SÉANCE DU 22 JANVIER 1998

M. le président. La séance est reprise.
La parole est à M. Badinter.
M. Robert Badinter. Madame le ministre, je n'ignore pas que le Sénat vous sait tout particulièrement gré d'avoir voulu présenter vos projets dans un panorama d'ensemble.
Pour ma part, je tiens d'emblée à souligner le soutien que le groupe socialiste apportera à ces projets, et je salue personnellement votre conviction et votre résolution face aux difficultés que connaît la justice française.
Il est cependant un point sur lequel je me démarquerai du ton général, plus proche du miserere que de toute autre antienne, qui a été celui de ces débats.
Je ne dirai pas que la justice française est la meilleure des justices possibles dans la meilleure des sociétés possibles ; ce serait assurément un compliment excessif. Mais elle vaut certainement beaucoup mieux que ce qu'en pensent nos concitoyens, fidèles en cela à une tradition séculaire.
Madame le garde des sceaux, vous avez évoqué quelques chiffres. Au-delà de ces chiffres, je vous proposerai de jeter un regard, ce qu'on ne fait pas assez, sur l'état de la justice dans quelques autres démocraties occidentales.
On a évoqué la grande justice anglaise, qui s'est toujours présentée comme le modèle absolu de la vertu judiciaire. Or, à cette même tribune, l'un des orateurs a rappelé qu'elle était en état de crise structurelle. Il ne s'agit pas pour moi de faire quelque peine que ce soit à mes amis d'outre-Manche mais il se trouve qu'un important rapport, émanant d'une très grande personnalité anglaise, Lord Woolf, a fait effectivement état de la crise structurelle que traverse la justice du Royaume-Uni.
On a parlé de Rolls-Royce. Il est vrai que, par ses coûts, la justice anglaise est une Rolls-Royce ! Disons simplement qu'elle est non seulement inaccessible par ses coûts, sauf pour ceux qui bénéficient de l'aide judiciaire ou pour les grandes sociétés, mais qu'elle est également en panne, ce qui, pour une Rolls-Royce, reconnaissons-le, est particulièrement grave ! (Sourires.)
Personne ne peut envier la situation qui règne de l'autre côté des Alpes. Il suffit, à cet égard, d'écouter nos amis Italiens.
Si vous traversez les Pyrénées, vous entendrez s'élever les mêmes clameurs de protestation contre l'institution judiciaire espagnole.
Très franchement, je crois qu'aucun d'entre nous n'a envie d'importer en France le modèle américain, qui pourtant s'exporte, nous le savons, à grands frais, dans de nombreux pays, notamment avec l'aide de la télévision. Le procès Simpson ne me paraît pas être l'illustration de la manière la plus parfaite de rendre la justice !
Au-delà de cet exemple, ce qui demeure, c'est que le pays le plus judiciarisé du monde connaît une crise profonde de sa justice et que ce n'est pas sans raison que l'on se tourne résolument, aux Etats-Unis, vers ce que l'on appelle le mode alternatif de solution des conflits. Pour une société dans laquelle, disait justement Tocqueville, tout problème politique finit dans l'enceinte judiciaire, c'est un signe des temps !
Par conséquent, notre justice est ce qu'elle est : si elle est assurément loin d'être parfaite, elle n'est certainement pas la plus mauvaise. Compte tenu de ce qu'est notre société, nous avons une justice qui, dans l'ensemble, rend des décisions équitables, certes dans des délais qui sont souvent trop longs, une justice qui apporte aux justiciables des garanties appréciables.
A cet égard, j'avoue n'avoir pas compris pourquoi l'on faisait référence à la situation qui serait celle des classes moyennes face à la justice : la justice française est encore accessible. Cela étant, nous souhaitons très vivement, au sein du groupe socialiste, que soit élargi l'accès à l'aide judiciaire.
S'agissant du fonctionnement de notre justice, vous ne manquerez pas, madame le ministre, de trouver à l'intérieur du Sénat le concours d'avis, de rapports, d'expertises. Ils sont légion ! Mettre en oeuvre les propositions qu'ils contiennent semble plus difficile. Mais j'ai confiance en votre énergie.
A ce stade, je rappellerai simplement deux évidences.
Tout d'abord, même si l'on améliore, autant que faire se peut, les règles de procédure civile - je pense ici au rapport Coulon - et le fonctionnement de la justice quotidienne - c'est possible - demeure une limite. Le rapport entre le nombre de procès - l'explosion contentieuse - et les capacités de production de l'institution judiciaire, l'expérience de tous les pays le prouve, se traduit toujours par un déséquilibre.
Par conséquent, il vous faut utiliser tous les moyens de réforme qui sont à votre disposition.
Ensuite, il faut dire très franchement que, au-delà de ces techniques, il est nécessaire d'obtenir une augmentation substantielle du budget consacré aux services judiciaires, car je laisse de côté, en cet instant, le problème de l'administration pénitentiaire et celui, si difficile à résoudre, de la protection judiciaire de la jeunesse.
Je pense que, faute de consacrer chaque année trois ou quatre milliards de francs supplémentaires à la justice, nous ne parviendrons à rien. C'est à cette aune que se mesurera réellement la volonté acquise, et en laquelle nous croyons, du Gouvernement. C'est à ce prix que nous pouvons espérer une amélioration réelle de la justice.
Nous aurons l'occasion de revenir sur les réformes d'ordre législatif que vous comptez mener, madame le ministre, en vue d'améliorer les garanties qui entourent la présomption d'innocence. Je ne m'y attarde donc pas.
Je salue, pour ma part, votre projet de rendre obligatoire, en dehors de quelques cas exceptionnels, la présence d'un avocat dès l'origine de la garde à vue. C'est en effet une avancée souhaitable.
Nous attendons vos propositions en matière de contrôle des décisions de mise en détention provisoire, mais comment ne pas faire preuve d'un certain scepticisme ? Tant de réformes se sont succédé ! On peut ainsi dire que chaque garde des sceaux a eu la sienne. Mais, à ma connaissance, deux seulement ont produit des effets concrets, celle de 1975 et celle de 1985.
Aujourd'hui, le premier problème auquel nous sommes confrontés est davantage celui de la durée des détentions provisoires que celui du nombre des placements.
Je salue aussi votre légitime volonté de donner à la marche de l'instruction plus de transparence.
Reste la grande question - celle qui mobilise l'attention - de l'indépendance du parquet.
Je ne reprendrai jamais, à cet égard, la singulière et, pour le moins, étonnante métaphore obstétricale du cordon ombilical. Je préfère la référence à un axiome anglais : il ne suffit pas que justice soit rendue, il faut encore qu'on croie qu'elle a été rendue.
Vous avez dit à juste titre, madame le ministre, que, depuis dix ans, certains incidents, certaines entraves apportées à des instructions, certaines péripéties spectaculaires - parfois aériennes (Sourires sur les travées socialistes) - ayant émaillé l'exercice de l'action publique avaient sensiblement altéré la confiance des justiciables dans l'indépendance du parquet s'agissant d'affaires que l'on doit bien appeler « politico-financières », car, en définitive, c'est d'elles qu'il s'agit.
M. Robert Pagès. Eh oui !
M. Robert Badinter. Je n'ai, en effet, pas encore entendu dire qu'il fallait réformer le parquet pour assurer un meilleur fonctionnement de la justice pénale en dehors de ces affaires.
C'est là que se noue la vraie question de savoir comment faire pour rendre aux Français foi en leur justice.
Nous reviendrons tout à l'heure aux exigences structurelles de l'action publique dans le cadre des autres affaires, mais, en l'occurrence, pour parvenir à garantir l'indépendance du parquet, je suis le premier à dire que le coeur de votre projet est dans la révision constitutionnelle.
Je vais être simple et clair : aussi longtemps que les procureurs généraux seront nommés en conseil des ministres, on ne fera jamais croire aux Français que l'influence du Gouvernement ne peut s'exercer sur eux et, à travers eux, sur toute l'action publique.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
M. Robert Badinter. C'est peut-être une vision erronée - je suis même convaincu qu'elle l'est - mais nous parlons de crédibilité.
Or, le rétablissement de la crédibilité passe nécessairement par la transformation des conditions dans lesquelles sont décidés l'avancement et les modifications de carrière des magistrats du parquet.
En clair, il faut que les carrières de ces derniers échappent à l'emprise de l'exécutif et que les procureurs généraux ne soient plus nommés, comme c'est le cas aujourd'hui, en conseil des ministres. Il faut donc aligner la procédure de nomination des chefs de parquet sur celle des magistrats du siège, dont personne, en France, ne doute de l'indépendance.
Le jour où la carrière des magistrats du parquet échappera à l'emprise, évidente ou possible, de l'exécutif, il sera répondu sans équivoque à la question de la crédibilité.
Cela impliquera aussi, vous l'avez dit, une transformation du Conseil supérieur de la magistrature, car, s'il y a le Charybde du pouvoir politique, il y a le Scylla du pouvoir corporatiste.
Ce n'est pas parce que le pouvoir politique semble aujourd'hui tétanisé par la crainte de se voir accusé de manipuler l'institution judiciaire - accusation certes lourde et dommageable - qu'il doit perdre de vue ce qui assure le nécessaire équilibre, dans nos institutions, entre l'autorité judiciaire et les « pouvoirs » - il n'y en a que deux dans la Constitution - que sont les pouvoirs exécutif et législatif.
En ce qui concerne maintenant les instructions, de quoi s'agit-il, en vérité ? De politique pénale. En effet, l'exercice de l'action publique est au premier chef l'expression de la politique pénale. Or, la définition de cette dernière relève, nous en sommes tous d'accord, du Gouvernement, et ce pour deux raisons qui ne doivent jamais être oubliées.
La première, c'est qu'il ne peut pas y avoir de politique pénale sans unité d'action. On ne peut pas laisser éclater la politique pénale au gré du tempérament des chefs de parquet, seraient-ils aussi expérimentés qu'on puisse le concevoir. Je le dis très clairement, il ne s'agit pas là d'une question d'intégrité morale - je sais que la leur est parfaite - mais d'une question de nécessité.
Terrorisme, grande délinquance financière organisée ou encore grande criminalité, tous ces phénomènes de criminalité très menaçants pour nos sociétés ont toujours une dimension nationale, voire internationale, raison pour laquelle il doit y avoir impulsion, coordination, contrôle et unité, faute de quoi la politique pénale n'atteint pas ses objectifs.
L'impératif de l'unité est donc d'intérêt national et tout ce qui pourrait altérer celui-là serait contraire à celui-ci.
Les instructions générales du garde des sceaux, qui a compétence pour définir les lignes et les orientations de la politique pénale, sont fort utiles. Mais, soyons clairs, il en est de la justice comme de la guerre selon Napoléon : c'est aussi un art tout d'exécution !
Or, quiconque connaît la vie judiciaire sait qu'on ne peut prévoir les aléas, les incidents, les infractions qui marquent à tout moment la vie sociale, de même que la vie tout court. On peut, certes, par circulaire arrêter une position générale, la détailler et même la renouveler, mais on n'arrivera jamais - je dis bien « jamais » - à prévoir la situation particulière, qui est si importante en justice. En définitive, qu'est-ce que la justice sinon la masse des décisions particulières et des situations qui sont réglées par ces décisions ?
Il y a, il y aura toujours des situations dans lesquelles la décision à prendre concernera l'intérêt général pris dans sa globalité.
En dehors de considérations sur la façon de veiller à ce que le cours de la justice ne soit jamais détourné à des fins partisanes, je veux parler en cet instant de ce qui est essentiel pour un gouvernement, à savoir les problèmes judiciaires qui touchent à la politique du pays.
Vous avez évoqué les conflits sociaux. Des instructions générales sont lancées. Parfait ! Mais que survienne un incident sur un barrage et il suffit que l'on décide d'un placement en garde à vue puis d'une comparution immédiate plutôt que d'une enquête préliminaire pour que survienne une explosion sociale le lendemain !
On parle de concertation, mais la décision, ne l'oubliez jamais, implique la responsabilité.
J'ai évoqué la nécessaire unité de l'action pénale, mais il y a aussi, en effet, le problème de la responsabilité.
Ce n'est pas sans raison que la Constitution donne au Gouvernement, aux termes de l'article 20, la responsabilité de conduire la politique de la nation. Aucune responsabilité de fonctionnaire ou d'agent public, aurait-il l'autorité et le statut de magistrat, ne peut se substituer à la responsabilité gouvernementale.
M. Philippe Marini. Très bien !
M. Robert Badinter. Le Gouvernement répond devant le Parlement et devant la nation de l'action qu'il conduit. Il est responsable de l'intérêt général.
Si un procureur général prend, en pensant appliquer au mieux la loi, une décision dont les conséquencees se révèlent politiquement désastreuses - violents troubles sociaux, voire graves incidents internationaux - qui en assumera la responsabilité ?
Pas le haut magistrat ! Ce serait, de la part de ceux qui la mettraient en oeuvre, une lourde erreur que de penser qu'une procédure disciplinaire pourrait, en quelque sorte, se substituer au politique. Ce serait à vous, madame, au Gouvernement, d'en répondre devant la représentation nationale et, plus loin, devant le pays tout entier, car la responsabilité est l'essence du pouvoir.
Que des décisions puissent être prises sans que ni le ministre ni le magistrat en soient tenus pour comptables est une lacune dans nos institutions, une lacune dans une société démocratique. Une lacune qui me paraît inacceptable.
Tout est complexe dans ce domaine, je le sais, mais la première exigence est, encore une fois, la révision constitutionnelle ; c'est le coeur même de votre entreprise.
Et il faut que, au vu de la révision constitutionnelle, la concertation se poursuive, la réflexion s'affine.
J'ai salué avec beaucoup de satisfaction le progrès réel que constitue, dans votre conception, la possibilité pour le garde des sceaux de provoquer l'ouverture de l'action publique en cas de carence.
Je crois que vous souhaitez aller plus loin en ce qui concerne les voies de l'appel et les voies de recours, mais, disons-le clairement, unité et responsabilité doivent demeurer structurelles dans l'exercice de l'action publique.
Autour de nous - à ma connaissance, mais je peux me tromper - tous les pays démocratiques, à l'exception de l'Italie, présentent une unité hiérarchique avec au sommet une personne - y compris en Espagne, même si c'est de façon indirecte - responsable politiquement de l'action publique.
Telles sont les observations que je souhaitais formuler en cet instant. Je salue une fois encore votre courage, madame le ministre, et je vous assure de notre appui éclairé. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Othily.
M. Georges Othily. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, nous célébrerons d'ici peu le cent-cinquantième anniversaire de l'abolition de l'esclavage.
Elu d'un département qui a dû lutter en faveur de cette mesure, il m'est particulièrement agréable, en cette occasion, de rappeler les mots de l'un de ceux qui honora notre Haute Assemblée par la qualité de ses travaux.
En effet, Victor Schoelcher disait : « Quelle merveilleuse puissance est celle de la fidélité aux principes de justice ! »
Parce que éternels, ces principes animent toujours nos esprits, mais pour autant y sommes-nous encore fidèles ?
Par cette question, madame la ministre, je rejoins la préoccupation que vous avez formulée lors du débat devant l'Assemblée nationale. Rappelant la phrase de Portalis : « La justice est la première dette de la souveraineté », vous vous interrogiez, vous nous interrogiez en ces termes : « Avons-nous fait tout notre possible pour honorer cette dette ? »
Le besoin de réforme exprimé par l'ensemble de nos concitoyens et auquel nous allons donner vie aujourd'hui pourrait laisser entendre que ce ne fut pas toujours le cas.
Pourtant, je suis convaincu que de nombreux efforts ont été entrepris. Si je devais formuler une critique ou un reproche, il porterait sur l'inadéquation de la réponse proposée à l'accroissement du volume des affaires.
Il n'est pas facile de réduire l'ampleur de la crise à ce constat. C'est bien un manque de moyens qui est à l'origine des difficultés que nous rencontrons.
Pour étayer mon propos, je reprendrai deux des trois priorités que vous avez fixées dans le cadre de la réforme que vous envisagez.
