationale n'ont pas été suivies d'effet, et cette disposition sera bien appliquée en début d'année.
Au total, la contribution sociale généralisée rapportera l'année prochaine 150 milliards de francs, soit la moitié du rendement de l'impôt sur le revenu. La CSG élargie devrait progresser à l'avenir pour alléger le poids des cotisations sociales sur les salariés et les entreprises et dégager des ressources en vue d'assurer l'équilibre financier de la sécurité sociale. A l'évidence, la CSG est un nouvel impôt sur presque tous les revenus. Cet état de fait justifie l'allégement de l'ancien impôt sur le revenu des personnes physiques, l'IRPP.
En second lieu, des recettes nouvelles sont organisées en ce qui concerne les alcools, le tabac et les jeux et paris.
Je ne reviendrai ni sur le produit des jeux du casino et leur taxation ni sur les paris hippiques, mais j'insisterai sur les droits de consommation sur les alcools : pour les alcools forts, ils ont été ramenés à 4,97 % à l'Assemblée nationale, et, pour la bière, ils ont été fixés à 9 %.
Pour quelle raison le vin échappe-t-il à cette taxation malgré sa responsabilité avérée en matière de santé ? Il y a là un élément assez choquant pour ceux qui appartiennent aux professions médicales.
En revanche, le prélèvement décidé par l'Assemblée nationale concernant ce qu'il est convenu d'appeler les prémix, et qui aboutit à une augmentation de 5 francs par canette, constitue évidemment une mesure souhaitable.
Toutes ces dispositions qui tendent à rechercher de nouveaux moyens de financement s'apparentent un peu à une fouille des fonds de tiroir. Elles semblent pourtant indispensables pour venir à bout de solde négatif de notre sécurité sociale.
En outre, un train de mesures d'économies se met en place progressivement, peut-être trop lentement à notre souhait. En effet, entre la nomination des directeurs des agences régionales de l'hospitalisation, les ordonnances et les derniers décrets qui ont été pris, nous avons l'impression que beaucoup de temps a passé, entraînant une certaine désaffection, une insatisfaction populaire qui risque d'être dangereuse et qui fait perdre un peu de l'élan qui a suivi les premières déclarations d'Alain Juppé dans cet hémicycle.
Le projet de loi prévoit comme objectif de dépenses un montant de 600,2 milliards de francs, soit une augmentation de 10 milliards de francs correspondant à un taux de croissance global de 1,7 %.
Au passage, il convient de noter que l'emballement des dépenses de santé est freiné - des résultats particulièrement satisfaisants ont été annoncés pour les derniers mois - ce qui peut être analysé comme un élément encourageant du début de succès de la politique de maîtrise médicalisée.
M. Jean-Luc Mélenchon. Vous vous réjouissez vite !
M. Guy Cabanel. Les chiffres sont là et ils permettent de montrer qu'il y a une décélération ! Celle-ci doit être amplifiée par des mesures appropriées. C'est la chance de succès de ce plan et il faut la saisir. Il est difficile, en effet, de maîtriser l'évolution de la protection sociale en France.
A cet égard, d'autres dispositions ont été prises par le Gouvernement par ordonnances ou par décrets au cours de ces derniers mois. Elles appellent quelques réflexions.
Sont-elles toutes susceptibles de contribuer à une évolution favorable ? Eh bien, au risque de déplaire, je ne participerai pas au concert de louanges sur le carnet de santé !
Tout d'abord, la création du carnet de santé paraît de conséquence aléatoire sur le plan pratique, dès lors que sa présentation au médecin traitant ne sera pas rendue obligatoire, tout au moins dans l'immédiat.
On sait dès à présent que son utilisation devrait être remplacée au 31 décembre 1998 par celle d'une carte magnétique, il est vrai plus satisfaisante du point de vue de la confidentialité. Entre-temps, on peut donc considérer que le carnet de santé n'aura eu d'autre intérêt que celui de permettre une adaptation psychologique des intervenants, à l'heure où tous les acteurs sociaux sont invités à la plus grande prudence économique. Espérer davantage serait faire preuve de naïveté car, indiscutablement, pour des raisons d'ordre psychologique, le carnet de santé ne sera jamais un élément de parfaite sincérité : les malades risquent d'avoir un certain recul à l'égard des mentions qui y figureront. Par conséquent, il faut considérer l'instauration du carnet de santé comme un exercice et ne pas en attendre des résultats exceptionnels.
Plus importante est la politique de coordination des soins, dont la mise en place a été annoncée à l'occasion de la promulgation d'ordonnances au mois d'avril dernier. Elle se trouve, me semble-t-il au coeur du problème de la rénovation de la sécurité sociale. Je crois moins à la fragmentation des enveloppes financières, à l'encadrement financier de l'activité hospitalière ou de la médecine ambulatoire ; c'est dans l'organisation de la coordination des soins que résident les meilleures chances de transformation.
Des expériences pourront être tentées dans ce sens pendant une période de cinq ans. Parmi celles-ci est proposé par certains, en particulier par un syndicat de médecins généralistes, le passage obligé par le médecin généraliste pour consulter un spécialiste. Dans cette hypothèse, le médecin généraliste deviendrait le responsable de la coordination des soins pour son patient.
Il s'agit vraisemblablement d'une mesure de bonne gestion, sur le plan tant de la santé publique que de la maîtrise économique, dès lors que toutes les informations sont réunies chez un seul médecin qui joue le rôle de pivot. Cela permettrait à celui-ci d'assurer, au-delà de son propre cabinet, un suivi médical ajusté raisonnablement aux besoins de son patient.
Un tel schéma ne conduira, selon moi, à une limitation des dépenses de santé que si l'on institue un système de capitation pour les généralistes. Toute autre formule risque en effet de se révéler à l'usage plus coûteuse pour les caisses d'assurance maladie. Rendre au médecin généraliste sa place de médecin de famille est un objectif louable, avec ou sans paiement à l'acte Ne soyons pas fétichiste ! Toutefois, pour atteindre cet objectif, il faut encore résoudre le problème des pédiatres et des gériatres, susceptibles d'être considérés comme des spécialistes de première intention. C'est dire que les filières ou les réseaux de soins posent la question de l'enseignement médical et des conditions d'exercice, libéral ou non, à la fois des généralistes et des spécialistes.
En fait, les généralistes pourraient, comme cela est parfois suggéré, favoriser un retour à l'équilibre des finances de l'assurance maladie en devenant les gestionnaires de la santé de nos concitoyens. Pour cela, une meilleure formation leur est nécessaire, englobant médecine interne mais aussi pédiatrie et gérontologie, complétée par un véritable apprentissage professionnel lors d'un stage prolongé chez un praticien avant la délivrance de leur diplôme.
Un lien de fidélisation vraisemblablement autre que le simple paiement à l'acte est à trouver, pour discipliner des assurés sociaux parfois volages et inconséquents. Le généraliste gérerait alors le dossier médical - carnet ou, mieux encore, fichier informatisé et codé - orienterait éventuellement vers les spécialistes, intervenant à titre de consultant. Naturellement, ces derniers, des pédiatres aux chirurgiens, resteraient directement accessibles selon les règles fixant actuellement leurs honoraires et leur remboursement.
S'engager dans cette voie, c'est aussi l'obligation de réfléchir à la promotion des généralistes. En toute justice, après avoir rempli pendant cinq à dix ans leurs fonctions de médecin de famille et même de conseils médico-sociaux, ils pourraient, par des concours qui leur seraient réservés, accéder à la formation universitaire de spécialistes, en marge du monopole actuel de l'internat qualifiant.
Enfin, et pour en revenir directement au présent projet de loi, ou doit se demander si l'objectif de 600 milliards de francs fixé pour les dépenses n'eût pas été plus aisément atteint s'il avait été le fruit d'un accord préalable avec les médecins sur la base, par exemple, d'un blocage de leurs honoraires volontairement consenti pendant un an.
Une telle démarche consensuelle aurait permis d'éviter le mécanisme coercitif de reversement applicable aux médecins conventionnés, mesure tout à la fois vexatoire et démotivante. Les intéressés ont eux-mêmes dénoncé la sanction de tous pour le fait de quelques-uns. Demander aux médecins de freiner leurs activités correspond à un exercice extrêmement aléatoire. Le médecin qui aura atteint son quota en octobre devrait-il suspendre ses consultations jusqu'au 31 décembre suivant ? Pourquoi les seuls médecins contribueraient aux économies nécessaires pour remettre en équilibre la sécurité sociale ? Pourquoi les caisses ne chercheraient-elles pas des mesures draconiennes de réduction de leurs frais de fonctionnement et de leur patrimoine ? (M. Leclerc applaudit.) M. Descours a évoqué cette question tout à l'heure. Elle me paraît très importante.
Pour l'avenir, après le vote du projet de loi présenté aujourd'hui, est-il encore possible de déplacer le débat sur le financement de la sécurité sociale au premier trimestre de l'année civile ? Une telle mesure favoriserait, par une meilleure utilisation du temps de la session parlementaire de neuf mois, la définition des objectifs de santé par les conférences régionales et nationale, la connaisance du bilan annuel des caisses d'assurance et des débats plus détendus, plus prolongés, avec les partenaires sociaux et les syndicats médicaux.
Une telle mesure éviterait le télescopage avec le projet de loi de finances dont le message de réduction de l'impôt est troublé par les créations ou augmentations de cotisations diverses rendues nécessaires par le déficit des recettes de la protection sociale.
De plus, le rapprochement du projet de loi de financement de la sécurité sociale du projet de loi de finances, s'il permet de faire la synthèse immédiate des prélèvements obligatoires, présente le danger d'un glissement progressif de la protection sociale vers une prise en charge complète par l'Etat.
Une telle évolution tourne le dos à un partage plus réaliste entre prestations de solidarité et mutualisation complémentaire qui pourrait se justifier pour des risques tels que la dépendance, nous en avons déjà parlé voilà quelques jours.
Enfin, une inquiétude vient à l'esprit. Le vote en déséquilibre du projet de loi de financement de la sécurité sociale n'est certes pas satisfaisant, mais il peut s'expliquer. Toutefois, il présente un danger supplémentaire, à savoir l'addition des déficits. Ainsi, en 1996 : 51 milliards de francs ; en 1997 : 30 milliards de francs ; en 1998 : peut-être 10 à 20 milliards de francs. Au total, on peut facilement imaginer un déficit cumulé de quelque 100 milliards de francs à éponger avec une CRDS- bis à partir de 1999. En effet, le déficit du projet de loi de financement en discussion oblige l'Etat à autoriser la sécurité sociale à emprunter en 1997, 75 milliards de francs à la Caisse des dépôts et consignations, au lieu des 15 milliards de francs initialement prévus.
Il est vrai qu'il n'y a pas d'autre politique à l'égard de la protection sociale en péril que le plan défini voilà un an par le Premier ministre, M. Alain Juppé. Une application plus rapide aurait favorisé sa réussite. Certes, l'année 1996 a vu la création de la Caisse d'amortissement de la dette sociale, la CADES, et la mise en recouvrement de la CRDS, pour décharger la sécurité sociale de son endettement antérieur.
Malheureusement, l'ensemble du dispositif de la réforme a demandé du temps pour être élaboré et mis en place. Vous n'êtes pas responsable d'un retard, monsieur le ministre, mais vous avez la responsabilité d'une lourde machinerie qui est lente à mettre en place.
Dès lors, le déficit de la sécurité sociale a atteint 51 milliards de francs en 1996. Il aurait sans doute fallu, parallèlement à l'urgence de la CADES, donner une priorité au découplement des recettes par rapport à l'emploi, plus précisément par rapport à la masse salariale, vieille référence datant de 1945. C'est sans doute pourquoi le rapport de la Cour des comptes joint au projet de loi incite à la prudence en jugeant le plan de redressement trop tardif pour permettre d'atteindre l'équilibre en moins de six ans, sauf prélèvements nouveaux.
En conclusion, le projet de loi de financement de la sécurité sociale ne paraît pas répondre aussi rapidement qu'il est souhaitable aux véritables enjeux économiques, médicaux et sociaux. Mais on ne peut nier que son existence représente en soi une chance de redressement et, par conséquent, de préservation de notre système de sécurité sociale. C'est pourquoi, malgré les réserves exprimées, je le voterai, avec l'espoir que le pari de l'équilibre sera tenu. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Jean-Luc Mélenchon. L'équilibre, en quelle année, mon cher collègue ?
M. le président. La parole est à M. Seillier.
M. Bernard Seillier. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la socialisation du financement de la protection sociale constitue un bien auquel les Français sont attachés. Chacun connaît les particularités de notre système sanitaire et social, qui a permis, jusqu'à présent, de concilier une grande liberté de choix, une bonne qualité du service rendu et une garantie de paiement.
Aujourd'hui, il faut préserver les acquis et garantir la pérennité des avantages du système dans un contexte évolutif sur le plan technologique et économique, alors même que la sécurité sanitaire devient un objectif majeur de nos sociétés.
Lorsque les systèmes de protection sociale ont été mis en place après la dernière guerre mondiale, il était difficile de prévoir de manière précise les évolutions qui affecteraient les variables de l'équilibre financier de la socialisation des risques maladie, invalidité, maternité et vieillesse.
Trois faits majeurs ont affecté la construction édifiée en 1945.
Le premier concerne les ressources du financement. Le développement du chômage dans des proportions inattendues prive l'ensemble du système d'une partie importante de son assiette sans pouvoir être compensée par la hausse des cotisations qui pèsent sur l'activité en raison du préjudice qui en résulterait pour la compétitivité des entreprises. Ce souci de protection des entreprises conduit, ne l'oublions pas, à réduire aussi leurs charges en procédant à des allégements de cotisations sociales, mais cela fragilise évidemment le financement de la protection sociale. C'est pourquoi, par trois biais - deux CSG et la CRDS - a été instaurée une fiscalisation progressive du financement.
Mais ce recours n'est pas sans limite et peu nombreux sont ceux qui préconisent d'accroître toujours plus le taux des prélèvements, au prétexte qu'il y aurait encore une bonne élasticité de la demande. On évoque plus volontiers aujourd'hui des transferts d'assiette.
Un deuxième facteur tient à la situation démographique. Il n'a hélas ! pas encore produit tous ses effets, en particulier sur l'équilibre de la branche vieillesse. Les premières années du xxie siècle sont annoncées comme critiques. Il se combine évidemment avec le facteur précédent et soulève de manière cruciale le problème de la solidarité entre générations. La faiblesse persistante de la natalité et l'allongement de la durée de vie accumulent silencieusement des handicaps de plus en plus lourds pour l'équilibre financier de notre système.
Arrive le moment où l'avenir même peut être compromis. C'est une des raisons qui explique le projet de loi que nous examinons.
Le troisième facteur a trait au progrès médical et à l'extension constante du champ médico-social collectivement assumé. Il agit de plusieurs façons. Le progrès technologique, d'abord, a entraîné une médecine scientifique très performante mais coûteuse en appareillage. Les investissements en matériel des plateaux techniques réclament, comme d'ailleurs la recherche médicale, des financements croissants. Nul ne penserait à s'en plaindre, mais le fait est là.
Parallèlement, l'efficacité thérapeutique réussit aujourd'hui à entretenir la vie de personnes qui étaient auparavant rapidement emportées par le mal. Cela a évidemment un coût et développe aussi dans la société une demande particulièrement exigeante quant à l'efficacité des soins. Alors que la mort était psychologiquement très présente et acceptée d'avance dans la conscience collective des générations passées, c'est aujourd'hui le principe de la santé durable qui prévaut dans l'attente collective et le refus scandalisé de la mort, au point de multiplier les contentieux contre les échecs thérapeutiques. Cela est irrécusable sur le plan politique.
La situation de la société américaine annonce une autre évolution dans ce domaine. Ne dit-on pas que des avocats attendent les patients qui sortent satisfaits des hôpitaux pour leur proposer d'intenter des recours a priori , avec partage des bénéfices en cas de succès de la procédure, la responsabilité étant entièrement assumée par l'avocat en cas d'échec ?
La complexité et la variété des moyens thérapeutiques offerts aujourd'hui aux médecins rendent en effet de plus en plus discutable le contenu de l'obligation de moyens, en admettant, bien sûr, que l'obligation de résultat reste toujours hors du champ de la responsabilité des thérapeutes.
Ainsi se crée et se développe une forte exigence médicale à propos de tous les problèmes que tout un chacun peut rencontrer.
La santé mentale s'exprime, pour sa part, dans un rapport avec la santé publique difficile à circonscrire.
Comment apprécier l'abus de médicalisation à propos de la santé de l'âme ?
Enfin, le développement de la médecine préventive, annoncée par le décryptage du génome, nous promet de difficiles débats sur l'équilibre de l'assurance maladie.
Par ailleurs, la prise en charge des situations médico-sociales déficientes traduit un élargissement de la sollicitation de la solidarité nationale qui pèsera évidemment sur l'équilibre financier des régimes sociaux. On a pu le mesurer encore récemment dans cet hémicycle, lors du débat sur la prestation spécifique dépendance, au cours duquel la création d'un cinquième risque médical concernant la dépendance a dû être repoussée.
Si, lors de sa création, le régime français de sécurité sociale ne soulevait pas d'interrogation quant à la légitimité du champ de la solidarité, il n'est pas sûr que l'enthousiasme soit durable si la solidarité est sollicitée pour des dépenses discutables sur le plan éthique et sur le plan de leur nécessité.
Le développement d'une médecine préventive universelle coûteuse nous fait, par exemple, pénétrer dans un domaine encore largement inexploré qui peut modifier substantiellement les données de notre rapport collectif à l'appareil de soins et à ses bénéficiaires. Dès maintenant, on perçoit en germe un conflit possible entre, d'une part, le coût de la procréation médicalement assistée, qui incorporera, n'en doutons pas, des exigences croissantes de qualité et donc de coût, et, d'autre part, le régime universel d'assurance maladie, qui est patiemment attendu par certains.
Avec de telles perspectives, on est obligé de soulever prioritairement le problème de la maîtrise de la dépense, non parce que l'on contesterait l'intérêt d'un régime de sécurité sociale tel que le nôtre, mais, au contraire, pour assurer sa pérennité. L'évolution spontanée de la dépense médico-sociale ne peut en effet qu'être supérieure à l'évolution de la richesse nationale, d'autant plus qu'elle la freine par l'importance du prélèvement collectif qu'elle implique.
On est donc confronté à un phénomène autodestructeur. Ne nous y trompons pas, en effet, et le programme du président des Etats-Unis est là pour nous alerter : puisque personne de sensé ne peut vouloir une société à deux vitesses, nous sommes confrontés à un choix inéluctable d'adéquation entre financement et dépense de la protection sociale. Ou bien la solution de l'équation est renvoyée à la responsabilité individuelle, et tel est le choix du président américain, qui réduit substantiellement, en ce moment même, la prise en charge fédérale des soins pour les indigents et les personnes défavorisées avec le programme Medicaid (M. Mélenchon proteste) ; ou bien la solution de l'équation est recherchée dans une maîtrise collective, et celle-ci ne peut s'exercer principalement que par le contrôle de la dépense.
Il n'y a pas de troisième voie quand on se trouve en face des sommes qui sont en cause.
M. Jean-Luc Mélenchon. C'est de l'évangélisme qu'il vous manque !
M. Bernard Seillier. Ou bien l'assurance individuelle, dont les primes croissent avec les risques garantis et avec les exigences de l'assuré,...
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Exactement !
M. Bernard Seillier. ... ou bien la solidarité collective, qui assure à tous un même niveau de protection sanitaire et sociale, moyennant un débat politique sur l'étendue, le contenu et les conditions de la protection.
C'est cette solution que nous entendons retenir.
La première, en effet, se fonde sur le principe exclusif de la justice distributive : à chacun selon ses moyens, sa chance et ses efforts personnels. C'est le régime de l'assurance, qui mutualise cependant les risques dans les limites du statistiquement acceptable. L'assuré à fort risque voit ses primes augmenter, ou voit même son contrat résilié s'il devient trop coûteux pour sa compagnie.
Le système de l'assurance a pu se développer tant que les risques étaient complètement imprévisibles et appréciables seulement statistiquement. Le progrès de la médecine prédictive peut bouleverser les données de ce système en rendant prévisibles, dans une certaine mesure, les risques individuels.
Ce type de système n'est accepté en France qu'à titre complémentaire. On est fondé à penser qu'il le restera dans une République qui entend préserver à la fois la liberté et l'égalité.
Reste donc la deuxième solution, qui se fonde sur la justice commutative : à chacun selon ses besoins, à la satisfaction desquels tous sont appelés à participer. Mais il est évident que, sous l'emprise d'un tel régime, il est impossible de ne pas contrôler politiquement l'expression des besoins. C'est précisément l'objet de la réforme constitutionnelle intervenue le 22 février 1996, qui confie au Parlement le soin de déterminer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et, compte tenu des prévisions de recettes, de fixer les objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par la loi organique.
La réforme constitutionnelle trouvera toujours plus sa justification dans les années à venir.
Les éléments que j'ai évoqués sur la problématique de l'équilibre financier de la sécurité sociale vont développer leurs effets d'une manière de plus en plus prégnante. Ils se caractérisent par la nécessité de choix politiques que seule la représentation nationale peut légitimement aborder. Il faut savoir l'expliquer, car ce n'est évidemment pas tant dans cette enceinte parlementaire que les esprits sont à convaincre qu'à l'extérieur, dans les milieux médicaux, les organisations professionnelles et syndicales et, bien évidemment, chez les citoyens.
Le premier effort pédagogique doit viser les médecins, qui légitimement sont conscients de leur compétence, s'efforcent d'exercer consciencieusement leur art et ont donc naturellement du mal à comprendre pourquoi le Parlement viendrait encadrer leur pratique par des contraintes financières dont ils imaginent mal a priori sinon le bien-fondé du moins les méthodes d'application.
Comment des parlementaires pourraient-ils disposer de critères pertinents pour plafonner les dépenses de soins, et par quelle méthode peuvent-ils espérer obtenir le résultat attendu ?
