M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant les charges communes et les comptes spéciaux du Trésor.
Mes chers collègues, nous lèverons la séance à zéro heure trente, quel que soit le point de la discussion auquel nous serons parvenus alors. Aussi, pour tenter d'achever l'examen des présentes dispositions, j'invite les uns et les autres à la plus grande concision.
La parole est à M. le rapporteur spécial pour les charges communes.
M. Alain Lambert, en remplacement de M. Claude Belot, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les charges communes. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, je suis conduit à vous présenter ce rapport sur le budget des charges communes en raison de l'indisponibilité de notre collègue M. Claude Belot, qui se rétablit.
Les crédits inscrits pour 1997 au budget des charges communes progressent de 4,6 %, soit deux fois et demi moins que l'année passée, même si c'est encore beaucoup plus que le budget dans son ensemble.
Leur volume atteint 651 milliards de francs, c'est-à-dire, si l'on raisonne en crédits nets, plus d'un quart du budget général.
Ce budget est également important par sa nature, car il regroupe les dépenses communes à l'ensemble du budget général : dette publique, garanties apportées par l'Etat, dépenses de remboursements et dégrèvements d'impôts, dépenses de personnel, participation à des organismes internationaux.
Toutefois, la logique de ce regroupement est loin d'être parfaite. Ainsi, les charges de rémunération ne sont pas inscrites au budget des charges communes et les charges de pensions sont réparties entre les différents budgets et le budget des charges communes et sont ramenées en totalité sur celui-ci en gestion.
De même, la plus grande part des interventions publiques est constituée par les mesures en faveur de l'emploi, dont le volume dépasse 47 milliards de francs, et qui n'ont plus d'« exceptionnelles » que le nom. A quel titre maintenir plus longtemps ces dépenses sur le budget des charges communes ?
Les hésitations présidant au rattachement de telle ou telle dépense expliquent les modifications de structure encore pratiquées en 1997, dont le solde est de 8 860 millions de francs.
Il me semble au total que le contenu du budget des charges communes devrait être empreint de plus de logique et, par là même, de stabilité. J'aimerais avoir votre sentiment sur ce point, monsieur le ministre.
Sur le fond, l'évolution la plus marquante du budget des charges communes en 1997 est, bien sûr, le ralentissement de la progression de la charge de la dette publique : si l'on raisonne en loi de finances initiale, ce ralentissement est spectaculaire, puisqu'il passe de 13,7 % à 2,8 % en ce qui concerne la charge nette. Toutefois, étant donné l'importance des mouvements pratiqués en cours d'année, la comparaison doit s'effectuer entre budgets exécutés : elle montre que la progression de la charge de la dette a ralenti, dès 1996, de 10,9 % à 7,4 %, et que ce mouvement devrait se poursuivre en 1997, avec une augmentation prévue de 5,2 %.
C'est évidemment la baisse des taux constatée dès cette année qui est responsable de cette évolution. Monsieur le ministre, vous évaluez l'économie qui en résulte à plus de 8 milliards de francs pour 1997. Quelle sera, à court et à moyen terme, l'économie permise par la réduction du déficit budgétaire, mais aussi par la politique de gestion de la dette, qui peut jouer sur les échéances, tout en préservant, bien sûr, la sécurité de l'Etat et l'équilibre des intervenants sur les marchés ?
Pouvez-vous enfin nous faire part de ces prévisions quant à l'évolution du stock de la dette au cours des toutes prochaines années, notamment au regard du seuil fatidique des 60 % du produit intérieur brut ?
Monsieur le ministre, ces questions sont complexes, mais elles doivent pouvoir être expliquées à nos concitoyens en termes simples pour emporter leur adhésion à la politique du Gouvernement. A cet égard, je compte beaucoup sur vos services - je dis tout net que je ne vise pas votre cabinet - pour parfaire encore leurs habitudes de communication avec le Parlement.
Une autre évolution favorable est celle des garanties, avec une diminution de 1,8 % des garanties à la COFACE, qui s'établissent à 800 millions de francs. Monsieur le ministre, pouvez-vous nous confirmer la prévision faite pour 1997 d'un excédent de l'ordre de 4 milliards de francs sur l'assurance-crédit et nous rappeler comment la situation a pu s'améliorer de façon aussi radicale au cours des derniers exercices ?
J'évoquerai encore les crédits d'action internationale, qui recouvrent, outre les dons d'ajustement structurel rattachés cette année au ministère de la coopération, la participation au capital d'organisations internationales de développement, pour laquelle les autorisations de programme passent à 25 milliards de francs en 1997. Là encore, pouvez-vous, pour nous permettre de mieux évaluer cette action, la resituer dans le contexte plus général de l'aide extérieure ?
