MESURES URGENTES
À CARACTÈRE FISCAL ET FINANCIER
Adoption d'un projet de loi en nouvelle lecture
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion en nouvelle lecture du projet de loi (n°
26, 1997-1998), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en nouvelle
lecture, portant mesures urgentes à caractère fiscal et financier. [Rapport n°
31 (1997-1998)].
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Dominique Strauss-Kahn,
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
Monsieur le
président, mesdames, messieurs les sénateurs, ce texte, qui a été légèrement
modifié par l'Assemblée nationale, vient donc aujourd'hui en nouvelle lecture
devant le Sénat.
La Haute Assemblée sera bien entendu libre de s'arrêter sur chacun des points
qui l'intéressent, mais je crois que son attention portera plus
particulièrement sur la modification apportée au texte par l'Assemblée
nationale suite à l'adoption d'un amendement du Gouvernement insérant un
article additionnel relatif au report des élections prévues dans les caisses
d'épargne.
Je donnerai en temps utile, si vous le souhaitez, mesdames, messieurs les
sénateurs - mais je pense que ce sera le cas - les raisons qui ont motivé le
dépôt de cet amendement.
Pour le reste, le texte aujourd'hui soumis au Sénat est très proche, dans la
forme, de celui qui avait été débattu lors de la première lecture.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean Cluzel,
en remplacement de M. Alain Lambert, rapporteur de la commission des finances,
du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation.
Monsieur
le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, mes premiers mots
seront pour solliciter votre indulgence et vous demander de ne pas me tenir
rigueur de n'avoir ni la compétence ni le talent de notre rapporteur général,
M. Alain Lambert, qui vient de subir une légère intervention chirurgicale. Mais
je prends la parole en présence et sous l'autorité du président de la
commission des finances, M. Christian Poncelet.
M. le ministre vient de nous exposer ce qu'il en est du texte après son examen
par l'Assemblée nationale. Je dirai donc simplement que la suppression des deux
articles additionnels votés par le Sénat, qui prévoyaient, pour l'un, le dépôt
d'un rapport sur les effets des prêts accordés aux collectivités locales sur
ressources CODEVI - les comptes pour le développement industriel - et, pour
l'autre, la modification de la limite de déductibilité des intérêts des comptes
courants d'associés, a créé une situation de désaccord ente les deux chambres
du Parlement.
Mais le débat parlementaire a pour finalité, autant que faire se peut, de
dégager des éléments de rapprochement en affinant les analyses.
L'Assemblée nationale a adopté un amendement que vous venez d'évoquer,
monsieur le ministre, et je n'y reviendrai pas.
Par ailleurs, le rapporteur général de la commisssion des finances de
l'Assemblée nationale a repris, pour motiver le rétablissement des articles 1er
à 3 du projet de loi, les arguments du Gouvernement. Il a ainsi rappelé que
l'objectif était de retrouver un niveau de déficit budgétaire permettant à
notre pays de se qualifier, au printemps prochain, pour participer à
l'instauration de l'euro.
De plus, il a considéré que les prélèvements fiscaux supplémentaires prévus
par les articles 1er à 3 étaient légitimes, car ceux-ci ne concernent qu'une
catégorie d'entreprises, dont il a estimé évidente la bonne santé financière ;
vous avez vous-même développé ces arguments, monsieur le ministre, lorsque vous
avez été entendu par la commission des finances, le 24 septembre dernier.
Toutefois, notre rapporteur général, M. Lambert, est d'un avis différent, et
il a fait partager son analyse au Sénat.
En fait, et j'insiste sur ce point, il ne s'agit nullement d'un débat
idéologique. En effet, la grande majorité des parlementaires, au-delà des
clivages politiques qui sont normaux dans une démocratie, s'accordent pour
admettre quelques nécessités, qui sont des évidences d'intérêt public :
nécessité de rétablir l'équilibre de nos finances publiques, nécessité de
diminuer le montant des prélèvements obligatoires, nécessité de réduire le
chômage, nécessité, enfin, d'augmenter le pouvoir d'achat de l'ensemble des
travailleurs.
