Séance du 3 décembre 1998
M. le président. Le Sénat va examiner les dispositions du projet de loi de finances concernant l'emploi et la solidarité : I. - Emploi.
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le président, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, c'est la première fois que j'ai l'honneur de rapporter, au nom de la commission des finances, les crédits de l'emploi et de la formation professionnelle.
Permettez-moi, en cette qualité nouvelle, de saluer aux côtés de Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, la présence de Mme Nicole Péry, secrétaire d'Etat aux droits des femmes et à la formation professionnelle.
Je tiens également à saluer et à féliciter, pour la qualité et la très grande pertinence de leurs travaux, nos collègues de la commission des affaires sociales, Mme Annick Bocandé et M. Louis Souvet.
Dans le projet de loi de finances pour 1999, les crédits du ministère de l'emploi s'élèvent à 161,8 milliards de francs, en augmentation de 4,02 %, à structure comparable, par rapport à 1998.
Cette progression, supérieure à l'augmentation moyenne des dépenses de l'Etat, fixée pour 1999 à 2,3 %, correspond à la traduction budgétaire de « mesures phares » décidées par le Gouvernement - réduction du temps de travail, emplois-jeunes ou lutte contre l'exclusion - sur la pertinence et l'efficacité desquelles le Sénat avait tenu à émettre des doutes.
Par ailleurs, une refonte de la nomenclature budgétaire a intégré au sein de ce budget des crédits concernant des « mesures exceptionnelles en faveur de l'emploi et de la formation professionnelle », qui étaient jusqu'alors inscrits au budget des charges communes pour un montant de 43 milliards de francs en 1998. Je me félicite d'une telle mesure, que la commission des finances avait appelée, en son temps, de ses voeux.
Compte tenu des délais qui me sont impartis, je limiterai mon intervention aux principales observations suivantes, vous renvoyant pour l'analyse détaillée des crédits, à mon rapport écrit.
Sur le plan des principes, il m'apparaît tout d'abord utile de relever que Mme le ministre a réalisé, lors de l'élaboration de son projet de budget, une part significative d'économies qualifiées pudiquement de « recentrages », et cela pour un montant de 11 milliards de francs.
Le Gouvernement a donc fait en partie financer ses priorités politiques par des économies budgétaires sur des dispositifs particulièrement sensibles.
Il s'agit principalement, pour 4,5 milliards de francs, de la diminution des crédits des préretraites, pour 3,6 milliards de francs, de la réduction de la dotation au profit des contrats initiative-emploi et pour 1,6 milliard de francs du « recentrage » des contrats emploi-solidarité. Ce montant d'économies est destiné notamment à financer la progression des emplois-jeunes ou des crédits consacrés aux 35 heures et représente plus de 7 % des 152 milliards de francs de crédits que le titre IV consacre aux aides à l'emploi.
En termes de méthode, même si, en l'espèce, ces économies sont mal ciblées, car elles sont destinées au financement de priorités contestées par la commission, cela démontre que les aides à l'emploi ne peuvent être financées à « guichet ouvert ».
Des économies budgétaires sont donc possibles, voire souhaitables, sinon indispensables.
Le Gouvernement l'a lui même démontré à nouveau dans la présentation du collectif budgétaire pour 1998. Il a annulé 7,7 milliards de francs sur les crédits de votre ministère dont une somme de 7,5 milliards de francs sur le chapitre n° 44-74 concernant les aides destinées « à l'insertion des publics en difficulté ». Or, madame le ministre, vous nous aviez indiqué à cette même tribune l'année dernière que vous, et je cite le Journal officiel, « comprendriez mal que l'on fasse des économies sur ce même chapite ».
Ces économies permettent en effet notamment de lutter contre la fraude, le détournement des dispositifs et, partant, contribuent à leur plus grande efficacité. Il n'est donc pas nécessaire, en matière sociale comme ailleurs, d'accroître inexorablement la dépense publique.
Je tiens à relever en outre que, pour la seconde année consécutive, le montant des crédits destinés au financement des primes à l'apprentissage a été réduit, en loi de finances, de 500 millions de francs.