J'ai noté avec intérêt l'inscription d'une provision de 470 millions de francs qui accompagne la future loi relative à la cohésion sociale, dont j'aimerais pouvoir comparer le poids budgétaire avec celui qui nous est annoncé pour la transformation des dépenses « passives » d'indemnisation en dépenses « actives » d'insertion sociale.
Enfin, je le redis, la présence de 47 milliards de francs de crédits pour l'emploi ne me paraît pas justifiée au budget des charges communes, même si j'approuve pleinement ces crédits, sur le principe.
Peut-on, à cet égard, disposer d'une vue d'ensemble de l'évolution récente des dépenses d'allégement du coût du travail, qui sont essentiellement retracées dans cette dotation, et de leur effet en général, mais aussi dans le secteur du textile, qui bénéficie d'un régime particulier, puisqu'il s'agit là d'un pilier essentiel de la politique de l'emploi ?
Mes chers collègues, sous le bénéfice de ces observations et de ces demandes de précision, la commission des finances a décidé de recommander au Sénat l'adoption des crédits du budget des charges communes pour 1997, qui retrace plusieurs évolutions favorables permises par une politique économique que nous soutenons.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur spécial pour les comptes spéciaux du Trésor.
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation, pour les comptes spéciaux du Trésor. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, en 1997 comme en 1996, le nombre des comptes spéciaux du Trésor reste de quarante-quatre. Cette situation tient à deux mouvements de sens contraire : d'une part, trois comptes ont été fusionnés en un - il s'agit de tout ce qui tourne autour de la privatisation et de la gestion des titres de l'Etat - et, d'autre part, deux comptes ont été créés pour le financement de l'accession à la propriété et le logement des personnes âgées en difficulté.
C'est l'excédent de 3,5 milliards de francs figurant au compte 902-30 pour le financement de l'accession à la propriété qui permet à l'ensemble des comptes spéciaux du Trésor d'afficher une prévision d'excédent net de 700 millions de francs. Sans cet apport, le déficit aurait été de 2,8 milliards de francs, ce qui représente tout de même une amélioration évidente par rapport à l'exercice 1996, où l'ensemble des comptes spéciaux était présenté avec un déficit de 10,8 milliards de francs.
Je rappelle que les comptes spéciaux du Trésor représentent en 1997, avec 443,4 milliards de francs de recettes et 442,7 milliards de francs de dépenses, une masse très importante. Je me contenterai cependant de ne présenter, vu l'heure avancée, que quelques observations.
En ce qui concerne les comptes d'affectation spéciale, dont le volume s'accroît en 1997, pour atteindre 52,3 milliards de francs contre 44,6 milliards de francs l'an dernier, il serait certainement nécessaire d'engager une réflexion approfondie sur la nature des prélèvements et la logique de leur affectation. Nous y reviendrons à des heures plus favorables !
En ce qui concerne les comptes d'affectation spéciale, je voudrais toutefois formuler quatre remarques.
La première porte sur tout ce qui a trait aux entreprises publiques : c'est le principal problème posé cette année par ces comptes spéciaux du Trésor.
La fusion des comptes 902-24 et 902-27 fait disparaître le partage des recettes de privatisation entre les dotations du compte des entreprises publiques et le désendettement de l'Etat prévu par la loi de finances rectificative du 4 août 1995.
En somme, on revient au dispositif de 1986 : un seul compte doit pourvoir à tout et l'on fait disparaître l'affectation vertueuse, quoiqu'un peu optique, au désendettement. Mais les recettes, même pour les seules dotations aux entreprises publiques, n'ont cessé d'être inférieures aux prévisions.
En 1995, la loi de finances initiale les avait évaluées à 55 milliards de francs, or elles n'ont été que de 21,09 milliards de francs ; en 1996, la prévision était de 22 milliards de francs, objectif qui ne devrait pouvoir être atteint que grâce à la vente du reliquat des participations d'Etat dans Elf, décidée le 12 novembre. Pour 1997, cette prévision remonte à 27 milliards de francs, grâce aux 25 milliards de francs de France Télécom, dont on vient de parler.
On est tenté de dire : et après ? Face à ces ressources de plus en plus problématiques, la liste des besoins s'allonge. Pour ne prendre qu'un exemple, sur les 27 milliards de francs de 1997, 7,7 milliards de francs devraient aller en principe à l'établissement public de financement et de restructuration du Crédit lyonnais pour compenser la charge des intérêts qu'il lui sert et qui a été récemment alourdie de 3 milliards de francs. Or nous savons très bien qu'il restera, à la fin du plan de restructuration, une perte importante, qui sera peut-être de l'ordre de 100 milliards de francs, à la charge de l'Etat. Quand commencera-t-on à la provisionner, monsieur le ministre ?
