Séance du 17 novembre 1998
M. le président. « Art. 29 bis. - Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :
« I. - Au premier alinéa de l'article L. 356-1, après les mots : "qui a été affilié, à titre obligatoire ou volontaire, à l'assurance vieillesse du régime général", sont insérés les mots : "au cours d'une période de référence et pendant une durée fixée par décret en Conseil d'Etat". »
« II. - Au premier alinéa de l'article L. 356-2, le mot : "dégressif" est remplacé par le mot : "unique" ».
« Le même alinéa est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Les modalités et la durée de son versement sont déterminées par décret en Conseil d'Etat. »
« III. - L'article L. 356-2 est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Pour les allocations attribuées avant le 1er mars 1999, les mesures transitoires suivantes s'appliquent aux allocataires qui au moment du décès de leur conjoint avaient un âge inférieur à celui prévu au deuxième alinéa :
« a) Lorsqu'ils se trouvent en deuxième année de service de l'allocation, les intéressés continuent à bénéficier de l'application des anciennes dispositions législatives et réglementaires, sauf s'ils font la demande expresse de bénéficier des nouvelles dispositions ;
« b) Lorsqu'ils se trouvent en troisième année de service de l'allocation, les intéressés conservent le bénéfice de leur allocation jusqu'à la fin de cette troisième année. »
« IV. - L'article L. 351-12 est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Cette majoration est incluse dans les avantages personnels de vieillesse dont le cumul avec une pension de réversion est comparé aux limites prévues au dernier alinéa de l'article L. 353-1. »
Par amendement n° 47, MM. Descours, Vasselle et Machet, au nom de la commission des affaires sociales, proposent de supprimer le paragraphe I de cet article.
La parole est à M. Descours, rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Si vous le permettez, monsieur le président, je présenterai en même temps les amendements n°s 47 et 48, qui sont signés des trois rapporteurs de la commission des affaires sociales. M. Machet, pour la famille, M. Vasselle, pour la vieillesse, et moi-même pour l'ensemble du texte.
L'article 29 bis comporte des dispositions diverses relatives à la situation des veuves et des veufs. Ses paragraphes II et III réforment l'assurance veuvage. Ils constituent un progrès très relatif, mais un progrès tout de même.
Je voudrais cependant rappeler que l'effort financier accompli par le Gouvernement au travers de cette réforme veuvage est modeste : la réforme se traduira en effet par une dépense supplémentaire de 70 millions de francs.
On a presque honte de la modicité d'un tel chiffre, d'autant que, selon vous, il s'agit plus d'un redéploiement de crédits que d'un réel effort financier en faveur des veuves et des veufs.
On aurait pu faire davantage puisque le fonds national de l'assurance veuvage est largement excédentaire.
Je voudrais d'ailleurs que le Gouvernement jure devant nous qu'il ne se servira jamais de cet excédent du fonds national d'assurance veuvage pour équilibrer le fonds d'assurance vieillesse.
Je serais plus rassuré si le Gouvernement nous donnait des assurances sur ce point. J'ai tellement le souvenir, sous tous les gouvernements, d'utilisation des excédents comme des recettes « de poche ».
Bref, je regrette que le Gouvernement n'ait pas engagé une réforme plus ambitieuse et plus généreuse de l'assurance veuvage. L'effort accompli paraît en effet dérisoire par rapport, d'une part, aux besoins des personnes atteintes par le drame du veuvage et, d'autre part, aux excédents structurels du fonds d'assurance veuvage qui, je l'espère, ne servira pas à d'autres personnes qu'aux veuves et aux veufs.
L'article 29 bis comprend, en outre, les paragraphes I et IV qui sont, à nos yeux, inacceptables.
L'amendement n° 47 tend à supprimer le paragraphe I de cet article, qui entend instituer une période de référence et une durée minimale d'affiliation pour bénéficier de l'allocation veuvage, condition qui n'était pas exigé auparavant.
Cette durée minimale d'affiliation nous paraît vraiment critiquable, car il est évident que, lorsqu'une personne se trouve dans cette situation dramatique, il faut que les conditions soient immédiatement remplies pour que l'allocation veuvage lui soit immédiatement versée.