Je pense ne pas être le seul à avoir apprécié les excellents rapports de nos collègues, particulièrement le développement méthodologique de Charles Descours, qui a démontré d'une manière très claire que nous ne nous aventurons pas sur un terrain douteux sans éléments précis pour fonder notre jugement. Conférence nationale de santé, Cour des comptes, commission des comptes de la sécurité sociale, et bien évidemment caisses de sécurité sociale elles-mêmes constituent les sources de notre appréhension du problème à résoudre.
Mais ce qui est important à voir, c'est que le Parlement est le seul à pouvoir procéder aux arbitrages qui seront de plus en plus nécessaires. Qui, hors de la représentation nationale, peut décider de hiérarchiser les efforts de recherche, de partage des ressources disponibles entre tel ou tel effort en matière de politique de santé, dès lors qu'on écarte les seules lois du marché ?
La fiscalisation de la sécurité sociale en relais des cotisations sociales qui exténuent le travail, pris jusqu'ici comme assiette exclusive, ne légitime-t-elle pas à elle seule la responsabilité du Parlement, puisqu'il y a désormais budgétisation au moins partielle du financement ? Les raisons étaient donc puissantes pour transférer au Parlement la responsabilité de la fixation du niveau de l'équilibre de la sécurité sociale et de ses moyens.
Mais certains s'inquiètent alors d'une approche qui ne serait que comptable, et tentent d'opposer une maîtrise médicale à une maîtrise comptable.
Nous devons nous attacher à prouver par nos choix qu'il ne s'agissait que d'une querelle de sophistes. Il est en effet évident qu'il est impossible de parler de financement sans parler d'argent, et donc de comptes. Un problème financier ne peut s'analyser, et donc se résoudre, sans recours à une approche comptable. M. de La Pallice n'aurait jamais prétendu le contraire !
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Absolument !
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis. C'est vrai !
M. Bernard Seillier. Quant à la médicalisation de la maîtrise, de quoi s'agit-il ?
Il s'agit de confier aux praticiens la mise en oeuvre de la politique de santé en pratiquant leur art en conscience, sans contraintes thérapeutiques, mais aussi sans faire fi d'un indispensable souci d'optimisation du coût des traitements. Est-ce trop demander ? Je ne le pense pas, car il s'agit du même effort que celui qui est attendu de tout gestionnaire public. C'est une exigence d'ordre éthique...
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Très bien !
M. Bernard Seillier. ... dont le respect n'apparaissait pas jusqu'ici avec peut-être la même acuité que désormais, parce que les circonstances étaient moins rigoureuses.
La santé sera vraiment l'affaire de tous si la gestion de la solidarité sociale engage concrètement et effectivement la responsabilité de chacun, que ce soit comme citoyen, comme chef d'entreprise, comme militant syndical, comme contribuable, comme patient, comme praticien, comme responsable de caisse, comme directeur d'établissement de soins, comme ministre chargé des affaires sociales ou de la santé ou comme parlementaire.
Il faudra, dans un tel contexte, arbitrer entre des progrès inaccessibles simultanément et entre des options antagonistes socialement ou éthiquement.
Ce que la responsabilité confiée au Parlement va permettre d'obtenir, c'est l'instauration par délibération d'une véritable politique de la santé. Paradoxalement, c'était l'absence d'une loi annuelle sur le financement de la sécurité sociale qui confinait les partenaires sociaux dans une comptabilité passive des résultats de notre système de soins.
Aucun instrument d'orientation et de hiérarchisation des priorités en matière de progrès sanitaire n'était disponible. Aucune mesure d'efficacité des dépenses sanitaires ne pouvait sérieusement être appréciée. La politique de santé ne pouvait qu'être marginale, puisque limitée à la politique de santé publique retracée par les seuls crédits budgétaires annuels du ministère de la santé.
Désormais, une autre ambition est possible, car les conditions et les moyens du financement de la sécurité sociale sont intégrés dans la réflexion et dans les choix des pouvoirs publics.
Les rapporteurs soulignent la différence qui doit, à ce titre, être faite entre les prescriptions médicales qui résultent d'une charge imposée par la politique de santé et celles qui résultent de la pratique courante de la médecine de ville.
Il faut que les médecins soient rassurés sur les contraintes qui pourraient, en définitive, peser sur eux. La mesure de leur activité ne peut pas faire l'amalgame entre ce qu'ils peuvent maîtriser et ce qui leur est imposé.
S'il est essentiel que les médecins voient reconnu leur rôle de partenaires responsables dans la politique nationale de santé, il est impératif qu'aucun sentiment d'injustice ne puisse s'insinuer dans la mise en oeuvre de ce partenariat.
Le point critique, à ce sujet, réside dans les sanctions individuelles liées à un dépassement collectif des plafonds prescrits. Il est évident que si, demain, un reversement venait à être imposé à un praticien irréprochable, la portée de la réforme mise en oeuvre à partir d'aujourd'hui recevrait un coup fatal. Il nous faut des garanties à ce sujet.
Dans ce même ordre d'idée, il est essentiel que l'implication de la médecine hospitalière dans la mise en oeuvre de la régulation du financement de la sécurité sociale soit concomitante de celle qui concerne la médecine de ville.
La nature de la réforme dont nous inaugurons l'application exige que son horizontalité, sa globalité et son universalité soient clairement signifiées. Les amendements présentés par notre rapporteur, Charles Descours, au nom de la commission des affaires sociales, sont parfaitement conformes à ce voeu.
La création d'une conférence nationale de la famille et d'une conférence nationale des personnes âgées, aux côtés de la conférence nationale de la santé, fournit les moyens de l'ambition affichée par la réforme engagée.
M. Jean-Luc Mélenchon. Que de conférences nationales !
M. Bernard Seillier. Elle complète le dispositif prévu par la loi organique du 22 juillet 1996, qui a clairement spécifié que la loi annuelle de financement de la sécurité sociale porterait approbation d'un rapport définissant non seulement les conditions générales de l'équilibre de la sécurité sociale, mais encore les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale.
C'est cette double dimension qui définit bien la nature exacte de l'exercice entrepris par le Gouvernement et le Parlement à travers cette réforme.
Nous nous engageons dans un processus dialectique, au sens véritable du terme,...
M. Jean-Luc Mélenchon. Alerte au bolchevisme !
M. Bernard Seillier. ... seul à pouvoir assurer à la maîtrise des dépenses une finalité sanitaire et sociale et à la politique sanitaire et sociale un contenu réaliste et délibérément fixé.
La nature des plafonds de crédits fixés par la loi n'étant pas limitative, on voit bien que la méthode retenue est bien celle d'un ajustement itératif entre approche financièrement mesurée et approche médicalement et socialement finalisée.
M. Jean-Luc Mélenchon. Ça, c'est de la magie, pas de la dialectique !
M. Bernard Seillier. Il serait regrettable que la véritable figure incontestablement progressiste de cette réforme soit incomprise tant domineraient les inquiétudes au lieu de l'audace requise en cet instant de l'histoire de notre protection sociale.
Le propre de toute démarche dialectique est de se perfectionner et de s'accomplir par la pratique.
M. Jean-Luc Mélenchon. Au secours, Marx est de retour !
M. Bernard Seillier. Il s'agit bien, en effet, d'une méthode dynamique et non statique. Elle requiert évidemment d'abandonner certains vieux réflexes, dont le plus difficile à surmonter est celui de la négation de la durée et du temps dans la prise en compte des données sociales pour construire une politique.
Cette lacune nous coûte l'absence de toute politique démographique. Elle nous coûte le risque de la disparition d'une solidarité sociale exceptionnelle instaurée après la dernière guerre. Elle nous coûte un certain aveuglement sur la dualité qui se développe dans la société entre l'opulence et la misère.
Je considère que, derrière le texte de loi que nous examinons, s'instaure une démarche novatrice, inédite par la nature dynamique de ses mécanismes, mécanismes que n'ont jamais pu offrir des lois de programmation qui restent par construction statiques et que n'offrent pas encore suffisamment les lois de finances, malgré la tentative d'associer à leur présentation un rapport économique, social et financier.
Si les instances et les organismes mobilisés autour de ces lois annuelles de financement de la sécurité sociale jouent le rôle qui leur est dévolu et rassemblent des informations pertinentes pour que puisse être animée cette démarche dialectique qui nous est offerte entre finalité de la dépense et maîtrise des choix de politique sanitaire et sociale, nous aurons non seulement progressé sur la question cruciale qui est collectivement posée aujourd'hui, mais nous aurons aussi commencé à débloquer nos politiques publiques trop souvent acculées à ne choisir qu'entre plus ou rien, alors qu'il faut pouvoir faire mieux.
C'est parce qu'aujourd'hui il faut mettre en place les instruments de cette nouvelle approche de la politique sanitaire et sociale que je n'ai pas proposé d'ajouter des amendements à ceux qui seront présentés par les commissions et qui viendront conforter et perfectionner la méthode adoptée pour mettre en oeuvre cette nouvelle politique.
Il faut attendre que les conférences annuelles de la famille, des personnes âgées et de la santé aient pu fonctionner en 1997 pour intervenir sur le contenu même des politiques correspondantes.
Je crois donc sage aujourd'hui de s'imposer cette discipline, qui consiste à ne travailler que sur la méthode pour bien l'asseoir avant d'entrer véritablement, à partir de 1997, dans la démarche dialectique proprement dite, telle qu'elle existe en germe. C'est la méthode retenue par la commission des affaires sociales, et je ne peux que rendre hommage à la qualité de sa stratégie telle qu'elle a été brillamment définie par son président, Jean-Pierre Fourcade, ainsi qu'à la qualité du travail des rapporteurs, qui restera un travail de référence.
Pour ces raisons, monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j'estime qu'en votant ce texte tel qu'amendé par la commission des affaires sociales j'approuverai une démarche en laquelle je place un grand espoir ; en effet, pour la première fois, nous pouvons espérer instruire de manière active, c'est-à-dire progressivement affinée d'année en année, des choix résultant d'une synthèse entre données financières et évaluation de l'efficacité des politiques publiques. Il s'agit d'une première occasion de donner une nouvelle jeunesse à notre sécurité sociale, mais peut-être aussi d'une dernière chance.
Je crois en tout cas, monsieur le ministre, que vous êtes personnellement, ainsi que M. le secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale, à la hauteur d'un tel défi, qui pourra être relevé grâce à des échanges constructifs entre le Parlement, le Gouvernement et tous les acteurs de notre protection sociale. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Lorrain.
M. Jean-Louis Lorrain. Monsieur le ministre, voilà un an déjà, nous nous retrouvions pour débattre des grandes orientations du plan Juppé, plan qui, comme chacun le sait dans cet hémicycle, doit beaucoup à votre clairvoyance et à votre courage politique.
Le Gouvernement a su, dans un délai relativement bref, mener à bien les étapes fondamentales de la grande réforme annoncée en novembre 1995.
Les mesures d'urgence prises de janvier à avril 1996 permettront d'enrayer une dérive des comptes devenue dangereuse pour la pérennité même de notre protection sociale. Les ordonnances structurelles et la révision constitutionnelle permettront au Parlement d'exercer un véritable contrôle sur les comptes sociaux.
Ce projet de loi devrait permettre le rétablissement de l'équilibre financier du système d'ici deux à trois ans.
Cette tâche, complexe et considérable, a été menée non seulement avec diligence, mais aussi avec tact et intelligence, en relation quasi permanente avec les acteurs concernés, sans oublier, bien sûr, le Sénat, consulté régulièrement à travers sa commission des affaires sociales.
Cela dit, concernant la maîtrise médicalisée, la réforme n'est pas encore totalement achevée : un tiers des décrets d'application devraient être publiés d'ici à la fin de l'année sur des sujets aussi cruciaux que la nomenclature des actes, les génériques ou le reversement en cas de dépassement d'objectifs.
C'est pourquoi je profiterai de l'occasion qui m'est donnée pour apporter ma contribution à la réflexion que je considère comme la pierre angulaire de la réforme engagée, celle sur la place du praticien dans le système de soins.
A cet égard, il faut stigmatiser une tendance trop répandue, notamment ces derniers mois, dans certains médias, qui consiste à montrer du doigt la médecine de ville comme unique ou principale responsable du déficit. Est-ce utile de rappeler que la croissance des honoraires médicaux est passée de 4,9 %, en 1995, à 2,9 % en 1996, selon les estimations, alors que les honoraires augmentaient en moyenne de 5,5 % par an de 1985 à 1995 ?
En outre, comme vous l'indiquiez devant l'Assemblée nationale, le 29 octobre dernier, monsieur le ministre, l'objectif de 2,1 % d'augmentation des dépenses de médecine de ville en 1996 devrait être atteint si les derniers chiffres se confirmaient.
Les causes du déficit sont complexes et multiples : la diminution des recettes du fait de la conjoncture - moins 30 milliards de francs, en 1996 - le comportement des assurés, les progrès scientifiques, le vieillissement de la population, etc.
L'« assuré-citoyen », au-delà de la formule, est un concept à développer. Le citoyen est responsable dans ses choix familiaux, professionnels, politiques ; il doit l'être face à ses souhaits devant la maladie.
L'éducation à la consommation a fait de grands progrès en vingt ans, mais, appliquée aux soins, elle est empreinte de résistances. Peut-on parler du « juste soin » ?
Une exigence de qualité et d'efficacité, opposée à une science qui a intégré, dans son éthique, les soins les mieux adaptés aux connaissances, résiste à l'approche commerciale pourtant évidente. La cohabitation entre l'économie et la pratique médicale doit être totalement intégrée dans le comportement médical. Les soins changent en fonction non seulement des technologies mais aussi des rapports sociaux.
Le travail à l'acte doit être complété par l'activité en réseaux - personnes âgées, drogue, prévention, urgence, soins à domicile - et par le développement d'une nécessaire approche médicosociale.
Au sein de mon propre département, dans le domaine médicosocial, nous disposons ainsi d'un pôle gérontologique regroupant tous les intervenants de la politique de prise en charge des personnes âgées : représentants des caisses, associations, collectivités locales, directeurs d'établissements, etc. Il s'agit, pour nous, d'un outil irremplaçable d'évaluation des besoins dans un contexte de stagnation des moyens.
Nous laissons à la CNAM la négociation avec les médecins, mais il est de notre devoir de lutter contre une France dépressive. Il faut retrouver des cotisants, bien sûr, mais cessons d'évoquer les martyrs, les boucs émissaires, etc. !
Le reversement par les médecins réfractaires ne peut être remis en cause. Nous pourrions positiver ces relations en proposant un intéressement aux praticiens appliquant les références médicales opposables, suivant une véritable formation continue, non inspirée des laboratoires, installant une informatisation, d'ailleurs acceptée depuis longtemps dans de nombreux secteurs d'activité.
Les comportements médicaux ne changeront qu'avec la formation initiale, qui est le socle de toute une vie d'activité. L'adaptation des études médicales ne doit pas être stoppée par l'ampleur de la tâche. Une meilleure connaissance des institutions, du droit administratif, du fonctionnement de notre économie est indispensable. Les artisans d'art s'adaptent aux grandes mutations de notre société ; pourquoi pas la médecine ?
Quant au débat sur les alcools, il est regrettable qu'il se focalise sur les ressources produites ; il faut non pas créer la discrimination, source d'injustices auprès des professionnels, mais reconnaître l'importance des contributions, qui, il faut le dire, participent moins à la lutte contre les fléaux qu'à la recherche des équilibres budgétaires.
Le Sénat fait preuve d'imagination tant au niveau de la maîtrise des dépenses, en appelant les organismes de sécurité sociale à faire un effort supplémentaire pour maîtriser leurs dépenses de gestion, qu'au niveau de l'instauration de recettes nouvelles, par exemple en soumettant à cotisations sociales la part des indemnités de licenciement versée au-delà des obligations légales et conventionnelles.
Le discours sur la santé publique, en fait, se banalise. Peut-on demander au Gouvernement une politique construite avec des réponses immédiates, alors que la question a été pratiquement dédaignée pendant des lustres ?
Nous souhaitons que les annexes à la loi soient, dans le futur, intégrées. Les grands fléaux que sont la tuberculose, le cancer, le sida, relèvent de la compétence de l'Etat. La lutte contre le tabagisme et l'alcoolisme est à réhabiliter. Nous souhaitons que les outils que sont les observatoires régionaux de la santé, les registres des cancers, des malformations participent à la définition d'une politique régionale de santé. Nous devons veiller aux spécificités régionales, les choix ne devant plus s'appuyer uniquement sur des ratios.
Les conférences régionales de santé pourraient bénéficier d'incitations plus concrètes, pas obligatoirement financières. On peut souhaiter le regroupement des subventions en fonction des priorités qui y sont définies. La coordination pourrait être assurée par les directions régionales des affaires sanitaires et sociales, les DRASS, qui deviendraient des interlocuteurs obligés. Les carences françaises en matière d'éducation pour la santé sont criantes et les efforts sont souvent confiés aux bonnes volontés associatives.
Les inégalités hospitalières constituent un problème économique fondamental ; le coût de la résolution de ce problème devra faire l'objet d'une évaluation. La constitution de réseaux, la fermeture de sites, l'ouverture de nouvelles spécialités peuvent représenter des charges très lourdes qui devront faire l'objet d'une planification financière plutôt que d'une approche par nombre de lits.
Il convient de responsabiliser les acteurs de la médecine de ville au même titre que les autres secteurs de la santé : l'hôpital, le secteur médico-social. Par ailleurs, les mesures telles que les références médicales opposables, les RMO, et le carnet médical risquent d'être insuffisantes, car elles relèvent d'une attitude évidente pour les acteurs concernés. Le carnet médical pourrait, bien sûr, devenir obligatoire.
Le glissement de la pratique médicale de soins à celle de l'individu inscrit dans son environnement familial, social et même culturel incite à développer une labellisation et une gratification du praticien qui prennent en compte les nécessités économiques, la qualité du service rendu, son expérience, sa formation obligatoire, la gestion du cabinet et l'engagement en matière de prévention.
A ce propos, le prochain décret concernant le reversement applicable aux médecins conventionnés est peut-être l'occasion de mettre en place ce type de mécanisme.
A la menace de sanctions, répondons par la responsabilité individuelle et collective ; aux caisses locales de négocier de véritables chartes individuelles et collectives. Sur le plan national, il incombe aux caisses, avec les partenaires, de définir les critères d'individualisation de l'objectif et des sanctions.
La notion de rapport annuel au parlement se situe dans le cadre des prises de responsabilité dudit Parlement. Néanmoins, il serait nécessaire de préciser qui fixe, et en fonction de quels critères, les prévisions inscrites aux articles 2 et 3 et comment sont sanctionnés les dérapages ; ces questions sont fondamentales. Alors, monsieur le ministre, il faut faire confiance.
M. le secrétaire d'Etat a décidé de nommer des médecins à la tête du conseil d'administration, du conseil de surveillance et un médecin comme directeur général de l'agence nationale d'accréditation et d'évaluation en santé.
Il faut faire confiance à l'entreprise, mais il est difficile de lui expliquer les prélèvements sur la formation professionnelle, le transfert d'un milliard de francs issu de la branche accidents du travail et maladies professionnelles, même s'il y a en partie des raisons techniques. Si nous voulons la confiance, il faut s'occuper de psychologie.
La confiance, face aux collectivités locales qui s'interrogent sur le devenir de l'aide médicale à domicile et hospitalière, doit être entretenue alors que l'aide aux « sans résidence fixe » passe à la sécurité sociale.
En amont, nous pouvons nous interroger sur l'intégration budgétaire de la protection universelle ; par ailleurs, les collectivités locales déplorent la prise en charge des cotisations obligatoires en faveur des RMIstes.
Nous faisons confiance à l'expérimentation des filières de soins, qui ne doivent cependant pas dériver vers une médecine de classe où les plus humbles bénéficieraient d'un encadrement et les plus aisés du choix.
M. Jean-Luc Mélenchon. C'est pourtant bien ce qui se passera !
M. Jean-Louis Lorrain. Un mode d'exercice - même de la médecine générale - ne peut devenir une tutelle sur une autre discipline. Nous proposons d'évoquer ici la subsidiarité, ô combien acceptée par ailleurs ! Faire ce que l'on sait faire et laisser au spécialiste ce qu'il sait faire.
Monsieur le ministre, en faisant la revue de presse, on peut relever les titres suivants : « Au chevet de l'île ... La messe est dite ... Peut-il être sauvé ? ... La malédiction de Maastricht ... Urgence ... Un calme précaire », etc. On se croirait vraiment dans un contexte de fin de vie, de fin de siècle ou de mort annoncée !
M. Jacques Machet, rapporteur. Très bien !
M. Jean-Louis Lorrain. A l'opposé de cette approche morbide, nous préférons axer le débat sur l'évocation de la citoyenneté de l'assuré, la confiance au médecin, la responsabilité de nos partenaires. Ainsi ferons-nous un acte fondateur. (Très bien ! et appaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Leclerc.
M. Dominique Leclerc. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le 15 novembre 1995, Alain Juppé lançait un vaste plan de réforme tendant à assurer la pérennité de la sécurité sociale, largement menacée de faillite. Il venait ainsi mettre enfin un terme à cette habitude qui avait été prise de considérer comme inévitables les déficits consécutifs à une dégradation de l'activité économique...
M. Jean-Luc Mélenchon. Cela ne s'est pas arrangé depuis !
M. Dominique Leclerc. ... et de toujours reporter à plus tard cette réforme tellement nécessaire de notre système de protection sociale.
Ce projet de loi, premier du genre, répond donc aux engagements du Premier ministre. Il vient compléter les ordonnances du 24 avril 1996, dont la mise en oeuvre est déjà en bonne voie.
Le retour à l'équilibre, seul gage de la bonne utilisation des moyens, doit effectivement être recherché. En effet, ce qui est essentiel, c'est la capacité des acteurs à la fois à définir un objectif annuel de la consommation de soins conforme aux besoins réels de la population et à respecter les moyens pour l'atteindre.
C'est pourquoi ce texte, qui tente de nous en donner les moyens, est courageux.