En premier lieu, vous en appelez à une meilleure justice au quotidien. Seule l'augmentation démesurée de l'activité judiciaire permet de comprendre l'échec que nous déplorons. Alors que le volume de dossiers soumis à l'arbitrage des juridictions a quasiment doublé en vingt ans, le nombre de magistrats n'a progressé que d'un quart au cours de la même période.
Les conséquences de cet état de fait sont dès lors parfaitement identifiables : difficulté d'accès au droit, lenteur des procédures et déshumanisation de l'institution.
La deuxième idée à laquelle vous êtes légitimement attachée concerne la garantie des libertés. Il était impossible de ne pas aussitôt songer aux missions du juge d'instruction, l'une d'entre elles étant, évidemment malgré lui, de porter atteinte au principe de liberté.
Il est certain qu'un débat d'une nature presque philosophique doit s'engager sur ce thème. Pour autant, les griefs formulés à l'encontre de ce magistrat trouvent également leurs origines dans la surcharge de travail à laquelle il doit faire face.
Comment les juges d'instruction, qui, bien souvent, travaillent sur deux à trois fois plus de dossiers que ne leur permet la capacité de leur cabinet, peuvent-ils être en mesure d'accorder assez de réflexion, et donc de temps, aux questions, toujours plus délicates, que soulève le problème de la détention provisoire ?
En définitive, si la justice est en crise, c'est parce qu'elle manque de moyens. Vous voulez la réforme, nous la désirons aussi. En avons-nous les moyens ?
C'est, pour une large part, grâce à l'intervention du Président de la République qu'est née l'idée de la réforme.
Si le sentiment d'un profond désir de changement était particulièrement tangible, il faut bien reconnaître que la publication du rapport Truche a permis de concrétiser ce qui n'était encore qu'une éventualité.
En abordant, voilà quelques instants, le thème des rapports entre le pouvoir exécutif et le pouvoir judiciaire, Mme le garde des sceaux a su montrer qu'elle n'entendait pas que la réflexion du premier président de la Cour de cassation reste lettre morte.
Je déplore que, en ce domaine, une pression médiatique et populaire trop forte ait entraîné la suggestion de solutions souvent trop radicales.
Pour ma part, il me semble dangereux de rompre purement et simplement le lien qui unit les magistrats du parquet au garde des sceaux. Une telle pratique risquerait de conduire à l'abandon de toute politique pénale ou, pis encore, à l'adoption d'objectifs contraires à ceux que la société souhaite atteindre.
Pour autant, il me paraît salutaire d'empêcher l'exercice de politiques pénales que je qualifierai d'« individuelles ». Je pense que tel est le message que souhaitaient nous adresser les Français en parlant de rupture.
Lorsque trop d'intérêts majeurs entrent en jeu dans le fonctionnement des institutions, il est primordial de confier le contrôle de celui-ci à une autorité qui, par sa composition, son indépendance et sa sagesse, sera la plus à même de l'assurer.
Telle est la mission que le constituant a souhaité confier au Conseil supérieur de la magistrature.
On peut aujourd'hui regretter de ne pas avoir offert à cette institution tous les moyens nécessaires à l'accomplissement de sa tâche.
La nomination des magistrats du parquet doit intervenir après avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. En proposant cette mesure, le Gouvernement réalise le souhait de tous ceux qui demeurent attachés à l'indépendance de la justice.
La future révision constitutionnelle devra prendre en compte le particularisme des juridictions des territoires d'outre-mer, afin que leurs magistrats puissent siéger au Conseil supérieur de la magistrature. En effet, la loi organique n° 94-100 du 5 février 1994 sur le Conseil supérieur de la magistrature, actuellement en vigueur, ne prévoit pas cette possibilité, ce que certains considèrent, à juste titre, comme une discrimination.
En effet, dans les territoires d'outre-mer de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie Française et de Wallis-et-Futuna, ainsi que dans les deux collectivités territoriales de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon, les juridictions du premier degré sont dénommées tribunaux de première instance. Enfin, dans les deux collectivités territoriales, il y a des juridictions d'appel : les tribunaux supérieurs d'appel.
Les présidents de ces juridictions et les procureurs de la République près les mêmes juridictions n'ont donc pas la possibilité de faire partie du Conseil supérieur de la magistrature, puisque seuls les chefs des tribunaux de grande instance sont visés aux 3° des articles 1er et 2.
Cette situation est discriminatoire à l'égard des magistrats d'outre-mer, sans qu'aucun motif permette de justifier cette anomalie. Il convient de souligner que certains chefs de tribunal de première instance classés à un rang hiérarchique élevé - second groupe du premier grade - sont écartés de l'accès au Conseil supérieur de la magistrature, alors que nombre de chefs de tribunal de grande instance classés au second grade ou au premier groupe du premier grade, donc à un rang moins élevé, peuvent faire partie du Conseil.
Bien plus, tous les autres magistrats du siège ou du parquet de ces juridictions d'outre-mer, la plupart du second grade, peuvent faire partie du Conseil supérieur de la magistrature.
L'égalité n'existe donc pas entre tous les magistrats. Il convient de faire cesser cette discrimination incompréhensible, qui est le résultat, semble-t-il, d'une rédaction initiale défectueuse des deux articles précités de la loi organique.
Pour rétablir l'égalité indispensable entre les chefs des juridictions de la République française, il convient de modifier lesdits articles. Je suis certain, madame la ministre, que vous aurez à coeur de trouver une solution à ce problème.
S'agissant d'une réforme d'ensemble, il était légitime et nécessaire que les préoccupations de nos concitoyens soient entendues. A défaut, le discrédit dont la justice est aujourd'hui victime ne cessera de croître.
Mes chers collègues, nous ne devons jamais perdre de vue que le droit sacré et inviolable que constitue l'accès au droit s'exerce au quotidien.
Il est temps de dissiper les craintes de ceux qui, pour des raisons diverses, hésitent à faire appel aux tribunaux ou qui, une fois la démarche effectuée, ont le sentiment de ne pas avoir été entendus.
Faciliter l'accès au droit est une démarche essentielle, qu'il nous faut accomplir. Je ne parviens pas à saisir pourquoi, d'un côté, les justiciables nous font de plus en plus fréquemment part de leur incompréhension face à la complexité du droit alors que, de l'autre, nombreux sont les avocats qui, par manque d'activité, ne parviennent plus à faire fonctionner leur cabinet.
Je crains que le discrédit global dont la justice est atteinte n'ait également affecté cette profession qui est frappée de plein fouet par le chômage des jeunes.
Je referme cette parenthèse, qui a pour objet d'attirer votre attention sur le fait que les auxiliaires de justice, les avocats, mais aussi les notaires ou les huissiers attendent, eux aussi, beaucoup de la réforme.
Au cours de votre intervention, vous avez, madame la ministre, mis en lumière les difficultés croissantes que rencontrent les magistrats pour mener à bien leur mission dans des délais raisonnables.
Nous avons adopté récemment un projet de loi organique ayant pour objet, grâce à un recrutement extraordinaire de nouveaux conseillers, d'enrayer l'engorgement du rôle des cours d'appel. Cette première avancée devra être poursuivie pour l'ensemble des juridictions.
En cet instant, il me semble opportun de rappeler ces mots de La Bruyère, qui prouvent combien l'exigence de rapidité n'est pas nouvelle : « Une circonstance essentielle à la justice que l'on doit aux autres, c'est de la faire promptement et sans différer ; la faire attendre c'est injustice. »
Je souhaite, madame la ministre, mes chers collègues, que ce débat nous permette également de réfléchir à de nouvelles modalités de règlement des conflits concernant les entreprises.
Si le fonctionnement des juridictions consulaires semble particulièrement adéquat, notamment en raison du mode de désignation des magistrats, il convient néanmoins de relever que les tribunaux de commerce ont aujourd'hui plus de mal à faire face à l'ensemble des demandes dont ils sont saisis.
Cette situation provoque de lourdes répercussions en appel, où le contentieux commercial est sans cesse plus lourd et plus complexe.
Il est certain que la justice doit s'appliquer à chacun selon les mêmes règles, c'est-à-dire aux particuliers comme aux entreprises.
Néanmoins, ne serait-il pas opportun d'inciter ces dernières, avec le concours des chambres de commerce et d'industrie, à recourir plus fréquemment à des procédures amiables dans lesquelles elles trouveraient également satisfaction ?
Ainsi, il est, à mes yeux, dommage que, dans les faits, l'arbitrage, parce qu'il est onéreux, soit un mode de règlement des conflits auquel seules de grandes entreprises de dimension internationale ont accès.
J'achèverai mon propos sur ces thèmes en vous encourageant, madame le garde des sceaux, à mener à bien la refonte de la carte judiciaire, qui, selon moi, synthétisera l'ensemble des efforts de la réforme.
Je souhaite, à cette occasion, formuler des voeux pour que la spécificité géographique des départements et territoires d'outre-mer soit réellement prise en compte lors de ces modifications.
Vous n'ignorez pas que les régions d'outre-mer rencontrent des difficultés d'une nature extraordinairement originale. Je vous demande d'engager une réflexion sur l'incidence du droit coutumier dans ces départements.
Nombreux y sont les habitants qui pensent sincèrement respecter le sacro-saint principe non écrit selon lequel nul n'est censé ignorer la loi. Pour autant, la loi à laquelle certains se réfèrent est non pas celle de la République, mais celle qui est issue de traditions ancestrales, et qu'il serait dangereux de remettre en cause brutalement.
Cette réforme nécessaire à l'échelon national l'est davantage encore outre-mer, où force est de constater que la justice est mal perçue, voire contestée. Il y a un hiatus entre la société que composent les peuples d'outre-mer et la justice.
La Guyane est une société pluriethnique où une technologie avancée côtoie des coutumes ancestrales, une société en pleine mutation, une société qui se cherche. Les bases sociologiques et économiques sur lesquelles elle reposait jusqu'alors sont ébranlées, provoquant une exclusion jusque-là ignorée.
Si la justice doit réprimer les infractions, la répression ne doit pas être la seule finalité. Il est, bien sûr, légitime de sanctionner la maltraitance des enfants, les agressions sexuelles sur mineurs, mais il est aussi primordial, dans les zones de non-droit qui existent en Guyane, d'informer et d'éduquer d'abord. C'est cela aussi la mission de la justice.
Nous célébrions, la semaine dernière, le centenaire du célèbre appel à la tolérance que lançait Emile Zola en s'exprimant sur l'affaire Dreyfus. C'est avec ses mots que j'achèverai mon propos : « La vérité et la justice sont souveraines, car elles seules assurent la grandeur des nations. » (Applaudissements.)
M. le président. La parole est à M. Gélard.
M. Patrice Gélard. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, il est difficile d'intervenir à ce stade de la discussion, tant il est vrai que beaucoup de choses ont déjà été dites.
Madame le garde des sceaux, je souhaiterais d'abord vous dire combien j'ai apprécié la qualité de votre intervention, tant dans la forme que sur le fond. Bien sûr, je ne suis pas d'accord avec tout ce que vous avez proposé. Je pourrais faire des suggestions, mais ce serait, je crois, prématuré.
A l'instar de M. Badinter, je me bornerai à rendre hommage aux magistrats, aux greffiers et au personnel administratif qui, grâce à leur grande qualité, laquelle caractérise la quasi-totalité d'entre eux, assurent le fonctionnement de nos tribunaux.
Notre justice est effectivement l'une des meilleures parmi celles qui existent dans les pays démocratiques. Comme l'a souligné le Président Chirac dans son intervention devant la Cour de cassation, la justice a dû faire face à des difficultés considérables, dues à l'accroissement du nombre de justiciables et de recours. C'est une marque de démocratisation : avant, on avait peur de la justice ; maintenant, on ose s'adresser à elle pour obtenir réparation du dommage que l'on a subi.
Cela étant dit, vous nous avez proposé, dans votre intervention, deux choses - mon plan comportera donc deux parties, comme les vieux plans des facultés de droit. En effet, vous nous avez proposé d'améliorer le fonctionnement de la justice et de renforcer la légitimité de notre système judiciaire.
Je ne reprendrai pas tout ce qui a été dit par les différents intervenants. Je limiterai mon propos à certains aspects qui ont été peut-être moins traités que d'autres.
S'agissant de rendre la justice plus juste, plus rapide, moins onéreuse et plus accessible, une réponse peut déjà être apportée : notre pays compte aujourd'hui pratiquement le même nombre de magistrats qu'à l'époque du Second Empire.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
M. Patrice Gélard. Ce n'est peut-être pas normal. Si nous avions aujourd'hui le même nombre de professeurs d'université qu'en 1960, par exemple, alors que le nombre d'étudiants a été multiplié par dix, les universités ne fonctionneraient plus, n'existeraient même plus. Il faut rendre hommage aux magistrats, car, face à l'accroissement considérable du contentieux, face à la nécessité de se moderniser en utilisant l'informatique, à laquelle ils se sont tous mis, face à l'explosion de l'activité juridique et judiciaire, ils ont été capables, avec le soutien de leurs greffiers, de faire face le mieux possible.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
M. Patrice Gélard. Nous devrons tôt ou tard raisonner sur la nécessaire augmentation du nombre des magistrats et des greffiers. De même - sur ce point je rends, dans une certaine mesure, hommage à votre prédécesseur - il est peut-être nécessaire de créer un corps nouveau au sein des tribunaux, à l'instar des auditeurs de justice, qui sont sans doute appelés à rendre de grands services, car les greffiers ne sont pas forcément des juristes.
M. Jean-Jacques Hyest. Des assistants !
M. Patrice Gélard. Il est sans doute nécessaire de songer à doter les magistrats d'assistants qui leur permettraient de faire face à cette masse considérable d'arrêts qu'ils ont à rédiger et qui requièrent une connaissance juridique relativement importante.
On a beaucoup parlé de la nécessité de toiletter notre droit, de modifier notre code de procédure pénale, de revoir le statut du juge d'instruction, qui constitue un peu une anomalie historique en France, et de repenser la détention préventive.
On a aussi parlé de la nécessité d'inventer des peines alternatives à l'emprisonnement, et, à cet égard, il faudra faire preuve d'imagination, car ce n'est pas chose simple. M. Pagès, tout à l'heure, a émis l'idée de développer les travaux d'utilité générale. Mais dans ce domaine, on se heurte à une difficulté, celle du consentement de l'intéressé, car, sans cette condition, on ne peut rien faire !
Il y a donc là toute une série de choses complexes et difficiles que vous-même, madame le garde des sceaux, ainsi que certains de mes collègues, avez soulevées et sur lesquelles nous reviendrons, je pense, en temps utile.
Je voudrais m'attacher à deux points qui me paraissent importants.
Vous avez maintenant entre les mains le rapport sur le fonctionnement des unités à encadrement éducatif renforcé, les UEER. Il semblerait que cette expérience soit positive, et il faudra donc penser soit à la développer, soit à la réaménager. J'aimerais que vous nous fassiez part de votre intention, s'agissant de cette institution.
De même, comme cela a été rappelé, nous avions appelé l'attention sur la nécessité de mettre en place un double degré de juridiction en ce qui concerne la cour d'assises. Cette nécessité découle d'ailleurs un peu de la convention européenne des droits de l'homme.
Cette possibilité d'appel, très attendue de la part de la population, me semble-t-il, devra sans doute être relancée. En fin de compte, la révision de la détention préventive ou celle de l'instruction sont également liées à cette garantie d'une faculté d'appel en matière criminelle.
Après avoir passé rapidement en revue les moyens juridiques, j'en viens maintenant aux moyens matériels dont disposent les tribunaux.
J'ai une suggestion à vous faire, madame le garde des sceaux. M. Jospin, lorsqu'il était ministre de l'éducation nationale, avait proposé le plan Université 2000. Pourquoi ne pas envisager, pour la réfection de nos tribunaux et la mise en conformité des salles d'audience aux exigences modernes, un plan Tribunaux 2000 ?
Des collectivités locales se sont déjà attachées à rénover un certain nombre de palais de justice obsolètes et inadaptés. Pourquoi ne pas lancer une grande opération dans ce domaine ? Elle recueillerait, à mon avis, l'assentimentde nombreuses collectivités territoriales.