L'estimation des besoins, même si l'on accepte le chiffre de 9,6 milliards de francs pour les entreprises financières, Crédit lyonnais et Comptoir des entrepreneurs, ne laisse que 13,8 milliards de francs pour les entreprises industrielles. Or, il faut « caser » des poids lourds, comme les Charbonnages, la SNCF ou l'éventuelle dotation de départ du futur réseau ferré national, s'il est créé, le GIAT, le groupement industriel des armements terrestres. l'Aérospatiale, la SNECMA, la Société nationale d'étude et de construction de moteurs d'aviation, et j'en passe. On ne peut donc manquer de partager l'inquiétude exprimée par le rapporteur général quant à l'évolution du niveau des besoins des entreprises publiques.
Je passerai sur les observations que je voulais présenter sur les crédits de la jeunesse et des sports, notamment sur le fonds national de développement du sport et le fonds national de développement de la vie associative, dont nous avons parlé assez abondamment pendant nos débats.
Je salue cependant l'heureuse initiative du plan sport-emploi. Je note que la Haute Assemblée a porté à 2,6 % le prélèvement sur la Française des jeux, ce qui porterait les ressources du fonds à 900 millions de francs au lieu de 850 millions de francs initialement prévus.
De même, j'évoque très rapidement les deux fonds gérés par le ministère de l'agriculture, car nous allons y revenir, au moins pour l'un d'entre eux, le FNDAE, à l'occasion d'un amendement que j'aurai l'honneur de vous présenter.
En ce qui concerne le fonds forestier national, je rappelle mon inquiétude : les recettes sont probablement surévaluées, en raison notamment du mauvais rendement de la taxe forestière. Pour 1996, on prévoyait 524 millions de francs de recettes, soit 32 millions de francs pour la taxe de défrichement et 390 millions de francs pour la taxe forestière. Il se pourrait qu'on ne recouvre que 238 millions de francs, soit une moins-value de 107 millions de francs.
Les prévisions de 1997 tablent sur 443,8 millions de francs de recettes. Elles sont donc un peu plus réalistes et alignent les dépenses en conséquence. Le fonds de roulement, négatif de 143 millions de francs en 1996, risque de l'être encore davantage.
J'approuve donc la prudence de notre assemblée quand il a été question, le 27 novembre dernier, de diminuer encore le taux de la taxe sur le sciage. Rendez-vous a été pris pour la loi d'orientation agricole, qui comportera un important volet forestier, comme nous l'a promis le Gouvernement.
En ce qui concerne l'outre-mer, le compte spécial qui retrace les actions en faveur du développement des départements et territoires d'outre-mer et des collectivités territoriales apparaît de plus en plus comme une survivance. Les recettes, assises sur les bénéfices de l'IEDOM-IEOM, appelé « produits de l'émission », ne cessent de baisser, ils sont en diminution de 21 % par rapport à 1996 surtout en raison du plan de reversement de l'indu à la Banque de France, qui correspond à la circulation fictive.
On se demande cependant ce que deviendra le compte le jour où la Banque de France sera remboursée !
Je souhaite en outre vous interroger, monsieur le ministre - peut-être pas ce soir, mais pour l'amour de l'art - sur l'état du dossier concernant les conditions de rattachement des comptes d'opérations des instituts, qui devraient, si mes informations sont exactes, passer du Trésor à la Banque de France.
M. Alain Richard. Il faut vraiment beaucoup aimer l'art !
M. Yann Gaillard, rapporteur spécial. Je formule une observation sur les comptes de prêts. Comme l'an dernier déjà, le solde de ces comptes s'améliore nettement. La charge nette diminuera de 3,790 milliards de francs, en passant de 4,661 milliards de francs à 871,1 millions de francs. Cette évolution favorable vient des deux comptes de prêt à l'étranger.
Le compte de prêts du Trésor à des Etats étrangers pour la consolidation des dettes envers la France prend en charge les impayés, soit au titre des grands contrats, soit dans le cadre de notre politique d'aide au développement. Les dépenses sont devenues inférieures aux prévisions depuis 1993.
En effet, des pays importants sont sortis du cycle de la dette, comme le Brésil, le Mexique, le Maroc, les pays d'Asie du Sud-Est. D'autres n'y sont pas encore entrés, comme Madagascar, le Nigeria, le Soudan, le Zaïre. Nous sommes donc dans une conjoncture passagèrement favorable, d'où la modération de la demande budgétaire - 1 milliard de francs - et le retour du compte à un excédent de 600 millions de francs.
Il faut noter cependant que si les dépenses du compte sont allégées par les annulations de dettes, il existe, symétriquement, une aggravation d'autres charges, budgétaires ou de trésorerie.