Nous ne voyons donc pas l'utilité d'une telle disposition dont le seul objet semble être de limiter l'ouverture du droit aux prestations d'assurance veuvage. Si tel n'est pas le cas, qu'on nous l'explique ! Mais limiter l'ouverture du droit aux prestations d'assurance veuvage nous paraît vraiment très critiquable d'autant que ces personnes sont dans une situation dramatique.
M. Guy Fischer. Je partage votre point de vue !
M. Charles Descours, rapporteur. Nous voudrions être sûrs que cette disposition ne dissimule pas, en réalité, un nouveau coup contre les veuves et les veufs, mais nous n'en sommes pas certains. Nous vous demandons donc, mes chers collègues, d'adopter l'amendement n° 47, qui vise à supprimer le paragraphe I de l'article 29 bis .
Quant à l'amendement n° 48, il tend à une nouvelle rédaction du paragraphe IV, afin d'inscrire dans la loi la jurisprudence de la Cour de cassation selon laquelle la majoration de pension pour enfant constitue un avantage distinct de la pension elle-même et n'a pas à être incluse dans la base de calcul de la limite du cumul autorisé entre les avantages personnels de vieillesse et la pension de réversion.
En effet, inclure dans le plafond la majoration pour enfant aurait pour effet de fixer la pension de réversion de la mère de famille à un niveau inférieur du fait qu'elle aurait eu trois enfants. On croit rêver ! Cela apparaît contraire à la volonté du législateur - et au bon sens, d'ailleurs - qui entendait favoriser les assurés ayant élevé trois enfants.
La rédaction proposée par cet amendement est donc en opposition totale avec celle qui est proposée par le Gouvernement et qui tend, au contraire, à revenir sur une jurisprudence favorable aux veuves.
En commission et dans cette enceinte, nous avons toujours dit que ce n'était pas à la Cour de cassation de faire la législation et que ce pouvoir revenait au Parlement. En l'occurrence, il nous semble que la Cour de cassation défend la volonté du législateur ; c'est pourquoi, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je souhaite que ces deux amendements soient votés.
M. le président. J'appelle donc maintenant en discussion commune avec l'amendement n° 47, les amendements n°s 48 et 83.
Par amendement n° 48, MM. Descours, Vasselle et Machet, au nom de la commission des affaires sociales, proposent de rédiger ainsi le texte présenté par le IV de l'article 29 bis pour compléter l'article L. 351-12 du code de la sécurité sociale :
« Cette majoration n'est pas incluse dans les avantages personnels de vieillesse dont le cumul avec une pension de réversion est comparé aux limites prévues au dernier alinéa de l'article L. 353-1. »
Par amendement n° 83, Mme Borvo, MM. Fischer, Vergès et les membres du groupe communiste, républicain et citoyen, proposent :
A. - De rédiger ainsi le texte présenté par le IV de l'article 29 bis pour compléter l'article L. 351-12 du code de la sécurité sociale :
« Cette majoration n'est pas incluse dans les avantages personnels de vieillesse dont le cumul avec une pension de réversion est comparé aux limites prévues au dernier alinéa de l'article L. 353-1. »
B. - De compléter, in fine, ce même article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... les pertes de recettes résultant de la non-inclusion de la majoration visée à l'article L. 351-12 du code de la sécurité sociale dans les avantages personnels de vieillesse sont compensées à due concurrence par le relèvement du taux de la contribution visée à l'article L. 136-6 du code de la sécurité sociale. »
La parole est à M. Fischer, pour présenter l'amendement n° 83.
M. Guy Fischer. Cet amendement, qui présente quelques similitudes avec celui de la commission des affaires sociales, porte sur la question de la majoration de pension de réversion accordée aux veuves, sous certaines conditions.
Il est en effet, de notre point de vue, quelque peu surprenant que le texte de l'article 29 bis, tel qu'il ressort des travaux de l'Assemblée nationale, et tel qu'il ressort, en particulier, d'une proposition du Gouvernement lui-même, introduise une sorte de confusion entre majoration pour enfants et pension de réversion, alors que la jurisprudence est constante sur ce point.