Ensuite, madame le garde des sceaux, vous avez abordé le problème de l'Ecole nationale de la magistrature. Je suis très attaché à cette école, et je déplore, comme beaucoup de mes collègues, le nombre trop faible de postes - 145 - mis chaque année à ce concours. Vous vous êtes engagée à le maintenir ; mais je me souviens d'une période pas si lointaine où 250 places par an étaient mises au concours de l'Ecole nationale de la magistrature.
Bien sûr, vous avez mis en place un recrutement exceptionnel de magistrats. Mais il est peu enthousiasmant, pour les étudiants en droit, de se présenter à un concours où leurs chances de succès sont ramenées à 6 % ! Il faudrait, je crois, annoncer longtemps à l'avance le nombre de places inscrites au concours. Il conviendrait aussi de faire en sorte que ce nombre de places soit substantiellement relevé, car nous avons encore, à l'heure actuelle, des emplois de magistrat vacants, ce qui est intolérable - et ce sera encore vrai après le recrutement exceptionnel.
On pourrait d'ailleurs aller un peu plus loin. Comme vous le savez, l'Ecole nationale de la magistrature a soulevé un enthousiasme assez considérable à l'étranger : un grand nombre de pays, notamment en Europe de l'Est, mais même dans d'autres continents, se sont dotés d'institutions comparables. Je reviens d'Afrique du Sud, où l'on envisage de créer aussi un système de recrutement des magistrats fondé sur le modèle français de l'Ecole nationale de la magistrature, rompant ainsi avec la tradition anglo-saxonne. En effet, ce pays a compris que c'était le seul moyen d'assurer à terme un recrutement démocratique des magistrats, et non pas seulement un recrutement fondé sur l'ancienneté et la notoriété d'un certain nombre d'avocats.
Par ailleurs, ne pourrait-on pas envisager une formation interne plus cohérente, plus poussée, qui permettrait à certains greffiers et aux assistants de justice recrutés actuellement d'intégrer la magistrature ? Il s'agit là, en effet, de personnes compétentes, qui aiment leur métier et qui pourraient très bien devenir d'excellents magistrats.
J'ajoute - vous l'avez vous-même souligné, madame le garde des sceaux, en parlant de la nécessité d'améliorer les liens avec l'Université - qu'il serait peut-être souhaitable qu'un certain nombre de professeurs et de maîtres de conférences de nos universités soient détachés, pendant un an ou peut-être plus, en tant que magistrats, et que, inversement, les magistrats rejoignent l'Université pour faire part de leur expérience et pour devenir, pendant un ou deux ans, non pas professeurs associés à mi-temps, mais professeurs à plein temps. Cette possibilité pourrait être étendue très légitimement aux juridictions administratives et au Conseil d'Etat. Beaucoup de professeurs de droit administratif souhaiteraient en effet siéger pendant six mois ou un an dans cette haute assemblée. Cette expérience serait positive pour les uns et pour les autres.
J'en viens à la nécessité de renforcer la légitimité de la justice, second point de mon intervention. Le fait que, dans un pays démocratique, on ne forme pas le citoyen au droit m'a toujours choqué. Dans notre pays, être juriste, c'est un peu être sorcier ou diseur de bonne aventure ! Lorsque l'on est confronté à un problème juridique, on s'adresse à l'avocat, à l'expert ou à l'étudiant en droit avancé ; on va chez eux comme naguère chez le dentiste : avec une grande appréhension. Il faut changer cela !
M. le ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie a estimé nécessaire de développer l'enseignement de l'instruction civique à l'école. Pourquoi ne pas y adjoindre un peu de droit ?
Il me paraît en effet effarant que l'enseignement primaire et secondaire forme des citoyens sans jamais leur expliquer les règles de la société, sans leur dire ce que sont le droit de vote, l'impôt, la sécurité sociale, le mariage, un contrat, tout en leur affirmant que nul ne doit ignorer la loi : nemo censitur ignorare legem. Il y a là une anomalie !
Contrairement à d'autres pays, nous disposons de chaînes de télévision de qualité. Pourquoi ne pas utiliser la télévision pour diffuser d'une façon simple les règles essentielles de la vie en société ?
Je rends hommage aux avocats et aux notaires, qui ont accompli beaucoup d'efforts pour rendre plus claire leur profession, pour donner des consultations, pour accueillir le public lors des séances d'ouverture des tribunaux. Il faudrait généraliser ces initiatives et faire en sorte que la justice soit ressentie beaucoup plus comme un service public à la disposition de la population que comme une institution qui inflige une sanction.
Il y a des progrès à réaliser, et je crois qu'on peut les faire assez facilement : il faudrait ainsi renforcer l'information juridique des citoyens, améliorer l'ouverture des tribunaux, généraliser les portes ouvertes, accueillir, comme dans certains tribunaux, des classes entières, simuler des procès qui correspondent à la réalité française. Il y a là toute une série de programmes à étudier.
Enfin, j'en viens au problème des relations entre les procureurs et le garde des sceaux et, en règle générale, avec le pouvoir exécutif.
Je suis en totale harmonie avec M. Badinter lorsqu'il affirme la nécessité de maintenir le lien entre le Gouvernement - le garde des sceaux, en l'occurrence - et les procureurs.
En revanche, je suis en total désaccord avec lui lorsqu'il souhaite que l'avancement des procureurs échappe complètement à l'intervention du pouvoir exécutif.
M. Robert Badinter. C'est pourtant la condition préjudicielle !
M. Patrice Gélard. La situation qui prévaut en France est le résultat de notre histoire, car, dans beaucoup d'autres pays, les procureurs ne sont pas des magistrats.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Et voilà !
M. Patrice Gélard. Les procureurs sont des fonctionnaires...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
M. Patrice Gélard. ... qui sont chargés de défendre l'Etat, qui sont rémunérés pour cela et dont la carrière est différente de celle des magistrats.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. C'est l'oeuf de Colomb !
M. Patrice Gélard. Notre héritage est différent ; il résulte d'une certaine réaction contre l'Ancien Régime et contre les abus de certains procureurs de cette époque, lesquels obéissaient un peu à la situation que je viens de décrire.
En fait, notre corps de magistrat englobe à la fois les procureurs et les magistrats du siège, dont les tâches sont pourtant totalement différentes. C'est utile, parce que l'on peut faire carrière en étant pendant cinq ans substitut du procureur, puis en devenant magistrat du siège, plus tard encore en retournant au parquet ; ainsi, on peut calculer sa carrière en fonction des avancements que l'on peut espérer, en passant du siège au parquet et vice versa.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Exactement !
M. Patrice Gélard. Ce n'est pas un mauvais système, et je suis partisan de son maintien ; mais j'estime que, à partir du moment où un procureur est là pour appliquer la politique pénale du Gouvernement, selon les termes mêmes de M. Badinter, on ne peut pas accepter que l'avancement soit automatique pour un procureur qui n'obéirait pas à cette politique pénale, mais qui serait soutenu par l'organe indépendant qui statuerait sur son avancement. Je trouve que la situation actuelle est améliorable et qu'il n'est peut-être pas besoin d'une grande révolution, s'agissant des procureurs, parce que le procureur n'est pas un magistrat comme les autres. Il est là, je le répète, pour appliquer la politique pénale du Gouvernement, et c'est d'ailleurs la légitimité de sa fonction.
J'évoquerai maintenant la réforme du Conseil supérieur de la magistrature, qui découle un peu de tout cela et qui est, pour certains, le coeur de la réforme.
On a connu, sous la Ve République, deux conseils supérieurs de la magistrature : le premier en date voyait ses membres choisis de façon quasi absolue par le Président de la République ; le second, issu d'une réforme relativement récente, est constitué de deux chambres, l'une pour le parquet, l'autre pour le siège.
Je suis inquiet du risque d'un passage de la dérive corporatiste à la dérive politique, en l'absence de nombre de précautions, s'agissant de la composition du Conseil supérieur de la magistrature. Le Président Coty s'était déjà soucié, en 1958, de la composition du Conseil supérieur de la magistrature. Il faudra à mon avis faire preuve d'imagination et de consensus sur ce point pour faire en sorte que l'on ne remette pas en cause, quelque temps plus tard, la composition de ce conseil.
En conclusion, madame le ministre, je ne peux pas résister à la tentation de citer le Président de la République s'exprimant devant la Cour de cassation : « Il est inutile de s'attarder sur un constat que personne ne peut sérieusement discuter. Nous n'avons pas su répondre à l'explosion du besoin de justice. Au contraire, nous avons ajouté aux tâches des juges sans ajouter à leurs moyens ; nous avons rendu plus complexes leurs missions par une prolifération de normes parfois incohérentes, souvent imprécises. »
Au passage, madame le ministre, pour faire écho à la phrase de M. le Président de la République, j'évoquerai la commission supérieure de codification, dans laquelle je siège ; cette institution remarquable, présidée par un homme exceptionnel, a un programme dément : il s'agit d'adopter quarante codes dans les années qui viennent ! Vous avez fort bien fait de rappeler qu'il n'y a pas de démocratisation possible de la justice sans codification.
Je voudrais donc que vous insistiez de tout votre poids auprès de M. le Premier ministre pour que les ministères soient dotés du personnel qui leur permette de mener à bien cette tâche. Cette remarque vaut en particulier pour le secrétariat d'Etat aux départements et territoires d'outre-mer qui, malheureusement, ne dispose pas de juristes en nombre suffisant pour nous permettre d'avancer dans nos travaux. Or, nous rencontrons des problèmes concernant les DOM-TOM dans tous les codes. Il nous faut donc les régler, ce qui bloque notre travail de codification.
Mais j'en reviens aux propos de M. le Président de la République : « Il fallait réagir à cette situation alarmiste pour l'équilibre de notre société. Il fallait répondre à l'attente très forte de nos concitoyens. » Je pense que le débat d'aujourd'hui y a fortement contribué. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Hyest.
M. Jean-Jacques Hyest. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, ce débat sur la réforme de la justice est très important.
Il l'est d'abord, madame le garde des sceaux, par le contenu de votre intervention puisque vous nous avez indiqué les grandes lignes d'une réforme susceptible d'améliorer la situation et l'indépendance de la justice, d'accroître ses moyens afin de faire en sorte qu'il y ait une justice pour tous. Je crois que c'est ce qu'attendent nos concitoyens.
Pour ce qui me concerne, j'ai toujours entendu parler de la réforme de la justice. C'est une oeuvre permanente, et de grands gardes des sceaux s'y sont consacrés avec beaucoup d'énergie. Mais il est plus facile, parfois, de réformer les procédures que de réformer les mentalités.
Madame le garde des sceaux, je n'ajouterai pas grand-chose à tout ce qui a été dit, je donnerai simplement quelques exemples concernant la justice au quotidien. Ensuite, je dirai deux mots, bien entendu, de ce qui constitue un grand débat, à savoir l'indépendance du parquet. J'apporterai ma contribution comme tout le monde, car si certaines positions sont très tranchées, d'autres, dont la mienne, sont plus nuancées.
Que signifie la justice dans une petite juridiction quand il y a un juge de l'application des peines à temps partiel et qu'il y a, à côté, un centre de détention de mille détenus ? Rien ! car, en fait, ce pauvre juge ne peut pas remplir sa mission, c'est impossible. On n'a pas adapté les structures, et la cohérence entre des services qui dépendent tous du ministère de la justice n'est pas assurée.
Que signifie la justice quand, dans un tribunal d'une grande ville de France, actuellement, les convocations délivrées par des officiers de police judiaire pour des faits graves - notamment des affaires liées aux stupéfiants - sont faites pour le mois de mai ? Et, quand nous serons au mois de mai, on convoquera alors les gens pour janvier !
M. Philippe Marini. C'est incroyable !
M. Jean-Jacques Hyest. Eh oui ! c'est la réalité d'un certain nombre de juridictions.
Il faut donc, madame le garde des sceaux, même si c'est difficile, réformer la carte judiciaire.
Quant au nombre de magistrats, il est le même en 1998 qu'au début du siècle.
Tous le monde convient que c'est aberrant et qu'aucun service public ne pourrait supporter une telle situation. Or, il faut bien le reconnaître, nous assistons à une judiciarisation croissante de notre société : c'est un mouvement naturel, parce qu'un certain nombre de structures sociales qui permettaient une médiation n'existent plus, et l'on demande au juge de régler un certain nombre de problèmes qu'on ne lui demandait pas de trancher auparavant. Je pense notamment au contentieux familial, qui se développe d'autant plus que, après un divorce, par exemple, la situation des intéressés peut changer, entraînant un retour devant le juge.
Devant ce phénomène, la priorité est donc de donner des moyens supplémentaires à la justice, pour lui permettre d'exercer ses fonctions de manière convenable.
Parallèlement, il n'y a pas d'égalité entre les tâches des juridictions. Certaines juridictions connaissent une telle faiblesse numérique qu'elles ne peuvent plus fonctionner réellement. Quand il y a un seul juge d'instruction dans une juridiction et que ce juge est absent, il n'y a plus d'instruction ! Bien sûr, pour remédier à cela, on a pris un certain nombre de dispositions, et le président de la cour d'appel ou du tribunal de grande instance peut mettre quelques juges à disposition, mais ce n'est pas réaliste : dans un cabinet d'instruction, il faut de la continuité, faute de quoi les instructions ne sont pas bien conduites, et il faut alors les recommencer, ce qui occasionne de grandes pertes de temps.
Certes, j'ai conscience de toutes les difficultés que cela représente, madame le garde des sceaux, parce que tout le monde considère qu'un tribunal est absolument indispensable dans sa ville. On nous parle même d'aménagement du territoire ! Mais il faut faire comprendre à chacun que la justice de proximité consiste quelquefois à implanter un tribunal vingt kilomètres plus loin pour avoir une bonne justice plutôt que d'en avoir un tout près mais qui ne fonctionne pas !
C'est à peu près ce que nous sommes en train de vivre avec la réforme des hôpitaux : mieux vaut, peut-être, regrouper certaines activités pour avoir un meilleur service.
L'égalité existe d'autant moins que l'on n'a pas du tout tenu compte de l'évolution démographique. Ainsi la population de certains départements a doublé, mais, que je sache, pas le nombre de magistrats.
Vous l'avez souligné, comme beaucoup d'intervenants cet après-midi : les magistrats, les greffiers et tout le personnel des juridictions ont fait des efforts considérables de productivité ; ils ont réellement amélioré leurs méthodes de travail, mais nous n'obtiendrons désormais rien de plus dans ce domaine, il ne faut pas rêver, même si des efforts ont été accomplis pour moderniser le fonctionnement des juridictions.
Madame le garde des sceaux, aucune réforme ne pourra intervenir sans moyens, on l'a dit. M. Badinter a ainsi évoqué la somme de 3 milliards de francs.
M. Robert Badinter. Entre 3 milliards et 4 milliards de francs !
M. Jean-Jacques Hyest. C'est tellement vrai qu'on oublie de dire que les services judiciaires représentent non pas 21 milliards de francs, mais 10 milliards de francs. Rapporté au budget de l'Etat, franchement, c'est bien peu ! Un pays digne de ce nom, qui prétend être un pays où la justice est rendue et où les libertés sont assurées, doit fournir cet effort. Certes, le budget de la justice a augmenté de 4 % cette année, mais il doit continuer de croître encre pendant quelques années de manière significative et bien plus importante. Sinon, il n'y aura pas de réforme et l'on continuera à se plaindre des dysfonctionnements de la justice.
S'agissant des problèmes de violence urbaine que notre pays connaît actuellement, nous savons très bien que, dans certaines juridictions, des tensions existent parfois entre les services chargés de l'ordre public et certains parquets. Toutefois, même si les magistrats et le parquet le voulaient, ils ne pourraient pas apporter une réponse à la délinquance des mineurs. Là aussi, madame le garde des sceaux - vous avez peu évoqué cette question aujourd'hui -, il faut trouver de nouvelles réponses plus adaptées, dans la mesure où les mineurs concernés sont de plus en plus jeunes et où ils continuent à aggraver leur situation et celle de leur quartier.