Le compte de prêts du Trésor à des Etats étrangers et à la Caisse française de développement enregistre lui aussi une diminution de sa charge nette, de 1 040 millions de francs, qui s'établit donc à 1 722 millions de francs. Le premier chapitre répercute avec un retard de trois à quatre ans les conséquences des protocoles signés, lesquels diminuent. En la matière nous serons de plus en plus enserrés dans les règles de « consensus » de l'OCDE : la part des dons est désormais privilégiée et les secteurs justiciables de financement privés, comme les télécommunications, sont désormais exclus du système.
L'encours des protocoles est aujourd'hui de 44 milliards de francs. Le montant des protocoles signés en 1995 était de 5,9 milliards de francs et en 1996 de 3,3 milliards de francs. L'enveloppe retenue pour 1997 est de 2,9 milliards de francs en autorisations de signature.
Aux contraintes des règles internationales s'ajoute sans doute, monsieur le ministre, le poids des nécessités budgétaires.
Quant aux prêts à la Caisse française de développement, le projet de loi de finances pour 1997 ne leur accorde aucune dotation spécifique, les dépenses devant être couvertes grâce aux reports de crédits.
Ma dernière observation portera sur les comptes d'avances.
En dépit d'une forte progression des dépenses de 6 %, le déficit des comptes d'avances se réduirait nettement, passant de 6,6 milliards de francs à 2,1 milliards de francs.
C'est la diminution de la charge nette du compte d'avances sur le montant des impositions revenant aux collectivités territoriales qui expliquerait cette baisse par rapport aux prévisions initiales de 1996.
C'est là une amélioration en partie optique : l'évolution réelle du compte d'avances en 1996 a en effet été réestimée. D'abord, parce qu'en raison de l'entrée en fonctionnement d'un nouveau logiciel à la direction de la comptabilité publique, le recouvrement des impositions locales est désormais connu réellement et non plus évalué forfaitairement. Ensuite, en raison du report du paiement du 15 décembre 1995 au mois de janvier 1996 d'une partie de la taxe professionnelle.
La majoration des recettes réelles encaissées de ce fait en 1996, qui serait de l'ordre de 6,8 milliards de francs, aboutit ainsi à une réduction du déficit, qui sera de 650 millions de francs, contre 6,58 milliards de francs initialement prévu. C'est là une correction significative, qu'il conviendra de garder à l'esprit au moment de l'examen des conditions de l'équilibre budgétaire en 1996.
Toutefois, en raison de ce report, on constate mécaniquement pour 1997 un accroissement du déficit, qui passe de 650 millions de francs à 2 070 millions de francs, et non une diminution de ce déficit, comme on pourrait le croire à première vue si l'on compare les prévisions initiales de 1996 - 6,58 milliards de francs - à celles de cette année - 2,7 milliards de francs.
Sous réserve de ces observations, la commission des finances vous demande, mes chers collègues, d'adopter les crédits des comptes spéciaux du Trésor. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe socialiste : 7 minutes.
Groupe communiste républicain et citoyen : 5 minutes.
La parole est à M. Richard.
M. Alain Richard. Monsieur le ministre, mes chers collègues, le budget des charges communes, vu sa masse et sa diversité, est évidemment l'occasion de procéder à quelques échanges sur les grandes orientations de la politique financière.
Je me bornerai à formuler quelques observations.
La première, bien sûr, porte sur l'évolution des comptes de la dette. Il est vrai que, pour 1997, on peut raisonnablement anticiper un ralentissement de la hausse des charges d'intérêt, qui enregistre la décrue des taux à moyen et long terme. Cela ne gomme pas cependant l'évolution globale de l'encours de la dette au cours de ces dernières années, puisque, si nous englobons le déficit qui est en voie d'adoption par les deux assemblées - en tout cas par leur majorité - de 1992 à la fin de 1997, cet encours se sera accru de 1 500 milliards de francs, voire de 1 700 milliards de francs. Ce qui fait que nous approchons dangereusement la barre des 60 % du produit intérieur brut.
Cette situation nous paraît en partie être le fruit d'une politique financière peu judicieuse et qui, notamment dans la première partie de la législature actuelle, s'est traduite par un alourdissement mal contrôlé de la dette, et ce malgré 140 milliards de francs provenant de privatisations et un alourdissement des prélèvements obligatoires équivalant à plus de deux points de PIB.
J'ajouterai, pour donner un autre indicateur sur le contexte financier, qu'à la fin de 1992 plus du tiers de la dette liquide était détenu par des non-résidents, alors qu'aujourd'hui cette même dette est détenue pour moins de 15 % par des non-résidents, un peu moins de 14 % à la fin du premier semestre 1996. La situation est probablement en train de se redresser un peu aujourd'hui. Mais cela prouve que le degré de stabilité et de confiance qu'inspiraient nos encours du Trésor s'est quelque peu dégradé au cours de la législature dont nous avons dépassé les deux tiers.