Cependant, entre majorité et opposition, les analyses divergent, ce qui
explique une différence d'appréciation sur les moyens à mettre en oeuvre.
Pour résumer l'analyse de notre rapporteur, je dirai, en en risquant une
traduction dont j'assume la responsabilité que, « après avoir été un tremplin
pour l'économie française, l'Europe est maintenant un marché ».
Or, dans un marché, pour appliquer une maxime récente de M. Tony Blair, « si
on ne peut être les plus puissants, il faut être les meilleurs ». Dans le
domaine économique, être les meilleurs signifie être les meilleurs en matière
de qualité et de prix. C'est, me semble-t-il, la façon la plus efficace de
défendre l'emploi.
Les conséquences économiques et fiscales tirées par notre rapporteur général,
M. Alain Lambert, sont claires : il convient de diminuer la dépense publique et
de ne pas surcharger les entreprises, non pas dans l'intérêt de leurs
propriétaires ou de leurs actionnaires, mais dans celui de notre économie.
A la question de savoir comment une partie des bénéfices des entreprises
pourrait être le mieux utilisée, M. Alain Lambert répond de façon nette : il
faut laisser cette part à la disposition des entreprises, pour leur permettre
d'investir. En effet, les investissements d'aujourd'hui sont les emplois de
demain. Chacun le sait, chacun le dit, mais il faut que la décision prise soit
en accord avec la conviction.
Ajoutons enfin que, si les marchés obéissent à des mécanismes, la psychologie
obéit, elle aussi, à des mécanismes qu'il est, dans l'intérêt général,
nécessaire de ne pas méconnaître.
La commission des finances, pour ces raisons, maintient donc les observations
qu'elle avait émises en première lecture.
En premier lieu, il convient de relativiser le constat assez pessimiste par
lequel on voudrait justifier les hausses d'impôt prévues par le projet de loi.
Ce constat est, rappelons-le, celui de MM. Nasse et Bonnet, qui, dans leur
audit des finances publiques réalisé en juillet dernier, mettaient en évidence
un creusement du déficit budgétaire.
Or il semblerait que les données économiques et budgétaires plus récentes,
notamment les prévisions de croissance pour 1997, infirment l'existence d'une
dégradation du déficit budgétaire. Les statistiques mensuelles de votre
administration, monsieur le ministre, continuent également à mettre en évidence
une amélioration du solde d'exécution de la loi de finances pour 1997 par
rapport à la précédente. En effet, le déficit, à la fin d'août 1997, est
inférieur de 15,9 milliards de francs à celui de la fin d'août 1996. Le profil
d'exécution de la loi de finances pour 1997 pour les huit premiers mois de
l'année, avant que n'entrent en vigueur les mesures que vous avez prises en
juillet dernier, à savoir un décret d'avance et des annulations de crédits,
semble ainsi s'inscrire dans la trajectoire prévue par vos prédécesseurs, ce
qui, aux yeux de notre rapporteur général, confirmerait l'inopportunité du
volet fiscal du présent projet de loi.
En deuxième lieu, la réduction du déficit budgétaire doit - la commission des
finances le répète - reposer sur la réduction des dépenses publiques, et non
sur l'augmentation des prélèvements obligatoires.
En troisième lieu, la majoration de l'impôt sur les sociétés porterait le taux
de cet impôt à 41,66 % en 1997 et en 1998, cela placerait la France dans le
peloton de tête des pays européens les plus sévères à l'égard de leurs
entreprises. Or, à l'heure actuelle, la plupart de nos voisins réduisent la
fiscalité pesant sur leurs entreprises. Certes, d'autres pays ont, comme vous
l'avez rappelé, monsieur le ministre, les 21 juillet et 24 septembre derniers
en commission des finances, un impôt sur les sociétés plus lourd qu'en France.
Cependant, il ne faut pas limiter les comparaisons à un seul paramètre. Si l'on
veut parvenir à une comparaison indiscutable, il convient de prendre en compte
tous les paramètres, en particulier la taxe professionnelle et les charges
sociales.
La taxation au taux de droit commun des plus-values à long terme exposerait
également les entreprises françaises à la concurrence fiscale internationale.