Dans cette perspective, monsieur le ministre, vous nous proposez de dépenser mieux en dépensant moins, afin de parvenir à une bonne pratique médicale permettant une prise en compte des besoins des citoyens sans arriver ni à une restriction des soins ni à des transferts.
Il n'en reste pas moins que cette nouvelle tâche dévolue au Parlement, tout en étant nécessaire, est lourde de responsabilités.
Je voudrais donc vous faire part de quelques observations.
En premier lieu, je souhaite revenir sur les conclusions de la conférence nationale de santé, ainsi que sur les chiffres qui ont permis de présenter les objectifs financiers de ce projet de loi.
Je regrette, en effet, que les conclusions de la conférence nationale de santé soient trop générales. Elles ne permettent pas au Gouvernement de fixer les priorités de la politique de santé publique et de prendre en compte les évolutions nécessaires de notre organisation de soins.
Cependant, ces imprécisions sont dues aux conditions un peu difficiles dans lesquelles la conférence s'est réunie pour la première fois. J'ose espérer que, l'année prochaine, le travail des conférences régionales permettra de mieux définir les priorités de santé publique sur le plan local et de faire remonter ces priorités à la conférence nationale, et ce avant que le Parlement en débatte.
De plus, il semble dangereux, dans l'établissement des prévisions de recettes, compte tenu de notre expérience, de n'avoir pas considéré le montant des cotisations à l'identique. Charles Descours l'a évoqué en parlant du degré d'incertitude dans les aspects évaluatifs des recettes, fondées sur l'évolution de la masse salariale.
Déjà, il nous faut trouver de nouvelles recettes.
Cependant, je suis conscient que la présentation d'un tel projet de loi, qu'il n'est pas aisé de rapprocher des « modèles » de loi connus, constituait un exercice nouveau et difficile. C'est pourquoi je ne doute pas qu'à l'avenir des améliorations seront apportées à sa préparation ainsi qu'à sa présentation.
Un dernier mot, enfin, sur les bases comptables, qui me semblent, elles aussi, incertaines.
La Cour des comptes n'a pas manqué, dans son rapport, de souligner de nouveau les insuffisances des documents de synthèse établis à partir des comptes, dont les modes de comptabilisation ne sont pas homogènes.
Néanmoins, un effort en vue d'améliorer la présentation des comptes des organismes de sécurité sociale a déjà été entrepris, notamment grâce à la loi du 25 juillet 1994, qui a conduit à séparer plus nettement les opérations relatives à chaque branche du régime général.
Cet effort doit être poursuivi, vous en conviendrez. En effet, l'intervention du Parlement dans la fixation des prévisions de recettes et d'objectifs de dépenses, ainsi que le développement des mécanismes de maîtrise des dépenses de santé obligent, plus encore que par le passé, les responsables de la sécurité sociale à fournir des informations aussi fiables et lisibles que possible. M. Jacques Oudin, au nom de la commission des finances, l'a rappelé.
Monsieur le ministre, j'aimerais à présent vous faire part de quelques réflexions relatives à la branche assurance maladie.
Vous avez déterminé, comme le désirait le Parlement, un objectif national pour l'assurance maladie ; vous avez fixé son montant à 600,2 milliards de francs, en augmentation de 10 milliards de francs par rapport à 1996.
Lors de la présentation de cet objectif vous n'avez pas manqué d'insister sur les nouveaux instruments qui sont mis en oeuvre ou en cours d'élaboration pour permettre la politique du juste soin.
Parmi ces derniers, deux d'entre eux attirent plus particulièrement des remarques et, en premier lieu, le carnet de santé.
Certes, un premier grand pas est fait, mais on ne peut s'empêcher d'en dénoncer les limites. Je crains, en effet, que sa portée ne soit limitée à celle d'une fiche de liaison.
Tout d'abord, il nous est présenté comme obligatoire ; cependant, aucune pénalisation n'est prévue à ce jour à l'encontre du patient qui ne le présenterait pas.
Ensuite, les garanties nécessaires à son usage conduisent à s'interroger sur les moyens de concilier des objectifs qui peuvent être « contradictoires ».
En effet, si, d'un côté, les intérêts de la santé publique et de la maîtrise des dépenses conduisent à détailler les informations portées dans le carnet, d'un autre côté, la protection du malade ainsi que les règles déontologiques inciteront certainement le médecin dans de nombreux cas à donner un contenu vague à ce carnet. Dans sa forme actuelle, ce carnet n'assure pas la confidentialité.
De surcroît, il apparaît difficile d'estimer à ce jour les économies qu'il générera.
Vous souhaitez également, monsieur le ministre, dans l'optique d'une meilleure maîtrise des dépenses de santé, favoriser la du généralisation du générique.
Je crois, tout comme vous, que le développement du générique est une excellente chose au regard de notre politique. Cependant, nous ne devons pas oublier qu'un tel développement peut avoir des répercussions importantes sur le mode d'exercice de certaines professions, de même que sur l'organisation de la chaîne du médicament, entraînant des répercussions sur la santé publique.
En premier lieu, un médicament qui tombe dans le domaine public n'en devient pas pour autant un produit ordinaire. Au contraire, il reste dans le domaine de la santé publique et présente un intérêt d'autant plus grand qu'ayant dix années d'existence il a prouvé à quel point il est sûr.
C'est pourquoi il me semble indispensable de définir avec rigueur la notion de générique.
Pour cela, il doit d'abord satisfaire à toutes les exigences légales en matière d'autorisation de mise sur le marché ainsi que de contrôle de la qualité.
Il faut également qu'il soit reconnu comme parfaitement bio-équivalent par rapport au produit princeps. Sur ce point, le décret devrait fixer des conditions précises.
Il faudrait par ailleurs qu'il soit clairement identifié par sa dénomination commune internationale et que le nom du laboratoire soit partiellement mentionné, ce qui permettrait une parfaite transparence de la prescription.
Au-delà de ce problème de la définition, il est aujourd'hui impératif que, dans le cadre du financement de la sécurité sociale, la politique en faveur du générique réussisse.
Les pharmaciens seront des acteurs déterminants de cette politique.
Actuellement, dans la logique des RMO et d'une meilleure prescription, les effets volume se font ressentir.
Avec le générique, l'économie de l'officine doit être stabilisée afin qu'elle demeure une perspective d'avenir, notamment pour les jeunes diplômés, et que la pérennité de l'efficacité de son réseau de proximité de distribution et de santé publique sur l'ensemble du territoire national soit assurée.
C'est pourquoi il me semble important d'inciter les professionnels, notamment les pharmaciens, à s'impliquer afin de favoriser le développement rapide du médicament générique. Ce médicament, dont le prix est inférieur de 20 % à 30 % à celui du princeps, va générer de véritables économies.
Aussi, la politique de dispensation doit être le plus rapidement possible contractualisée avec les pharmaciens d'officine et définie dans une relation de confiance fondée sur des perspectives d'avenir reposant sur une marge fixe, donc linéaire, arrêtée dès aujourd'hui. Seule une telle politique pourra garantir un exercice « correct » de la profession.
Monsieur le ministre, j'aimerais également attirer votre attention sur les difficultés que rencontrent certaines professions. Depuis plusieurs années, elles ont conclu des contrats d'objectifs qu'elles respectent et qui ont fait leurs preuves, dans la maîtrise de leurs dépenses.
Elles entendent bien contribuer à l'effort que nous demandons à tous aujourd'hui. Mais, avec la mise en place des RMO et de cette nouvelle politique, elles subissent une double pénalisation.
L'exemple de la biologie est significatif. La biologie a toute sa place dans le réseau de santé publique. Elle contribue largement à l'élaboration du diagnostic et au suivi des thérapeutiques gagées sur des résultats fiables. De plus, elle est la plus pertinente de nos actions de médecine préventive.
Cette profession a besoin d'être rassurée quant à son avenir si nous voulons conserver une biologie de proximité, exercée par des biologistes et des techniciens hautement qualifiés et mettant en oeuvre des technologies toujours très sophistiquées.
Aussi, il vous appartient d'éviter toutes les dérives qui seraient en définitive préjudiciables à une bonne politique de santé publique.
Enfin, monsieur le ministre, je souhaiterais vous faire part de mes doutes quant à l'adéquation des moyens, que vous nous proposez de fixer à 600,2 milliards de francs, face à certains besoins de santé publique que la sécurité sociale devra assurer.
En effet, comment ce montant, qui représente une augmentation de 1,7 % des dépenses de santé, pourra-t-il permettre d'inclure dans les dépenses de santé de ville la sortie de la réserve hospitalière de certains médicaments extrêmement coûteux tels que les antirétroviraux, dont le plus connu est l'antiprotéase ?
On sait également que l'hépatite C va devenir un problème majeur ; il va falloir assurer un meilleur dépistage et financer le traitement par les interférons, qui sont des thérapeutiques délicates à mettre en oeuvre et, surtout, extrêmement onéreuses. Pensez-vous que l'on a réellement prévu le coût de ces nouvelles pathologies et de leurs traitements ?
Au-delà de ces réflexions, ce qui nous importe, c'est l'avenir de notre système de santé.
Ce système repose, comme vous le savez, sur une culture et une tradition qui nous sont propres et que nous voulons préserver.
Nous ne pouvons accepter ni une dérive vers une étatisation ni une ultra-libéralisation du système de santé.
Monsieur le ministre, ainsi que notre rapporteur, M. Charles Descours, vous l'a excellemment dit, la réussite de la maîtrise des dépenses de santé repose sur l'adhésion non seulement de l'ensemble des professionnels de santé, mais aussi de leurs partenaires, et surtout des patients.
Si tout le monde est désormais convaincu de la nécessité de cette maîtrise, nous devons bien l'expliquer, renouer le dialogue et rétablir la confiance.
La maîtrise des dépenses doit reposer sur des données précises, issues d'un codage incontesté, qui, transmis aux caisses et aux unions régionales de médecins, permettra, au-delà de cette évaluation comptable, un rapprochement incontestable entre le coût et les raisons médicales de ce coût.
Cette appréciation entre les moyens mis en oeuvre par rapport aux résultats obtenus permettra de bien différencier rationalisation et rationnement éventuel.
Néanmoins, la volonté de maîtrise des dépenses qui nous préoccupe ne doit pas masquer notre objectif majeur, qui est de parvenir à une optimalisation de la dispensation des soins pour l'ensemble de la population et la préservation d'un système de distribution des soins qui donne satisfaction aux patients.
Je crois que le Gouvernement en est conscient. Cette première loi de financement doit nous permettre de nous rapprocher de ce but. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jacques Barrot, ministre du travail et des affaires sociales. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Mélenchon. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Jean-Luc Mélenchon. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, il y a un an à quatre jours près, notre hémicycle retentissait de la clameur de vos approbations lorsque le Premier ministre présentait le plan dont nous avons aujourd'hui à débattre des conséquences.
Il semble que, de cet enthousiasme, il ne reste rien qu'un parfum à la vérité bien délétère et que, dans ce domaine comme dans tant d'autres, comme le décrit la chanson, le plaisir n'aura duré qu'un instant tandis que le chagrin risque de durer toujours. (Sourires sur les travées socialistes.)
Il semble d'ailleurs avoir déjà coupé les jambes et les bras, en particulier celui qui sert à voter, à une partie des enthousiastes d'hier. Qu'on en juge par les votes intervenus à l'Assemblée nationale !
Oh ! certes, la minorité de gauche n'y occupe pas grand-place, et elle se sait au demeurant accablée de vos mépris toujours renouvelés. Il en est allé ainsi pour mon camarade, député de l'Essonne, Julien Dray, à qui vous avez cru bon de répondre, après trois quarts d'heure d'intervention, monsieur le ministre, que ce qui est excessif, suivant la ritournelle bien connue qui permet de se dispenser de toute explication, serait insignifiant.
Mais à la vérité, ce qui fut insignifiant, ce fut votre propre capacité à convaincre vos propres amis, puisque, après tant d'enthousiasme, il ne s'est trouvé que 110 députés sur 577...
M. William Chervy. C'est peu !
M. Jean-Luc Mélenchon. ... pour approuver les conséquences de ce qu'ils avaient hier voté dans l'enthousiasme.
M. François Autain. C'est vrai !
M. Jean-Luc Mélenchon. Ainsi, le décompte fait état de 48 députés du RPR sur 259, de 61 de l'UDF - qui fait mieux - sur 206, et de 18 abstentions : vous n'êtes même pas parvenu à convaincre votre ami de parti, M. Bernard Bosson !
Et vous revoici, docteur Barrot, avec de nouveaux cataplasmes à appliquer à la jambe de bois du déficit ! (Sourires.)
M. François Autain. Ça brûle !
M. Jean-Luc Mélenchon. Comment en est-on arrivé là ? Je crois qu'il faut se souvenir ; certes, le Premier ministre avait su dire au bon moment, dans son intervention : « Nous allons accomplir le rêve qui nous anime depuis trente ans et qu'on n'a pas osé faire passer dans la réalité. » J'avais alors fait remarquer que, voilà trente ans, il n'y avait pas de déficit.
Mais ce ne fut pas le coeur des motifs donnés : les objectifs réels, ceux qui se déduisent de l'examen de la pente sur laquelle roulent les événements depuis que la sécurité sociale a été modifiée, n'ont jamais été avoués pour ce qu'ils sont. Je vais me charger de vous les rappeler.
Trois motifs étaient invoqués pour justifier le remède de cheval qui était appliqué à la sécurité sociale : le premier d'entre eux, le déficit ; le deuxième, l'objectif généreux d'une assurance universelle ; le troisième, la nécessité du contrôle du Parlement.
M. François Autain. Très bien !
M. Jean-Luc Mélenchon. Le déficit, c'était naturellement l'argument le plus lourd. Contre vos raisonnements comptables, nous vous rétorquions déjà que le cancer qui ronge « la sécu », c'est avant tout, d'abord, ensuite, après, tout le temps, l'emploi. Sachons que 1 million de chômeurs de moins égale 50 milliards de francs de manque à gagner rattrapés, c'est-à-dire plus que le déficit actuel de la sécurité sociale.
Si ce déficit était comblé, à quoi bon toute l'usine à gaz qui a été montée ?
Si cela vous semblait excessif ou apparaissait comme un objectif qui ne pouvait pas être atteint, il vous restait encore d'autres moyens.
Il y avait, par exemple, le simple fait qu'un point d'augmentation des salaires, ce sont 8 milliards de francs de recettes supplémentaires.
Il y avait ces 90 milliards de francs de dettes patronales à l'égard de la sécurité sociale, dont la moitié pouvait être récupérée.
Il y avait les revenus financiers que, dans un moment de générosité, d'appel à la solidarité de tous les Français pour sauver cette machine essentielle, notre cohésion sociale, vous auriez pu taxer au taux des revenus du travail : et alors vous auriez prélevé 77 milliards de francs, c'est-à-dire, là encore, plus que le déficit.
Vous étiez, je vous l'avais dit, bien mal placé pour parler de ces déficits et les agiter contre nous, en les imputant à vos prédécesseurs, puisque les gouvernements de gauche n'avaient eu pour déficit en moyenne que 1 %, tandis que, depuis que vous êtes aux affaires, depuis 1993, vous avez multiplié par quatre ce déficit pour l'ensemble des régimes et par six pour celui de l'assurance maladie.
Vos hypothèses d'aujourd'hui ne valent pas mieux que celles d'hier. En effet, j'ai relevé que la commission des comptes s'appuie sur une progression de la masse salariale pour établir ces prévisions - celles que vous nous présentez - de l'ordre de 3,3 % en 1997. Or, dans son rapport, cette commission précise par précaution qu'il s'agit là d'une évaluation résolument optimiste. En effet ! Surtout si l'on tient compte de la manière dont la consommation est assassinée à coup de prélèvements toujours plus grands, toujours plus nombreux, toujours plus incompréhensibles pour nos concitoyens !
J'affirme que vous ne comptez pas mieux aujourd'hui qu'hier. Vous aviez annoncé, chacun ici peut s'en souvenir, 17 milliards de francs de déficit pour 1996.
M. François Autain. C'est vrai !
M. Jean-Luc Mélenchon. A ces mots, vous aviez applaudi, mes chers collègues de la majorité sénatoriale.
M. François Autain. On s'en souvient !
M. Jean-Luc Mélenchon. Puis vous aviez annoncé 12 milliards de francs d'excédent pour 1997. A ces mots encore, vous aviez applaudi.
En 1996, il y a 51,5 milliards de francs de déficit et, en 1997, on nous annonce qu'en faisant bien il y aura 30 milliards de francs de déficit.
M. François Autain. Eh oui !
M. Jean-Luc Mélenchon. ... quoique l'on parte de la base de 47 milliards de francs, chiffre qui demande à être vérifié, ce que je vais faire dans un instant.
M. François Autain. C'est malheureusement la vérité !
M. Jean-Luc Mélenchon. J'estime que ce sont des chiffres tronqués, des bilans arrangés. Le déficit continue et continuera à hanter, insaisissable, les plans de cette usine à gaz qu'est la réforme Juppé de la sécurité soicale ou, pour mieux dire, de cette espèce de Superphénix qui devait produire plus de carburant qu'il n'en consomme et qui produit, comme vous le savez, surtout du déficit et du gaspillage. (Sourires sur les travées socialistes.)
Deuxième argument : vous nous disiez : nous allons vers l'assurance universelle, et cela justifiait que l'on vienne tout changer des assises sur lesquelles reposait la sécutrité sociale jusque-là.
On s'en souvient, nous marchions alors sous la contrainte d'un chiffre écrasant et qui, tous, nous donnait à penser : 600 000 personnes seraient exclues du système des soins !
Aujourd'hui, la CNAM ne parle plus que de 90 000 personnes. Ainsi, tout cela pour 90 000 personnes ! Or, quand on y regarde de plus près, on s'aperçoit que ce sont surtout les exclus du guichet qui forment ces cohortes de malheureux n'ayant plus accès au système de soins.
Que savons-nous de cette assurance universelle qui nous fut promise comme l'horizon de cette réforme de la sécurité sociale ? Qu'en savons-nous ? Rien ! Alsolument rien !
M. François Autain. Elle couve !
M. Jean-Luc Mélenchon. Nous l'apprenons par la presse : l'affiliation, au lieu d'être assise sur le contrat de travail, le sera sur la résidence, suivant la thèse, bien connue mais non démontrée, de la nécessité de la baisse du coût du travail pour renforcer la compétitivité des entreprises.
Mais alors de multiples questions se bousculent s'il en est ainsi. Qui sont ces résidents ? Comment cette qualité sera-t-elle acquise ? Comment ne pas craindre, par avance, les surenchères auxquelles cette définition donnera lieu ? Qu'en sera-t-il de nos compatriotes non résidents ?
Qu'en sera-t-il des régimes spéciaux dans un régime qui sera à ce moment-là universel, alors que tant de nos concitoyens ont montré leur attachement à ces régimes spéciaux - et de quelle manière ! - en novembre et en décembre 1995 ?
Qu'en sera-t-il, enfin, du paritarisme, dont on ne cesse de répéter qu'il est un bien précieux pour la sécurité sociale, tandis que chaque jour on porte atteinte à son fonctionnement et, dès lors qu'il y aura un régime universel, quelle sera la justification du paritarisme ?
M. François Autain. Très bonne question !
M. Jean-Luc Mélenchon. Nous ne le savons pas et nous le saurons pas. Il s'agit là d'un projet qui reste dans l'air alors qu'il était censé être le coeur des objectifs que vous visiez.
Traitons à présent du troisième motif : le contrôle du Parlement.
Chacun voit bien, mes chers collègues, de quoi il retourne à présent. Au demeurant, les institutions de la Ve République, vous le savez bien, ne sont pas très favorables à la participation active du Parlement aux grandes décisions.
Dans le domaine de la sécurité sociale, il semblerait que nous nous préparions à battre quelques records. On nous a rappelé - combien de fois ! - que la somme à elle seule justifiait que le Parlement s'en mêle ; on nous a rappelé - combien de fois ! - que pour 1 700 milliards de francs - c'était autant que le budget de la nation - le Parlement devait s'en mêler.
Le Parlement s'en mêle. On lui fournit une information discutable, après quoi se déroule sous nos yeux une obscure bataille de chiffonniers, entre lobbies, aux portes du Parlement, avec, pour tout potage, un arbitrage à rendre entre les marchands de bière et ceux de spiritueux, les propriétaires de casino et les producteurs de Cognac, sans que jamais une seule fois il ne soit débattu des objectifs de santé publique, sans que jamais une seule fois nous ne soyons saisis de quelque prospective qui nous permette de savoir ce qui serait bon pour notre peuple en ces matières,...
M. François Autain. C'est vrai !
M. Jean-Luc Mélenchon. ... sur lesquelles je ne dis pas que le Parlement serait le mieux qualifié pour rendre des avis ; mais, en tout cas, nous serions éclairés et nous travaillerions dans d'autres conditions que celles dans lesquelles nous travaillons, qui sont celles d'une aimable réunion qualifiée de « comptable » !
Deux jours de débat pour 1 700 milliards de francs ! Pas un mot sur les objectifs de santé publique. Des comptes ! Mais quels comptes ! Car les 47 milliards de francs de déficit annoncés sont déjà sujets à caution : cette prévision de la commission des comptes de la sécurité sociale a intégré, à votre demande, des mesures qui figurent dans ce projet de loi et qui ne sont donc pas encore votées. Ces mesures sont : l'élargissement de l'assiette de la CSG, qui rapportera 3,1 milliards supplémentaires à la branche famille, et l'augmentation du taux de cotisations familiales pour l'Etat et les entreprises publiques.
En réalité, mes chers collègues, le déficit prévisionnel pour 1997 s'élève plutôt à 55 milliards de francs, et je veux préciser qu'une note de la direction du budget datant de début septembre tablait même sur 57 milliards de francs ! Alors, quels sont les bons chiffres ? Comment les justifie-t-on ?
Outre cette évaluation timide du déficit prévisionnel pour 1997, l'approximation est également la règle quant au chiffrage de vos mesures pour réduire ce déficit.
Vous demandez au Parlement de fixer une enveloppe des dépenses d'assurance maladie pour 1997 de 600,2 milliards de francs, soit une progression de l'ordre de 1,3 % par rapport à 1996. Tout juste l'inflation prévue ! Alors là, disons les choses comme elles sont : la sécurité sociale nous vaudra bien des déboires, mais pas celui de ne pas être dans la fourchette de la bonne santé des critères de convergence. En effet, ce chiffre correspond très exactement à celui dont nous avons besoin pour figurer dans le palmarès maastrichien qui résulte des critères de convergence.
La santé publique, dans cette affaire, est bien loin des chiffres ! Cet objectif, une fois de plus, est lui-même volontariste. Il mise sur la réussite de l'objectif pour 1996 de plus 2,1 %. Or plusieurs avis, à commencer par celui du directeur de la CNAM, pronostiquent plutôt une évolution proche de 4 %. Cela se traduit mécaniquement non pas par une progression de plus 1,3 % en 1997, mais, comme cela se comprend facilement, par un taux nul, voire négatif.
De plus, le Parlement, saisi comme il l'est, n'aura toutefois pas à se prononcer sur la répartition de cette enveloppe entre des secteurs qui exigent entre eux des arbitrages ô combien délicats, tels que la médecine de ville, les hôpitaux publics, les cliniques privées et le secteur médico-social.