Cette mesure m'apparaît d'autant moins justifiée que le Gouvernement n'indique pas précisément dans les documents budgétaires comment il entend remédier à cet état de fait. Il évoque seulement un « fonds de concours » abondé par un prélèvement de 500 millions de francs. En l'absence d'informations claires sur ce point, il est à craindre que ne se renouvelle le dispositif mis en place l'an passé consistant à prélever une nouvelle fois, « à titre exceptionnel », cette somme sur la trésorerie des organismes collecteurs des fonds de la formation en alternance.
La commission des finances ne peut donc qu'émettre les plus vives réserves devant la volonté affichée par le Gouvernement de procéder à nouveau, en 1999, à une ponction sur ces organismes afin de financer la réduction des crédits consacrés aux primes des contrats d'apprentissage.
Je souhaite également que soit rapidement publié le Livre blanc sur la formation professionnelle afin que la situation dans ce domaine puisse être clarifiée et que soit engagée la nécessaire mutation de ce secteur. Ce souhait est d'ailleurs partagé par l'ensemble des acteurs sociaux.
Dans ce contexte, je tiens à indiquer combien me semble inopportune la mesure de recentrage des primes à l'apprentissage prévue par l'article 80 de ce projet de loi de finances. Mais nous y reviendrons.
Sans évoquer à nouveau les circonstances dans lesquelles les crédits consacrés à la ristourne dégressive fusionnée avaient été réduits l'an dernier, je me félicite de la progression pour 1999 des crédits consacrés au financement de cette ristourne. Elle a fait ses preuves en permettant le maintien ou la création d'emplois dans le secteur marchand. Je tenais néanmoins à relever que figurent, dans le collectif pour 1998, 5,6 milliards de francs de crédits au titre du « rattrapage » sur ces exonérations. Ce chiffre n'apparaît pas totalement cohérent avec les indications précédentes fournies par le Gouvernement. Je souhaiterais donc connaître de façon précise les éléments de calcul de ce rattrapage.
Dans ce contexte, je tenais à rappeler la constance des positions du Sénat en matière d'allégement des charges sur les bas salaires. Cette constance s'est traduite notamment par l'adoption, le 29 juin 1998, de la proposition de loi, déposée par M. Christian Poncelet, tendant à élargir le champ de ce dispositif.
Je veux également souligner que la nécessité de réduire les charges sur les bas salaires avait été rappelée au cours de l'été dernier par le professeur Malinvaud dans son rapport remis au Premier ministre. Où en est la réflexion du Gouvernement sur ce point ?
Il m'apparaît également que les 3,5 milliards de francs de crédits figurant dans le projet de loi de finances pour 1999 et destinés au financement des 35 heures ne sont pas réalistes. Non seulement le Gouvernement n'indique pas précisément la manière dont ces crédits ont été calculés, mais ceux-ci apparaissent mal calibrés.
La commission s'étonne en effet des modalités selon lesquelles ce coût a été déterminé. Le coût brut budgétaire de cette mesure est estimé à 7 milliards de francs en 1999 par le Gouvernement. A cette somme, s'ajoutent 200 millions de francs au titre des aides au conseil.
Or il ressort des informations obtenues par votre rapporteur que la moitié de ce coût brut, soit 3,5 milliards de francs, a été mis par le Gouvernement à la charge des régimes de sécurité sociale, au titre du « recyclage des économies que feront les régimes sociaux », et cela sans fondement juridique précis et en contradiction avec les principes posés par la loi du 25 juillet 1994. Je souhaite obtenir des éclaircissements sur ce point de la part de madame le ministre.
Il serait donc « opportun » comme le relève très justement le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale, que Mme le ministre indique « à quel niveau la compensation de l'Etat s'effectuera pour les organismes de sécurité sociale ».
Par ailleurs, cette dotation apparaît mal calibrée. Si ce dispositif devait produire des effets à la hauteur de l'ambition du Gouvernement, la charge budgétaire en serait accrue de manière très substantielle. La commission des affaires sociales en avait ainsi évalué le coût, sur la base de 450 000 emplois créés, à 13,5 milliards de francs la première année et à 36 milliards de francs la seconde année.