En effet, la France ne bénéficie pas d'un régime d'exonération sous condition
de réemploi et les actifs des entreprises sont valorisés au coût historique.
Enfin, le dispositif fiscal pourrait être critiqué en raison de sa
rétroactivité et de la discrimination qu'il institue entre les entreprises.
A cet égard, je souhaiterais insister sur la cohérence de la position de la
commission des finances du Sénat, cohérence à laquelle les membres de la
commission tiennent beaucoup. En effet, le rapporteur général de l'Assemblée
nationale semble - j'insiste sur l'emploi de ce verbe - mettre en doute cette
cohérence. Il rappelle que le Sénat avait adopté, en décembre 1996, une
disposition de la loi de finances pour 1997 visant à instituer une
discrimination entre les grandes entreprises, d'un côté, et les petites et
moyennes entreprises, de l'autre. Cette disposition prévoyait un taux réduit
d'imposition de 19 % au profit des petites entreprises si elles incorporaient à
leur capital la fraction de leurs bénéfices ainsi taxés.
La commission des finances du Sénat tient à faire deux observations.
D'abord, elle avait jugé cette disposition contraire au principe de neutralité
du droit fiscal - dans son rapport sur le projet de loi de finances pour 1997,
M. Lambert avait beaucoup insisté sur ce point. La position actuelle de la
commission des finances est donc cohérente avec la position de principe adoptée
lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1997.
Ensuite, la discrimination positive prévue par cette disposition n'est pas
équivalente à ce que nous appellerons la « discrimination négative » envisagée
dans le cadre du présent dispositif. En effet, il s'agit ici d'exonérer les
petites entreprises d'une surtaxation, et non de les faire bénéficier d'un
allégement de fiscalité. La différence de traitement fiscal ainsi instituée est
d'autant moins justifiée qu'en raison du seuil choisi - un chiffre d'affaires
de 50 millions de francs - ce sont les entreprises moyennes et à rayonnement
national qui risqueraient d'être pénalisées.
Au total - j'arrive à ma conclusion - bien que la commission souscrive sans
réserve à la nécessité de respecter - c'est un point d'accord important avec le
Gouvernement, monsieur le ministre - toutes les conditions du passage à la
monnaie unique, elle maintient sa proposition de suppression du volet fiscal du
présent projet de loi.
(Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des
Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, selon un
principe qui semble appelé à être mis en pratique plusieurs fois dans les mois
à venir, l'Assemblée nationale, constatant l'impossibilité pour les membres de
la commission mixte paritaire de se mettre d'accord sur un texte commun, a,
lors d'une nouvelle lecture de ce projet de loi portant mesures urgentes à
caractère fiscal et financier, réintroduit les dispositions fiscales que la
majorité de notre Haute Assemblée avait jugé utile de supprimer.
Cette situation est, je l'ai dit, appelé à se reproduire ; il faut voir là un
raidissement idéologique propre à la majorité sénatoriale, encore toute
surprise d'avoir vu les Français renvoyer le gouvernement de M. Juppé, qu'elle
soutenait, et la politique qu'il incarnait.
Les trois mesures qui n'ont pas trouvé grâce aux yeux de la majorité
sénatoriale sont connues. Il s'agit d'abord, d'une majoration de l'impôt sur
les sociétés, affectant les plus importantes de nos entreprises, et seulement
celles-ci. Il s'agit, ensuite, d'une remise en cause - pour nous incomplète,
nous avons eu l'occasion de le dire en première lecture - du régime séparé
d'imposition des plus-values de cession d'actifs. Il s'agit, enfin, de la mise
en concordance de ces deux premières mesures avec la fixation des conditions de
perception des recettes fiscales complémentaires avant la clôture de l'exercice
budgétaire en cours.
Je ne reviendrai pas inutilement sur les réalités de la situation budgétaire
actuelle.
Chacun sait ici que cette situation est caractérisée, aux termes de l'audit
des finances publiques, par un dérapage des dépenses - manifestement dû à une
sous-estimation de la part de ces dépenses en de nombreux domaines - et par une
relative atonie des recettes, singulièrement en matière de fiscalité indirecte,
du fait de la croissance ; qui se révèle inférieure aux prévisions affichées
dans la loi de finances initiale.