Vous avez déjà arrêté ces taux : plus 1,25 % pour les trois premières enveloppes et plus 3 % pour la dernière enveloppe, même si, pour le secteur médico-social, vous avez renoncé à ce système d'enveloppes limitatives.
Concrètement, mes chers collègues, au-delà de ces chiffres, cela signifie que les hôpitaux vont voir leurs moyens diminuer - qu'on fasse la démonstration du contraire si on le peut - puisque la simple évolution de la masse salariale, du fait de l'ancienneté notamment, va déjà au-delà de ce taux de 1,25 % s'il reste en l'état.
Par conséquent, ce que nous sommes en train de faire en votant ces masses telles qu'elles nous sont présentées, c'est de planifier la réduction des moyens de l'hospitalisation publique au moment même où elle est en quelque sorte la mer des Sargasses vers laquelle convergent toutes les misères, comme le savent tous ceux qui pratiquent l'hôpital public et s'intéressent à son fonctionnement, et où l'on voit le service des urgences être en quelque sorte la dernière bouée, le dernier point d'accrochage vers lequel peuvent tendre la main ceux qui ont déjà perdu pied pour tout le reste de leur existence sociale.
M. Charles Descours, rapporteur. On donne la main à ceux qui ont perdu pied ! (Sourires.)
M. Jean-Luc Mélenchon. Alors, que dire des autres dispositions financières de ce projet de loi ? Je voudrais vous faire remarquer que, pour près d'un tiers des recettes trouvées - un tiers ! - dans cette loi de financement, il s'agit de ce qu'on peut appeler des recettes purement conjoncturelles « de poche » : 3 milliards de francs venant d'EDF, 1 milliard de francs venant de la branche Accidents du travail, 1,2 milliard de francs venant de l'intégration au régime général de la caisse militaire de sécurité sociale. Comme ce sont les militaires et qu'ils sont astreints à une certaine réserve, on ne les entendra pas trop protester... Je voudrais tout de même faire observer que c'est la première fois qu'un régime spécial sera annexé de cette façon sans autre forme de discussion !
Comme le souligne le rapporteur du Sénat dans sa sagacité et sa précaution, « l'importance de ces mesures de nature ponctuelle conduit à s'interroger d'ores et déjà sur les nouvelles recettes qui devront être recherchées ». Ça, c'est la langue sénatoriale exquise dans ses contournements et dans sa courtoisie...
La vérité, c'est qu'il n'y a pas à s'interroger : ce qui aura été pris une fois ne pourra pas l'être une seconde fois. Ces mesures, qui sont tout à fait exceptionnelles, ne pourront pas être reproduites. C'est ce qui nous fait dire que ce texte est au total un trompe-l'oeil. Loin d'aborder les vrais problèmes de santé publique et de prévention, il développe une approche strictement comptable de la sécurité sociale dont nous disons depuis le début qu'elle ne peut pas être la bonne. Les raisonnements économiques absents par ailleurs vous conduisent tout le temps à dire à cette tribune des choses que vous êtes amenés à contester devant la presse. Au terme de ces mêmes raisonnements, vous oubliez que le point de départ de toute chose en ces matières, c'est l'emploi.
Encore un chiffre et qu'on en juge : si nous n'avions pas ces 3 millions de chômeurs, la sécurité sociale aurait quant à elle 150 milliards de francs de recettes supplémentaires ! C'est donc bien là qu'est le coeur du problème,...
M. Charles Descours, rapporteur. Cela, on est d'accord !
M. Jean-Luc Mélenchon. ... et non dans les raisonnements de départ ni dans la manière de conduire les discussions. Ce n'est pas en limitant, en plafonnant, en retaillant de façon comptable que vous empêcherez la vie de déborder - car personne ici n'est capable de prévoir ce qui se passera en matière de santé publique dans notre pays - les grandes pandémies de frapper, ...
M. Charles Descours, rapporteur. Il y en a encore ?
M. Jean-Luc Mélenchon. ... d'amener chaque hiver son cortège de désagréments ; quant à la santé de nos concitoyens, ce qui aura été chassé d'un côté reviendra d'un autre !
Alors jusqu'à quand de telles méthodes ? Jusqu'à quand de telles recettes de poche ? Vous allez peut-être me répondre tout à l'heure que je suis excessif et donc insignifiant. C'est la raison pour laquelle, après avoir applaudi à des déficits jugulés et à des excédents annoncés, mes chers collègues, il vous faudra voter de nouveau des déficits, avec l'espoir, comme l'ont dit plusieurs intervenants, qu'un jour ils viennent à cesser. Ils ne cesseront pas sur les bases sur lesquelles nous sommes.
De même, vous devriez nous éclairer et nous dire ce qu'il en est du règlement de la dette qui aura été accumulée depuis que nous avons déjà pourvu à la précédente avec le RDS, lequel reprenait un paiement déjà fait sous M. Balladur par son augmentation de la CSG. Mais nous revoilà, cette fois-ci, avec 34,5 milliards de francs pour 1996 - puisque 17 milliards des 51,5 milliards de francs de déficit de 1996 sont déjà à la charge de la caisse d'amortissement de la dette sociale, et donc supportés par les Français à travers le RDS - et 30 milliards de francs en 1997. Il y aura donc au minimum 65 milliards de francs de dette de la Sécu à la fin de 1997. Qui va la payer ? Comment va-t-on la payer ? Allongera-t-on la durée du RDS, initialement prévue pour treize ans ? Rien n'est dit, on laisse le sujet en suspens... pour le prochain gouvernement. Cadeau empoisonné s'il en est !
M. François Autain. C'est un problème de second ordre !
M. Jean-Luc Mélenchon. Je m'approche maintenant de ma conclusion. Voici ce que je crois.
Les circonstances ont fourni le motif pour franchir un seuil qui nous dirige vers une fiscalisation complète des recettes de la sécurité sociale dont l'issue est inéluctablement hautement prévisible.
Quand on aura mis à la charge d'une recette de nature fiscale unique l'ensemble du financement, que la situation économique du pays se redresse ou non, nous serons dans un sifflet, c'est-à-dire qu'il faudra prendre en charge, avec une recette unique fiscale, un budget équivalent à celui de la nation qui, lui, est abondé par tout un éventail de recettes diverses, depuis les taxes indirectes jusqu'à l'impôt sur le revenu des personnes physiques, etc.
A ce moment-là, nous serons dans un système tel que toute augmentation de cette fiscalisation deviendra confiscatoire. Alors on dira : l'Etat et la nation ne peuvent garantir que tel niveau de protection ; pour le reste, adressez-vous aux assurances privées !
M. Robert Pagès. Très bien !
M. Jean-Luc Mélenchon. C'est tellement vrai que, pour ce qui concerne la retraite, nous en sommes déjà là. Pour la maladie, nous y viendrons ! Il est impossible qu'il en soit autrement. La pente suivie par les comptes depuis un an, depuis que la règle du jeu a été changée, ne fait que confirmer mon pronostic.
C'est pourquoi nous avons pu dire - et mon ami dont vous avez balayé les arguments d'un revers de la main a pu le démontrer - que la première phase qui est celle de l'étatisation conduit à une deuxième phase qui sera celle de la privatisation. Il n'y a aucun paradoxe, il y a un chemin, il y a une logique. Les libéraux, notamment les libéraux européens, ont toujours souhaité en venir à ces assurances minimum dites universelles contre lesquelles protestent nos compatriotes, contre lesquelles protestent les générations qui nous ont précédés et qui ont réussi cette merveille, la sécurité sociale, qui peut être soignée et guérie, pour peu que l'on redonne à notre peuple les moyens de créer des richesses. Sauvons cet acquis de civilisation, grâce auquel la durée de la vie a augmenté dans notre pays, grâce auquel la mortalité infantile a diminué, grâce auquel tant et tant de gens peuvent affronter les afflictions les plus terribles de la vie en se sachant protégés par la solidarité de leurs concitoyens, grâce à la cotisation sociale, grâce à la sécurité sociale. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, j'aborderai exclusivement, au nom du groupe communiste républicain et citoyen, le problème du financement de la sécurité sociale.
Au préalable, comme l'a fait Jacqueline Fraysse-Cazalis, je voudrais montrer l'existence d'un lien majeur entre protection sociale, prospérité économique et progrès social.
Ces trois notions sont liées historiquement, économiquement et politiquement.
L'épanouissement de la protection sociale a été possible au lendemain de la guerre alors que le pays en avait besoin pour se reconstruire et qu'il en avait la possibilité car la France était au travail et que le profit patronal supportait, à juste titre, sa part de financement.
Au cours des cinquante années qui ont suivi la création de la sécurité sociale, celle-ci a vu sa situation suivre les évolutions de la richesse du pays selon la volonté politique de freiner ou de développer un processus de progrès ou de recul.
Depuis quelques années, votre politique précipite un mouvement que le plan Juppé a engagé. Pour faire voter ce plan, vous avez prétendu qu'il réduirait le déficit à 16 milliards de francs. En fait, il a fait naître un nouveau déficit qui atteindra peut-être 51 milliards de francs.
Votre politique organise le déficit.
Premièrement, le chômage prive la sécurité sociale de 200 milliards de francs de recettes.
Deuxièmement, les bas salaires privent la sécurité sociale de dizaines de milliards de francs. Le salaire brut moyen ralentit sa progression alors que deux millions de salariés sont payés en dessous du SMIC. Ces incidences se manifestent au niveau de la valeur absolue. Si l'évolution de la masse des salaires s'était faite au même rythme que la création de richesses, dans les cinq dernières années, la sécurité sociale aurait perçu 35 milliards de francs de cotisations supplémentaires.
Troisièmement, en accompagnant les insuffisances de recettes dues à une politique de recul économique - et bientôt de récession ouverte - votre politique inégalitaire, en matière de fixation du taux, a entraîné une perte de recettes au moins égale à celle qui est provoquée par le chômage et les bas salaires. La part des cotisations employeurs au régime général est passée de 70 % en 1980 à 52,3 % en 1995.
Pour un salarié payé au SMIC, le taux de cotisation patronale est passé de 33 % à 24 %, soit un manque, pour la sécurité sociale, de 7 000 francs.
Pour 1,5 million de salariés payés au SMIC, cela représente 7 000 francs multipliés par 1,5 million, soit 10,5 milliards de francs en moins.
En revanche, la part du taux de sécurité sociale salarié voit son pourcentage croître puisque, de 10,20 %, il passe à 16,35 %.
Le même salarié au SMIC paiera 4 000 francs supplémentaires, ce qui porte la somme, pour 1,5 million de salariés, à 6 milliards de francs de plus.
En conséquence, le bilan global pour les seuls salariés au SMIC fait apparaître une diminution de recettes de l'ordre de 4,5 milliards de francs.
Si l'on applique le calcul à l'ensemble des salariés, ce sont quelque 200 milliards de francs qui, en quinze ans, ont manqué en recettes.
Quatrièmement, les rafales d'exonérations patronales ont fait monter en charge le volume total : de 5,2 milliards en 1989, elles sont passées à 64 milliards de francs, dont 25 % ne sont pas compensés.
Cinquièmement, je n'oublie pas que la Cour des comptes chiffre à plus de 100 milliards de francs les créances patronales.
Chacun parmi nous, mes chers collègues, admet que ce n'est pas en réduisant les dépenses que le déficit sera résorbé. Nous avons atteint un niveau limite menaçant le droit à la santé de chaque citoyen et l'état sanitaire du pays.
C'est en augmentant les recettes que la sécurité sociale retrouvera son équilibre.
Vous l'avez d'ailleurs parfaitement compris, monsieur le ministre ; mais comment y parvenir ?
Vous n'envisagez toujours pas de réduire les exonérations patronales. Avec la loi de Robien, au nom « des emplois maintenus » ou « licenciements évités », le patronat va bénéficier d'exonérations nouvelles et importantes. Les plans de réduction possible d'effectifs remplaceront les plans de création d'emplois.
En revanche, vous envisagez de faire payer plus, mais sous une autre forme, les salariés avec leurs éléments de vie familiale ou sociale.
Vous étendez la CSG aux revenus de remplacement : indemnités de licenciement, de mise à la retraite, indemnités journalières, allocations pour congé parental ou travail à temps partiel.
L'extension de la CSG jointe au transfert de la cotisation maladie à la CSG, la création du RDS vont représenter effectivement 100 milliards de francs prélevés sur les ménages. Mais 100 milliards de francs prélevés en plus, ce sont 100 milliards de francs de moins pour la santé, la consommation, l'emploi.
Enfin, vous voulez accroître les dépenses de certaines familles avec des mesures nouvelles prévoyant l'augmentation du droit de consommation sur les alcools et d'une partie des droits de consommation sur le tabac, au profit de l'assurance maladie. Vous ponctionnez encore près de quatre milliards de francs. Et ne vous cachez pas derrière le paravent de l'action antialcoolique ! Vous prétendez faire de l'alcool une source de richesses.
L'analyse réelle des causes du déficit que vous refusez de corriger, l'examen des mesures que vous proposez montrent combien le financement du nouveau système de santé et de protection sociale, réducteur sur le plan économique et sur le plan de l'emploi, entraînera de nouvelles difficultés financières pour la sécurité sociale.
Cette analyse nous conduit à vous proposer une autre méthode de financement curative pour le déficit actuel et préventive de tout retour au déficit.
La première mesure que nous préconisons concerne l'imposition qui doit jouer tout son rôle et peut, à elle seule, résoudre le déficit actuel et celui qui est prévu pour 1997.
En faisant cotiser les revenus financiers spéculatifs au même niveau que les salaires, on recouvrerait une recette de 167 milliards de francs. Même si on devait procéder à un échelonnement d'une telle mesure sur plusieurs années, celle-ci garantirait, à elle seule, l'équilibre de la sécurité sociale.
Un simple prélèvement de 3 % sur les 1 500 milliards de francs de profits bruts réalisés par les entreprises - ce chiffre représente presque le budget de l'Etat - entraînerait un accroissement annuel des recettes de 45 milliards de francs.
Cette mesure pourrait permettre de résorber le déficit.
La deuxième mesure que nous vous proposons porte sur une réduction et une modulation des cotisations sociales des entreprises.
Nous vous proposons en effet de lier les exonérations à la politique menée par l'entreprise en matière d'emploi.
Sans pénaliser les entreprises de main-d'oeuvre ni les plus petites, nous vous proposons d'intégrer la valeur ajoutée dans le calcul des cotisations.
Ces deux dispositions pourraient redonner une force nouvelle au lien vital qui doit exister entre emploi et cotisation.
La troisième mesure que nous vous soumettons est une mesure de justice sociale, aux effets immédiats sur les ressources de la sécurité sociale.
L'augmentation de 1 000 francs des salaires inférieurs à 15 000 francs permettrait de constituer un fonds de roulement de 15 milliards de francs au bénéfice de la sécurité sociale. L'adoption de cette mesure permettrait de concilier croissance du pouvoir d'achat, bonne qualité des prestations et offre de soins.
La quatrième mesure touche, elle aussi, à la justice sociale et représente en même temps une garantie pour les finances de la sécurité sociale.
Le « rythme de croisière » du montant des dettes des employeurs vis-à-vis de la sécurité sociale atteint 20 milliards par an. Pour parer à cette situation, nous proposons la constitution d'un fonds de garantie alimenté par une cotisation patronale permettant de compenser les pertes de recettes dues aux entreprises défaillantes. Ce fonds serait le « frère jumeau » du fonds de garantie des salaires, auquel cotisent les entreprises pour honorer le paiement des sommes dues aux salariés. Le patronat veille à ce que les salariés soient en règle. Nous l'en félicitons, mais charité bien ordonnée doit commencer par soi-même. Le patronat doit aussi se prémunir contre certaines errances dénoncées par la Cour des comptes.
La cinquième mesure proposée consiste à rejeter toute politique malthusienne en matière de soins qui viserait à pénaliser les médecins dépassant leur quota d'actes. Quel vilain mot quand il s'agit de préserver santé et vie ! Nous refusons toute sanction et proposons la revalorisation négociée des honoraires des médecins, garantissant à ceux-ci un juste revenu et la liberté de décider des soins nécessaires.
La sixième et dernière mesure que nous préconisons devrait contribuer au renouveau de la politique de la famille, par la suppression des exonérations patronales sur les bas salaires, par la revalorisation des allocations familiales et l'attribution exceptionnelle d'une prime de Noël pour les enfants des familles les plus démunies.
L'allocation exceptionnelle de rentrée scolaire a été réduite ; le gel des bases de calcul des allocations familiales a privé les familles de ressources au moment où les difficultés s'accumulent au point d'aggraver la pauvreté et la misère dans notre pays.
Dans le volet social, nous proposons également une revalorisation des pensions de 600 francs, le départ à la retraite après trente-sept annuités et demie de cotisations. Plus de jeunes au travail, c'est autant de rentrées financières supplémentaires pour la sécurité sociale.
Vous observerez que ces propositions financières sont assises sur la richesse réelle produite par les entreprises et répondent à tous les besoins dans le domaine de la santé et de la protection de tous ceux qui produisent ces richesses.
Cela constitue un ensemble logique, juste, appelé sécurité sociale, auquel nous restons fidèles, car il aide le citoyen, de sa naissance à sa mort, à rester protégé. Votre « révolution » consiste à lui substituer un autre système. Par la fiscalisation, vous transformez la sécurité sociale en assistance sociale.
Ce sont deux conceptions de société qui s'opposent.
Votre « révolution », qui en est bien une, fait suite aux ordonnances du plan Juppé. Elle traduit un recul de société. Nous lui préférons les grandes espérances de la Libération, réalisables et toujours justes.
Le peuple français tranchera entre ces deux conceptions. Notre groupe a fait son choix : nous rejetons les dispositions financières que vous nous proposez. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.).
M. le président. La parole est à M. Lesein.
M. François Lesein. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, nous voici réunis aujourd'hui pour débattre du projet de loi de financement de la sécurité sociale, étape indispensable au redressement de notre système de protection sociale.
Le déficit de la sécurité sociale, cumulé d'année en année, a atteint de telles proportions qu'il est de notre responsabilité de prendre les mesures nécessaires pour arrêter ou tenter d'arrêter cette spirale infernale.
La tâche qui nous est confiée aujourd'hui est donc particulièrement lourde et délicate, il ne faut pas se le cacher.
C'est la raison pour laquelle, en mai dernier, lors de la discussion du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale, j'avais mis en garde le Gouvernement contre les conditions désastreuses dans lesquelles risquait de se dérouler la discussion des projets de loi de financement. Je déplore que cette mise en garde soit restée lettre morte, puisque, aujourd'hui, je constate amèrement avec d'autres que le climat de cette discussion se révèle particulièrement défavorable.
Effectivement, après les multiples tentatives avortées que nousavons connues au cours des dernières décennies, pour la première fois, députés et sénateurs sont appelés à se prononcer sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale.
Malheureusement, c'est dans la précipitation que ce débat a lieu puisqu'il intervient au même moment que la discussion budgétaire.
M. Charles Descours, rapporteur. C'est obligatoire !
M. François Lesein. Or, compte tenu de l'importance de ces deux textes, je considère que cette situation n'est pas tolérable.
Certains estiment que, du fait de son impact sur le budget de l'Etat, l'examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale doit précéder celui du projet de loi de finances. Pour ma part, je pense qu'un tel texte aurait dû être débattu avec toute la sérénité qu'il mérite, c'est-à-dire en une période où le Parlement ne vit pas dans l'effervescence du budget, par exemple en mars prochain.
Cette réforme courageuse, bien que périlleuse, n'en était pas moins inévitable. L'ampleur du déficit était telle, en effet, qu'il était nécessaire d'intervenir.
Mais, aujourd'hui, monsieur le secrétaire d'Etat, c'est un homme déçu qui s'adresse à vous, déçu parce que vous aviez promis aux parlementaires qu'ils interviendraient dans le rééquilibrage fiancier de la sécurité sociale.
Or, à défaut d'équilibre, ce que vous nous demandez aujourd'hui, c'est de valider un texte rédigé par le Gouvernement et qui, dès sa première mouture, consacre le déficit de l'assurance maladie, un déficit que vous avez d'ailleurs bien du mal à évaluer, ce qui se comprend aisément !
Je me permets de rappeler qu'en adoptant le projet de loi organique qui autorise ce financement les parlementaires ont engagé leur responsabilité. En définitive, je constate aujourd'hui que notre rôle dans ce financement sera des plus réduits. Nous endossons ainsi une responsabilité qui devrait être la vôtre puisque nous serons quasiment étrangers à ce texte.
C'est également en tant que médecin, vous vous en doutez, monsieur le secrétaire d'Etat, que je souhaiterais intervenir.
Ce projet de loi vise principalement à la réduction des dépenses, moyennant quoi certaines des mesures qu'il contient sont, à mes yeux, inacceptables.
Le Gouvernement fixe un objectif de 600 milliards de francs pour les dépenses, imposant ainsi aux médecins l'obligation de diminuer les dépenses de santé sous peine de sanctions.
En effet, il est prévu qu'en cas de dépassement des objectifs fixés les médecins seront confrontés au mécanisme de reversement. Or il est impensable d'envisager l'existence d'une telle mesure, qui sanctionne l'ensemble des médecins libéraux pour le fait de quelques-uns, alors que sont prévus, pour l'hôpital public, par exemple, des directeurs d'agences régionales. Ceux-ci ne seront d'ailleurs sans doute pas installés avant deux ans ; or, pour les médecins libéraux, la mesure s'applique tout de suite.
De plus, comme l'a fait remarquer mon collègue Guy Cabanel, cela risque de produire des effets pervers sur la relation médecin-malade ; vous le savez bien, la perte de confiance des patients envers leur médecin pourrait bien, après tout le « battage » qui a été fait, être proportionnelle à la réduction du nombre des prescriptions.
M. Claude Huriet. A tort !
M. François Lesein. Peut-être !
Par ailleurs, les médecins sont exclus du rôle consultatif qu'ils tenaient auprès des conseils d'administration des caisses d'assurance maladie, au motif qu'ils seraient juges et parties. Or la mutualité y siège, et elle voit son rôle accru, alors qu'elle a son propre circuit de soins.
M. Jean Chérioux. Ça, c'est vrai !
M. François Lesein. L'éthique de la profession de chirurgien-dentiste est la même que celle des médecins. Pourquoi ne pas les considérer dans la réforme comme un ordre de santé majeur ? Ils n'auront peut-être même pas le droit, en effet, de consulter le carnet de santé !
Nous avions, en France, emprunté une voie originale : la maîtrise médicalisée des dépenses. C'était une chance, et le système avait été renouvelé par la convention Etat-médecins de 1993. On est en train de casser cette dynamique pour copier les modèles anglo-saxons, dans lesquels la médecine est déshumanisée, administrée et n'est finalement que budgétaire.
M. Jean-Luc Mélenchon. Très bien !