J'en viens à l'indépendance du parquet.
Ce débat, certes intéressant, soulève un problème quand le Gouvernement ou le politique est concerné par les affaires judiciaires : bien souvent, en effet, si l'on a évoqué cette indépendance, c'est uniquement à partir du moment où il y avait des affaires. Je reconnais que ce n'est pas le cas à l'heure actuelle, mais c'est une réelle question.
A ce sujet, si les membres du parquet sont formés comme les magistrats du siège, les fonctions qu'ils sont appelés à exercer sont différentes. Des instructions doivent donc quotidiennement leur être adressées par le garde des sceaux, par l'intermédiaire des procureurs généraux. En effet, dans un certain nombre de cas, et même dans les affaires de violences urbaines, certains parquets ont appliqué leur propre politique, ce qui n'est pas acceptable.
L'un de vos prédécesseurs, madame le garde des sceaux - c'était M. Méhaignerie - avait lui-même instauré l'absence d'instructions. J'avais moi-même été l'auteur d'une proposition de loi visant à interdire de telles instructions - sauf les instructions positives, lorsqu'il s'agit de poursuivre, et ces instructions devaient alors être versées au dossier - ce qui avait constitué un progrès. Mais il ne s'agissait que de quelques cas particulier !
De plus, la réforme récente du Conseil supérieur de la magistrature a apporté au parquets un certain nombre de garanties, ce qui n'était pas le cas avant.
Quoi qu'il en soit, le moins que l'on puisse faire en la matière, c'est que le garde des sceaux puisse faire des propositions. C'est vraiment la limite inférieure au-delà de laquelle on risquerait de tomber dans un système à l'italienne qui, franchement, n'a pas donné des résultats tout à fait probants.
A partir du moment où l'on dit : magistrat égale juge, juge égale indépendant, indépendant égale...
M. Patrice Gélard. Irresponsable !
M. Jean-Jacques Hyest. Si vous voulez : irresponsable, c'est-à-dire à partir du moment où l'on ne peut pas prendre de sanction et où chacun fait ce qu'il veut en fonction de ses sentiments, le système devient extrêmement dangereux.
Dans ce domaine, il faut raison garder. La réforme du Conseil supérieur de la magistrature doit être conduite de telle sorte que l'on ne tombe pas dans le corporatisme, ce qui était peut-être le risque calculé de la réforme de 1995.
Quoi qu'il en soit, les magistrats doivent être plus nombreux, et il faut éviter toute intervention extérieure. Ainsi, accroître le nombre de magistrats ne suffit pas, encore faut-il expliquer comment on les désigne, comment on veille à ce qu'ils soient des personnalités vraiment indépendantes. La nomination des magistrats, en France, qu'ils soient du siège ou du parquet, doit être faite dans la plus parfaite transparence et ne doit pas donner lieu à contestation, comme cela a pu être le cas à certaines époques pour certaines nominations.
Madame le garde des sceaux, je pense que notre débat va au-delà des sentiments personnels. Même si nous avons chacun un passé et des idées sur le sujet, le plus important, à nos yeux, est que l'Etat puisse jouer son rôle parfaitement : les parquets ne doivent pas être totalement étrangers à l'évolution de la vie publique, d'autant qu'ils sont appelés à collaborer avec d'autres services publics.
Vous avez évoqué, à cet égard, la police judiciaire. Or, à côté des services spécialisés de la gendarmerie, les services de la justice au quotidien doivent également répondre à des problèmes de sûreté. Ce n'est pas une question de soumission : tous les officiers de police judiciaire essaient, quotidiennement, de réprimer les faits délictueux, et il faut donc trouver une meilleure articulation avec les services de la justice. Mais peut-être les contrats locaux de sécurité pourront-ils améliorer la situation ! A condition, bien sûr, que la justice s'y associe complètement !... (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste et du RPR, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Dreyfus-Schmidt.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, je suis contraint d'être concis, et c'est évidemment dommage dans un débat d'orientation qui permet de dresser un inventaire général des problèmes qui se posent - et ils sont nombreux !
Je proposerai d'abord des solutions qui ne l'ont pas encore été, et je dirai l'accord du groupe socialiste avec un certain nombre de propos qui ont été tenus, en particulier sur d'autres travées que les nôtres.
Je ne conteste pas le fait que la justice française fait tout ce qu'elle peut et qu'elle est meilleure que beaucoup d'autres. Mais il n'en reste pas moins qu'il y a tellement de choses à faire qu'à mon sens il n'est pas possible de les faire toutes tout de suite. Un débat comme celui-là doit donc permettre de dégager les priorités. En effet, gouverner, c'est choisir, et sans doute faut-il distinguer ce qui est nécessaire, ce qui est possible et ce qui est souhaitable.
Il se dégage ici un certain consensus. Tout à l'heure, je me suis permis d'interrompre un collègue en lui objectant qu'il avait toujours, avec la majorité sénatoriale, voté contre le principe de la présence de l'avocat à la première heure de la garde à vue, de même que, pour beaucoup d'entre eux, la séparation des fonctions entre des magistrats mettant en détention et d'autres qui instruisent.
J'aurais dû, au contraire, me féliciter de voir apparemment un consensus se mettre en place et espérer qu'il perdure. Mais un accord sur les grandes orientations est plus facile à obtenir que quand on entre dans le détail des réformes à apporter.
Le consensus est venu en effet du rapport Truche et du rapport Coulon, dont on retrouve dans vos propositions, madame le garde des sceaux, beaucoup des solutions qui y sont préconisées. Ce débat d'orientation porte, selon votre légitime désir, sur la justice au quotidien, les libertés et le problème du statut du parquet.
J'avoue - pourquoi ne pas vous le dire, car nous sommes là pour nous exprimer en toute sincérité ? - avoir été un peu interpellé dans votre exposé par un problème grammatical.
J'ai toujours protesté, par exemple, contre les communiqués des conseils des ministres qui sont rédigés au futur, quand ce n'est pas au présent, de telle manière que le public croit que les réformes sont déjà faites, alors qu'elles sont seulement proposées au Parlement. J'avoue que je préférerais l'emploi du conditionnel puisqu'il ne s'agit encore que de projets dont il n'est pas certain qu'ils entreront dans les faits.
Justice au quotidien : je n'insiste pas sur les moyens nécessaires. Je pensais tenir exactement les propos qui ont été tenus par M. Gélard : des crédits, il en faut pour le personnel - juges, éducateurs, greffiers - les bâtiments - palais de justice, foyers pour mineurs. En effet, nous sommes bien d'accord pour considérer qu'il faut éviter la prison pour les jeunes délinquants.
M. Philippe Marini. Tout dépend de ce qu'ils ont fait !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Or les foyers existants manquent de places. Nous avons le choix entre, d'une part, les foyers publics qui appliquent le système du forfait et qui ne peuvent accueillir de nouveaux pensionnaires, et, d'autre part, les foyers privés, qui pratiquent le prix de journée, et qui n'ont plus de places disponibles. Il est extrêmement difficile à un juge d'instruction de placer un seul jeune !
N'est-il pas, par ailleurs, contradictoire de vouloir rendre la justice plus accessible et plus rapide, à moins d'y consacrer des moyens considérables ? Ce n'est pas M. Badinter qui me démentira, c'est parce que nous avons su rendre la justice beaucoup plus accessible que le nombre des procès a évidemment beaucoup augmenté.
En ce qui concerne la réforme de la carte judiciaire, proximité et spécialisation sont difficilement compatibles.
M. Jean-Jacques Hyest. Certes !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Faut-il par ailleurs dépénaliser, déjudiciariser, concilier, recourir à la médiation, à la transaction ? J'avoue que, personnellement, je n'y crois pas. Je suis convaincu que c'est souvent un moyen d'allonger des procédures auxquelles on finit tout de même par aboutir ; c'est également dangereux, si le conciliateur n'a pas les qualités juridiques requises et impose de bonne foi aux parties une solution qui lèse l'une d'elles.
Pour rendre la justice, il n'y a rien de tel que des juges. Et des juges, il nous en faut évidemment beaucoup ; les magistrats eux-mêmes réclament qu'il y en ait plus. Ce n'est pas le cas du Conseil d'Etat, par exemple, qui tient à ne pas augmenter le nombre de ses membres, bien qu'ils soient eux-mêmes très souvent absents du Palais-Royal parce qu'ils sont détachés... ailleurs.
En ce qui concerne la procédure civile, le président Coulon propose que l'on augmente le seuil de compétence des tribunaux d'instance, que les tribunaux d'instance puissent ordonner l'exécution provisoire - ils en ont déjà la possibilité, mais elle serait généralisée - c'est-à-dire que l'on arrive encore un petit peu plus au juge unique. Parce que, depuis des années, il a permis de mieux supporter l'augmentation du nombre des procès, la tendance persiste vers sa généralisation. C'est un très mauvais système parce qu'il y a plus de réflexion, de connaissance, de variété de philosophie en trois magistrats qu'en un seul. Il est bien regrettable que l'on y renonce de plus en plus.
Je passe sur la réforme nécessaire de la saisie immobilière, sur la question du maintien ou de la suppression des avoués, et aussi des tribunaux de commerce comme des liquidateurs et administrateurs judiciaires, dont il faut au moins changer profondément le statut, sur la modification de la législation relative aux sociétés commerciales.
S'agissant des tribunaux administratifs - nous les avons déjà évoqués - je pense qu'il s'agit là d'une survivance historique à laquelle nous devrons renoncer un jour ; les magistrats des tribunaux administratifs devront être intégrés dans l'ordre judiciaire. Quand les procédures deviennent les mêmes, la dualité ne se justifie plus ; quand elles restent différentes, c'est tout à fait choquant.
J'en arrive aux libertés et à la procédure pénale.
Tout d'abord, la garde à vue : il y a les lieux et les conditions de la garde à vue. C'est à l'heure du laitier qu'on vient chercher les personnes soupçonnées, qu'on leur passe les menottes, qu'on leur enlève leur ceinture, leurs bretelles, leurs lacets, vous le savez bien, et cela quels que soient les faits et la personnalité de l'intéressé, sans avoir aucune certitude qu'il s'agisse d'un coupable. D'ailleurs, bien souvent, il sera en effet libéré sans qu'il obtienne de réparation ou la réparation intégrale de son préjudice, comme nous l'avons vainement proposé ici-même il n'y a guère, M. Toubon et la majorité sénatoriale l'ayant refusé. Puisqu'elle semble l'accepter aujourd'hui, tant mieux. Dépêchez-vous, madame le garde des sceaux, de nous proposer cette réforme. Il faut profiter de ce consensus !
Ensuite, l'instruction : le rapport Truche envisageait le retour au système de la collégialité en ce qui concerne la détention préventive. Sans doute par manque de moyens, madame le garde des sceaux, vous soulignez seulement la nécessité d'un seul autre magistrat que le juge d'instruction. Nous préférons de beaucoup la collégialité, même s'il est vrai qu'on ne peut pas tout faire à la fois et qu'elle coûte cher.
Sur la procédure accusatoire proposée par Mme Delmas-Marty et sa commission, il y aurait encore beaucoup de choses à dire ; sur la détention provisoire aussi, par exemple en ce qui concerne le débat préalable mis en place à l'initiative de Robert Badinter et sur le rôle du procureur de la République, qui, lors des débats, vient demander l'incarcération devant le juge d'instruction. Les juges d'instruction ne sont pas toujours responsables ! Au contraire, il leur faut bien du courage, dans les tribunaux, pour ne pas répondre à la demande de leurs collègues procureurs de la République.
Il y a également le problème des dates-butoirs qui ne sont pas respectées. En matière criminelle, un mineur de seize ans peut parfaitement, en dépit des dispositions légales, être mis en prison pendant une durée illimitée. Je suis prêt à vous en faire la démonstration quand vous le voudrez, même si les textes fixent la durée de la détention à six mois maximum, exceptionnellement renouvelable. Plus généralement, la loi a beau disposer que la détention provisoire est exceptionnelle - le Sénat l'a inscrit une deuxième fois dans la loi - elle ne l'est toujours pas !
Il y a aussi le problème de la responsabilité de l'ensemble des magistrats, et celui des chambres d'accusation, tuteurs des juges d'instruction, lesquels ne font donc rien sans l'accord de leurs présidents. Comment s'étonner, dès lors, que les chambres d'accusation confirment, dans quasiment tous les cas, les décisions des juges d'instruction ?
Il y a encore le problème de la maîtrise de la police judiciaire, celui de la coopération judiciaire, celui - la question vous a été posée - de l'appel en matière criminelle.
J'en arrive à la question de l'indépendance des magistrats et du statut du parquet.
Il est vrai que des affaires comme celle de l'hélicoptère de l'Himalaya, évoquée déjà, même si elles ne sont pas nombreuses, font un tort considérable à tous - à la justice, au Gouvernement, aux hommes politiques - parce que l'opinion, à juste titre, n'accepte pas qu'il y ait une justice aux ordres et que, selon que l'on est puissant ou misérable, les jugements de cour vous rendent blanc ou noir, ou qu'il n'y ait pas de poursuite.
Ce problème doit être impérativement résolu. A cet effet, une révision constitutionnelle est nécessaire. Sera-t-elle possible ? Je crains que non. J'espère que oui, de tout coeur. Mais elle n'est pas encore faite, et quel devrait être son contenu ?
Il faut, bien sûr, que ne soient plus nommés en conseil des ministres les procureurs généraux et que les autres membres du parquet ne soient plus nommés après simple avis du Conseil supérieur de la magistrature, mais par le Conseil supérieur de la magistrature lui-même et non sur proposition du parquet. A défaut, ceux qui espèrent être proposés ne voudront pas déplaire au Gouvernement ; et s'ils veulent avoir un avancement, ils continueront à être dociles. Il y aurait, certes, un tempérament apporté par le fait que le Conseil supérieur de la magistrature devrait lui-même nommer, mais les éventuels compromis ne seraient pas sains. Enfin, il faut mettre un terme à la possibilité de passer du siège au parquet et réciproquement, comme l'a très bien dit tout à l'heure M. Gélard. D'abord, ce n'est pas le même métier. Surtout, chaque fois qu'un magistrat a des amis au pouvoir, il peut passer au parquet et obtenir ainsi de l'exécutif un avancement qu'il n'obtiendrait pas du CSM, et ainsi de suite. Ce n'est pas ainsi qu'on aura des parquets indépendants !
Quant à la composition du Conseil supérieur de la magistrature, vous nous dites, dans ce débat d'orientation, madame le garde des sceaux, qu'il y aura onze non-magistrats et dix magistrats. Il avait été proposé par la commission Truche sept et six. On verra ! Il faudra que le Parlement en discute et se prononce. La représentation des divers magistrats devrait être suffisante pour que soit respectée leur diversité philosophique et aussi pour que les différents grades soient représentés, la base étant plus largement représentée que les cours d'appel et celles-ci plus largement que la Cour de cassation.
On nous dit que, si leur nombre est au total trop élevé, on aboutira à du corporatisme. Dans certains cas peut-être, mais au moins les magistrats, eux, sont souvent divisés philosophiquement, ce qui n'est pas ou qui pourrait ne pas être le cas des autres.
Pour la nomination des non-magistrats, de part et d'autre, est proposé le système actuel qui prévaut aussi pour le Conseil constitutionnel, c'est-à-dire notamment deux membres - c'était un pour la commission Truche - désignés par le Président de la République, deux par le président du Sénat et deux par le président de l'Assemblée nationale. Cela peut donner pendant trente ans, comme cela fut le cas pour le Conseil constitutionnel, des personnes ayant la même origine politique et la même philosophie.
Ce même système a été étendu au Conseil supérieur de l'audiovisuel. Il donne en tout état de cause une prime au Sénat, c'est-à-dire à la droite, puisque, sauf modification de son mode de scrutin, il ne peut être que conservateur avec le risque, je le répète, qu'il en soit de même pour neuf membres non magistrats si le Président de la République et celui de l'Assemblée nationale sont de la même tendance. Il faudrait sans doute trouver d'autres solutions, mais lesquelles ? M. Haenel nous a proposé, je crois, que ces membres soient nommés par les deux tiers de l'Assemblée nationale.