Si l'on examine la situation au regard des critères de convergence fixés par
le traité de Maastricht, on constate que le déficit des finances publiques est
toujours supérieur à ce qui est exigé par ce traité et qu'il s'est encore
creusé en raison de la situation des comptes sociaux, laquelle est bien moins
favorable que ne le laissait entendre la loi de financement de la sécurité
sociale examinée à l'automne dernier.
Si l'on va jusqu'au bout de la démarche, on est obligé de conclure que les
choix budgétaires du gouvernement précédent, comme le sens qu'il a donné à la
politique de la France en matière de protection sociale, ont échoué au regard
des objectifs strictement opératoires qui étaient affichés.
Cependant, ne croyez pas, à l'aune de ces observations, que je sois désormais
convaincue du bien-fondé de la mise en oeuvre de la monnaie unique telle
qu'elle est conçue dans l'esprit des commissaires européens et de quelques-uns
des grands argentiers des pays de l'Union européenne.
Mais il est évident que la persistance du déficit public, et en particulier du
déficit primaire, constitue un obstacle majeur à la mise en oeuvre d'une
alternative politique réelle, telle que l'attendent nos concitoyens.
Nous risquons, en effet, de payer encore longtemps les coûts de l'emprunt
Balladur, des cadeaux fiscaux faits aux entreprises, des allégements de droits
sur les donationspartages, de la budgétisation des cotisations sociales
normalement dues par les entreprises, de l'asservissement de notre protection
sociale aux règles des marchés financiers et de l'alourdissement de la
fiscalité indirecte, en particulier de la taxe sur la valeur ajoutée.
Entre 1993 et 1997, pas une année ne s'est écoulée sans que l'Etat batte un
nouveau record d'émissions de titres de la dette publique.
Nous n'avons sans doute pas fini de payer au prix fort les privatisations que
les gouvernements Balladur et Juppé ont mis en oeuvre, sur le plan tant de
l'emploi que de la place de notre pays sur la scène économique
internationale.
Enfin, au moment où la Banque de France annonce un relèvement de son taux
d'appel d'offres, permettez-moi de souligner encore à quel point je trouve
discutable la réforme de l'été 1993 qui a conduit à l'indépendance de notre
banque centrale vis-à-vis de l'Etat, indépendance au moins aussi grande que sa
dépendance accrue à l'égard des marchés financiers.
En rejetant les mesures fiscales prévues dans le présent projet de loi, la
majorité sénatoriale est donc fidèle à ces choix désastreux, mais qui ont pour
particularité d'être orientés par des intérêts de classe.
Elle témoigne à nouveau de sa volonté de réduire les déficits par une
restriction des dépenses publiques, suivant ainsi ni plus ni moins les
recommandations du Conseil national du patronat français et de ses instituts de
réflexion.
Au moment où cette organisation se raidit sur la question fondamentale et
éminemment moderne de la réduction du temps de travail, chacun conviendra que
le bon choix ne consiste pas nécessairement à écouter ceux qui ne veulent rien
entendre.
Pour autant, nous ne nous satisfaisons pas des dispositions de ce projet de
loi.
Nous avons exprimé notre désaccord - et nous le confirmons à l'occasion de
cette nouvelle lecture - sur l'article 4, même si celui-ci n'est plus en
discussion. Il existe un danger réel de démantèlement, voire de privatisation,
d'Electricité de France, d'autant que, de façon complémentaire, l'ouverture du
marché du gaz aux productions privées met en danger le service public du
gaz.
Ces deux mesures conjointes constituent une grave menace et s'inscrivent dans
la logique des directives européennes visant à démanteler le service public. A
ce propos, nous exprimons notre inquiétude sur la position prise, à l'Assemblée
nationale, par la commission de la production et des échanges.
Nous avons également souligné en première lecture la nécessité de ne pas
concevoir la politique budgétaire uniquement en fonction d'un objectif
politique donné, à savoir l'atteinte des critères de convergence. Nous estimons
au contraire nécessaire d'engager le plus tôt possible - l'examen du projet de
loi de finances pour 1998 en fournira sans doute l'occasion - une réflexion
plus profonde et plus structurante sur l'évolution de notre système de
prélèvements obligatoires.