M. François Lesein. La conférence nationale de santé que vous avez mise en place ne pourra aider à instaurer une politique de santé que si elle en a les moyens, en termes de délais, de budget et d'autonomie. Ce n'est pas tout à fait le cas. En tout état de cause, cette conférence ne doit pas être seulement la caisse de résonance du haut comité de santé publique. Or, pour l'instant, c'est le rôle qui lui est dévolu.
S'agissant du problème du syndicalisme médical, vous l'appelez à être fort mais, en même temps, vous accordez une reconnaissance de représentativité à tous les syndicats qui en font la demande. (M. le secrétaire d'Etat manifeste son désaccord.)
Cela dit, pour moi, la question essentielle est ailleurs. Le transfert des cotisations vers l'impôt répond-il à la nécessaire clarification du financement, qu'il s'agisse d'assurance ou de solidarité, ou bien constitue-t-il la première étape d'une fiscalisation de notre assurance maladie ?
Dans le premier cas, ce transfert était inscrit dans les engagements du candidat Jacques Chirac lors de sa campagne. Il obéit à la nécessité d'une clarification des responsabilités au sein de notre système de protection sociale par une clarification des financements.
Dans le deuxième cas, la fiscalisation s'inscrit dans une logique socialiste. Dès lors, les cotisations sociales sont non plus un salaire différé, propriété des salariés, mais un impôt qui, de fait, peut conduire à l'étatisation de notre système d'assurance maladie.
Monsieur le secrétaire d'Etat, quelle est l'attitude du Gouvernement devant ces deux voies possibles ?
Voilà un an, le Gouvernement évoquait un transfert total et progressif du financement des cotisations maladie vers une CSG élargie. Aujourd'hui, il semble que vous optiez pour un transfert partiel. Peut-être ne voulez-vous pas désespérer la CFDT, avec laquelle vous gérez aujourd'hui la sécurité sociale et qui s'inscrit dans la seconde logique puisque, pour elle, la fiscalisation constitue un engagement du Gouvernement.
Eu égard à l'ambiguïté de la finalité de ce projet de loi, à la chasse à cette sorcière qu'est devenu le médecin libéral - vous ne pourrez réussir cette réforme sans les médecins, cessez donc de les considérer comme des prédateurs, je vous en prie ! -, vous le comprendrez, avec plusieurs de mes collègues du RDSE - et beaucoup d'autres hésitent -, je voterai contre ce projet de loi. (M. Régnault applaudit.)
M. Jean Chérioux. Comme c'est dommage !
M. le président. La parole est à M. Huriet.
M. Claude Huriet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le 22 février de cette année, nous avons procédé à une révision constitutionnelle instituant les lois de financement de la sécurité sociale.
Le 22 juillet, nous avons adopté la loi organique qui prévoit que, à travers la loi de financement, le Parlement se prononce sur les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale et sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale.
Le 9 octobre, le Gouvernement a déposé le projet de loi de financement pour 1997.
Ainsi, après des années marquées par des adaptations et des réformes conjoncturelles de notre système de sécurité sociale, qui se sont traduites, notamment, faut-il le rappeler, par une augmentation de près de quatre points de la participation des ménages aux dépenses de santé entre 1980 et 1991, en moins de huit mois, a été ouvert le « grand chantier » de la réforme structurelle de notre protection sociale qui doit assurer la pérennité de celle-ci.
Ainsi, pour faire une comparaison un peu théâtrale, le débat qui s'ouvre aujourd'hui constitue non pas une « première » mais plutôt la « générale », les imperfections devant être rapidement corrigées sous peine de voir la prochaine présentation se solder par un « four » retentissant... et dramatique.
Le projet de loi de financement et le rapport « présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et les objectifs qui déterminent les conditions générales de l'équilibre financier » permettent d'établir un constat qui, grâce au débat parlementaire, lequel a aussi une dimension « pédagogique », sera porté à la connaissance des Français.
Ce qu'on appelle parfois le « budget social de la nation » dépasse 1 650 milliards de francs, alors que le budget de l'Etat pour 1997 s'élèvera à 1 550 milliards de francs. Par ailleurs, la branche vieillesse représente 44 % des dépenses et la branche maladie 39 % seulement, si l'on peut dire.
L'importance de ces chiffres a été, à juste titre, soulignée par notre collègue Charles Descours dans son excellent rapport. J'ai tenu cependant à les rappeler, car on a parfois tendance à « focaliser » l'attention de nos concitoyens sur la seule branche maladie, alors même que l'inquiétante dégradation de notre démographie va peser, dans les toutes prochaines années, sur les deux branches, vieillesse et maladie.
Considérations plus ponctuelles sur le constat, l'échec des prévisionnistes et l'insuffisance des évaluations ont été déjà évoqués par plusieurs des intervenants.
Je me permettrai cependant de rappeler la loi « famille » du 24 juillet 1994, dont j'avais été le rapporteur devant la Haute Assemblée. Son coût a été sous-évalué de 4 milliards de francs en période de croisière.
Je profite de cette occasion pour rendre hommage au ministre de l'époque, Mme Simone Veil, qui nous avait mis en garde contre les risques de dérapage financier que comportaient d'autres mesures, plus ambitieuses, en faveur de la famille auxquelles nous avions songé. Quel que soit notre attachement à la politique familiale, je me félicite de m'être finalement rendu à ses arguments.
M. Daniel Hoeffel. Très bien !
M. Claude Huriet. Autre « erreur » de prévision : celle qui porte sur la croissance de la masse salariale en 1995. Ces chiffres ont été évoqués précédemment, et je n'y reviens pas.
Tels qu'ils sont présentés au Parlement, le projet de loi et le rapport du Gouvernement suscitent en nous quelques réserves et quelques regrets.
Mes regrets tiennent d'abord au temps qui a été perdu.
M. Jean-Luc Mélenchon. Eh oui !
M. Claude Huriet. Je voudrais m'adresser, avant de pousser plus loin mon argumentation, à nos collègues du groupe socialiste et du groupe communiste républicain et citoyen pour leur demander : en dix ans, qu'avez-vous fait ?
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat à la santé et à la sécurité sociale. Très bien !
M. Claude Huriet. Qu'avez-vous fait, alors que vous aviez une majorité pour vous soutenir ?
Reconnaissez, mes chers collègues, que face à une tentative louable de M. Teulade, à l'époque, le Sénat avait souscrit à la démarche qui lui était proposée, ce qui ne correspondait guère à la règle du jeu politique habituel.
Mais, en dix ans, qu'avez-vous fait pour éviter que ne se creuse l'écart - qui nous condamne aujourd'hui à prendre des mesures d'urgence - entre la richesse nationale et le déficit de la sécurité sociale ? (Très bien ! et applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. René Régnault. Depuis quand se creuse-t-il, l'écart ?
M. Claude Huriet. Mes chers collègues, les actions que vous avez entreprises se sont limitées, sauf erreur, à l'institution de la CSG, que nous avons soutenue ici sous condition,...
M. René Régnault. C'est vrai !
M. Claude Huriet. ... à l'instauration du forfait hospitalier,...
M. Jean Chérioux. Oui, ça, c'est vous !
M. Claude Huriet. ... qui était considéré sans doute par vous comme une grande conquête sociale pour responsabiliser les assurés sociaux.
M. Charles Descours, rapporteur. Très bien !
M. Claude Huriet. J'ai déjà cité tout à l'heure les proportions qu'a atteintes l'accroissement de la charge des ménages au cours des dix années où vous étiez au pouvoir.
M. Jean Chérioux. Ce n'est pas gentil de leur rappeler tout cela ! Cela leur fait de la peine ! (Sourires.)
M. Claude Huriet. Mes chers collègues, soyez un peu plus modestes !
Je me permettrai d'évoquer une différence non seulement de ton mais également de contenu entre vos interventions et celle de Mme Beaudeau. Notre collègue du groupe communiste républicain et citoyen, au moins, a assorti ses considérations critiques d'un certain nombre de propositions, même si celles-ci vont à l'encontre de notre conception de l'économie libérale.
M. Jean-Luc Mélenchon. Mais vous avez le droit de préférer les communistes ! Ce n'est pas un problème ! (Sourires.)
M. Claude Huriet. Or, à moins d'une faute d'attention de ma part, ce ne fut pas le cas de notre collègue M. Mélenchon.
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Très bien !
M. Claude Huriet. Depuis des années, malgré quelques mises en garde dont les auteurs étaient traités de Cassandre, on a laissé - nous avons laissé, vous avez laissé - se creuser l'écart entre la richesse nationale et les dépenses de santé,...
M. Jean-Luc Mélenchon. Pas du tout ! Vous êtes mal informé !
M. Claude Huriet. ... comme si une telle évolution, qu'ont connue tous les pays développés, pouvait se poursuivre indéfiniment.
M. Alain Richard. C'est faux ! Nous avons su limiter le déficit !
M. Claude Huriet. Après des années d'illusions, le réveil est brutal. L'urgence d'apporter des solutions, dont aucune n'est indolore, oblige le Gouvernement à imposer aux instances consultatives, aux partenaires sociaux, au Parlement, et aussi aux ministres, des délais très contraignants, au prix d'une concertation insuffisante qui est pour beaucoup dans la détérioration du climat actuel.
Alors que le Parlement est censé se prononcer sur les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale, le rapport du Gouvernement se borne à mentionner les priorités reconnues par la conférence nationale de santé, selon une formulation d'ailleurs très générale puisqu'il est simplement affirmé qu'elles seront favorisées, ce qui, à vrai dire, n'engage pas à grand-chose.
M. François Autain. Ça, c'est vrai !
M. Claude Huriet. Comme notre rapporteur Charles Descours le souligne, le projet de loi de financement apparaît un peu trop financier. Je m'expliquerai sur ce point dans un instant.
Le Gouvernement est d'ailleurs le premier à le reconnaître lorsqu'il énonce, dès les premières lignes de son rapport, « les ambitions de cette première loi de financement » : mise à part une référence au développement du juste soin, ces ambitions sont toutes de nature comptable ; nous devons le reconnaître, mais en en comprenant les raisons.
On peut s'interroger, d'ailleurs, sur les chances de voir effectivement réalisées ces ambitions si les tensions actuelles persistent, car la réussite de la réforme engagée suppose la participation de tous les acteurs, y compris les bénéficiaires du système.
Elle ne pourra être obtenue ni par la contrainte ni par des sanctions qui, si par malheur elles étaient collectives, décourageraient et dissuaderaient les bonnes volontés.
Loin de vouloir alimenter la vaine querelle entre hôpital et médecine ambulatoire, je suis conduit à m'interroger sur la possibilité qu'auront les hôpitaux publics, dont la structure des budgets comporte bien des facteurs de rigidité, à commencer par les dépenses de personnel, de respecter un taux directeur de 1,25 % dont vous avez précisé, monsieur le ministre, qu'il serait fixé lors du débat parlementaire.
M. Fourcade, président de la commission des affaires sociales, et d'autres intervenants ont évoqué notre intérêt pour la décentralisation. Je les remercie d'avoir fait état de cette orientation, que vous avez vous-même reprise, monsieur le secrétaire d'Etat, en évoquant la régionalisation. Celle-ci doit continuer de progresser au travers du rôle reconnu des unions régionales, qui apparaissent actuellement comme le parent pauvre de la loi dont nous débattons aujourd'hui.
Monsieur le secrétaire d'Etat, si malgré ces réserves et les quelques regrets que j'ai tenu à exprimer le groupe de l'Union centriste votera le texte amendé par la commission des affaires sociales, ce n'est pas seulement par amitié pour vous, bien que nous admirions la détermination et le courage dont vous-même et M. Jacques Barrot faites preuve pour mener à bien une tâche ô combien difficile : c'est aussi parce que les enjeux immédiats pour l'avenir de la sécurité sociale sont considérables et que nous trouvons, dans ce projet de loi, quelques motifs de satisfactions.
Satisfaction quant à la volonté du Gouvernement de « donner un nouvel élan » à la politique familiale. Certes, cet élan peut être considéré comme insuffisant, mais il est l'expression d'une volonté dont nous vous donnons acte. Outre le fait que les mesures relatives à la prise en charge des jeunes enfants ont bénéficié d'un doublement en deux ans, nous apprécions que l'extension de l'assiette de la CSG apportera à la branche famille 3,1 milliards de francs supplémentaires. Nous prenons également acte, comme d'autres intervenants, du fait que, finalement, les allocations familiales ne seront pas fiscalisées.
Satisfaction aussi en matière de prise en charge des personnes âgées, même si la création de 14 000 lits de section de cure médicale en deux ans constitue un rattrapage dont l'effet risque malheureusement de n'être que temporaire, du fait de l'évolution démographique.
Satisfaction, enfin, de constater que le Gouvernement affirme sa volonté de rétablir durablement les grands équilibres du système de protection sociale et a désormais le courage de prendre des mesures nécessaires pour y parvenir.
Très désireux de voir le débat parlementaire nourri par les analyses et les propositions de tous ceux qui ont à connaître du fonctionnement des différentes branches de la sécurité sociale, j'avais proposé, en commission des affaires sociales, qu'une conférence nationale de la famille et une conférence des retraités et personnes âgées, prolongement national des comités départementaux des retraités et personnes âgées, les CODERPA, jouent dans leur domaine respectif un rôle comparable à celui de la conférence nationale de santé.
J'ai été très heureux de constater que le rapporteur de la commission m'avait devancé en présentant deux amendements en ce sens. Il va de soi que le groupe de l'Union centriste les votera avec enthousiasme.
Avant de conclure, je tiens à rendre hommage aux professionnels de santé en général et aux médecins en particulier. Ils sont aujourd'hui moralement atteints : ils ont le sentiment d'être considérés comme des nantis, seuls responsables des difficultés actuelles de l'assurance maladie.
Alors que, dès 1993-1994, la plupart d'entre eux avaient accepté de participer à la maîtrise médicalisée des dépenses de santé à travers les références médicales opposables et que des résultats significatifs avaient été obtenus - l'effort des biologistes, par exemple, ne doit-il pas être salué ? - certains ont eu le tort de croire que leurs efforts deviendraient rapidement sans objet.
Brusquement, brutalement même, ils se trouvent confrontés à des contributions financières exceptionnelles très lourdes et à des mesures dont certaines risquent de mettre en péril l'« entreprise médicale » dans laquelle ils ont investi.
Quelques « brebis galeuses » ne doivent pas faire condamner tout le troupeau.
M. Jean Chérioux. Très bien !
M. Claude Huriet. Aussi, je vous demande instamment, monsieur le secrétaire d'Etat, d'accorder aux professionnels de santé la considération qu'ils méritent et de reconnaître la compétence et le dévouement dont ils font preuve au service de leurs concitoyens.
Les parlementaires appartenant aux professions de santé, et parmi eux les sénateurs médecins, ont fait l'objet ces derniers temps, de la part de leurs confrères, de sévères mises en garde, assorties parfois de menaces de rétorsion dans des termes que l'inquiétude et le désespoir de certains peuvent, à la rigueur, expliquer.
Outre le fait que les élus de la majorité doivent apporter, quoi qu'il leur en coûte parfois, leur soutien au Gouvernement, particulièrement dans les moments difficiles, les professions de santé doivent comprendre, comme tous les Français, que la sécurité sociale est parvenue à « l'heure de vérité » et que la réforme constitue, selon votre expression, monsieur le ministre, « le dernier rendez-vous de la médecine libérale ». En effet, ou bien la réforme engagée depuis un an réussit, et l'avenir de la protection sociale est pour longtemps assuré, ou bien elle échoue, et l'assurance maladie, pour ne parler que d'elle, risque de « voler en éclat », un nouveau système pouvant être fondé sur une conception « ultralibérale », hypothèse irréaliste, ou sur une « étatisation » des professions de santé remettant en cause les principes déjà quelque peu malmenés du libre choix, de la liberté de prescription et du paiement à l'acte.
Il me reste deux souhaits à formuler : tout d'abord, le souhait que les efforts et les sacrifices demandés par le Gouvernement, avec le soutien du Parlement, portent leurs fruits dès 1997 ; ensuite, le souhait que le Gouvernement se dote rapidement des « outils d'évaluation » des politiques de santé publique et de soins curatifs qui permettront au Parlement de jouer pleinement son rôle dans un domaine à peine abordé cette année, celui des priorités de la politique de santé publique et des orientations en matière de prise en charge des soins.
C'est avec l'espoir que ces souhaits se réaliseront grâce au travail de tous, avec l'espoir aussi que la loi de financement de la sécurité sociale pour 1998 satisfera pleinement les attentes de la Haute Assemblée que nous voterons le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, des Républicains et Indépendants et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. Jean-Pierre Fourcade, président de la commission des affaires sociales. Très bien !
M. le président. La parole est à M. Chérioux.
M. Jean Chérioux. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je limiterai mon propos - peut-être le regretterez-vous - à la seule politique familiale et à la situation de la branche famille.
M. Jean-Luc Mélenchon. C'est votre passion, on le sait !
M. Jean Chérioux. Eh oui, que voulez-vous ! Mais c'est une noble passion, mon cher collègue !
M. Jean-Luc Mélenchon. On ne vous en fait pas le reproche !
M. Jean Chérioux. On a fait le reproche - et quand je dis « on », il s'agit de la commission des comptes de la sécurité sociale, dans ses rapports de juin et de septembre 1996 - à la loi du 25 juillet 1994 relative à la famille, de sa dérive financière, qui serait, à la fin de la montée en charge de son premier volet consacré à l'aide à la petite enfance, d'environ 14 milliards de francs.
Sur cet aspect, je formulerai deux types de remarques.
Tout d'abord, il s'agit, me semble-t-il, d'une optique purement financière, qui ne se préoccupe pas de la réalité. Or, à mon sens, ce « trop » grand succès de la loi relative à la famille démontre que les dispositions mises en oeuvre répondaient à un réel besoin, sans préjuger le libre choix des familles, puisque la croissance très significative des bénéficiaires des aides et des montants de celles-ci concerne aussi bien l'allocation parentale d'éducation l'APE, pour les femmes qui arrêtent transitoirement de travailler pour s'occuper de leur enfant en bas âge, que l'allocation de garde d'enfant à domicile, l'AGED, et l'aide à la famille pour l'emploi d'une assistance maternelle agréée, l'AFEAMA, qui facilitent la conciliation d'une activité professionnelle avec la vie familiale. Cela signifie que, à l'époque, le législateur - c'est-à-dire nous, mes chers collègues - a su répondre aux attentes des familles. Il me semble que cette réussite devait être soulignée.
Ensuite, il convient de rappeler que la branche famille, avant la loi du 25 juillet 1994 relative à la sécurité sociale qui instaure une séparation des branches, a vu si souvent ses excédents « confisqués » - je me permets d'utiliser ce terme - ...
M. Jacques Machet, rapporteur. C'est vrai !
M. Jean Chérioux. ... par les autres branches déficitaires - on a évoqué le chiffre de 65 milliards de francs sur trente ans -, qu'il peut paraître équitable qu'elle puisse bénéficier maintenant du financement nécessaire pour le bien-être des familles.
M. Jacques Machet, rapporteur. Très bien !
M. Jean Chérioux. En effet, le succès très important de la loi relative à la famille, dans son premier volet concernant l'accueil des jeunes enfants, c'est aussi le succès de ce que je me permettrai d'appeler un certain « retour à la famille » ; je ne puis que m'en féliciter et je pense que je ne suis pas seul à le faire dans cette assemblée !
Le léger regain démographique, dont les causes sont bien sûr multiples, est là pour en témoigner. Aussi le seul échec que consacre cette loi est-il surtout, comme cela a déjà été souligné d'une manière générale, celui des prévisionnistes. Il est vrai qu'ils sont assez coutumiers du genre !
Par ailleurs, j'ai lu avec attention la partie du rapport de la Cour des comptes sur l'aide à l'accueil des jeunes enfants. J'ai constaté que cette haute juridiction, sans se contenter d'effectuer des contrôles et de pointer les dysfonctionnements, ce qui est son rôle, était allée jusqu'à juger de l'opportunité - j'y insiste - de certaines dispositions voulues par le législateur, ce dont on peut légitimement s'étonner, en particulier au sein de la Haute Assemblée.
Ainsi en est-il du cumul de l'AGED avec la réduction d'impôt plafonnée à 45 000 francs. La Cour des comptes estime, en effet, que le doublement de la prise en charge des cotisations sociales en ce qui concerne l'emploi d'un salarié à domicile pour la garde d'un enfant institué dans le cadre de la loi relative à la famille a été pris sans qu'il soit tenu compte des dispositions de la loi de finances pour 1995 accroissant la réduction d'impôt pour les emplois familiaux.
Elle considère aussi que l'AGED ne peut concerner que les familles disposant d'un revenu élevé, notant au passage que cette allocation profite aux familles dont l'un des deux parents est cadre supérieur dans la mesure où elles peuvent tirer le meilleur profit de la réduction d'impôt.
Or il apparaît que la mise en cause de ce que la Cour des comptes considère comme le cumul de ces deux dispositions n'est pas pertinente, car celles-ci sont de nature et de portée tout à fait différentes.
En effet, la réduction d'impôt est une mesure d'ordre général qui a plusieurs vertus dont celle de favoriser la création d'emplois familiaux à temps plein et celle de dissuader de recourir au travail clandestin. Il ne serait donc pas convenable d'opérer une discrimination qui, en vérité, irait à l'encontre des familles en les privant d'une telle réduction d'impôt.
Parallèlement, le fait de favoriser la garde d'enfants à domicile par le doublement de l'AGED a eu des vertus évidentes. Certes, il est exact que le coût de l'AGED est élevé pour la collectivité, puisque cette prestation permet, dans la limite de 4 000 francs par mois, la prise en charge des cotisations sociales afférentes à l'emploi d'un salarié à domicile. Mais, ce faisant, le bénéficiaire de cette aide assure, de son côté - ne l'oublions pas - le paiement du salaire, qui est nécessairement beaucoup plus élevé.
Il convient donc de souligner que la charge supportée par la famille est plus importante que ces 4 000 francs, alors que le taux d'effort maximal réclamé aux familles, recommandé par la Caisse nationale d'allocations familiales, pour une place en crèche collective, n'est que de 12 % dans la limite de 26 000 francs de revenus mensuels, soit 3 000 francs par mois. Il suffit de comparer ces deux chiffres pour se rendre compte qu'il est beaucoup plus avantageux pour ces familles de mettre leur enfant en crèche, quel que soit le niveau de leur salaire, que de faire garder leur enfant à domicile, même si on les aide jusqu'à concurrence de 4 000 francs pour prendre en charge les cotisations sociales qu'ils acquittent. Il est vrai que, au-delà de 26 000 francs de revenus mensuels, les communes ont toute latitude pour réduire ou augmenter le taux d'effort demandé ; certaines le font, d'autres pas.