De multiples arrêts de la chambre sociale de la Cour de cassation ont en effet clairement stipulé que « la majoration pour enfants, applicable aux pensionnés du régime général, constitue un avantage distinct de la pension elle-même, qui n'a pas à être pris en compte dans la base de calcul de la limite de cumul autorisé entre un avantage personnel de vieillesse et la pension de réversion du régime général et qui doit, le cas échéant, s'ajouter au montant réduit de cette pension après application des règles de cumul ».
La sagesse me semble donc commander que l'article 29 bis du projet de loi, même s'il modifie quelque peu l'équilibre général de la loi de financement, soit rédigé en ce sens, afin de clore le trop regrettable contentieux administratif qui pourrait résulter d'une interprétation trop rigide, j'allais dire trop restrictive, des textes.
Nous avons en effet recueilli de multiples témoignages de la non-application de cette jurisprudence par les services de la Caisse nationale d'assurance vieillesse, non-application dont il me paraîtrait à la fois regrettable et discutable qu'elle soit ainsi validée par la discussion du présent projet de loi.
Si l'on ajoute à cela les propos que notre rapporteur vient d'évoquer, sur le paragraphe I de l'article 29 bis, il y a conjonction et introduction de plusieurs éléments concrets qui, de toute évidence, conduisent à la réduction du montant des pensions de réversion et à une limitation des conditions d'attribution. Il est inadmissible d'introduire, à travers un article comme celui-ci, des conditions aussi restrictives pour les veuves.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 47 ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je ne jurerai pas car ce n'est pas dans mes habitudes, car je ne veux pas me parjurer. En l'occurrence le fonds national de l'assurance veuvage est inclus dans le fonds de solidarité vieillesse.
M. Charles Descours, rapporteur. C'est ce qu'on vient de m'expliquer.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. N'en parlons plus ! Restons sur notre brève surprise.
Notre dispositif est favorable aux veuves.
Permettez-moi, par ailleurs, de vous ôter un doute. Nous ne portons pas un mauvais coup aux veuves, bien au contraire.
Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 47, qui vise à supprimer les conditions de date et de durée d'affiliation à l'assurance veuvage. Je vous rappelle que, lors de la création de l'assurance veuvage en 1980, le législateur a voulu créer à la fois une prestation contributive, comme en témoigne cette appellation, et qu'un fonds national de l'assurance veuvage alimenté par la seule cotisation des salariés prélevée à cet effet.
C'est bien en tant que cotisant à l'assurance veuvage, à laquelle il est affilié automatiquement dès lors qu'il cotise à l'assurance vieillesse, que l'assuré décédé ouvre droit à prestations pour son conjoint.
Par ailleurs, la modification de l'article L. 356-1 du code de la sécurité sociale présente donc une double finalité : rappeler le principe contributif, que je viens de souligner, et se conformer à la jurisprudence du Conseil d'Etat.
M. Charles Descours, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Descours, rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous tiens également en haute estime, mais je suis néanmoins désolé : je n'ai pas été convaincu par votre argumentation tendant à m'expliquer qu'il ne s'agit pas d'une réduction de l'allocation veuvage. Par conséquent, je maintiens l'amendement n° 47.
M. le président. Je vais le mettre aux voix.
M. Jacques Machet, rapporteur de la commission des affaires sociales, pour la famille. ande la parole.
Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Machet, rapporteur.
M. Jacques Machet, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, je prends ici la parole à la fois comme signataire des amendements et en qualité de président du groupe d'études sénatorial des problèmes du veuvage.
A de nombreuses reprises, notre groupe d'études a souligné l'impérieuse nécessité d'améliorer la condition des veuves et des veufs. L'assurance veuvage n'a en effet guère évolué depuis sa création en 1980. Elle ne semble pas aujourd'hui en mesure de remplir la mission qui lui avait été assignée et qui était de donner au conjoint survivant n'exerçant pas d'activité professionnelle des moyens de subsistance en attendant qu'il puisse se réinsérer dans la vie professionnelle.