Les chantiers de la fiscalité sont, pour ce qui nous concerne, ouverts dès
maintenant et nous avons, dans le cadre de notre spécificité, des propositions
à formuler, des orientations à proposer, des réflexions à apporter à ce qui
doit constituer, dans les mois à venir, le travail commun.
Que deviendra notre fiscalité locale ?
Devons-nous infléchir la structure de notre fiscalité entre droits indirects
et impôts directs ?
L'assiette de l'impôt sur le revenu ne doit-elle pas connaître des évolutions
?
Devons-nous nous satisfaire des mesures, aussi louables soient-elles,
actuellement mises en oeuvre pour lutter contre la fraude fiscale ?
Quel devenir devons-nous imprimer à la fiscalité du patrimoine et à la
fiscalité immobilière ?
Quelles évolutions doit marquer la fiscalité des entreprises, notamment dans
le contexte d'internationalisation des activités de nos groupes les plus grands
?
Vous le voyez, les questions sont nombreuses, et les réponses qui doivent être
apportées appellent le débat, la confrontation des idées, la réflexion
individuelle et collective.
Elles ne paraissent pas contenues - c'est un euphémisme - dans les choix
effectués par la majorité de la commission des finances et, à travers elle, par
la mojorité sénatoriale. Mais, pour notre part, nous sommes prêts.
J'ajouterai un dernier mot sur la teneur d'un article ajouté au texte initial
par le Gouvernement et tendant à reporter les élections aux conseils
consultatifs et aux conseils d'orientation et de surveillance des caisses
d'épargne. Nous ne pouvons qu'approuver les dispositions visant à proroger
jusqu'au 1er mars 1999 les mandats de leurs membres.
Nous comprenons bien les motifs de cette décision, mais je ne peux manquer
d'exprimer à nouveau quelques préoccupations.
Le caractère original des caisses d'épargne, dans le paysage financier de
notre pays, doit être préservé. En effet, je ne suis pas convaincue que la
banalisation de leur statut, attendue par certains, notamment par l'Association
française des banques, soit la meilleure solution.
Il me semble, en particulier, que cette banalisation dénaturerait profondément
les utilisations sociales de la collecte de cette épargne, et singulièrement
son affectation en priorité au financement du logement social.
Pour autant, et dès lors que la relance du logement social est à l'ordre du
jour, il me paraît indispensable de faciliter la collecte de nouvelles
ressources, notamment à travers un relèvement du plafond du livret A.
De même, il convient de se pencher sur la question de la bonification des
emprunts accordés aux organismes d'HLM, le taux d'intérêt demeurant encore trop
élevé au regard de l'inflation et de la croissance réelle.
Ne peut-on imaginer, pour les 40 milliards ou 45 milliards de francs de prêts
qui sont accordés chaque année, une enveloppe de bonification ramenant, par
exemple, au taux de rémunération du livret A le taux d'intérêt servi aux
organismes d'HLM, cette enveloppe devant représenter un effort de quelque 60
millions de francs ?
M. Philippe Marini.
Toujours des dépenses ! Quelle imagination !
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Dès lors qu'il s'agit de dépenses à caractère social, vous n'êtes pas
d'accord, monsieur Marini.
C'est là une réflexion que nous apportons au débat ouvert par cet article du
projet de loi.
En tout état de cause, si la majorité sénatoriale persiste dans ses choix,
nous serons dans l'obligation, comme lors de la première lecture, de voter
contre le texte tel qu'il aura été amendé par la Haute Assemblée.
Les mesures prévues par le projet de loi sont loin d'être irréprochables.
Mais, à côté de celles que vous préconisez, chers collègues de la majorité
sénatoriale, elles deviennent limpides dans leur essence même.
Nous ne vous permettrons pas de les remettre en cause, et voilà qui justifiera
notre vote.
(Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle qu'aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir
de la deuxième lecture au Sénat des projets de loi, la discussion des articles
est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas
encore adopté un texte identique.
Article 1er