Enfin, n'oublions pas - je m'adresse ici à des représentants de collectivités locales qui connaissent la question au moins aussi bien que moi - que le prix de revient d'un berceau avoisine les 6 000 francs par mois en crèche collective, alors même que les plus modestes, qui peuvent ainsi bénéficier des places libérées par les familles qui ont recours à l'AGED ou à l'AFEAMA, contribuent moins, ce qui est normal, par leur participation plus faible, à l'équilibre financier de ces structures. Il ne faut pas oublier non plus que le financement des structures collectives pèse en grande partie sur les communes - monsieur Régnault, vous ne me démentirez certainement pas - dont on connaît déjà les difficultés financières.
A cet égard, la formule de la garde d'enfant à domicile s'avère, pour le décideur public, un instrument incomparablement plus souple que les structures collectives, surtout dans une période démographique insuffisamment dynamique. En effet, dans le cas de l'allocation de garde d'enfant à domicile, l'aide à la famille s'arrête dès que le besoin cesse, alors que dans le cas des structures collectives, même si les besoins diminuent, les communes doivent continuer à assurer le financement, et Dieu sait s'il est lourd ! Tous ces éléments doivent être pris en compte si l'on veut avoir une idée objective de ce problème.
On peut donc s'étonner, à juste titre, des remarques de la Cour des comptes sur l'ensemble du dispositif de l'allocation de garde d'enfant à domicile et son cumul avec la réduction d'impôt, comme de ses craintes que la concurrence entre les différents modes de garde ne compromette la mixité sociale des structures collectives dans la mesure où cette haute juridiction s'érige en juge de l'opportunité - dans une partie de son rapport consacrée aux contrôles - de dispositions prises par le législateur en vue de rendre plus facile la vie des familles et d'améliorer la situation démographique de notre pays. Cette attitude de la Cour des comptes méritait au moins d'être soulignée.
Je terminerai mon propos en soulignant que le législateur a au moins réussi sur un point : rendre la vie des familles plus facile. Nous espérons que sur le second point, c'est-à-dire l'amélioration de la situation démographique, il connaîtra un égal succès. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Régnault.
M. René Régnault. Monsieur le secrétaire d'Etat, avant de porter un jugement sur certaines dispositions du présent projet de loi relatives aux expédients conjoncturels et dont l'un intérese tout particulièrement les collectivités territoriales à travers un transfert de charges insidieux, je vais, avec d'autres, m'employer à formuler quelques observations sur notre protection sociale et l'impossible équilibre de son financement.
On peut dire, sans risque de paraître excessif, que le Gouvernement a tout faux. En effet, les dépenses curatives de santé augmentent au-delà de vos prévisions, les dépenses de prévention s'amenuisent et leurs effets sont insignifiants, voire contraires à l'objectif que l'on cherche à atteindre. Dans le même temps, la maîtrise globale des dépenses et, notamment, la compression du déficit explosent.
Pourtant, on prévoyait - pour faire passer une réforme visant à faire participer tous les Français au remboursement de la dette sociale - un déficit de 17 milliards de francs pour 1996. Or, on est plutôt sur un déficit de l'ordre de 50 milliards de francs, soit le triple.
Je m'en tiendrai là pour l'essentiel ! Vous ne devez pas être surpris, monsieur le secrétaire d'Etat, par l'accroissement préoccupant, voire dangereux, pour notre démocratie du déficit de confiance de l'opinion publique.
L'examen en trois jours du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, qui représente l'équivalent du budget de la nation, se présente sous de bien mauvais auspices.
Outre le faible temps que nous pourrons consacrer à son examen, nous n'aurons pas eu le débat préalable - j'ai beau écouter ce soir les uns et les autres - qui est pourtant nécessaire sur les objectifs en matière de santé et de protection sociale de nos concitoyens.
Dès lors, quelle valeur aura une délibération qui ne précise pas les buts à atteindre ni les réponses à apporter aux besoins de nos compatriotes ? Surtout, quel crédit peut-on réserver à votre hypothèse de déficit de 30 milliards de francs ! Sera-t-il, à son tour, trois fois plus important à la fin de 1997 ? La question est fondamentalement posée et vos réponses, quelles qu'elles soient, ne trouveront pour écho que le grand déficit de confiance que j'évoquais voilà un instant.
Maîtriser, réduire les dépenses de santé est possible.
Ainsi, la prévention contre les risques d'affection et pour les détections précoces doit être conduite à l'aide des moyens que nécessite la pertinence des résultats attendus.
Quelles en sont les conditions ?
Il s'agit, d'abord, d'une volonté politique clairement affirmée. Il s'agit, ensuite, des moyens en personnels, qui font considérablement défaut s'agissant des médecins, des infirmiers et des assistantes sociales scolaires, par exemple, mais aussi de la médecine du travail, et je pourrais allonger la liste en citant l'absence de contrôles dentaires chez les enfants et les adolescents. Il s'agit, enfin, des actions cohérentes. En effet, on ne peut à la fois combattre un fléau et encourager directement ou avec complaisance ses causes. Je pense notamment au tabac et à l'alcool.
Il est vrai que, conformément à la doctrine libérale et de profit qui domine votre démarche, vous laissez prioritairement le champ libre à l'aspect curatif, au médicament de marque, donc cher.
L'opinion attend - si besoin était, une émission de télévision diffusée hier soir le confirmerait - que vous agissiez et vite en faveur du médicament générique qui, on le sait, peut réduire sensiblement le besoin de financement de la sécurité sociale, besoin qui est aujourd'hui notre question centrale.
La preuve est faite que, au-delà de l'effet d'annonce, voilà quelques mois, rien n'est venu conforter, organiser la préconisation effective des produits médicamenteux génériques.
Alors, qui gouverne, monsieur le secrétaire d'Etat ?
Le Gouvernement, ou les grands laboratoires et leurs groupes financiers ? C'est la question que l'opinion se pose.
Sachez, monsieur le secrétaire d'Etat, que c'est en ces termes que s'interrogent nos concitoyens, c'est-à-dire ceux dont la confiance à votre égard s'amenuise de jour en jour au motif qu'ils ne trouvent pas dans vos propos et dans vos réponses ce qu'ils croyaient pouvoir attendre de vous.
Nous devrions préalablement débattre sur les objectifs de la politique de santé et de protection sociale, pour ensuite en définir la nature et le niveau, et, enfin, pour en préciser les moyens.
Il s'agit, d'abord, des moyens consacrés à la prévention, qu'il faut développer, renforcer et rendre pertinente, y compris par des voies quelque peu contraignantes. Il s'agit, ensuite, du recours possible à des moyens moins coûteux et tout aussi efficaces. Il s'agit, enfin, de garantir à tous le même accès aux soins, y compris aux soins les plus sophistiqués, lorsque cela est nécessaire.
Et on en vient au financement ! En effet, aujourd'hui, il est exclusivement produit à partir de l'assiette salariale soumise à cotisations. Le chômage, qui fait rage, se développe et traduit le plus grave des échecs s'agissant des promesses faites par le candidat Jacques Chirac voilà dix-huit mois, réduit sensiblement cette assiette. Objectivement, on ne peut négliger l'évolution de la production de richesses et, surtout, la différence entre la courbe du développement des emplois, laquelle est à la baisse, et celle des richesses, qui est à la hausse.
La fracture sociale s'aggrave, le fossé s'élargit et la rupture de la cohésion sociale est latente, le mouvement de l'automne dernier en attesterait si cela était nécessaire. Je crois, pour ma part, que nous n'éviterons pas le débat sur l'assiette, son évolution, sa mutation radicale, afin de se « caler » sur la production des richesses.
L'évolution est en effet en cours, à travers la CSG, que vous caressez aujourd'hui alors que vous la condamniez hier. On ne peut toutefois que dénoncer la gestion que vous en faites et qui tourne radicalement le dos aux dispositions du projet de loi adopté par le gouvernement de M. Michel Rocard.
Pour résumer, ce que vous nous proposez se traduit par une prime aux personnes les plus défavorisées et par une réelle ponction sur les ressources des ménages les plus modestes : drôle de façon de relancer la consommation !
Enfin, j'en viens, pour terminer, à l'une des niches que vous avez découvertes. Elle s'est constituée à l'insu de ses pourvoyeurs, à savoir les collectivités territoriales. Il est vrai que la gestion du fonds constitué depuis 1963 pour financer l'allocation temporaire d'invalidité, l'ATI des fonctionnaires territoriaux et hospitaliers ne fait l'objet d'aucun contrôle. Voilà une imprudence qu'il n'eût pas fallu commettre, mais à laquelle il faut mettre un terme.
Les 4,5 milliards de francs qui appartiennent aux seuls collectivités territoriales et établissements hospitaliers seraient, au titre de l'article 30, récupérés par l'Etat pour honorer, par l'intermédiaire de la CNRACL, ses obligations en matière de solidarité nationale à l'égard des régimes spéciaux déficitaires.
Les collectivités territoriales et leurs élus sont abusés, le fonds constitué pour le financement de l'ATI est spolié, la CNRACL est détournée de son objet ; ce point mériterait d'être soumis au Conseil constitutionnel.
Cette manière d'opérer, qui consiste, en raclant tous les fonds de tiroirs, à faire du « sauve qui peut », n'honore pas le Gouvernement auquel vous appartenez, monsieur le secrétaire d'Etat. Nous déposerons un amendement visant à supprimer cet article 30 et, par ailleurs, nous demandons l'organisation d'un débat afin d'examiner, de manière exhaustive, les dispositions relatives à la compensation et à la surcompensation.
Cette offensive en direction des niches ne s'arrête pas là. En effet, je peux encore citer, à l'article 31, le reliquat de la CSS, la contribution sociale de solidarité, soit 900 millions, ou, à l'article 32, les 300 millions pris sur une partie de l'excédent de la taxe d'aide au commerce et à l'artisanat, qui, à l'origine, était exclusivement réservée au financement de l'indemnité de départ des commerçants et des artisans.
Il est certain que ces aubaines ne se renouvelleront pas, et on ne peut que prendre en compte le caractère précaire et aléatoire de l'ajustement du financement de la sécurité sociale qui en résulte.
Compte tenu de ces quelques observations, de ces insuffisances, des choix politiques qui les dominent et que nous ne partageons pas, les membres du groupe socialiste rejetteront le présent projet de loi.
M. le président. Je me permets de faire observer au groupe socialiste que, avant l'invervention de M. Régnault, il lui restait quatorze minutes. Or M. Régnault a utilisé neuf minutes. Par conséquent, je demande à M. Alain Richard de bien vouloir adapter son discours aux cinq minutes dont dispose encore son groupe.
M. Alain Richard. Lyophiliser ! (Sourires.)
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Voilà un an, lorsque le Gouvernement nous a proposé le plan de réforme de la sécurité sociale, nous en avons approuvé le principe et nous avons salué le courage qui avait présidé à son élaboration, tout comme aujourd'hui nous souscrivons à la saisine du Parlement, appelé à se prononcer sur les équilibres financiers des régimes de sécurité sociale.
L'importance et l'enjeu de la procédure que nous inaugurons aujourd'hui ne sont plus à démontrer. Cela a été rappelé par vous-même, monsieur le secrétaire d'Etat, et par M. Barrot, mais aussi par le président de la commission des affaires sociales, avec le talent que chacun lui connaît, et par les rapporteurs, et il convient de rendre hommage à leurs compétences.
Elle doit permettre au Parlement d'envisager de façon globale les grandes orientations de la politique de santé, en liaison avec les moyens et les missions assignés à la sécurité sociale.
Le système de financement de la sécurité sociale a, dans le passé, souvent été mis en place de manière empirique, nous le savons, sans l'élaboration de normes traduisant des choix clairs. Il en est résulté une dérive qui a mis en cause les fondements mêmes du système. Comparativement, l'utilité des lois de financement de la sécurité sociale est indéniable pour permettre de clarifier les procédures, de les rendre plus cohérentes, d'en assurer la transparence et de mieux les faire comprendre par le pays.
M. Charles Descours, rapporteur. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. Cela représente également une responsabilité pour nous, parlementaires, que nous devons assumer avec lucidité.
Je voudrais très rapidement évoquer deux séries de mesures que contient le projet de loi.
J'examinerai, tout d'abord, l'extension de l'assiette de la CSG et sa substitution progressive à la cotisation maladie, qui est une réforme importante. En effet, et les chiffres de cette année sont éloquents, le déficit de l'assurance maladie vient, pour une part, de la trop faible croissance de la masse salariale, du ralentissement de l'activité économique.
Un tel constat ne peut que conduire à accélérer le mouvement consistant d'élargissement de l'assiette des recettes, qui demeurent actuellement trop dépendantes des salaires et pas assez des autres revenus.
La protection sociale s'est par ailleurs engagée, au fil des ans, dans une logique de solidarité générale, induisant un relâchement du lien entre activité professionnelle et droit à prestation.
Parallèlement, la structure du revenu des ménages s'est progressivement modifiée, aboutissant à la réduction de la part de leurs revenus d'activité proprement dits, et par là même à la réduction de l'assiette de leurs cotisations sociales.
Sur la part de financement incombant à la CSG, l'ensemble des propositions présentées vont dans le bon sens, et nous les approuvons.
En ce qui concerne certaines ressources ponctuelles nouvelles, j'exprime, en revanche, des réserves. Je citerai pour exemple les droits relatifs aux alcools, non pas sur leur principe, mais sur leur répartition. Peut-on justifier la fixation des taux en fonction de la capacité déjà démontrée - ou supposée - de mobilisation des uns et des autres, ne doit-on pas rechercher une répartition équitable ? Peut-on frapper tel secteur d'activité et en épargner d'autres en fonction de critères difficilement justifiables ?
C'est au nom de l'équité que je ne pourrai me rallier à la solution proposée et que je voterai un amendement allant dans le sens d'une plus grande justice.
Le deuxième volet de ce projet de loi concerne la mise en oeuvre de mesures d'économies permettant de réduire le déficit de la sécurité sociale de façon durable.
On ne peut indéfiniment, surtout en période de crise, accentuer les ponctions, alors que le plafonnement des dépenses, voire leur réduction, constitue la réponse appropriée.
L'attention se concentre à juste titre sur les dépenses de santé, dont il revient de fixer le taux d'augmentation pour 1997. Je suis convaincu que l'objectif fixé est tenable s'il y a responsabilisation de tous les acteurs sans exception et s'il y a confiance dans la capacité d'associer nos concitoyens à la mise en oeuvre de la réforme.
M. Jacques Machet, rapporteur. Très bien !
M. Daniel Hoeffel. Il faut qu'au-delà des professionnels de la santé le pays tout entier accepte sa part de l'effort. Or celui-ci est demandé, pour l'essentiel, au secteur de la santé, notamment à l'hôpital, à son secteur public comme à son secteur privé, et aux professions médicales.
Comment ne pas évoquer l'état de profonde inquiétude que connaissent de nombreux professionnels de la santé, dans le climat de crise identitaire que traversent les médecins ? La réforme impose aux membres du corps médical d'affronter des problèmes auxquels leur formation ne les avait pas forcément préparés.
M. Charles Descours, rapporteur. C'est vrai !
M. Daniel Hoeffel. Elle intervient alors que le statut social des médecins s'est profondément transformé au cours des dernières années et elle exige la mise en oeuvre ou la consolidation des outils de la maîtrise médicalisée : informatisation des cabinets médicaux, références médicales opposables, formation médicale continue et carnet de santé.
Elle fait naître, enfin, chez les médecins libéraux - comme d'ailleurs dans les hôpitaux, les cliniques privées et les officines - la crainte de l'inégalité dans la répartition de l'effort. L'excellent rapport de notre collègue Charles Descours s'en fait l'écho.
La réforme rend donc d'autant plus indispensable l'instauration d'un dialogue confiant avec les médecins, et je me réjouis du climat qui a régné voilà quelques jours, à Strasbourg, lors de la rencontre entre M. Jacques Barrot et nombre d'entre eux.
Dans cet esprit, monsieur le secrétaire d'Etat, nos encouragements vous sont acquis, et nous avons le sentiment que la réforme en profondeur que vous nous proposez, qui supppose courage, sens de la pédagogie et équité dans la répartition de l'effort, constitue une opportunité à saisir par tous ceux qui ont le souci de préserver l'essentiel d'un régime dont la France a pu être légitimement fière et qui doit à présent, en France comme chez la plupart de nos partenaires, être adapté à un contexte nouveau. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Pluchet.
M. Alain Pluchet. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, pour la première fois dans l'histoire de la République, la représentation nationale est invitée à se prononcer sur le projet de loi de financement de la sécurité sociale dans le cadre de la réforme entreprise par le Gouvernement. C'est donc l'occasion d'un débat important sur les principes mêmes qui ont fondé cette réforme, notamment sur celui d'« une réduction des inégalités de ressources entre régions et établissements ». C'est la raison pour laquelle je fais cette brève intervention.
A la lumière du rapport du Haut comité de la santé publique, j'ai malheureusement été forcé de constater que ce financement équitable de notre système de soins n'existe pas : la Haute-Normandie figure notamment parmi les six régions les moins favorisées et se distingue à la fois par des indicateurs de santé toujours inquiétants et une offre de soins moins développée qu'ailleurs. Ainsi, à titre d'exemple, elle figure parmi les régions ou l'espérance de vie est inférieure à la moyenne nationale. Concernant les personnels de santé, alors que la densité des médecins, en France, est estimé à 295 pour 100 000 habitants, elle n'est que de moins de 23 médecins dans notre région.
La Haute-Normandie connaît également l'une des plus faibles densités nationales d'infirmiers, de dentistes, de pharmaciens, de sages-femmes. Ces écarts sont d'autant plus criants que la Haute-Normandie figure parmi les régions où les besoins sont les plus importants, la proportion des femmes en âge de procréer et le taux de natalité y étant supérieurs à la moyenne nationale.
M. Jean Chérioux. Très bien !
M. Alain Pluchet. La Haute-Normandie a besoin que soient mises en oeuvre des actions correctrices permettant non seulement d'améliorer l'état de santé dans la région, mais aussi de développer la qualité des soins en fonction des besoins.
J'espère, monsieur le secrétaire d'Etat, que le Gouvernement, maintenant alerté, sera désormais plus sensible à une réalité dont nos concitoyens normands ne devraient pas avoir à souffrir.
Cela dit, je ne manquerai naturellement pas de voter le présent projet de loi de financement tel qu'il résultera des travaux du Sénat. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Richard.
M. Alain Richard. En essayant de m'en tenir au temps très bref qui m'est imparti,...
M. Hervé Gaymard, secrétaire d'Etat. Ce sera encore meilleur ! (Sourires.)
M. Alain Richard. ... je voudrais dire que le système d'orientation que comporte la réforme constitutionnelle de l'année dernière n'est pas encore au point. Nous avons critiqué la façon dont il a été mis en place, mais il est logique - c'est d'ailleurs une position générale dans tous les groupes au sein de cette assemblée - qu'il y ait débat démocratique et confrontation d'idées sur l'orientation de notre système de protection sociale. Nous participerons donc à ce débat.
Qu'il me soit simplement permis de souligner, à l'attention de ceux de nos collègues qui pensent que, systématiquement, la présentation de comptes globaux et la tenue d'un débat parlementaire sont un facteur de remise en ordre des comptes, que l'expérience de quelques dizaines d'années de lois de finances nous a démontré qu'il peut continuer à y avoir litige sur la façon de présenter tel ou tel compte ou sur les changements d'imputation, et que le gain de clarté n'est pas toujours immédiat ni évident.
L'autre limite de ce genre de débat, c'est que nous touchons finalement là à une question clef, à savoir notre rôle d'élus de la nation : nous devons faire la part entre la volonté politique pour faire évoluer des grands systèmes de ce genre et les mouvements de la société, les attitudes en matière de santé, les besoins tels qu'ils sont ressentis dans la société ou les tendances démographiques. Tout cela n'est pas sous le commandement du législateur, ce qui doit nous inciter à une certaine modestie.
Dans les prévisions pour 1997, que j'essaie d'analyser tout en observant la situation concrète de 1996, je note trois grands sujets de désaccord entre nous. Mais, bien entendu, si je ne parle pas de certains sujets, cela ne signifie pas pour autant qu'il y ait désaccord sur tout.
Le premier de ces grands sujets est, bien sûr, la déconvenue liée à la faiblesse de la croissance, avec ses effets sur la masse salariale. Je ne suis pas en mesure - mais peut-être, monsieur le secrétaire d'Etat, nous donnerez-vous des précisions sur ce point - d'évaluer exactement quelle est la part du ralentissement économique et de ses effets sur la masse salariale dans l'écart entre la prévision annoncée par M. Jacques Barrot ici même l'année dernière et le « probablement réalisable » en 1996, mais je pense que l'on n'est pas loin de la moitié.
C'est l'occasion de se rappeler que la protection sociale est plus vulnérable que le budget de l'Etat aux mouvements conjoncturels puisque, par définition, dans le budget de l'Etat, une bonne moitié des recettes résultat d'effets différés et portent sur des valeurs économiques qui ne sont pas strictement liées à la conjoncture ; en revanche, la protection sociale, elle, réagit beaucoup plus vite aux aléas de la conjoncture.
Le problème peut d'ailleurs se poser à nouveau en 1997, car, si nous conservons une croissance un peu plus faible en 1997 que celle qui figure aujourd'hui dans les hypothèses économiques, nous risquons alors d'avoir une masse salariale peu évolutive, et je voudrais être sûr que les recettes n'ont pas été surestimées. Je crois surtout que cela implique un certain retour critique sur les choix de politique économique qui ont été faits depuis deux ans et qui expliquent cette croissance insuffisante.
Je rappelle que, dans le contexte économique actuel, la croissance économique de la France est inférieure à la moyenne de celle des pays comparables d'Europe. Il faut tout de même chercher là quelque explication !
Il était plus aisé de prévoir la deuxième difficulté, qui tient au retard pris dans la maîtrise des dépenses de santé. Les 2,1 % d'évolution qui étaient prévus, presque proclamés, dirais-je, par le Gouvernement il y a juste un an seront, en réalité, bien supérieurs, et cela n'est d'ailleurs pas inexplicable : avant novembre 1995, s'étaient accumulés divers facteurs qui restreignaient beaucoup vos chances d'atteindre cet objectif.