Pour améliorer le sort des veuves et des veufs, les moyens financiers existent. Le Fonds national de l'assurance veuvage, qui retrace en recettes les cotisations d'assurance veuvage et en dépenses les prestations d'assurance veuvage, est structurellement excédentaire depuis sa création, en 1980.
Sur la période 1990-1997, les dépenses au titre des prestations veuvage n'ont représenté en moyenne que 23 % des recettes...
M. Alain Gournac. Absolument !
M. Jacques Machet, rapporteur. ... et le total des excédents cumulés s'élève à 12,4 milliards de francs !
M. Alain Gournac. Tout à fait !
M. Jacques Machet, rapporteur. Charles Descours a bien défendu notre amendement et Alain Vasselle n'oublie jamais non plus les veuves. Je ne peux que regretter ici qu'un effort n'ait pas été accompli dans le cadre de cette réforme de l'assurance veuvage.
Il importe de se rappeler, et cela a été souligné tout à l'heure, que chaque bulletin de salaire comporte une cotisation de 0,10 % en faveur des veuves. Or quel part en perçoivent-elles ? La totalité est versée à la branche vieillesse.
Les amendements que nous présentons constituent donc de réels progrès pour les veuves et je vous invite à les adopter. (Applaudissements sur les travées du RPR.)
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je voterai l'amendement n° 47, qui vise à supprimer le paragraphe I de l'article 29 bis .
Cet article résulte d'un amendement déposé par le Gouvernement et adopté par l'Assemblée nationale. Il faudrait procéder à un examen par division de cet article, car chacun des quatre paragraphes a des incidences financières différentes, puisqu'on y trouve à la fois des dépenses et des compensations de ces mêmes dépenses.
En effet, le paragraphe I remet en cause une partie de l'assurance veuvage, mais les paragraphes II et III instaurent une récupération, que les veuves considèrent comme étant positive. Enfin, le paragraphe IV n'est pas du tout considéré comme positif, mais nous y reviendrons tout à l'heure.
Dans les calculs de dépenses de cet amendement, on nous reparle d'un reprofilage de l'assurance veuvage de 100 millions de francs. Monsieur le secrétaire d'Etat, je souhaite connaître le coût du paragraphe I de cet article 29 bis, car il est clair qu'il reprend certains acquis aux veuves.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Il n'a aucun coût, madame, puisqu'il s'agit d'une condition d'affiliation à une assurance qui existait déjà.
Je cherche désespérément, mais je ne puis vous répondre autre chose !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 47, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 83 ?
M. Charles Descours, rapporteur. Cet amendement deviendra sans objet si l'amendement n° 48 de la commission est adopté auparavant car, à l'exception du gage, ils sont identiques.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 48 et 83 ?
M. Bernard Kouchner, secrétaire d'Etat. Je suis défavorable à ces amendements, car il faut inclure cette majoration, même si la Cour de cassation a fait une interprétation contraire, et il est nécessaire d'expliciter dans la loi l'inclusion de cette majoration dans le calcul des limites de cumul.
Je voudrais attirer votre attention sur trois points.
Premièrement, cette proposition aboutirait, si elle était adoptée, à relever la limite de cumul des pensions personnelles et des pensions de réversion, limite qui s'élève au minimum à 5 100 francs par mois. Ce montant est supérieur à celui dont bénéficiaient au régime général 80 % des retraités.
Deuxièmement, la majoration de 10 % n'est pas liée au fait d'avoir des enfants encore à charge. Elle est liée au fait d'en avoir eu dans le passé. Les veuves qui ont encore des enfants à charge bénéficient d'une majoration particulière de 450 francs par mois et par enfant. Cette majoration n'est pas concernée par ces amendements.
Troisièmement, le coût de l'exclusion proposée serait de l'ordre de 1,2 milliard de francs en incluant l'ensemble des pensions déjà liquidées. Il conviendrait donc, afin d'être logiques avec vous-mêmes, de dégrader d'autant l'article fixant les objectifs de dépenses.
De plus, cette proposition, qui ne profiterait qu'aux veuves les plus aisées, n'est pas cohérente avec votre volonté de limiter la revalorisation des pensions en 1999, mesure qui profite à l'ensemble des retraités, et pas seulement à une catégorie particulière.