M. Guy Allouche. Ah !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Peut-être pourraient-ils être désignés à l'unanimité du bureau de l'Assemblée nationale ou ses dix-neuf vingtièmes. Pourra-t-on se mettre d'accord sur ce point ? Je l'ignore. A défaut, je le répète, la situation actuelle ne serait guère améliorée.
J'en viens à l'indépendance du parquet. L'idée de départ était de couper le cordon dit « ombilical ». Ce fut la thèse du Président de la République. L'ancien maire de Paris, constatant que nombre de ses amis, comment dirais-je, voyaient leur innocence mise en cause, s'est préoccupé du respect de la présomption d'innocence.
M. Pierre Fauchon. Il n'y avait pas que ses amis, il y avait aussi les vôtres !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Puis il a constaté, c'est lui qui l'a dit, que « les procureurs n'obéissent plus » et qu'en conséquence il n'y avait pas d'inconvénient à leur donner l'indépendance.
Je dois préciser que, nous aussi, nous l'avons prévu dans notre programme électoral parce que nous savons qu'à juste titre l'opinion ne supporte plus l'étouffement de poursuites contre les uns et l'acharnement contre les autres. On parle toujours de l'hélicoptère, mais il y a beaucoup d'autres cas similaires.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Il faudrait peut-être aussi en parler !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Je peux vous donner la liste de celles que je connais, mais il y en a beaucoup d'autres que je ne connais pas.
Nous avons réclamé, nous aussi, l'indépendance du parquet. Puis la commission Truche a fait remarquer la nécessité d'une politique pénale, notamment nationale - ce qui nous a été dit tout à l'heure, y compris par un ancien garde des sceaux qui sait de quoi il parle - tenant éventuellement compte des circonstances particulières.
Vous nous dites que le garde des sceaux donnera des instructions générales et non pas individuelles. Certes, mais quand M. Méhaignerie a proposé et obtenu la modification de l'article 36 du code de procédure pénale pour faire en sorte que toutes instructions du garde des sceaux aux membres du parquet soient écrites, nous lui avons opposé que le téléphone existe ; c'est toujours vrai. Il faut donc trouver une autre solution, et je vous la proposerai dans un instant.
Vous nous proposez cependant, madame le garde des sceaux, que tous les citoyens puissent exercer un recours contre les classements sans suite et que le Gouvernement puisse lui-même agir directement.
Madame le garde des sceaux, je vous propose de mettre dès maintenant en chantier ces deux réformes et de les présenter au Parlement sans attendre une éventuelle réforme de la Constitution, car elles constitueraient d'ores et déjà un très grand progrès.
Quant à la solution - car il n'y en a qu'une - c'est, comme dit le dicton, la révolution : il faut non pas couper le lien, mais le renforcer. C'est le parquet dans sa nature et, bien entendu, dans ses compétences qu'il faut modifier.
Je sais bien que vous avez dit devant l'Assemblée nationale, madame la ministre, que la séparation du parquet et du siège n'a été proposée jusqu'à présent par aucun parti politique et qu'elle n'a pas été retenue par la commission de réflexion présidée par le premier président Truche.
Mais, depuis, le Président de la République, devant la Cour de cassation, a dit : « Il nous faut évaluer sereinement toutes les conséquences des diverses solutions possibles, qu'il s'agisse du maintien comme de la suppression du principe hiérarchique, voire, comme le suggèrent ici ou là des voix autorisées, de la séparation du siège et du parquet... »
Pour une fois, le Président de la République est donc d'accord avec moi et moi avec lui. Ma voix, même non « autorisée », se joint à cette suggestion, car c'est la seule solution.
Dans ce cas, il n'y aurait plus d'inconvénients mais seulement des avantages à ce que le parquet obéisse, à ce qu'il existe un lien hiérarchique entre lui, d'une part, le Gouvernement et le garde des sceaux, d'autre part, les membres du parquet étant les porte-parole du Gouvernement, leurs décisions, en matière de poursuites et de non-poursuites étant contrôlées par les magistrats du siège, qui resteraient les seuls magistrats, étant entendu que possibilité serait ouverte aux actuels membres du parquet d'opter pour le siège et de rester magistrats.
Les membres du parquet seraient alors, comme les préfets, révocables ad nutum par le Gouvernement, mais, en compensation, ils bénéficieraient, comme eux, d'un statut particulier, avec congés spéciaux, etc.
Mais la séparation, nous la voudrions complète, c'est-à-dire que nous souhaiterions que les membres du parquet et du siège ne fréquentent pas la même école et qu'ils n'occupent pas dans le même palais de justice des bureaux voisins des seuls magistrats restants, des magistrats dits « assis » ou « du siège ».
En effet, je l'ai dit tout à l'heure, lorsque le procureur prend, devant un juge unique, des réquisitions, lorsqu'il demande au juge d'instruction d'incarcérer un justiciable, il faut que le juge unique - et le juge d'instruction en est un - soit courageux pour opposer un refus à son collègue, qui est peut-être son ami d'école, qui a, en tout cas, son bureau à côté du sien et qu'il voit tous les jours.
Il faudrait que ces « avocats de la République » aient leur siège à l'extérieur des palais de justice, n'aient plus la même tenue que les magistrats et qu'enfin la fameuse « erreur du menuisier » dénoncée par Moro-Giafferi soit réparée, c'est-à-dire que les membres du nouveau parquet rejoignent le parquet qu'ils n'auraient jamais dû quitter, sur le même plan et à égalité avec les avocats.
On nous oppose qu'il y a des traditions contraires. Si l'on ne s'en délivre pas, il n'y aura pas de réforme symptomatique.
Je conclus : il faut une révision constitutionnelle ; elle dépend du Président de la République, elle dépend du Sénat.
M. Jacques Larché, président de la commission des lois. Non !
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Nous verrons si elle est possible et quelle réforme le serait par ce biais.
Dès maintenant, madame le garde des sceaux, vous pouvez proposer au Parlement l'adoption du recours des citoyens contre les classements sans suite et l'action directe du Gouvernement devant les juridictions.
Cela étant, il restera tout de même un cordon à couper, si vous me permettez ce très mauvais jeu de mots, c'est le Grand cordon. (Sourires.) Les parlementaires ne peuvent pas recevoir de distinction, et c'est très bien ainsi. Je pense depuis très longtemps qu'il devrait en être de même des magistrats. C'est aussi une condition de leur indépendance. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. Michel Charasse. Quel terrible coup de poignard final ! (Nouveaux sourires.)

(M. Gérard Larcher remplace M. Paul Girod au fauteuil de la présidence.)

PRÉSIDENCE DE M. GÉRARD LARCHER
vice-président

M. le président. La parole est à M. Marini.
M. Philippe Marini. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, il est clair que, dans notre société, la demande de justice, la demande d'arbitrage juridique ne fait que croître. La place de la justice au sein de nos institutions mérite toute l'attention du Parlement.
Nous avons abordé, les uns et les autres, bien des sujets et nous pouvons certainement nous accorder sur quelques principes, même si nos avis vont inévitablement diverger sur un certain nombre de points. En particulier, nous pouvons nous accorder pour estimer que la justice doit être mieux considérée et doit disposer de plus de moyens.
Il est clair que les efforts de formation initiale, les efforts de spécialisation des différentes filières de magistrats doivent être poursuivis.
Bien des contentieux spécifiques représentent un défi pour les cours, pour les tribunaux et pour la magistrature d'aujourd'hui. Je pense, en particulier, aux affaires, à la grande délinquance financière. Ces contentieux impliquent des moyens croissants que les magistrats ne sont pas nécessairement formés pour appréhender ; de plus, les cours et les tribunaux ne disposent pas assez fréquemment de ces nouveaux moyens.
La magistrature est assurément confrontée, comme l'ensemble des corps de l'Etat, à une évolution et à des besoins auxquels elle doit être en mesure de faire face.
Mais il est clair - et je crois que, sur ce point aussi, un accord général se dégage - que nous raisonnons tous en termes d'autorité judiciaire et non pas de pouvoir judiciaire. Il est bien évident également que la légitimité du rôle social des magistrats et de la justice est fondée sur le pouvoir démocratique, ainsi que cela a été dit, de différentes façons, par tous les intervenants qui se sont succédé cet après-midi à la tribune.
La situation dans laquelle se trouve notre justice implique assurément de clarifier et de pérenniser, pour une longue période, ses relations, d'abord, avec le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, ensuite avec la société elle-même et, enfin, avec les systèmes économiques et l'entreprise.
Pour ce qui est de la place institutionnelle du corps judiciaire, nous aurons à prendre connaissance, madame le garde des sceaux, des propositions qui seront formulées en définitive en ce qui concerne, notamment, le positionnement et la fonction des parquets.
Pour ma part - je crois pouvoir traduire une position qui est très générale au sein de notre groupe - je suis fort attaché à l'unicité de la politique pénale et au fait que seul le Gouvernement issu de nos institutions démocratiques est légitime pour fixer et pour faire appliquer cette politique.
Il n'en reste pas moins que certains contentieux, en particulier ceux qui mettent en cause des élus, nécessitent des moyens de traitement spécifiques, de telle sorte que le soupçon disparaisse de tous les commentaires, de toutes les appréciations. En effet, cette suspicion ne peut que nuire à notre démocratie et renforcer des réactions émotionnelles, irrationnelles, qui minent la confiance de nos concitoyens dans les corps politiques issus des élections, dans les institutions de la République.
S'agissant des relations des corps judiciaires avec la société, madame le garde des sceaux, il faudra traiter, parmi bien d'autres, un problème qui est évident aujourd'hui pour tous les élus que nous sommes et que nous constatons dans nos communes, dans nos départements. Je veux évoquer les règles trop dissemblables de procédure et de traitement au fond envers les délinquants mineurs et les délinquants majeurs.
Il n'est pas contestable que l'on doive avoir une approche plus éducative pour les mineurs que pour les autres ; cela va de soi, et c'est le principe fondamental de la fameuse ordonnance de 1945, dont nous débattons très souvent. Il n'en reste pas moins que, lorsque l'on est confronté à de véritables problèmes d'insécurité d'ordre public et que l'on doit trouver des solutions pour un ensemble de personnes - d'une part, des mineurs et, d'autre part, des majeurs - le fait que les contentieux soient rattachés à des parquets différents, siégeant dans des villes différentes, appliquant des politiques pénales qui peuvent être dissemblables et reposer sur des dispositions juridiques de nature différente, voire divergeante, renforce ce sentiment confus et latent d'insécurité et cette croyance de beaucoup de nos concitoyens en une incapacité de la justice à résoudre leurs problèmes.
Il s'agit là d'un sujet essentiel dont nous ne ferons pas l'économie, quelles que soient les orientations politiques ou philosophiques qui peuvent être les nôtres et qui, par définition, sont dissemblables.
Enfin, madame le garde des sceaux, je souhaiterais insister sur les problèmes auxquels nous nous heurtons, notamment depuis quelques années, du fait des incompréhensions multiples qui sont apparues et qui ont, hélas ! prospéré entre le monde de la justice et celui de l'entreprise.
Il a été dit tout à l'heure par l'un de nos collègues qu'une oeuvre de perfectionnement législatif ou de réforme était à entreprendre en ce qui concerne le droit commercial, et sans doute, plus particulièrement, dans ses aspects relatifs aux sanctions.
Il me semble utile d'insister sur l'un de ces aspects, qui touche les institutions judiciaires et, plus précisément, le mode de fonctionnement et le devenir des juridictions consulaires, en d'autres termes des tribunaux de commerce.
Je suis attaché à ces juridictions et au principe électif. La justice des commerçants par leurs pairs est un principe multiséculaire qui a fait ses preuves et qui doit demeurer présent dans nos institutions.
Cela dit, nous savons bien que la carte des juridictions consulaires est aujourd'hui très inégalitaire de par l'importance variable des ressorts et, sourtout, de par les moyens juridiques et le degré de formation juridique que peuvent avoir les magistrats consulaires eux-mêmes.
Ainsi, on aboutit à des justices qui sont différentes selon les lieux et qui peuvent parfois être trop dépendantes du parquet ou, ce qui est encore plus grave à mes yeux, de mandataires ou d'auxiliaires de justice. Car ce sont souvent eux qui ont une réelle compétence juridique, notamment en matière de droit des procédures collectives.
Si l'on veut préserver - et sans doute est-ce nécessaire pour la vie du tissu économique - l'institution consulaire, il faut, madame le ministre, la réformer.
Il faudra sans doute envisager des regroupements de juridictions, sans pour autant - c'est toute la difficulté - rompre avec la nécessaire justice de proximité.
Mais sans doute faut-il aussi ou faudra-t-il également envisager un jour un certain mixage entre les magistrats professionnels et les magistrats élus. A la vérité, nous savons que ce système fonctionne en d'autres lieux, par exemple dans les conseils des prud'hommes, où des élus siègent au côté d'un magistrat départiteur qui dit le droit et qui les aide dans leurs raisonnements juridiques, dans la formulation des jugements.
Madame le ministre, ce n'est certes pas un sujet simple, et l'on peut s'attendre à toutes sortes de manifestations traditionnalistes et corporatives en une telle matière. Mais je pense que la rénovation du droit de l'entreprise et la volonté d'établir des relations plus naturelles entre l'entreprise et la justice impliquent que l'on réfléchisse à cette question, que l'on engage les consultations nécessaires et que l'on ait une vue d'ensemble du sujet pour rénover, réformer, préserver et pérenniser l'institution consulaire multiséculaire.
Sans doute faut-il, dans cette oeuvre de rénovation, veiller à ce que chacun reste à sa place, en particulier à ce que les auxiliaires de justice, les mandataires, les représentants des créanciers exercent leur métier en bons professionnels, mais dans un climat de compétition et sans que le recours à tel ou tel soit imposé par les habitudes, par les bonnes relations ou par les contours des ressorts territoriaux de la justice consulaire.
Madame le garde des sceaux, si vous souhaitez développer les idées qu'il vous est arrivé d'esquisser en ce domaine, je les écouterai avec intérêt.
Il me semble que, dans un secteur comme celui-ci, il doit être possible d'envisager des réformes raisonnables, qui puissent être réalisées pour le bien des entreprises et pour le bien de la justice tout à la fois, sans que l'on soit amené à évoquer à tout propos des oppositions de nature politique ou idéologique.
Il n'en reste pas moins qu'en bien d'autres domaines concernant la politique de la justice et les aspects institutionnels de cette politique notre groupe ne peut partager certaines des options que vous avez évoquées.
Quoi qu'il en soit, la réflexion à laquelle vous nous avez conviés cet après-midi était nécessaire dans l'état actuel de notre société et, plus particulièrement, de notre justice. ( Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE. )
M. le président. La parole est à M. Charasse.
M. Michel Charasse. D'abord merci, madame le garde des sceaux, pour l'organisation de ce débat sur la réforme de la justice utile et indispensable car elle touche à la République, à l'Etat, à la souveraineté qui, depuis la Révolution, relèvent de la représentation nationale. Il est donc bon que nous puissions en parler un peu en amont, car le traumatisme laissé dans la société française par le comportement odieux des parlements de l'ancien régime était tel - il suffit de lire les cahiers de doléances, d'entendre Voltaire parler des « persécuteurs et des barbares » - que la justice a occupé de longues heures de débats dans les jeunes assemblées de la Révolution, dès 1789 et 1790, avec la Déclaration des droits et la loi d'organisation judiciaire, qui ont abouti à un strict encadrement de l'autorité judiciaire dont il a été entendu définitivement depuis une centaine d'années que, non élue, elle n'était pas un pouvoir exprimant la souveraineté nationale.
Mais, mes chers collègues, ne nous trompons pas de débat. En l'état, il ne s'agit pas de prendre encore parti, pour l'instant, mais d'aider le Gouvernement à nourrir ses propres réflexions par nos observations et nos propositions, comme viennent de le faire mes amis Robert Badinter et Michel Dreyfus-Schmidt.