D'une part - mais je ne veux pas entrer dans une discussion partisane - il y a bien eu une démarche politique des formations constituant aujourd'hui la majorité vers les professions médicales, ce qui ne les a pas aidées à progresser vers une régulation de l'économie de la santé. Je partage à cet égard le point de vue de M. Hoeffel, selon lequel collectivement, socialement, les professionnels de la santé n'ont pas été préparés, par leur exercice indépendant, à la régulation financière ; mais il est de la responsabilité des politiques de faire passer un message et, pour le moins, vous en avez changé depuis un an.
D'autre part, la deuxième cause, qui est un peu liée à la première, tient au retard qui avait été accumulé depuis trois ans dans la préparation des mesures concrètes qui pouvaient organiser la régulation.
Mon intérêt, aujourd'hui, n'est pas de m'en réjouir, mais de dire que du travail doit être fait pour rassembler toutes les énergies afin que, de façon négociée, de façon respectueuse de l'indépendance des médecins, des résultats soient acquis en matière de négociation.
Aujourd'hui, ces négociations se déroulent dans une ambiance qui n'est pas favorable, des difficultés pratiques ne sont pas encore surmontées. On a cité l'exemple des médicaments génériques, on peut aussi citer le malheureux épisode du débat sur les ambulanciers. Il y a là encore un effort de méthode et de concertation à entreprendre.
Le dernier point sur lequel des progrès doivent être faits, c'est la réorganisation du financement.
Certaines des mesures de transfert qui aident à boucler cette loi de financement cette année sont hautement discutables. Nous avons déjà cité la CNRACL, mais il y a aussi la façon un peu hâtive dont est tranché un contentieux de cotisation entre EDF et l'URSSAF, le transfert du régime des accidents du travail vers celui de l'assurance maladie et le siphonnage des réserves du régime militaire.
On le voit, tout système de loi de financement suscite la tentation de recourir à un certain nombre d'expédients financiers. Cela se faisait avant et, même si cela se fait maintenant au vu du Parlement, nous nous devons tout de même d'être collectivement plus ambitieux sur les méthodes de financement.
De ce point de vue, précisément, l'évolution vers une part de CSG élargie plus importante mérite considération. Toutefois, je veux souligner - le débat vaut d'ailleurs aussi bien pour l'opposition que pour la majorité - que l'accroissement de la part de la CSG - donc d'un prélèvement proportionnel sur les revenus - dans notre système de financement posera un jour le problème de la progressivité.
Lorsque l'on avait instauré la CSG, en 1990, on avait prévu - c'était un peu du bricolage - un petit abattement à la base sous forme de remboursement de cotisations vieillesse, de manière que les plus bas revenus cotisent un peu moins, en pourcentage, que les plus hauts revenus.
Cela n'avait pas grande importance puisqu'il s'agissait d'un prélèvement à 1 %. Maintenant que l'on s'oriente vers un prélèvement de 3 % ou 4 % du revenu, c'est-à-dire un montant qui devient comparable à celui de l'impôt sur le revenu, la recherche d'une méthode pratique permettant un minimum de progressivité me paraît être un défi pour tous.
En conclusion, si la volonté politique de consolider un système de solidarité est exprimée par chacun sur ces travées, nous n'avons pas tous la même vision des conséquences à en tirer. Nous craignons, nous, que la difficulté dans laquelle vous êtes, monsieur le ministre, pour équilibrer notre système de protection sociale ne contribue à maintenir sa précarité dans l'esprit du public et, par conséquent, à saper un pilier majeur de notre société. Voilà pourquoi nous appelons chacun à recréer un rapport de confiance et d'adhésion avec notre système de protection sociale. (Très bien ! et applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. La parole est à M. Arnaud.
M. Philippe Arnaud. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je tiens tout d'abord à saluer avec sérénité le courage et la détermination dont le ministre du travail et des affaires sociales fait preuve pour apporter des réponses au difficile et délicat problème du maintien de notre système de protection sociale.
Vous me pardonnerez, monsieur le secrétaire d'Etat, de ne pas intervenir sur le fond ; les collègues de mon groupe l'ont excellemment fait avant moi.
J'approuve les objectifs visés et, dans l'ensemble, les modalités proposées pour les atteindre. Toutefois, un point me pose problème et heurte mon sens de la justice. Il s'agit des mesures, contenues dans l'article 24, visant à lutter contre l'alcoolisme et à produire des recettes à la sécurité sociale.
Nous savons tous que, pour lutter contre l'alcoolisme, la prévention est la meilleure arme et que, à cet égard, notre public privilégié doit être le public des jeunes.
Vous avez dit tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat, que, si la santé était d'abord un bien individuel, elle était aussi un bien collectif dont l'avenir dépendait de la réalité des solidarités collectives. Sur ce point, je vous approuve totalement.
Vous avez également fait part de votre inquiétude sur les causes de mortalité chez les jeunes, liées notamment à certaines « habitudes de vie », dont la recrudescence de la consommation alcoolique.
Mes chers collègues, ces jeunes sont-ils des consommateurs de spiritueux, parmi lesquels on compte des produits haut de gamme comme le cognac ou l'armagnac, produits chers et donc inaccessibles à leur bourse ?
D'ailleurs, ces produits, déjà lourdement taxés, ne représentent que 0,6 % de la consommation alcoolique en France.
En outre, s'il est vrai que la bière est d'une consommation courante chez les jeunes, elle reste un alcool parmi d'autres, représentant 18 % de la consommation alcoolique, alors que le vin, produit, certes noble, de nos vignes, représente, à lui seul, 60 % de la consommation totale.
Monsieur le secrétaire d'Etat, je constate que tous les produits alcoolisés ne sont pas visés à l'article 24. Comme je ne peux croire qu'il s'agisse là d'une soumission à tel ou tel lobby, je reste convaincu qu'il s'agit d'un oubli technique qui saura être vite réparé.
C'est pourquoi, monsieur le secrétaire d'Etat, un certain nombre de collègues et moi-même vous demandons de compléter l'article 24 en élargissant l'assiette de recouvrement aux vins.
Monsieur le secrétaire d'Etat, un verre de 4 centilitres de cognac contient 1,6 centilitre d'alcool pur, autant qu'un verre de vin de 15 centilitres, autant qu'une canette de bière de 33 centilitres. Or le cognac est déjà taxé à 1,78 franc du verre, contre 20 centimes pour la bière et seulement 3 centimes pour le vin.
Si l'on acceptait de faire passer les droits sur le vin à 29,60 francs par hectolitre, cela ne représenterait que 5 ou 6 centimes par bouteille de 75 centilitres, soit moins de 1 centime par verre. Sérieusement, est-ce de nature à mettre en péril le marché du vin ?
Cette demande, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, se fonde exclusivement sur un souci d'équité. Toute mesure discriminatoire génère un sentiment d'injustice, et les répétitions de ces discriminations accroissent ce sentiment jusqu'au rejet.
Il est fini le temps des privilèges ; nous sommes - vous l'avez rappelé tout à l'heure, monsieur le secrétaire d'Etat - au temps des solidarités. Que chacun contribue à l'effort national qui est demandé ne serait que justice.
Je comprends la position que M. le président Fourcade a exprimée a priori ; il ne veut pas qu'un point de détail comme celui-ci vienne occulter le fond du dossier.
Mais, monsieur Fourcade, il serait regrettable que ce point de détail devienne un grain de sable, d'autant que notre souci d'équité se traduit par un élargissement et non par une restriction de l'assiette. Et puisqu'il s'agit d'un point de détail, n'en faisons pas une affaire !
Monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je vous remercie de m'avoir écouté et, je l'espère, entendu, car je connais votre sagesse et votre sens de la justice. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Belcour.
M. Henri Belcour. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, quelque cinquante années après l'institution définitive de la sécurité sociale, la représentation nationale va pouvoir enfin se prononcer sur les prévisions de recettes et de dépenses du plus gros budget de la nation.
Nous sommes, je le pense, tous conscients, dans cet hémicycle, de vivre là un moment important de notre histoire sociale nationale.
Il y a un an, en effet, le Premier ministre dévoilait au Parlement les axes d'une véritable réforme, refondatrice de l'instrument essentiel de notre protection sociale.
S'étant fixé l'objectif principal d'assurer la pérennité de la sécurité sociale, menacée de faillite, le Gouvernement, on peut le dire, a fait preuve d'opiniâtreté dans la conduite de ce dossier. Malgré l'ampleur et la difficulté de la tâche, malgré de nombreux obstacles, de nombreuses oppositions, la réforme, on le voit, est conduite à son terme.
A la suite de la dernière révision constitutionnelle, la représentation nationale, véritable « clé de voûte » de la nouvelle politique ainsi mise en oeuvre, comme cela a déjà été dit, va se prononcer non seulement sur les équilibres financiers généraux, mais aussi, et surtout, sur les orientations en matière de politique de santé et de protection sociale. Il convient de constater, à ce sujet, que le calendrier initialement annoncé a été respecté.
Les rapports remis au Parlement à cette occasion devraient parfaire l'information de ce dernier et l'aider dans sa tâche. Il en est ainsi des travaux préalables de la conférence nationale de santé, même si l'on peut regretter ici un manque de temps pour la bonne tenue des rencontres, contrepartie sans doute du respect scrupuleux des échéances fixées.
Pour ma part, si vous le permettez, je voudrais revenir principalement sur le volet de ce projet de loi consacré à l'assurance maladie pour faire part des quelques remarques et interrogations que ce texte suscite chez le professionnel de la santé que je suis.
Dans le cadre des dispositions relatives à l'équilibre financier qui nous sont ainsi soumises, on fixe l'objectif national des dépenses d'assurance maladie, qui correspond à l'ensemble des soins de santé liés aux risques maladie, maternité et accidents du travail.
La détermination d'une enveloppe globale de 600,2 milliards de francs semble donc confirmer la volonté de poursuivre la politique de maîtrise médicalisée des dépenses visant au « juste soin ».
C'est donc sur la base de cet objectif que devront être négociés, par convention entre les caisses, les professions de santé et les hôpitaux, les différents objectifs prévisionnels d'évolution à la fois des dépenses de soins de ville, des dépenses médicales et des dépenses hospitalières.
Au sujet de ces négociations, je voudrais vous dire, monsieur le secrétaire d'Etat, l'inquiétude, voire la vive préoccupation, constatées actuellement chez les membres du corps médical.
Les médecins, qu'ils soient de ville ou de campagne, généralistes ou spécialistes, sont très attachés aux principes qui régissent l'exercice libéral de la médecine, dans lequel la plupart de nos concitoyens ont placé leur confiance.
Aujourd'hui, ils ont l'impression qu'on veut leur imputer le déficit du régime de l'assurance maladie.
En dépit de tous les efforts déployés, que je reconnais d'ailleurs bien volontiers, monsieur le secrétaire d'Etat, pour favoriser la discussion, la concertation et la négociation, le corps médical, dans sa majorité, à tort ou à raison d'ailleurs, pense que cette réforme d'importance se réalise sans qu'on le consulte vraiment, sans tenir compte de ses avis.
Il ne s'agit pas seulement d'une prise de position officielle. Il s'agit, en fait, de plus que cela : l'émoi étreint tous les médecins de famille, et ce jusque dans nos campagnes. Ceux-ci ont l'impression qu'on leur fait jouer le rôle de bouc émissaire.
Pourtant, dans le domaine du déficit financier de la santé, nous savons tous que la responsabilité est plurielle et qu'elle incombe aussi aux utilisateurs, qui estiment parfois que le souci du maintien de leur santé peut justifier toutes les dépenses, et aux gestionnaires d'établissements de soin, qui font passer parfois valorisation et prestige personnels avant toute gestion rationnelle. De la même manière, le corps médical, qu'il soit libéral ou hospitalier, a trop longtemps ignoré l'impact économique de l'exercice de la médecine.
Certes, nous savons que l'effort demandé aux médecins s'inscrit dans une logique globale, où tous les acteurs du système de santé et de sécurité sociale ont été sollicités. On pourra ainsi évoquer la contribution exceptionnelle supportée par l'industrie pharmaceutique, la taxe de 6 % instaurée sur les contributions des employeurs au financement des prestations de prévoyance complémentaire, les économies de gestion imposées aux caisses de sécurité sociale ou bien encore la limitation du taux directeur hospitalier à 2,1 % en 1996.
Mais, apparemment, ce dispositif ne semble pas clairement expliqué et, par voie de conséquence, clairement compris. Redisons aux médecins que la contribution qui leur est demandée est exceptionnelle et qu'elle ne saurait être banalisée dans les années à venir.
Rappelons aussi qu'elle sera affectée au fonds de réorientation et de modernisation de la médecine libérale, et que son paiement pourra être échelonné et déductible de l'impôt sur le revenu.
Voilà donc où votre effort, mais aussi notre effort commun, doit porter, monsieur le secrétaire d'Etat. Mon collègue Charles Descours, rapporteur de ce projet de loi, a d'ailleurs eu déjà l'occasion d'évoquer, parmi les conditions indispensables à la bonne marche de cette réforme, l'impératif de rétablir le dialogue et la confiance avec les professionnels de santé, comme avec l'opinion publique en général.
La population médicale peut être - j'en suis intimement persuadé - un interlocuteur actif de qualité.
Les médecins reconnaissent la nécessité d'un plan de sauvetage. J'en veux pour preuve un sondage réalisé par l'IFOP, en juillet, auprès de 550 d'entre eux, sondage dont vous avez sans doute eu connaissance, monsieur le secrétaire d'Etat : 76 % des généralistes et 72 % des spécialistes se sont alors déclarés favorables à la maîtrise des dépenses. De même, 80 % des généralistes et 68 % des spécialistes pensaient alors que « le contrôle des dépenses permettrait de mettre un frein à la demande de leurs patients ».
L'inquiétude actuelle semble donc témoigner d'une incompréhension face au dispositif avancé par le Gouvernement. Pourtant, nous savons que ce dernier compte fermement sur une collaboration avec le corps médical pour bâtir cette nouvelle politique de la santé. Et, réciproquement, les médecins ont déjà avancé, de leur côté, des propositions à la fois concrètes et dignes d'intérêt. On citera, notamment, la maîtrise médicalisée des dépenses - par opposition à une maîtrise purement comptable - qui se fonde sur des outils mis en pratique par la profession, comme les références médicales opposables, le carnet de santé, la formation médicale continue ou bien encore l'informatisation.
Il devrait donc y avoir non pas un malentendu ou un face à face entre les uns et les autres, mais plutôt un souci de renforcer le dialogue pour définir la médecine de demain. Nous savons pouvoir compter sur votre compréhension à ce sujet, monsieur le secrétaire d'Etat.
Je voudrais à présent évoquer très brièvement l'impact financier que pourront avoir les décisions de santé publique, telles que les campagnes de vaccination et de dépistage, concernant les hépatites par exemple. On peut s'interroger : dans quelle mesure celles-ci ne viendraient-elles pas hypothéquer l'objectif proposé en matière d'évolution des dépenses d'assurance maladie, même s'il est, bien entendu, hors de question de remettre en cause leur nécessité ?
A l'occasion de l'examen de ce projet de loi, il faut également rappeler l'importance de la prévention sanitaire, de laquelle dépendent tant l'état de santé de nos concitoyens que l'état financier de notre système de protection sociale ! A ce titre, la prévention ne saurait être passée sous silence, d'autant plus qu'elle est sans aucun doute perfectible. La mobilisation financière apparaît, à ce sujet, comme étant quelque peu modeste. De même, l'effort de formation professionnelle relative à la médecine préventive peut certainement être encore poursuivi et amplifié.
Voilà donc, de manière succincte et, je l'espère, sans trop de redites à cette heure tardive, les quelques remarques que m'inspire l'examen de ce texte dont je tiens à rappeler l'importance.
Il s'agit là non plus d'un simple replâtrage, mais bien d'une réforme structurelle courageuse, et nécessaire, pour préserver notre système de protection sociale. Et l'on sait combien les réformes courageuses sont, hélas ! souvent mal perçues. Pourtant, pouvons-nous encore attendre ? Avec quelque 180 000 francs de dettes pesant sur chaque Français actif, avons-nous le droit de laisser se creuser encore les déficits sociaux que nous laisserions en legs aux futures générations ?
A ceux qui disent que la nouvelle politique ainsi définie est trop exigeante, on peut rétorquer qu'elle est dictée par l'impératif de sauver un système qui, sans cela, court à la faillite.
Gageons que nos compatriotes dans leur ensemble, qu'ils soient soignés ou soignants, en auront conscience. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Guy Robert.
M. Guy Robert. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, il faut tout d'abord se féliciter du rôle qui est désormais assigné au Parlement, grâce à l'examen et au vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Le grand mérite en revient à ce gouvernement, et je tenais à le souligner au préalable.
Si l'on remonte aux origines de notre système de sécurité sociale, c'est-à-dire aux ordonnances de 1945, on constate que les principes édictés par les « pères fondateurs », comme on dit, excluaient a priori l'intervention du Parlement.
Géré par des conseils élus par les assurés et représentant l'ensemble des partenaires sociaux, le système devait, en théorie, garder son autonomie par rapport à la sphère politique. Or deux phénomènes conjugués ont remis en cause cette conception originelle.
Il s'agit, tout d'abord, de l'absence de toute démocratie interne, d'une très faible participation aux élections, du monopole du pouvoir au profit d'une centrale syndicale en particulier, et, ensuite, de la crise financière du système. Les conséquences de cette situation furent l'apparition de déficits croissants et la très faible légitimité des institutions de la sécurité sociale.
Le Sénat et l'Assemblée nationale ont été appelés à intervenir de plus en plus fréquemment ces dernières années, à travers différents plans de redressement ponctuels. Des initiatives, à l'origine desquelles se trouvait d'ailleurs notre majorité, ont été prises afin de mieux associer le Parlement à la gestion de la sécurité sociale.
Ainsi, en 1987, un décret a augmenté le nombre des parlementaires au sein de la commission des comptes de la sécurité sociale.
En 1994, la loi du 25 juillet 1994 a accru dans des proportions très importantes l'information du Parlement sur les dépenses sociales. Ce texte prévoyait un débat parlementaire annuel sur l'évolution des dépenses et des recettes du régime général, débat dont nous savons qu'il n'était pas suivi d'un vote.
Nous abordons donc une nouvelle étape, qui apparaît relativement logique. Comment justifier, en effet, le fait que les représentants de la nation ne puissent se prononcer sur un budget de la sécurité sociale supérieur au budget de l'Etat ? Il représente, en effet, 1 700 milliards de francs, contre 1 634 milliards dans le projet de budget pour 1997. C'est pourquoi la réforme constitutionnelle lancée par le Gouvernement, qui nous permet de nous prononcer non seulement sur les comptes sociaux, mais également sur les grandes orientations des politiques de sécurité sociale et de santé publique, est d'une importance majeure.
Certains me rétorqueront probablement que le Gouvernement accomplit une « étatisation » des différents régimes de sécurité sociale. Or c'est tout le contraire : nous assistons à une forme de réappropriation de leur protection sociale par les Français, qui ont été trop longtemps exclus d'une gestion devenue opaque et anarchique.
Au-delà de cet aspect strictement institutionnel, je me félicite de la façon dont vous avez étroitement associé le Sénat à l'élaboration des ordonnances, à travers une concertation inédite, fort intelligente et efficace, en particulier par l'intermédiaire de la commission des affaires sociales.
Ce travail de fond faisait notamment suite aux auditions et au rapport de la mission parlementaire d'information sur la sécurité sociale. Permettez-moi de regretter à ce propos que cette mission constituée de députés n'ait pas pu perdurer sous la forme d'une commission permanente au sein des deux assemblées. Une telle structure serait un très utile observatoire des conditions d'application de la réforme, au-delà des clivages partisans qui, selon moi, n'ont pas lieu d'être sur un dossier aussi crucial que celui de l'avenir de la protection sociale dans notre pays.
Le problème se pose surtout pour le volet de la réforme concernant la maîtrise médicalisée, alors que les différents outils de cette politique continuent à se mettre en place, sous la forme d'une vingtaine de décrets qui devraient être publiés avant la fin de l'année. Monsieur le secrétaire d'Etat, je voterai ce texte parce que vous-même et M. Barrot, et plus généralement le Gouvernement, y avez apporté les meilleures solutions qui étaient à votre disposition, et cela en très peu de temps.
L'un de nos collègues a souhaité que cette discussion se déroule par exemple au mois de mars. Eh bien, moi, je dis non, parce qu'un exercice commence dès le 1er janvier. Je pense donc que vous avez fait au mieux.
Permettez-moi seulement, monsieur le secrétariat d'Etat, de faire une suggestion. Ce budget comporte naturellement des recettes et des dépenses, mais aussi des orientations pour la sécurité sociale et la santé publique, et ce volet orientation doit, me semble-t-il, revenir tout particulièrement au Parlement.
Je souhaiterais donc que, pour l'examen du projet de loi de financement pour 1998, le Gouvernement propose la création d'une commission permanente dans chaque assemblée, qui serait en relation directe non seulement avec les services du ministère mais également avec les organisations de la santé publique, les médecins et les organisations syndicales afin d'être à même de proposer, en préalable au texte lui-même, des orientations réfléchies. Par ailleurs, il serait bon qu'une certaine communication soit faite de ses travaux pour que les assujettis puissent les admettre plus facilement.
Je terminerai en me référant aux quatre pistes évoquées ce matin par M. Fourcade, à savoir la responsabilisation, les mesures nouvelles et la clarification des tâches, la décentralisation et la restructuration. Eh bien, tout cela ferait partie de ces orientations.
Je souhaiterais donc que ces commissions permanentes, qui seraient composées de parlementaires peu nombreux et choisis en fonction de leurs compétences, soient à même de réfléchir à ces questions. En effet, comme l'a dit M. Fourcade, le Parlement doit avoir le courage d'aider le Gouvernement.
Mes chers collègues, naturellement, je voterai ce texte, parce que notre régime de sécurité sociale, ce fleuron de notre protection sociale que bien des pays nous envient, ne doit pas disparaître. Le Gouvernement a mis dans ce projet le meilleur de lui-même et le Parlement doit s'y associer. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La suite du débat est renvoyée à la prochaine séance.