Enfin, il nous faut faire des choix. Le Gouvernement a fait celui de la solidarité et a donc choisi de travailler d'abord sur une pension de reversion minimale qui s'élève à 1 400 francs par mois et qui concerne six cent mille veuves.
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales, pour l'assurance vieillesse. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Vasselle, rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est un sentiment un peu partagé que j'ai sur ces amendements et sur cette initiative gouvernementale.
En effet, j'éprouve un sentiment de satisfaction en ce sens que votre proposition, monsieur le secrétaire d'Etat, fait évoluer les avantages accordés aux veuves : à l'heure actuelle, une veuve bénéficie, la première année de 3 000 francs, la deuxième année de 2 000 francs et la troisième année de 1 500 francs seulement. On passe à 3 000 francs la deuxième année. Par conséquent, la situation s'améliore.
Toutefois, on supprime l'avantage de 1 500 francs dont bénéficiaient les veuves la troisième année en disant que, dorénavant, la référence sera le RMI. Or chacun sait que la branche veuvage est excédentaire et qu'elle vient alimenter la branche vieillesse pour limiter le déficit global de cette dernière.
La Haute Assemblée - et je crois savoir qu'il en est de même à l'Assemblée nationale - a toujours cherché à améliorer la situation des veuves pendant trois ans, et pas uniquement pendant les deux premières années, afin qu'elles soient assurées d'un revenu satisfaisant, compte tenu de la situation dans laquelle elles se retrouvent.
L'amendement défendu par M. Descours permettait au moins d'apporter une compensation suplémentaire à la disparition de l'avantage de la troisième année, car il ne faisait pas entrer dans le cumul la bonification de 10 % pour les femmes qui avaient élévé trois enfants qu'elles n'avaient plus à charge.
On peut dire que l'on fait un pas en avant, mais on aurait pu aller beaucoup plus loin, compte tenu de la situation de la branche. Les veuves ne comprennent pas que le résultat des cotisations ne leur revienne pas, sinon en totalité, du moins à un niveau décent à l'aube du xxie siècle !
Tels sont les éléments qui justifient la position de la commission des affaires sociales et que j'ai développés et étayés dans mon rapport écrit.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, le problème est de savoir si la majoration pour enfant doit être ou non prise en compte pour la fixation du cumul de la pension de réversion et des avantages personnels de retraite.
Or l'inclusion dans le plafond du calcul de la majoration pour enfant a pour effet de fixer la pension de réversion de la mère de famille à un montant inférieur à celui qui aurait été attribué si cette mère de famille n'avait pas eu trois enfants. Cela est tout à fait contraire à l'esprit et à la volonté du législateur, qui entendait favoriser les assurées ayant élevé trois enfants.
Vous avez attiré notre attention sur fait que nous allions peut-être accorder des avantages particuliers plus importants pour, si j'ai bien compris, des personnes à fort revenu.
J'ai un calcul entre les mains. Il s'agit d'une femme dont le mari est décédé. Compte tenu du cumul de sa propre retraite et de la pension de réversion, elle va toucher 4 056 francs par mois. Si l'on prend la limite forfaitaire, portée à 5 142 francs, et si l'on fait le même calcul en ne prenant pas en compte les enfants, cette femme qui a, en fait, 4 056 francs par mois pour vivre va perdre 594 francs par mois.
Or, dans deux arrêts de 1992, la Cour de cassation a estimé que la majoration pour enfant applicable aux pensions du régime général constitue un avantage distinct de la pension elle-même. Cette majoration n'a donc pas à être prise en compte dans la base de calcul de la limite de cumul autorisé entre un avantage personnel de vieillesse et la pension de réversion du régime général. Elle doit, le cas échéant, s'ajouter au montant réduit de cette pension après application des règles de cumul.
La Cour de cassation avait vu juste et il serait bon que le texte de loi soit conforme à la décision rendue.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 48, repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 83 n'a plus d'objet.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 29 bis, modifié.
(L'article 29 bis est adopté.)
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