Ma deuxième observation portera sur les aides à l'emploi. Comme l'a rappelé M. le rapporteur général tout à l'heure, les crédits qui leur sont destinés dans le budget des charges communes s'élèvent à 47 milliards de francs, ce qui correspond, comme il l'a dit, à une amputation assez discutable. Il nous semble d'ailleurs qu'une plus grande partie de ces crédits devrait figurer au budget du ministère du travail.
Quoi qu'il en soit, il est important de noter que ces crédits continuent à augmenter sensiblement et qu'il y aurait matière à débattre pour apprécier l'efficacité en termes de créations d'emplois de ces dizaines de milliards de francs. Je rappelle qu'il y a seulement un peu moins d'un an et demi M. le Premier ministre annonçait 350 000 créations d'emplois du fait du contrat initiative-emploi.
Des évaluations sont en cours. Elles sont discutables, les effets d'aubaine et de substitution étant malaisément chiffrables. Aussi, je ne me risquerai pas à préconiser une suppression radicale et sans nuance de ces aides. Trop d'observateurs et même de partenaires socioprofessionnels s'expriment avec un peu de légèreté sur le sujet. La relativement faible efficacité globale de ces 47 milliards de francs, auxquels s'ajoutent les sommes qui figurent au budget du ministère du travail, soit, au total, un peu moins de 70 milliards de francs, justifient que nous soyons, les uns et les autres, modérés dans nos critiques des positions concurrentes. Or j'ai entendu un certain nombre d'économistes nouvellement promus au sein de la majorité actuelle et du Gouvernement « frotter leur lame » sur les solutions alternatives qui sont proposées par l'opposition. Ainsi M. Jean-Louis Debré a-t-il fait récemment ses premières armes d'économiste avec un talent qu'il faut encourager car il est encore tout jeune sur le sujet ! (Sourires sur les travées socialistes.)
M. Michel Caldaguès. Je ne suis pas certain que l'âge arrange les choses en matière d'économie.
M. Alain Richard. En tout cas, je ne pense pas que le caractère éclatant des résultats obtenus par les multiples aides à l'emploi au cours des trois dernières années doive inciter à la pétulance sur le sujet !
Enfin, ma dernière observation portera sur les dégrèvements et les remboursements d'impôts locaux, qui auront augmenté de 75 % en cinq ans, avec des dispositions en continuelle modification.
Indiscutablement, la tentative faite par le Gouvernement, sous le titre de pacte de stabilité financière, partait d'une bonne intention. Nous avons discuté de la procédure et de certains objectifs de fond, mais l'idée générale qui présidait à l'opération et qui avait déjà été évoquée antérieurement est à encourager.
Cependant, il y a un point faible, ce sont précisément les remboursements et les dégrèvements, facteurs actuels d'instabilité. Il est dommage que le Gouvernement n'ait pas entamé avec les représentants des collectivités locales un débat plus en profondeur et à long terme sur ce sujet.
Tant l'année dernière que cette année, nous avons assisté à des tentatives... des retraits... Il y a eu des négociations parlementaires cahotiques, à propos des efforts compréhensibles faits par le ministère des finances pour essayer de récupérer quelques milliards de francs, de faible profit pour la collectivité, sur le remboursement des dégrèvements. C'est une tentation qui ne cessera pas. Depuis huit ou neuf ans, je ne me rappelle pas qu'il y ait eu une discussion d'un projet de loi de finances sans tentative de cet ordre de la part du Gouvernement - en général, c'est de ce côté-là que ça vient. Puisque cela représente maintenant 70 milliards de francs, il y aurait matière à définir une prévision d'ensemble sur ce dispositif dans la perspective de la réforme de la fiscalité locale elle-même.
Après m'être borné à ces quelques remarques et avoir omis de parler des résultats des privatisations, puisque maintenant il ne reste plus que des entreprises en sérieuses difficultés - la prévision de 22 milliards de francs pour 1996 risque de n'être tenue que grâce à une vente in extremis d'un reliquat d'Elf-Aquitaine, les autres opérations entamées se trouvant face à de sérieux obstacles - je dirai que la politique générale du Gouvernement et les options financières qui en sont la traduction présentent suffisamment de points faibles ne contestables pour que le groupe socialiste ne vote pas ce budget.
M. le président. La parole est à M. Loridant.
M. Paul Loridant. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, la situation des comptes publics impose de regarder avec une attention particulière l'évolution de la dette publique, qui, à la fin de 1996, atteindra le niveau record de 3 358 milliards de francs, soit une progression de 9 % par rapport à 1995.