Votre réforme vise tout d'abord à appliquer enfin plusieurs grands principes fondamentaux essentiels mais restés plus ou moins lettre morte pendant plus de deux cents ans.
Il faudrait être un républicain bien sourcilleux - ou bien grincheux - pour ne pas souscrire à votre volonté de rendre la justice plus accessible, plus rapide et répondant au besoin de sécurité : après tout, ce n'est que l'application de l'article 20 de la loi de 1790, qui prescrit une justice « plus simple, plus expéditive et moins coûteuse », et du rapport de Nicolas Bergasse du 17 août 1789 sur la sécurité et la force publiques.
Qui ne souscrirait non plus à votre volonté de garantir enfin la présomption d'innocence et d'interdire l'arrestation arbitraire, tous principes énumérés à l'article 7 de la Déclaration de 1789 et à l'article 66 de notre actuelle Constitution.
Qui ne souscrirait encore à vos intentions sur la responsabilité des magistrats, exigée par les cahiers de doléances et inscrite à l'article 15 de la Déclaration de 1789, pour que les poursuites disciplinaires, pénales ou civiles ne soient plus aussi rares et aussi dangereuses pour les plaignants.
J'espère que vous trouverez - et que Gouvernement et majorité vous aideront - les moyens de vos intentions, qui ne sont pas tous budgétaires, contrairement à ce que paraissait croire tout à l'heure mon ami Robert Badinter, tant s'en faut, et que, par exemple, on trouvera enfin le moyen de contraindre les juges à admettre que la tortute a été supprimée avant la Révolution, contre l'avis des juges de l'époque d'ailleurs, et que le sadisme, le chantage et la vengeance que constitue trop souvent la détention provisoire sont incompatibles avec l'oeuvre de justice dans la République.
Si ces bonnes intentions n'aboutissent pas, alors il faudra avouer qu'elles n'ont été qu'un habillage sympathique pour nous faire avaler le reste ! Mais je ne pense pas, madame le garde des sceaux, que ce soit votre volonté. J'en suis même sûr.
Le reste, mes chers collègues, ce sont les conséquences de l'indépendance du parquet, même inspirée par les meilleures intentions du monde et assortie de garanties pour la souveraineté nationale, le suffrage universel, l'équilibre des pouvoirs, l'autorité de l'Etat et la liberté, indépendance que d'ailleurs l'énorme majorité des intéressés, curieusement, n'a jamais revendiquée.
Dans ce domaine de la justice, les assemblées révolutionnaires ont jeté les bases de notre organisation judiciaire démocratique en s'inspirant des meilleurs penseurs du temps.
Sur la justice en général, c'est Montesquieu qui donne le ton, l'un de nos collègues le rappelait tout à l'heure : « Les juges de la nation ne sont, comme nous l'avons dit, que la bouche qui prononce les paroles de la loi ». Notre collègue n'est pas allé jusqu'au bout de la citation ; je la terminerai : « ... des êtres inanimés qui n'en peuvent modérer ni la force, ni la rigueur. Des trois puissances dont nous avons parlé, celle de juger est en quelque façon nulle. »
Ce sont aussi la Déclaration de 1789 et la loi de 1790 toujours en vigueur, qui organisent la séparation des pouvoirs et subordonnent le juge à la loi, l'obligeant même - c'est l'article 12, toujours en vigueur donc - à solliciter le corps législatif pour l'interpréter.
Sauf dans deux ou trois constitutions peu ou pas appliquées, la justice n'a jamais été et ne peut être un pouvoir, et je vous remercie de l'avoir rappelé, madame le garde des sceaux. Sauf que, lorsque vous dites qu'elle a « des pouvoirs », je vous réponds amicalement, bien sûr : non ! En France, les pouvoirs sont réservés aux élus, et la justice ne peut avoir, à votre choix, que des compétences, des attributions ou des prérogatives.
Sur le parquet, c'est Thouret qui qualifie ses membres le 4 août 1790, « d'agents du pouvoir exécutif dans l'ordre judiciaire », tandis que Thiessé rappelle au Tribunat que, le peuple ayant tranché, il n'est plus permis - au tribunat - « d'examiner » si cette « agence du Gouvernement doit être indépendante ».
Depuis cette époque, tous nos grands textes ont confirmé que le pouvoir exécutif est seul responsable de l'action publique et que le procureur - sorte de préfet avec moins de risques de carrière - requiert au nom de la loi, qu'il applique par délégation du Gouvernement auquel il est subordonné.
Sauf si je n'ai rien compris, il n'est pas encore question d'inamovibilité des parquetiers, cette invention de Louis XVIII tellement contestée par les démocrates puisqu'on vérifiait la fidélité des magistrats à la monarchie avant de la leur octroyer au bout de cinq ans. Mais rassurez-vous, mes chers collègues : si ce n'est pas aujourd'hui, cela risque d'arriver demain, lorsqu'une campagne de presse traînera dans le ruisseau les premières propositions de nomination formulées par le garde, puisque nous légiférons désormais par référence à ce que nous ordonnent les journaux et les humeurs de leurs rédacteurs !
Mais comment les procureurs seront-ils subordonnés, comme tous les autres fonctionnaires, si leur nomination échappe à celui qui les commande et au nom duquel ils s'expriment ?
Au fond, ce n'est pas le problème de la nomination qui est préoccupant, c'est de savoir comment cela fonctionne, et c'est bien ce qu'ont dit très clairement tout à l'heure, mes amis Robert Badinter et Michel Dreyfus-Schmidt.
Outre qu'il faudra absolument trouver une majorité au Parlement et à Versailles pour modifier les articles 13, 20, 21 et 65 de la Constitution, que mettra-t-on dans la loi pour assurer la loyauté républicaine des parquetiers et les contraindre à obéir à celui qui ne les nommera plus, bref pour qu'ils ne soient pas les électrons libres de l'administration française ?
Pour l'instant, ni vous ni nous ne savons comment faire. Et le comportement insolent, provocateur, humiliant pour vous et pour l'Etat - je vous le dis amicalement - du procureur de Strasbourg, que vous avez pourtant aujourd'hui le pouvoir de suspendre et de poursuivre en révocation, nous donne une idée de la suite, au point que je me suis demandé si les parquetiers n'avaient pas conquis par surprise, la nuit de la Saint-Sylvestre, leur indépendance sans s'occuper de notre consentement. Bref, je crains le pire...
On nous dit : « Mais ils recevront des instructions générales » ! La belle affaire, quand on sait qu'elles sont empilées en vrac dans un coin du palais, que personne ne les regarde jamais et qu'on ne voit pas quelle loi pourrait imposer leur lecture régulière.
Qu'arrivera-t-il lorsqu'un procureur, par erreur ou par conviction, parce qu'il est pacifiste, contre l'avortement anti ou pro-écologiste, révisionniste, favorable à Touvier, hostile aux étrangers, adversaire de l'Europe, militant politique ou syndical - ah ! le syndicalisme dans la magistrature ! - refusera sciemment d'appliquer la loi dans le sens prescrit par vos instructions générales ? Le garde pourra agir de son côté ? Mais comment savoir sans espion ou mouchard dans la place ? Et quelle humiliation pour l'Etat d'être contraint d'ajouter une requête ministérielle - pauvre petit lit de justice sans la flagellation de Louis XV ! - à celle du procureur, de placer le ministre sur le même plan qu'un fonctionnaire et de voir sa démarche vite contestée dans son principe même et, finalement, peser moins lourd devant les juges - qui n'aiment pas beaucoup ceux qui ont la confiance du suffrage universel, et vous en faites partie - que celle du procureur, pour peu que celui-ci ait eu l'habileté d'organiser préalablement la campagne de presse adéquate !
Situation inconfortable - remontrance ! - pour le garde, pour vous, madame le garde des sceaux, quand la thèse du procureur l'emportera contre la sienne ! Et que dire du cas où le garde devra aller mendier - convoqué, assis sur la sellette ? - l'autorisation d'agir auprès de la Cour de cassation, subordonnant ainsi la souveraineté nationale au bon vouloir d'un petit jury d'agents publics non élus qui permettra peut-être au siège - comble de l'horreur, mais nouvelle conquête sur la souveraineté nationale ! - de tirer un trait sur la séparation des poursuites et du jugement et de subordonner l'action publique au bon vouloir d'une instance de jugement ? Tout cela me paraît dégradant et indigne de la République et de l'Etat, et mérite un peu de réflexion.
Je vous rassure, mes chers collègues : après deux ou trois camouflets bien « touillés » par deux ou trois campagnes de presse, le garde, ridiculisé, n'osera plus user de ses pouvoirs, qui tomberont vite en désuétude. Mais il restera quand même, face au peuple, croyez-moi, le premier responsable de toutes les erreurs de la justice et de toutes les injustices de ses jugements.
Et dans les cas extrêmes où l'ordre et la sécurité publics - une ville à feu et à sang, une prise d'otages avec un avion détourné, ce dont parlait Robert Badinter tout à l'heure, et d'expérience ! - la sûreté intérieure ou extérieure - comme l'affaire Gordji - la défense, la politique étrangère, la paix, la guerre seront en jeu, c'est le parquet seul qui appréciera, sans disposer de tous les éléments de la politique du Gouvernement, sans être en charge des grands intérêts nationaux et sans en avoir la même appréciation que les pouvoirs constitutionnels, qui pourra avoir envie de jouer avec le feu, de faire la politique étrangère à la place de l'exécutif et d'ajouter quelques difficultés au Gouvernement ? Quelle aventure, mes chers collègues, pour la nation, si elle doit devenir impuissante, menacée, ridiculisée à la face du monde par les exploits d'un « petit juge » !
Madame le garde des sceaux, vous devrez trouver une majorité pour modifier l'article 21 de la Constitution sur l'exécution des lois - mes amis l'ont dit et je le répète. Car vous ne pouvez pas priver le Gouvernement de ses pouvoirs constitutionnels par de simples modifications du code de procédure pénale.
Madame le garde des sceaux, les principes républicains exigent donc, à mon avis, le maintien de toutes les instructions générales - pas de problèmes ! - mais aussi individuelles aux parquets, dans le seul intérêt de la loi, mais on peut ajouter : à la condition que la Chancellerie les rende publiques aussitôt pour que les choses soient claires pour tout le monde, sauf dans quelques cas sensibles touchant à nos grands intérêts nationaux. Et les parquetiers doivent pouvoir continuer - cela n'a pas été évoqué - à solliciter l'avis technique du garde en cas de difficultés juridiques complexes.
On nous dit aussi : « Mais la magistrature sera responsable de ses actes. » Chapeau, madame le garde des sceaux, chère amie, si vous arrivez à répondre enfin à cette éternelle question de Juvenal : « Quis custodiet custodies ? »
Là encore, vous n'échapperez pas à une réforme constitutionnelle et le système ne sera crédible que si les magistrats ne se jugent plus entre eux, lorsqu'ils acceptent de se juger ! Cela veut dire un Conseil supérieur au disciplinaire, avec une nette majorité de non-magistrats, et la Cour de justice de la République pour les crimes et délits accomplis par les magistrats, ceux-ci étant minoritaires dans les commissions des requêtes et d'instruction.
Franchement, la mise en cause permanente par n'importe quel fou, obsédé ou maniaque, du prestige, de la sérénité et de l'autorité des magistrats devant des commissions locales où aboutiront toutes les rancoeurs et toutes les petites vengeances ne me paraît pas être votre meilleure idée !
Madame le garde des sceaux, mes chers collègues, craignons les débordements qui nous feront regretter ce qui peut apparaître, dans l'histoire de la République et faute de prudence extrême de notre part, non comme une audace du droit et une avancée de la liberté, mais comme une faiblesse coupable et finalement criminelle de la nation et de l'Etat cédant à la mode d'une opinion fluctuante et mal informée. Certes, les Français s'intéressent à la justice, mais surtout aux millions d'affaires de tous les jours qui concernent les plus humbles, ensuite seulement à la petite dizaine de dossiers qui mobilisent les médias et qui font les délices et les tirages des salles de rédaction.
Puisque vos résolutions ne sont pas encore arrêtées, d'où ma liberté d'expression, et que vous avez cité Portalis à l'Assemblée et Beccaria ici, puis-je me permettre de vous suggérer, madame le garde des sceaux, de méditer les quelques paroles qui vont suivre, puisées aux meilleurs sources de l'histoire de la République.
Voici ce que dit Bergasse, dans son rapport du 17 août 1789 à la Constituante :
« Le pouvoir judiciaire sera donc mal organisé s'il dépend dans son organisation d'une autre volonté que de celle de la nation et s'il est la propriété du juge qui l'exerce.
« Il sera mal organisé si les juges ne répondent pas de leurs jugements.
« Il n'est aucun pouvoir public qu'il faille limiter avec plus d'exactitude que celui-là. Il n'en est donc aucun qu'il convienne d'organiser avec une prudence plus inquiète et des précautions plus scrupuleuses. »
Voici ce que dit Thouret, le 24 mars 1790, devant l'Assemblée, lors de la discussion de la loi du mois d'août :
« Il n'y a pas de corps dont l'esprit et la hardiesse soient plus à craindre que ces corporations judicaires » - à l'époque non encore syndiquées ! - « qui ont érigé en principes tous les systèmes favorables à leur domination, qui ne pardonnent pas à la nation elle-même de reprendre sur elles l'autorité dont elles ont joui et qui ne perdront jamais ni le souvenir de ce qu'elles ont été, ni le désir de recouvrer ce qui leur est ôté. »
C'est Condorcet qui leur répond en écho, le 6 juillet 1792 - Robert Badinter aurait pu le citer, car il le connaît mieux que moi :
« A peine quelques mois se sont écoulés depuis que la loi a fixé les limites des pouvoirs et déjà nos juges transgressent les limites. Ils sont déjà prêts à recréer, sous des formes judiciaires, les lettres de cachet et les bastilles. De juges des citoyens, ils s'érigent en juges des pouvoirs politiques. »
Puis-je ajouter que Jaurès délivrait il y a environ cent ans aux socialistes cette règle de conduite générale et absolue : « Le socialisme, c'est la République jusqu'au bout. »
Et je vous dispense, madame le garde des sceaux, à la fois par affection et par amitié, du testament politique prononcé par celui qui fut notre maître, le président François Mitterrand, au dernier conseil des ministres qu'il a présidé en mai 1995 ; certains ici s'en souviennent parfaitement, ce testament était consacré, pour les trois-quarts, à la prudence nécessaire dans la réforme de la justice.
Un dernier mot, mes chers collègues : je souhaite qu'à l'occasion de ce prochain débat nous gardions à l'esprit que l'indépendance n'est qu'une affaire de qualité de courage et de conscience - d'autres collègues l'ont dit avant moi - qu'aucune loi ne pourra jamais assurer et que nous sachions que l'Etat, sans lequel il n'y aurait ni paix publique, ni liberté, a lui aussi droit à sa part de justice : c'est le sens de l'Etat, qui devrait être enfin enseigné aux magistrats et inscrit parmi leurs obligations professionnelles. (Applaudissements.)
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le garde des sceaux.
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, à cette heure, je ne pourrai malheureusement pas répondre à toutes les très intéressantes observations et remarques que les uns et les autres ont bien voulu formuler au cours de ce débat sur la réforme de la justice.
J'ai trouvé, dans les différentes interventions, matière à réflexion complémentaire et, quelquefois, je dois le dire, des idées et suggestions qui m'ont paru nouvelles par rapport à toutes celles que j'avais pu entendre jusqu'à présent.
Je voudrais, aussi brièvement que possible, revenir sur quelques points qui me paraissent particulièrement importants.
A M. le président Larché, qui a évoqué d'emblée la justice administrative, je tiens à dire que je n'oublie nullement celle-ci. D'ailleurs, deux de mes déplacements prochains concerneront précisément cette juridiction.
De toute façon, comment pourrait-on l'oublier ?
D'abord, elle sait se rappeler à notre attention par son concours reconnu à l'évolution du droit français et du droit international.