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COMMUNICATION DE L'ADOPTION DÉFINITIVE
DE PROPOSITIONS D'ACTE COMMUNAUTAIRE

M. le président. M. le président du Sénat a reçu de M. le Premier ministre une communication, en date du 8 novembre 1996, l'informant que :
- la proposition d'acte communautaire E 637 - « proposition de décision du Conseil relatif à la conclusion de l'accord sous forme d'échange de lettres entre la Communauté européenne et la République arabe d'Egypte sur l'adaptation du régime d'importation dans la Communauté européenne d'oranges originaires et importées d'Egypte » a été adoptée définitivement par les instances communautaires par décision du Conseil du 29 octobre 1996 ;
- et que la proposition d'acte communautaire E 659 - « proposition de décision du Conseil relative à la conclusion de l'accord sous forme d'échange de lettres entre la Communauté européenne et la République arabe d'Egypte portant adaptation du régime à l'importation dans la Communauté de riz originaire et en provenance d'Egypte. Proposition de règlement (CE) du Conseil relatif aux importations de riz de la République arabe d'Egypte » a été adoptée définitivement par les instances communautaires par décision du Conseil du 29 octobre 1996.

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DÉPÔT DE PROPOSITIONS
D'ACTE COMMUNAUTAIRE

M. le président. J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
- Proposition de décision du Conseil et de la Commission relative à la conclusion de l'accord intérimaire sur le commerce et les mesures d'accompagnement et d'un protocole portant modification de l'accord européen entre la Communauté européenne, la Communauté européenne du charbon et de l'acier, la Communauté européenne de l'énergie atomique, d'une part, et la République de Slovénie, d'autre part.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro E 725 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de règlement (CE) du Conseil portant suspension temporaire totale ou partielle des droits autonomes du tarif douanier commun pour certains produits de la pêche (1997).
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro E 726 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant l'annexe du règlement (CE) n° 1255/96 du Conseil portant suspension temporaire des droits autonomes du tarif douanier commun sur certains produits industriel et agricoles.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro E 727 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de décision du Conseil concernant la conclusion d'un accord entre la Communauté européenne, d'une part, et le gouvernement du Danemark et le gouvernement local des îles Féroé, d'autre part.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro E 728 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de règlement (CE) du Conseil modifiant le règlement (CE) n° 1823/96 portant ouverture et mode de gestion de contingents tarifaires communautaires autonomes pour certains produits de la pêche (2e série 1996).
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro E 729 et distribuée.
J'ai reçu de M. le Premier ministre la proposition d'acte communautaire suivante, soumise au Sénat par le Gouvernement, en application de l'article 88-4 de la Constitution :
Proposition de décision du Conseil relative à la ratification par la CE de l'accord aux fins de l'application des dispositions de la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982 relatives à la conservation et à la gestion des stocks de poissons dont les déplacements s'effectuent tant à l'intérieur qu'au-delà des zones économiques exclusives (stocks chevauchants) et des stocks de poissons grands migrateurs.
Cette proposition d'acte communautaire sera imprimée sous le numéro E 730 et distribuée.

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DÉPÔT D'UN RAPPORT

M. le président. J'ai reçu de M. Jean-Louis Lorrain un rapport fait au nom de la commission des affaires sociales sur le projet de loi d'habilitation relatif à l'extension et à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte des dispositions législatives du titre premier du livre VII du code de la santé publique, au statut du personnel et au financement de l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi qu'à la réforme du statut de la caisse de prévoyance sociale (n° 57, 1996-1997).
Le rapport sera imprimé sous le numéro 72 et distribué.

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DÉPÔT DE RAPPORTS D'INFORMATION

M. le président. J'ai reçu de MM. Jean François-Poncet, Louis Althapé, Bernard Dussaut, Jean-Paul Emin, Jean Huchon, Bernard Joly, Félix Leyzour, Daniel Percheron, Jean-Jacques Robert et Michel Souplet un rapport d'information supplémentaire fait au nom de la commission des affaires économiques et du Plan sur les enjeux et les risques d'investissements étrangers en Inde, à la suite d'une mission d'information effectuée dans ce pays.
Le rapport d'information supplémentaire sera imprimé sous le numéro 73 et distribué.
J'ai reçu de M. Xavier de Villepin un rapport d'information fait au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sur la mise en place de l'euro : cadre juridique, pacte de stabilité, nouveau mécanisme de change (n°s E 719 et E 720).
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 74 et distribué.
J'ai reçu de M. Jacques Genton un rapport d'information fait au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sur la cinquième session de l'Assemblée parlementaire de l'Organisation sur la sécurité et la coopération en Europe, l'OSCE.
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 75 et distribué.
J'ai reçu de M. Nicolas About un rapport d'information fait au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne sur la réforme du système ferroviaire britannique et le livre blanc de la Commission européenne : « une stratégie pour revitaliser les chemins de fer communautaires ».
Le rapport d'information sera imprimé sous le numéro 76 et distribué.

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ORDRE DU JOUR

M. le président. Voici quel sera l'ordre du jour de la prochaine séance publique, précédemment fixée à aujourd'hui, mercredi 13 novembre 1996, à quinze heures et le soir :
Suite de la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997, adopté par l'Assemblée nationale (n° 61, 1996-1997).
Rapport (n° 66, 1996-1997) de MM. Charles Descours, Jacques Machet et Alain Vasselle, fait au nom de la commission des affaires sociales.
Avis (n° 68, 1996-1997) de M. Jacques Oudin, fait au nom de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
Aucune inscription de parole dans la discussion générale n'est plus recevable.
Aucun amendement n'est plus recevable.

Délai limite pour les inscriptions de parole
et pour le dépôt des amendements

1° Projet de loi complétant, en ce qui concerne certains contrats de services et de fournitures, la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence et la loi n° 92-1282 du 11 décembre 1992 relative aux procédures de passation de certains contrats dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (n° 9, 1994-1995).
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 18 novembre 1996, à dix-sept heures.
2° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale après déclaration d'urgence, relatif aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées (n° 26, 1996-1997).
Délai limite pour le dépôt des amendements : lundi 18 novembre 1996, à dix-sept heures.
3° Projet de loi d'habilitation relatif à l'extension et à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte des dispositions législatives du titre Ier du livre VII du code de la santé publique, au statut du personnel et au financement de l'établissement public de santé territorial de Mayotte ainsi qu'à la réforme du statut de la caisse de prévoyance sociale (n° 57, 1996-1997).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 19 novembre 1996, à dix-sept heures.
4° Projet de loi portant ratification des ordonnances prises en application de la loi n° 96-1 du 2 janvier 1996 d'habilitation relative à l'extension et à l'adaptation de la législation en matière pénale applicable aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte et abrogeant certaines dispositions concernant les îles éparses et l'île de Clipperton (n° 493, 1995-1996).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 19 novembre 1996, à dix-sept heures.
5° Projet de loi portant ratification de l'ordonnance n° 96-782 du 5 septembre 1996 prise en application de la loi n° 96-87 du 5 février 1996 d'habilitation relative au statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte (n° 56, 1996-1997).
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 19 novembre 1996, à dix-sept heures.
6° Projet de loi relatif à l'Union d'économie sociale du logement (n° 58, 1996-1997).
Délai limite pour les inscriptions de parole dans la discussion générale : mardi 19 novembre 1996, à dix-sept heures.
Délai limite pour le dépôt des amendements : mardi 19 novembre 1996, à dix-sept heures.
Personne ne demande la parole ?...
La séance est levée.

(La séance est levée le mercredi 13 novembre 1996, à zéro heure quarante.)

Le Directeur
du service du compte rendu intégral,
DOMINIQUE PLANCHON

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ORDRE DU JOUR
DES PROCHAINES SÉANCES DU SÉNAT
établi par le Sénat dans sa séance du mardi 12 novembre 1996

à la suite des conclusions de la conférence des présidents

Ordre du jour prioritaire

Jeudi 14 novembre 1996 :
A 9 h 30, à 15 heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

Mardi 19 novembre 1996 :

Ordre du jour prioritaire

A 9 h 30 :
1° Projet de loi complétant, en ce qui concerne certains contrats de services et de fournitures, la loi n° 91-3 du 3 janvier 1991 relative à la transparence et à la régularité des procédures de marchés et soumettant la passation de certains contrats à des règles de publicité et de mise en concurrence, et la loi n° 92-1282 du 11 décembre 1992 relative aux procédures de passation de certains contrats dans les secteurs de l'eau, de l'énergie, des transports et des télécommunications (n° 9, 1994-1995).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 18 novembre 1996, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
A 16 heures et, éventuellement, le soir :
2° Eventuellement, suite de l'ordre du jour du matin ;
3° Projet de loi, adopté par l'Assemblée nationale, après déclaration d'urgence, relatif aux mesures en faveur du personnel militaire dans le cadre de la professionnalisation des armées (n° 26, 1996-1997).
(La conférence des présidents a fixé au lundi 18 novembre 1996, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi.)
Mercredi 20 novembre 1996 :
A 15 heures et, éventuellement, le soir :

Ordre du jour prioritaire

1° Projet de loi d'habilitation relatif à l'extension et à l'adaptation à la collectivité territoriale de Mayotte des dispositions législatives du titre Ier du livre VII du code de la santé publique, au statut du personnel et au financement de l'établissement public de santé territoriale de Mayotte ainsi qu'à la réforme du statut de la caisse de prévoyance sociale (n° 57, 1996-1997) ;
2° Projet de loi portant ratification des ordonnances prises en application de la loi n° 96-1 du 2 janvier 1996 d'habilitation relative à l'extension et à l'adaptation de la législation en matière pénale applicable aux territoires d'outre-mer et à la collectivité territoriale de Mayotte et abrogeant certaines dispositions concernant les îles éparses et l'île de Clipperton (n° 493, 1995-1996) ;
3° Projet de loi portant ratification de l'ordonnance n° 96-782 du 5 septembre 1996 prise en application de la loi n° 96-87 du 5 février 1996 d'habilitation relative au statut général des fonctionnaires de la collectivité territoriale, des communes et des établissements publics de Mayotte (n° 56, 1996-1997).
(La conférence des présidents a fixé au mardi 19 novembre 1996, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ces trois projets de loi.)
4° Projet de loi relatif à l'Union d'économie sociale du logement (n° 58, 1996-1997).
(La conférence des présidents a fixé :
- au mardi 19 novembre 1996, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements à ce projet de loi ;

- à deux heures trente minutes la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d'aucun groupe ;

- l'ordre des interventions sera déterminé en fonction du tirage au sort auquel il a été procédé au début de la session et les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mardi 19 novembre 1996.)

Jeudi 21 novembre 1996 :
A 9 h 30 :

Ordre du jour prioritaire

A 15 heures :
2° Questions d'actualité au Gouvernement.
(L'inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures.)
Du jeudi 21 novembre 1996, à 16 heures et le soir, au mardi 10 décembre 1996 :

Ordre du jour prioritaire

2993).
Les règles et le calendrier de la discussion des diverses dispositions du projet de loi de finances pour 1997, fixés par la conférence des présidents du 5 novembre 1996, sont confirmés.
En outre, l'ordre du jour du jeudi 28 novembre 1996 est complété par la discussion, dans l'après-midi, des conclusions de la commission mixte paritaire ou de la nouvelle lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 1997.
Un hommage solennel en séance publique sera rendu à André Malraux le mardi 3 décembre 1996, à 15 heures.

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Le Directeur du service du compte rendu intégral, DOMINIQUE PLANCHON QUESTIONS ORALES REMISES À LA PRÉSIDENCE DU SÉNAT (Application des articles 76 à 78 du réglement)

Suite donnée à la proposition de rachat
du péage de Roques-sur-Garonne (Haute-Garonne)

505. - 12 novembre 1996. - M. Gérard Roujas attire l'attention de Mme le secrétaire d'Etat aux transports sur le dossier particulièrement sensible du péage dit de Roques-sur-Garonne permettant d'accéder à l'ancienne voie de dégagement sud-ouest transformée en A 64, aux portes de Toulouse. Cette situation est unique en France : un péage est installé à un kilomètre de l'entrée d'une grande ville, rendant payante une voie réalisée avec les deniers des contribuables et que les usagers emprunteraient gratuitement jusqu'au 5 mars 1996. Sans revenir sur les différentes péripéties qui ont émaillé ce dossier, il convient d'examiner la situation actuelle. D'un côté, les usagers refusent, à juste titre, cette sorte d'octroi situé à quelques kilomètres du coeur de Toulouse. Comment expliquer que le trafic, à l'endroit où est situé aujourd'hui le péage de Roques, était de 60 000 véhicules par jour avant la mise en service de celui-ci et soit tombé à 14 000 par jour après ? Comment expliquer l'accroissement considérable du trafic sur la RN 20 (de 19 000 à 40 000 véhicules par jour) et sur les voies environnantes ? Si ce n'est par le refus des usagers de payer pour emprunter un axe routier que, jusque-là, ils empruntaient gratuitement. Face à cette détermination, le Gouvernement a fait une proposition de « rachat partiel » du péage. Cette proposition consisterait, semble-t-il, à exonérer certaines catégories d'usagers alors que d'autres continueraient à payer ? Cette demi-solution, fort complexe à mettre en oeuvre, n'est pas acceptable et, on le voit bien, ne permet pas de sortir de l'impasse. Plutôt que d'envisager le rachat total du péage, le Gouvernement semble préférer consacrer 150 millions de francs à des travaux d'aménagement de la RN 20 (travaux à l'échangeur du Chapitre et suppression du passage à niveau de Pinsaguel), travaux dont chacun s'accorde à dire qu'ils ne résoudront que deux problèmes ponctuels et ne permettront pas d'absorber de manière satisfaisante le trafic actuel sur cette route. La majorité du conseil général de la Haute-Garonne et son président ont fait une autre proposition qui serait, elle, de nature à clore définitivement ce dossier. Quelle est-elle ? Négociation avec les autoroutes du sud de la France sur le rachat du péage afin d'en déterminer le juste montant entre les 67 millions de francs demandés en 1991 et les 275 millions de francs avancés aujourd'hui. Participation financière au rachat du péage : du conseil général de Haute-Garonne, du conseil régional de Midi-Pyrénées et des communes concernées. Report des sommes que l'Etat se propose de consacrer à l'aménagement de la RN 20 sur le rachat de ce péage. Sachant que la détermination des usagers est intacte et qu'ils ne sauraient se contenter de demi-mesures, il lui demande si elle entend, et le Gouvernement avec elle, se rallier à la proposition du conseil général de Haute-Garonne et, dans l'hypothèse d'une réponse favorable, si elle entend favoriser sa mise en oeuvre.