L'insuffisance des recettes fiscales, le fait que les principales recettes soient liées à la consommation - élément sans aucun doute le plus volatil de la croissance - l'insuffisance des moyens de lutte contre la fraude fiscale sont autant de raisons qui justifient un recours aux ressources extrabudgétaires que constitue l'émission de titres de dette publique, qu'il s'agisse d'obligations ou de bons du Trésor.
Nous atteindrons en 1997 un nouveau record en matière de niveau d'endettement.
En effet, le Gouvernement s'apprête l'an prochain à émettre en brut quelque 650 milliards de francs de titres de dette publique.
Cela représente, mes chers collègues, plus de deux fois le montant attendu des recettes fiscales au titre de l'impôt sur le revenu et, dans les faits, près de la moitié des recettes fiscales nettes du budget de l'Etat.
On peut d'ailleurs s'interroger sur la pertinence d'un budget qui fait aussi largement appel à de telles ressources et sur le fait que, quand on y regarde de près, c'est la détermination par la représentation nationale du niveau des recettes et des charges publiques qui est directement mise en cause.
Avec l'article d'équilibre que nous avons voté en première partie et avec le présent budget des charges communes, nous sommes confrontés à une situation simple.
On nous propose en fait de donner aux services de l'administration des finances le droit de décider, dans la gestion quotidienne des affaires de l'Etat, de la manière dont on va engager les dépenses votées par le Parlement, attendu que ces dépenses pourront être gagées ou retardées par la réussite des émissions de titres de dette publique sur les marchés financiers.
L'arrêté d'annulation du 13 novembre dernier, qui porte sur l'exercice budgétaire 1996, affecte des sommes considérables - 31 milliards de francs - ce qui témoigne d'une situation pour le moins délicate.
La bonne gestion de la dette négociable se traduit néanmoins par d'incontestables économies, qui sont matérialisées sous forme de réductions de crédits de paiement des intérêts.
Mais la situation économique générale n'empêche pas une évolution des recettes fiscales ; je pense aux moins-values de TVA par exemple.
Enfin, tout cela n'évite pas l'annulation de plusieurs milliards de dépenses d'intervention de multiples ministères.
L'arrêté d'annulation que l'on nous proposera d'avaliser dans quelques jours, lors de la discussion du projet de loi de finances rectificative pour 1996, illustre la réalité d'une gestion de la dette et des dépenses publiques totalement dépendante des mouvements issus des marchés financiers.
Evidemment, on soutiendra ici que le coût actuel de la dette publique est moins coûteux qu'auparavant, le taux d'intérêt servi aux détenteurs d'OAT - obligations assimilables du Trésor - étant, dans les dernières émissions, fixé à 5,5 %.
Mais, si ce taux a singulièrement baissé depuis plusieurs années, il n'en demeure pas moins largement supérieur à la croissance réelle du produit intérieur brut marchand.
Le taux réel de cette dette publique est en effet plus important que le petit taux de 3 % de progression en valeur du PIB que l'on risque d'enregistrer en 1996.
Ainsi, malgré l'amélioration de la gestion de la dette publique, il demeure aujourd'hui une pression constante sur les recettes de l'Etat liée aux taux d'intérêt réelspositifs.
Deux et trois points de taux d'intérêt réel se traduisent par une charge de quinze à vingt milliards de francs de plus pour le budget général, sommes qu'il faut bien trouver ailleurs et qui pèsent largement dans les marges de manoeuvre du ministère du budget, notamment dans les marges de réduction de la pression fiscale.
Si l'on attend de la dette publique qu'elle permette à l'Etat de faire face à un certain nombre de besoins - le budget des charges communes que nous examinons en porte témoignage - on peut s'interroger sur ce qui pourrait permettre de répondre de manière moins coûteuse à ces besoins.
Ainsi, si l'on doit gager dans ce budget l'allégement du coût du travail, l'allégement des charges sociales, il faut s'interroger sur les utilisations réellement faites par les entreprises des 42 milliards de francs que va coûter l'allégement des charges en 1997 et sur les contreparties réelles que les citoyens de ce pays seraient en droit d'attendre en matière de réduction du chômage et de création d'emplois.
Enfin, ne serait-il pas souhaitable de s'affranchir de la tutelle des marchés financiers pour privilégier un financement à partir d'emprunts de conversion ou d'emprunts émis à des taux d'intérêt plus faibles.
N'y a-t-il pas place en effet aujourd'hui, monsieur le ministre, pour un emprunt dont le taux d'intérêt pourrait être situé entre le niveau de rémunération du livret A et celui qui est fixé pour les obligations assimilables du Trésor, les OAT ?