De plus, elle exerce, elle aussi, une mission constitutionnelle, reconnue comme telle par le Conseil constitutionnel.
A cette mission constitutionnelle s'ajoute une autre mission éminente : faire en sorte que l'Etat s'applique à lui-même le droit, et d'abord dans ses composantes d'autorité, qu'il s'agisse de la police, de l'armée, du fisc, de l'urbanisme, etc. Mais je n'aurai garde d'oublier, particulièrement dans cette enceinte, sa mission de contrôle de légalité des décisions des collectivités locales.
La justice administrative participe aussi, dans un dualisme original, à la fonction exécutive par ses attributions administratives, au Conseil d'Etat mais aussi dans les cours administratives d'appel et dans les tribunaux administratifs.
Au demeurant, j'ai préparé ce débat avec des membres de la justice administrative, et j'ai demandé au vice-président du Conseil d'Etat de faire en sorte que celle-ci ne reste pas à l'écart de la réforme de la justice que je souhaite promouvoir.
Il convient en effet, au premier chef, que le Conseil d'Etat adopte des procédures d'urgence. Il en existe déjà devant la juridiction administrative, notamment des procédures de référé et de sursis à exécution des décisions administratives. Mais ces procédures sont trop rigides et, souvent, très difficiles à mettre en oeuvre.
C'est pourquoi le Conseil d'Etat a créé, à ma demande, un groupe de réflexion sur les moyens de rationaliser ces procédures d'urgence, afin que soit notamment instituée une véritable procédure de référé, comme il en existe devant le juge civil.
Si une telle procédure est mise en oeuvre, je pense que nous ne verrons plus jamais un cas semblable à celui que vous avez évoqué, monsieur Larché, le cas de cette dame qui a introduit un recours en 1990 et qui a dû attendre 1997 pour que le jugement soit rendu.
Vous avez également évoqué, monsieur le président, la question de l'exécution des décisions de la justice administrative.
La loi du 8 février 1995 a, vous le savez, profondément transformé la procédure d'exécution : alors que celle-ci était concentrée au Conseil d'Etat, elle a été décentralisée devant tous les tribunaux administratifs et les cours ; le législateur a donné au juge administratif un pouvoir d'injonction et d'astreinte pour que les décisions soient effectivement appliquées.
Cette réforme donne, je crois, d'assez bons résultats.
S'agissant des recours abusifs, il est effectivement nécessaire de les empêcher. D'ores et déjà, le juge administratif peut prononcer des amendes allant jusqu'à 20 000 francs. Le Conseil d'Etat a institué une procédure d'admission des pourvois en cassation que beaucoup de juridictions pourraient lui envier. Je m'en suis d'ailleurs également entretenue récemment avec le vice-président du Conseil d'Etat.
Faut-il aller plus loin, au point de décourager les justiciables, au point de faire obstacle au droit constitutionnel de recours devant ces décisions ? Personnellement, je ne le crois pas.
Il reste que je suis convaincue que la justice administrative ne doit pas rester à l'écart de la réforme de la justice.
J'en viens au statut des magistrats, dont vous avez également traité, monsieur Larché, de même que M. Dreyfus-Schmidt et d'autres orateurs.
Nous devons en effet remettre à plat l'ordonnance de 1958 portant statut des magistrats, dans la perspective d'une simplification et d'une clarification des modes d'accès à la magistrature.
Il convient également, à cet égard, de donner une place primordiale à la formation, je le répète, et de prévoir des mobilités obligatoires, à la fois fonctionnelles et géographiques - il importe de s'attaquer à ce problème - en encadrant les passages du siège au parquet et vice versa.
M. Dreyfus-Schmidt a insisté sur la nécessaire séparation entre le parquet et le siège. Nous avons fait le choix de l'unité du corps des magistrats, mais il est vrai que nous pouvons remédier à certains abus ; il va effectivement falloir prendre des mesures très concrètes en ce sens. Il conviendra aussi de réduire les rigidités qui font obstacle aux mobilités.
S'agissant du difficile problème de la transaction pénale, au sujet de laquelle le Conseil constitutionnel a émis des objections, je réfléchis actuellement à la possibilité d'inscrire dans la réforme des textes de procédure pénale - nous aurons à travailler ensemble sur ce thème - ce qu'on pourrait appeler une procédure de « compensation pénale ». Celle-ci consisterait, pour le procureur, à proposer à une personne qui reconnaît une infraction pénale soit le paiement au Trésor d'une indemnité, soit l'accomplissement d'une peine de travail d'intérêt général.
Il est évident que ce système, s'il était adopté, ne vaudrait que pour les vols simples, mais cela constituerait déjà un progrès. L'innovation résiderait dans l'intervention obligatoire du juge, qui validerait ou non la compensation pénale, ce que ne prévoyait pas le dispositif de la transaction pénale et ce qui a motivé, me semble-t-il, les objections soulevées par le Conseil constitutionnel.
Plusieurs d'entre vous ont abordé l'importante question de la délinquance des mineurs. Il s'agit évidemment d'une préoccupation majeure pour le Gouvernement : je l'ai déjà affirmé devant vous et vous avez pu le constater au travers de prises de positions publiques et de mesures que le Gouvernement a déjà prises à cet égard.
Contrairement à une idée reçue, les poursuites pénales devant les juridictions des mineurs augmentent de 5 000 cas par an. Autrement dit, il n'y a pas stagnation de ces poursuites. Il convient également d'observer que les sanctions tendent à s'alourdir.
Pour la justice des mineurs, nous devons, me semble-t-il, agir en fonction de quelques idées simples mais susceptibles de nous permettre de nous attaquer plus fermement à ce très grave problème de société.
Tout d'abord, à chaque acte de délinquance il doit y avoir une réponse, que ce soit une réponse éducative ou une réponse pénale. Cela étant, pour moi, l'éducation n'exclut pas la sanction. Autant je crois à la prédominance de l'action éducative s'agissant des mineurs, autant, à mes yeux, l'éducation, c'est à la fois l'écoute, la discipline mais aussi la sanction. Doit bien entendu s'y ajouter la capacité d'offrir une perspective au jeune concerné, car c'est tout de même là que réside la raison fondamentale du choix de la prédominance de l'éducatif.
Nous devons aussi, face à la délinquance des mineurs, avoir des réponses immédiates. Pour un jeune, quelques semaines qui passent, ce sont d'abord autant d'infractions qu'il risquera de commettre de nouveau. Mais, surtout, une sanction qui intervient plusieurs semaines ou plusieurs mois après l'infraction n'a plus de sens. La rapidité est donc essentielle.
Les procureurs, dans certains parquets, notamment dans le cadre de ce qu'il est convenu d'appeler maintenant les procédures de traitement en temps réel, s'attachent déjà à mettre en oeuvre cette rapidité de la réponse.
Enfin, il faut absolument disposer de réponses diversifiées, qu'il s'agisse, là encore, des réponses éducatives ou des réponses pénales. La délinquance des mineurs prend en effet des formes extrêmement diverses, et les juges des enfants sont souvent démunis, se trouvant dans l'incapacité de faire exécuter les mesures qu'ils estiment appropriées.
Quelques-uns parmi vous ont évoqué le renforcement des mesures éducatives, et notamment le placement, de manière plus ou moins encadrée et pour une durée plus ou moins longue, de certains mineurs multirécidivistes particulièrement difficiles dans des établissements spécialisés.
Le rapport que m'ont remis les trois inspections générales sur ce thème, rapport que j'ai tenu à rendre public, va nous aider à traiter ce dossier, de même que les propositions que doivent formuler deux députés, Mme Lazerges et M. Balduyck, à la fin du mois de mars.
Nous avons commencé à progresser dans plusieurs directions, et d'abord en augmentant les moyens de la protection judiciaire de la jeunesse. Je rappelle que j'ai créé cent postes d'éducateur, ce qui ne s'était pas vu depuis bien des années.
Par ailleurs, nous avons entrepris de revaloriser la fonction d'hébergement. Nous savons que les jeunes délinquants les plus durs ont besoin d'être suivis par un adulte de façon continue et extrêmement étroite. Nous devons savoir si ce principe peut être correctement appliqué.
Je n'ignore pas que de nombreuses critiques sont adressées aujourd'hui aux actuels foyers d'hébergement. Cependant, pour moi, la question n'est pas tellement de savoir s'il existe un type de structure idéale. Personnellement, je ne le crois pas. D'ailleurs, tous les juges pour enfants que j'ai rencontrés m'ont dit qu'ils avaient besoin de différents types de structures d'accueil pour les mineurs. La question est de savoir comment nous pouvons organiser, avec les moyens adéquats, un suivi sur mesure, en quelque sorte, de ces jeunes particulièrement difficiles, qui ont tout simplement besoin d'avoir un adulte de référence, parce que, souvent, leurs parents, s'ils les connaissent, n'ont jamais joué ce rôle.
C'est évidemment un sujet grave et, si nous progressions dans cette voie, les finances publiques se trouveraient considérablement sollicitées. Mais cette question exige de notre part un examen très sérieux et particulièrement attentif.
M. Pagès a soulevé la question de la présomption d'innocence et du nécessaire équilibre avec la liberté de la presse. Je suis entièrement d'accord avec vous, monsieur le sénateur, il s'agit là de deux principes d'égale valeur, que nous devons absolument concilier.
C'est la raison pour laquelle, dans la liste des mesures que j'ai évoquées, je n'en ai pas retenu une seule qui alourdirait les pénalités financières applicables aux organismes de presse à un point tel que, finalement, on risquerait d'étouffer l'information sur ces affaire, alors que, me semble-t-il, le pays a besoin d'être informé à leur sujet.
Monsieur Pagès, tout en apportant un soutien aux idées et aux orientations que j'ai esquissées, ce dont je vous remercie, vous avez, en outre, posé la question suivante : si l'avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature constitue une avancée, pourquoi faut-il que le garde des sceaux continue à détenir le pouvoir de proposition ?
Vous avez, ce faisant, exprimé une opinion qui m'a semblé minoritaire dans cette assemblée, mais il s'agit d'une vraie question, que je me suis mois-même posée et à laquelle j'ai beaucoup réfléchi.
Je crois que le fait, pour le garde des sceaux, de conserver le pouvoir de proposition s'agissant des magistrats du parquet - comme d'ailleurs pour certains magistrats du siège, ne l'oublions pas - lui permet, dans la mesure où il a en charge la gestion globale de l'institution judiciaire - ce qui ne relève pas des prérogatives du Conseil supérieur de la magistrature - de prendre en compte les difficultés de certains postes.
J'ai moi-même pu constater, lors des réunions du Conseil supérieur de la magistrature, que nous avions le plus grand mal à pourvoir des postes outre-mer ou dans certaines juridictions du Nord ou de l'Est de la France.
Alors que le Conseil supérieur de la magistrature s'intéresse essentiellement, presque exclusivement même, aux mérites individuels comparés des magistrats, il est donc indispensable pour la bonne gestion du service public que le garde des sceaux puisse utiliser son pouvoir de proposition.
Si le garde des sceaux propose un magistrat et que le Conseil supérieur de la magistrature donne un avis conforme, cet avis lie le garde des sceaux. Mais, si le garde des sceaux peut proposer un magistrat, il ne peut pas poursuivre un autre de sa vindicte.
Ce n'est peut-être clair que lorsqu'on a observé de près le fonctionnement interne du Conseil supérieur de la magistrature, et c'est pourquoi je dis nettement que c'est impossible.
Les propositions de magistrats du parquet donnent en effet lieu à la publication de listes qui peuvent être contestées par tous ceux...
M. Michel Charasse. Qui y ont intérêt !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... qui peuvent être candidats. En cas de contestation une discussion s'engage sous la forme, qui me paraît salutaire, d'une confrontation.
Il me paraît inimaginable que le garde des sceaux puisse alors continuer à éviter de proposer un magistrat pour des raisons qui ne seraient pas fondées, et s'il s'agit de raisons fondées ; il doit en convaincre le Conseil supérieur de la magistrature.
Nous avons atteint là, me semble-t-il, un équilibre qui doit nous garantir contre les pressions individuelles sur la carrière des magistrats du parquet en même temps que nous permettre de nous prévaloir - je m'y suis essayée, et le Conseil supérieur de la magistrature l'a compris - des prérogatives de gestion de service public.
Je veux aussi remercier M. Haenel de sa réflexion et de ses propositions particulièrement riches.
Il a notamment posé une question assez originale : pourquoi la dénomination « Conseil supérieur de la magistrature » ne serait-elle pas remplacée par celle de « Conseil supérieur de la justice » ?
A mon sens, le Conseil supérieur de la magistrature doit faire ce pour quoi il est fait, c'est-à-dire intervenir en matière de nominations et de discipline. Tel est le sens des réformes que je propose.
En revanche, il me semble que le statut des magistrats, l'affectation ou la répartition des effectifs doivent, notamment, relever du pouvoir exécutif.
C'est la raison pour laquelle j'éprouve certaines réticences - j'émets même de nettes réserves - envers une conception trop extensive du rôle du Conseil supérieur de la magistrature.
Plusieurs orateurs ont abordé la question de la carte judiciaire : MM. Fauchon et Hyest - qui ont rappelé, avec raison, l'existence d'un excellent rapport à ce sujet, celui de M. Carrez - ainsi que M. Marini.
J'ai lu le rapport de M. Carrez. Il m'a semblé extraordinairement instructif. Cependant, il repose sur une réflexion que l'on peut qualifier de « centralisée ». Or, toutes les réformes fondées sur ce type de réflexion ont échoué.
En effet, on ne fera jamais comprendre à des élus locaux ou aux magistrats qu'il faut supprimer les deux tiers des tribunaux de commerce !
J'ai donc résolu d'adopter une autre approche, mais, je le répète, le diagnostic de M. Carrez est extrêmement instructif et il est de nature à enrichir notre réflexion.
Nous disposons, en outre, des rapports demandés par mon prédécesseur aux chefs de cour, rapports qui sont certes inégaux, mais dont certains sont intéressants.
La commission que j'entends nommer n'aura donc pas pour mission de produire un rapport supplémentaire.
Elle sera composée de trois ou quatre hauts fonctionnaires qui devront d'abord se rendre sur le terrain cinq jours par semaine afin de m'informer et d'informer la direction des services judiciaires, à laquelle ils seront rattachés, sur les véritables solidarités, les véritables bassins d'activités et les véritables conditions de travail dans les tribunaux.
Leur diagnostic sera crédible parce qu'il se fondera sur les analyses qui ont été notamment développées par l'administration de l'aménagement du territoire sur les bassins d'emplois et qui ne s'arrêtent pas aux limites administratives.
Je ne vois pas, en effet, pourquoi nous nous arrêterions à des limites départementales. Si un tribunal a trop d'affaires à traiter et qu'un autre n'en a pas assez, en quoi le fait qu'ils sont situés dans des départements différents, voire dans des régions différentes, interdirait-il d'établir des communications entre ces deux tribunaux qui peuvent n'être séparés que par trente kilomètres ?
Nous ne comptons donc pas remanier la carte judiciaire sur la base de la départementalisation.
M. Jean-Jacques Hyest. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. A partir de là, je ne vois pas pourquoi nous ne pourrions pas concilier - vous l'avez fait observer, monsieur Hyest - la spécialisation et la proximité.
Nous raisonnerons en termes de types de contentieux. Certains types de contentieux devront continuer d'être traités au plus près des justiciables alors que d'autres, à l'évidence, nécessiteront une spécialisation.
Je ne vois pas de contradiction entre ces deux pôles qui doivent nous guider : spécialisation et proximité.
En ce qui concerne maintenant les classements sans suite, M. Habert a dit, après d'autres, que 80 % des affaires subiraient ce sort.
Après avoir entendu pour la première fois ce chiffre et m'être dit qu'il était scandaleux, j'ai examiné de plus près la situation.
Or, 78 % des affaires classées sans suite le sont parce qu'elles n'ont pas été élucidées, la police ou la gendarmerie n'ayant pas trouvé le coupable.
Environ 5 % des affaires font l'objet d'un classement sans suite pour des motifs juridiques et environ 17 % pour des motifs autres que juridiques, parmi lesquels la réussite d'une transaction.