Telles sont les observations que je voulais formuler sur le titre Ier du budget des charges communes. Bien évidemment, notre groupe ne pourra voter ce budget. (Applaudissements sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Alain Lamassoure, ministre délégué au budget, porte-parole du Gouvernement. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens tout d'abord à remercier pour la qualité de leur travail les rapporteurs spéciaux, M. Alain Lambert, qui a présenté l'excellent rapport de M. Claude Belot, et M. Yann Gaillard, ainsi que les orateurs qui se sont exprimés au nom de leur groupe, MM. Alain Richard et Paul Loridant.
M. Lambert a présenté l'essentiel du budget des charges communes. Je me contenterai donc de traiter de trois sujets en réponse aux questions qu'il a posées ainsi que M. Richard.
Certes, ce budget est relativement hétérogène, et M. Lambert a raison de souhaiter, à l'avenir, plus de stabilité.
La première question qu'il a posée concerne la charge de la dette. Je rappelle que celle-ci s'élèvera, l'année prochaine, à 232,6 milliards de francs, soit une progression de 2,7 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1996.
Ma première remarque portera sur le stock de la dette publique. La dette des administrations publiques, selon la comptabilité européenne, devrait représenter, à la fin de 1997, 58,1 % du produit intérieur brut. La dette de l'Etat, proprement dite, représentera 80 % de la dette des administrations publiques.
En Europe, la France bénéficie d'un niveau d'endettement public inférieur à celui de l'ensemble de ses partenaires, à l'exception du Luxembourg. Ce niveau lui permettra de rester en deçà de 60 % du PIB en 1997 et les années suivantes. Nous pourrons respecter ce niveau si, dans les années à venir, nous maintenons un taux de croissance autour de 2,5 % du produit intérieur brut et si la part des déficits publics par rapport au produit intérieur brut reste comprise entre 3 % en 1997 et 2 % en l'an 2000.
Pour le calcul de la charge de la dette en 1997, nous avons retenu une hypothèse de taux longs à 6,8 % - je rappelle que le taux actuel est quasiment inférieur d'un point - une hypothèse de taux moyen à 5,5 % et une hypothèse de taux courts à 4 %.
Nous sommes donc très en dessous aujourd'hui. Ces hypothèses sont à la fois prudentes et proches de celles du consensus de marché.
Je rappelle que les taux à court terme ont baissé de plus de moitié en moins d'un an. Ils sont passés de 7,5 % à 3,34 % aujourd'hui. C'est leur niveau le plus bas depuis 1971.
Quant aux taux à long terme, ils s'établissent maintenant autour de 5,8 %, soit en deçà du taux allemand. Ainsi, les taux d'intérêt sont revenus en France à un niveau compatible avec le développement de notre économie.
M. le rapporteur et les différents intervenants ont ensuite évoqué les dotations extérieures et l'assurance crédit.
La participation de la France au Fonds européen de développement se traduit par l'inscription de 20 milliards de francs d'autorisations de programme au titre de la reconstitution des ressources du huitième FED correspondant à la quatrième convention de Lomé.
La France - et je réponds à une question posée par M. le rapporteur spécial - consacre 0,45 % de son produit intérieur brut à l'aide publique au développement. Elle se situe désormais au deuxième rang mondial en valeur absolue derrière le Japon mais devant les Etats-Unis et l'Allemagne.
Je confirme aux rapporteurs spéciaux que, après avoir coûté au budget 12 milliards de francs en 1989, 6 milliards de francs en 1992, 3 milliards en 1994 et 0 franc en 1996, nous prévoyons une recette de 3,8 milliards de francs en 1997 au titre de la COFACE.
Cette évolution spectaculaire provient essentiellement de la réorientation de notre commerce extérieur, et donc des prises de garantie, vers des pays plus solvables, qui a été pratiquée au cours de ces dernières années, tout spécialement en 1994. En effet, la part de l'OCDE et de l'Asie - Océanie dans les commandes de grands contrats est passée de 56 % en 1993 à 74 % en 1994. Cette réorientation explique, pour l'essentiel, que l'année 1996 n'ait connu aucun sinistre majeur et que nous puissions prévoir une recette importante pour 1997.
Enfin, la troisième catégorie de questions posées par les orateurs concerne la part dans les charges communes des mesures en faveur de l'emploi. Cette part est très importante. En effet, monsieur le rapporteur spécial, nous pourrions nous demander s'il ne conviendrait pas, à l'avenir, d'imputer ces charges au budget des affaires sociales plutôt qu'à celui des charges communes.
En quatre ans, l'aide économique à l'emploi, c'est-à-dire la prise en charge par l'Etat d'une partie des charges sociales afférentes aux bas salaires, très exactement à ceux qui sont compris entre un SMIC et 1,33 SMIC, est passée de zéro franc à 47 300 millions de francs. Tous les économistes sont d'accord pour considérer...
M. Gérard Delfau. Pas tous !
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. ... disons la grande majorité des économistes de droite comme de gauche...
M. Gérard Delfau. De moins en moins de gauche !
M. Alain Lamassoure, ministre délégué. Il peut toujours y avoir des exceptions.
... sont d'accord pour considérer, disais-je, qu'une des causes du chômage en France est le coût du travail peu qualifié et qu'une des manières d'abaisser ce coût, si l'on veut maintenir le SMIC, serait de réduire les charges sociales et, donc, de faire prendre en charge par l'Etat une partie de celles-ci. C'est ce que nous entreprenons de manière générale pour les salaires compris entre un SMIC et 1,33 SMIC et de manière plus intensive dans certaines parties du territoire, notamment dans les zones franches, et pour certaines branches industrielles, telles que le textile, l'habillement, le cuir et la chaussure.
Enfin, j'ai pris note des remarques très judicieuses de M. Richard sur l'avenir du pacte de stabilité avec les collectivités locales et sur le fait que nous devrions peut-être réfléchir à la stabilisation à moyen terme de la prise en charge par l'Etat d'un certain nombre d'exonérations ou d'abattements touchant les impôts locaux.
J'en viens maintenant aux comptes spéciaux du Trésor.
Je tiens à remercier M. Gaillard de son exposé très complet, qui me permettra d'être plus bref.
Je ne reviendrai pas sur le FNDS, le FNDAE ou le fonds forestier national dont nous aurons l'occasion de reparler lors de l'examen des amendements.
M. Gaillard a excellement développé la problématique des prêts du Trésor à l'étranger. Je n'y insisterai donc pas non plus.
Quant au sujet très technique du compte des opérations des instituts, je lui répondrai par écrit.
Je tiens à apporter quelques précisions sur le sujet qui a été principalement évoqué par le rapporteur spécial et par les orateurs, à savoir le compte de privatisation.
Depuis 1993, et en comptant la récente opération de cession de titres Elf Aquitaine, près de 160 milliards de recettes nettes ont été encaissées par l'Etat. Comme M. le rapporteur spécial ainsi que MM. Richard et Loridant l'ont souligné, ce sont les opérations les plus faciles qui ont été réalisées dans un premier temps. Il s'agissait principalement d'opérations portant sur des entreprises ayant une bonne situation financière et présentant une bonne rentabilité.
Les autres opérations en cours ou en préparation seront plus délicates. Il s'agit d'opérations de gré à gré, soit du fait de la taille de l'entreprise - je songe à la CGM et à la banque Laydernier - soit du fait de la spécificité du secteur ou de l'entreprise - je pense à Thomson ou au CIC - ou de leur situation financière - je songe à la SFP ou à la Marseillaise de crédit.
Ces opérations revêtiront une importance accrue en raison des choix industriels qu'elles impliquent et de la nécessité de trouver très rapidement des solutions aux difficultés stratégiques de ces entreprises.
Je confirme que, en 1996, nous réaliserons 27 milliards de francs de recettes grâce, notamment, à la cession des titres Elf Aquitaine.
Pour 1997, le projet de loi de finances prévoit l'inscription de 27 milliards de francs de produits de cession au titre, notamment, de l'ouverture du capital de France Télécom, qui devrait constituer, l'année prochaine, la principale source de recettes de cessions de titres de l'Etat.
M. Gaillard a relevé que, de manière peut-être paradoxale, il est proposé de fusionner trois comptes spéciaux relatifs, pour les deux premiers, à l'affectation des produits de cession de titres aux dotations en capital ou au désendettement et, pour le dernier, à la gestion des titres du secteur public.
En fait, l'avancement du programme de privatisations conduit à ne plus maintenir désormais cette distinction qui ne présente plus le même intérêt aujourd'hui. Cette fusion vise à offrir une vision d'ensemble de l'affectation des recettes dont le Parlement aura bien entendu connaissance tant à travers les prévisions des différents chapitres de dépenses de ce compte que des réalisations effectives en fin d'exercice budgétaire. Cette disposition va donc dans le sens d'une meilleure lisibilité des opérations de gestion patrimoniale de l'Etat.
Contrairement à certaines informations qui ont éré données, aucune décision n'a été prise quant à la répartition, en 1997, des recettes de cession attendues. Il est clair que devraient notamment être bénéficiaires de dotations ou d'avances d'actionnaires de l'Etat, le futur établissement public Réseau ferré national, GIAT-Industries, les structures de défaisance du Crédit lyonnais et du Comptoir des entrepreneurs. Toutefois, bien sûr, c'est au cours de l'année que nous pourrons préciser les besoins en même temps que nous encaisserons les recettes. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
CHARGES COMMUNES