Il faut donc relativiser !
M. Jean-Jacques Hyest. C'est très variable selon les juridictions !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je l'ai déjà dit lors de la réunion organisée par le ministre de l'intérieur avec 300 maires, je suis lasse d'entendre dire que les procureurs classent sans suite la majorité des affaires. S'ils le font parfois par opportunité, ce n'est que dans un infime pourcentage des cas.
M. Michel Charasse. Quand on ne cherche pas, on n'élucide pas !
Mme Elisabeth Guigou, garde de sceaux. J'en viens à ce qui fait, en définitive, le coeur de vos remarques : la réforme du parquet.
Je commencerai par répondre à MM. Fauchon, Plasait et Hyest, qui ont rappelé - je comprends pourquoi - tout l'intérêt de la réforme de M. Méhaignerie.
M. Jean-Jacques Hyest. C'était tout de même un progrès !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Tout à fait, et vous avez exprimé un certain scepticisme quant à l'opportunité de changer ce système, dont M. Fauchon a dit qu'il était convenable.
Depuis 1994, les instructions individuelles du garde des sceaux doivent ainsi être écrites et versées au dossier. On n'a pas précisé qu'elles devraient être motivées, à tort à mon avis, mais c'était tout de même un progrès et, en effet, un système convenable lorsque les gardes des sceaux se conduisaient de façon convenable.
M. Pierre Fauchon. Holà ! Holà !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Ce système n'a ainsi pas pu empêcher, hélas ! certains épisodes rocambolesques et l'utilisation assidue du téléphone en vue de manipuler la justice.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Tout à fait !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je pense donc que la réforme Méhaignerie comportait une lacune de taille, précisément l'insuffisance des garanties d'indépendance au moment de la nomination des magistrats. M. Badinter a, à juste titre, insisté sur ce point.
C'est cette lacune qui m'a conduite à me demander s'il ne fallait pas écarter les instructions individuelles.
C'est justement en constatant à quel point la réforme Méhaignerie avait été non pas seulement détournée, mais outrageusement ignorée...
M. Jean-Jacques Hyest. Pas par lui !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... - non, pas par lui - que j'ai pensé qu'il fallait rejeter le système des instructions individuelles, car les garanties inscrites dans le code de procédure pénale n'avaient pas été respectées, ce qui est grave.
Il faut désormais garantir aux citoyens que le code de procédure pénale ne pourra plus ne pas être respecté.
J'en viens aux observations de Robert Badinter, que je remercie du soutien qu'il a apporté aux orientations de ma réforme non seulement parce qu'il l'a fait au nom du groupe socialiste, ce à quoi je suis, vous le comprendrez, particulièrement sensible, mais aussi parce qu'il l'a fait en son nom personnel, ce qui, bien entendu, me touche beaucoup.
J'ai bien noté cependant, même s'il l'a fait sentir avec toute la subtilité et le talent qu'on lui connaît, que ses doutes, ses interrogations et ses questions demeuraient.
Monsieur le sénateur, vous n'avez cependant exprimé aucun doute sur la question de la nomination des magistrats puisque vous avez dit que là se trouvait la clé de l'indépendance, et j'en suis bien d'accord avec vous : on aura désormais la garantie que les magistrats du parquet ne pourront plus se soumettre ou être soumis aux interventions illégitimes du garde des sceaux.
Vos interrogations portent donc, en définitive, sur l'efficacité du système que je propose.
Les directives générales combinées au droit d'action propre permettront-elles de faire prévaloir l'intérêt général ?
Pour ma part, je comprends que l'on pose cette question, car il s'agit d'un système entièrement nouveau. Mais il se précise. J'espère d'ailleurs que nous pourrons travailler ensemble à résoudre les nombreuses questions qui ne sont pas encore résolues, notamment en ce qui concerne le droit d'action propre du garde des sceaux, dont je redis ici qu'il donne des garanties qui n'existent pas aujourd'hui dans le code de procédure pénale.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Tout à fait !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je n'ai donc pas tout à fait abandonné l'espoir de vous convaincre !
Comme vous, je crois que l'unité de la politique pénale et l'égalité de traitement de tous sur le territoire sont indispensables pour que l'Etat réponde dans de bonnes conditions aux dérèglements ou aux situations exceptionnelles, et je crois que le système que je propose permettra d'assurer cette unité mieux qu'on ne l'a fait jusqu'à présent.
Vous restez sceptique, monsieur Badinter, mais j'espère que nos vues parviendront à se rejoindre d'ici à la fin de la discussion. Permettront-elles de faire prévaloir l'intérêt général ?
Pour ma part, je comprends que l'on pose cette question, car il s'agit d'un système entièrement nouveau. Mais il se précise. J'espère d'ailleurs que nous pourrons travailler ensemble à résoudre les nombreuses questions qui ne sont pas encore résolues, notamment en ce qui concerne le droit d'action propre du garde des sceaux, dont je redis ici qu'il donne des garanties qui n'existent pas aujourd'hui dans le code de procédure pénale.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Tout à fait !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je n'ai donc pas tout à fait abandonné l'espoir de vous convaincre !
Comme vous, je crois que l'unité de la politique pénale et l'égalité de traitement de tous sur le territoire sont indispensables pour que l'Etat réponde dans de bonnes conditions aux dérèglements ou aux situations exceptionnelles, et je crois que le système que je propose permettra d'assurer cette unité mieux qu'on ne l'a fait jusqu'à présent.
Vous restez sceptique, monsieur Badinter, mais j'espère que nos vues parviendront à se rejoindre d'ici à la fin de la discussion.
MM. Plaisait et Gélard ont, quant à eux, abordé la question des cours d'assises. Je veux leur dire que je n'abandonne pas la perspective d'une réforme que je trouve bonne dans son principe, mais qui paraît tellement coûteuse dans la forme qu'on lui a donnée jusqu'ici que je crains que ce ne soit une de ces réformes qui n'entrent jamais en application.
Je préférerais donc que nous trouvions un système plus simple. A cet égard, j'ai trouvé beaucoup d'intérêt à plusieurs des suggestions de M. Gélard.
Je garde ainsi à l'esprit la proposition d'établir un plan Tribunaux 2000, qui me paraît intéressante, ainsi que celle d'organiser des échanges entre magistrats et universitaires, voire des détachements croisés. S'ouvrir à d'autres pratiques serait riche d'enseignements pour la magistrature.
M. Marini, lui, m'a interrogée à propos des tribunaux de commerce. J'ai compris qu'il m'enjoignait de procéder à la réforme.
M. Philippe Marini. Doucement !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Où en sommes-nous ?
J'ai, dès mon arrivée place Vendôme, pris clairement conscience du fait que la situation ne pouvait plus durer.
La réforme de la carte judiciaire devrait donc d'abord concerner les tribunaux de commerce, sur la base de la méthode que j'entends appliquer.
J'ai déjà pris, par ailleurs, plusieurs décisions.
Les juges des tribunaux de commerce, qui sont des bénévoles, doivent, me semble-t-il, être mieux formés à la pratique juridique. Ils rendent de très grands services. J'ai donc décidé d'attribuer des crédits aux centres de formation, lesquels ne fonctionnaient plus faute de fonds pour les alimenter.
J'ai également envoyé une circulaire à tous les parquets pour leur demander d'être d'avantage présents dans les tribunaux de commerce, comme c'est d'ailleurs leur rôle et leur devoir. J'ai demandé aux procureurs généraux de me rendre compte de l'application de cette circulaire. Je commence à recevoir les rapports. Il est effectivement indispensable que le ministère public puisse être là, à la fois pour conseiller et, naturellement, pour exercer le contrôle, qu'il pratique d'ailleurs dans tous les tribunaux.
Par ailleurs, j'ai mis en chantier un décret sur les administrateurs et mandataires judiciaires. En ce domaine, il y a en effet trop de scandales, qui menacent la crédibilité non seulement de cette profession, mais de l'ensemble de l'institution des tribunaux de commerce. Ce décret a maintenant quitté la Chancellerie pour être soumis, pour concertation, à tous les professionnels, et pas simplement aux administrateurs et mandataires judiciaires.
Il comporte plusieurs dispositions. Je voudrais attirer votre attention sur l'un d'entre elles : l'obligation de déposer tous les fonds à la Caisse des dépôts et consignations, pour éviter les détournements auxquels nous avons assisté.
M. Michel Charasse. C'est bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. J'en viens à l'affaire, le sinistre, de la charge Sauvan-Goulettequère - 216 millions de francs évaporés ! Grâce à l'action conjuguée de la Chancellerie et de la profession, du président de la Caisse de garantie, du président de la profession des administrateurs et mandataires judiciaires, l'intégralité de ces 216 millions de francs pourra être remboursée aux créanciers : 52 millions de francs par l'action de la Caisse de garantie, 116 millions de francs grâce aux contributions volontaires de toute la profession sur l'ensemble de la France, le reste provenant des recouvrements, à titre pénal, de la charge Sauvan-Goulettequère elle-même.
Ce résultat permet de penser que la profession a pris conscience de la gravité de la situation et a décidé de se mobiliser pour faire cesser ces scandales. Il montre que, même si je vous présente une réforme de la justice dont la mise en application prendra deux ou trois ans, je ne me contente pas de tirer des plans sur la comète. Entre-temps, aussi, j'agis.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. M. Cabanel a évoqué, au début de son intervention, l'après-jugement. Je n'ai pas oublié cet aspect très important. Mes prédécesseurs ont engagé une réforme des services d'insertion et de probation. Cette année, je me suis donné les moyens, dans le budget, d'achever cette réforme, en attribuant 200 postes de travailleurs sociaux aux comités d'insertion et de probation.
Quant au rôle du juge de l'application des peines, il est effectivement fondamental. Dans ce domaine encore, M. Badinter avait eu des initiatives et une réflexion innovantes. C'est en effet un point très important.
Enfin, je m'adresserai à M. Charasse.
Monsieur le sénateur, je vous ai écouté attentivement. Dans la première partie de votre intervention, vous avez rappelé des principes et, dans la seconde, vous avez évoqué les craintes que vous inspire la réforme que je propose.
Vous avez eu raison de dire que les révolutionnaires de 1789 et 1790 ont été guidés par la crainte que leur inspiraient les parlements et les cours de l'Ancien Régime. C'est d'ailleurs là une des raisons fondamentales de la Révolution.
Vous avez eu raison de dire que Montesquieu écrivait, dans De l'esprit des lois, que la puissance de juger était nulle. Oui, la Constituante était imbue de la toute-puissance de la loi, au point que la phrase de Robespierre selon laquelle il convenait d'effacer de la langue française le mot « jurisprudence » est restée célèbre.
M. Michel Charasse. C'était le 18 septembre 1790 !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Mais nous ne sommes plus en 1789. Deux siècles se sont écoulés depuis la Révolution, pendant lesquels la démocratie s'est lentement installée dans les esprits. Au cours de ces deux siècles, toute l'histoire de notre République a justement consisté à émanciper la justice du pouvoir politique et administratif.
M. Pierre Fauchon. Très juste !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. La loi du 24 mai 1872 a donné au Conseil d'Etat le pouvoir souverain de trancher les litiges entre l'administration et les justiciables.
M. Michel Charasse. Le Conseil d'Etat, c'est autre chose !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Même le code civil napoléonien, en son article 4, a fait obligation au juge de dire le droit dans le silence de la loi, lui conférant ainsi un certain pouvoir de création de normes.
M. Michel Charasse. Au civil !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Depuis deux siècles, la République et la démocratie se sont affirmées en donnant des pouvoirs aux juges pour trancher les conflits.
La Constitution de 1958 elle-même, dont on va fêter cette année le quarantième anniversaire, a parachevé cette oeuvre en proclamant l'indépendance de l'autorité judiciaire et en instituant un Conseil constitutionnel chargé de contrôler la constitutionnalité des lois.
Les magistrats ont gagné en indépendance, pour le bienfait de la démocratie.
M. Michel Charasse. Et de la justice ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Si le Conseil d'Etat n'avait pas formulé, notamment, le principe du respect des droits de la défense, de la liberté d'association et du respect de la vie familiale, nous serions probablement dans un système qui garantirait moins les libertés individuelles.
Telles sont les remarques que je souhaitais formuler sur la première partie de votre intervention, qui était historique et dans laquelle vous faisiez un certain nombre de rappels monsieur Charasse.
Ensuite, vous êtes revenu sur deux points.
Tout d'abord, vous avez contesté l'idée selon laquelle les juges ont des pouvoirs. Je me suis moi-même posé cette question. Je le répète : la justice n'est pas un pouvoir. Le juge a-t-il des pouvoirs ? J'ai demandé que l'on recherche dans les textes. Que constate-t-on dans les codes dont le législateur nous a dotés ?
Dans le code de procédure pénale, l'article 41 précise : « Le procureur de la République a tous les pouvoirs et les prérogatives attachés à la qualité d'officier de police judiciaire. »
L'article 51 dispose : « En cas de crime ou de délit flagrant, le juge d'instruction exerce les pouvoirs qui lui sont attribués par l'article 72. »
L'article 81 précise : « Le juge d'instruction a le pouvoir de mettre en examen toute personne à l'encontre de laquelle ... »
M. Michel Charasse. Il peut !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Je vous épargnerai une litanie d'articles du code de procédure pénale.
Il en est de même du code de procédure civile.
L'article 10 dispose : « Le juge a le pouvoir d'ordonner d'office toutes les mesures d'instruction légalement admissibles. »
M. Michel Charasse. Il peut !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Ne nous attardons pas trop sur ce débat, qui est sans doute un peu trop sémantique par rapport au coeur de notre sujet.
J'en viens à vos remarques sur le scénario catastrophe que vous avez dépeint dans la dernière partie de votre intervention ...
M. Michel Charasse. Absolument pas !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... et qui concerne le système que je propose, notamment le droit d'action propre du garde des sceaux.
Je trouve extraordinaire que l'on trouve extraordinaire de soumettre l'Etat et le ministre au droit.
Je trouve extraordinaire que l'on trouve extraordinaire que le ministre de la justice veuille exprimer sa position en toute transparence...
M. Robert Badinter. Très bien !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... et, pour éviter que ne se produisent ces abus, même à partir d'un code de procédure pénale vertueux, assumer ce droit d'action, cette intervention sur les affaires individuelles, en engageant sa responsabilité politique.
M. Michel Charasse. Comment le saura-t-il ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Croyez-vous que, aujourd'hui, le ministre soit informé de tout ? Comment se fait la sélection ? Par les procureurs eux-mêmes et par les médias. Il ne faut tout de même pas vivre dans un monde virtuel, angélique, comme vous le disiez tout à l'heure.
Je trouve extraordinaire que l'on trouve extraordinaire d'avoir la certitude que la poursuite sera engagée malgré toutes les pressions et les hésitations, d'où qu'elles viennent. Voilà le système que je propose !
Les déviations que nous observons depuis quelques années ont conduit à la situation que nous connaissons. Les affaires scandaleuses ne sont pas très nombreuses, elles sont même marginales par rapport au fonctionnement du système judiciaire,...
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. ... mais, symboliquement, elles font peser une menace très grave sur notre démocratie.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Effectivement !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Dans ces conditions, n'est-il pas temps de sortir de ce climat de défiance réciproque entre les politiques et les juges ? On a en effet l'impression que, à cause de certains dérapages, le doute planerait sur l'ensemble de notre système judiciaire et que, par rétorsion, les juges eux-mêmes auraient tendance à se muer en justiciers.
M. Michel Dreyfus-Schmidt. Absolument !
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Si l'on continue sur ce chemin, nous allons tout droit vers ce type d'évolution. Aujourd'hui, ce comportement est marginal de la part tant des politiques que des juges. Je crains, s'il se généralise, que l'on ne puisse plus donner très cher de notre démocratie. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen, ainsi que sur certaines travées de l'Union centriste.)
M. le président. Le débat est clos.
Acte est donné de la déclaration du Gouvernement, qui sera imprimée sous le numéro 242 et distribuée.

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