Or les premières indications fournies par le Gouvernement témoignent d'un succès mitigé de ce dispositif : 434 accords d'entreprise ont été signés concernant moins de 58 000 salariés et seulement 4 460 emplois ont été préservés ou créés. Il apparaît ainsi que la provision de 3 milliards de francs prévue pour 1998 n'a été utilisée qu'à hauteur de 10 % à 15 % des crédits inscrits, comme le reconnaît implicitement le Gouvernement lorsque vous évoquez, madame le ministre, des « reports importants de ces crédits de 1998 sur 1999 ».
Je peux, en outre, observer moi-même dans mon département les effets pervers et dramatiques des 35 heures. Plusieurs entreprises locales délocalisent l'emploi, vers la Roumanie et la République Tchèque pour le secteur de la chaussure et de l'habillement, vers le Luxembourg pour le transport.
Nos chefs d'entreprise sont de plus en plus démobilisés. Vous ne semblez pas le voir, madame le ministre.
A un moment où les frontières disparaissent et où les contraintes sont quasiment insignifiantes dans des pays situés à quelques kilomètres de la France, notre politique de l'emploi se doit d'échapper à toute crispation idéologique.
En conséquence, et eu égard au peu d'impact de ce dispositif, votre rapporteur vous proposera, mes chers collègues, de supprimer la dotation de 3,7 milliards de francs figurant dans le projet de loi de finances pour 1999. En effet, les crédits prévus en 1998 n'ont été utilisés que dans une très faible proportion.
Je tiens enfin à souligner la dérive prévisible du coût budgétaire des emplois-jeunes : 13,8 milliards de francs de crédits sont inscrits au titre du budget de l'emploi pour financer ces emplois-jeunes.
Par-delà les critiques quant à la porté d'un tel dispositif, qui consiste à accroître l'emploi dans le secteur non marchand et les risques de pérennisation, à terme, de ceux-ci au sein de la fonction publique, je souhaite présenter quelques remarques.
Le coût de ces emplois-jeunes pour 1999 me semble d'ores et déjà minoré. Les crédits figurant au budget de l'emploi pour 1999, soit 13,8 milliards de francs, ne permettent de financer que le « stock » qui existera au 1er janvier 1999, soit 150 000 emplois-jeunes, pour un coût annuel unitaire de 93 840 francs.
L'enveloppe budgétaire actuelle telle qu'elle figure dans le projet de loi de finances ne permettra donc pas de financer, à compter du 1er janvier prochain, le recrutement des 100 000 nouveaux emplois-jeunes, qui correspond à l'objectif que s'est fixé le Gouvernement pour 1999. Il y a, pour 1999, une sous-évaluation du coût de ce dispositif, que l'on peut estimer à près de 4,5 milliards de francs sur la base d'une montée en charge linéaire et progressive de ces 100 000 nouveaux emplois-jeunes.
Comme le Gouvernement entend-il y faire face ? Existe-t-il des reports au titre de 1998 ? Je vous remercie, madame le ministre, de nous apporter toute précision en ce domaine.
Je souhaite également rappeler à nos collègues que, compte tenu des objectifs que s'est fixés le Gouvernement, à savoir la mise en place d'ici à 2001 de 350 000 emplois-jeunes, le coût budgétaire en année pleine de ce dispositif sera de près de 32 milliards de francs par an.
Aussi, en ce domaine, la position de votre commission est-elle très claire. Si le Gouvernement tient à financer les 100 000 nouveaux emplois-jeunes qui figurent au sein du budget de l'emploi, il doit réexaminer les dispositifs préexistants et procéder par redéploiement au sein d'une enveloppe globale des aides à l'emploi qui atteint, je le rappelle, 152 milliards de francs.
En effet, votre commission ne souhaite bien évidemment ni remettre en cause le « stock » des emplois-jeunes existants, ni porter atteinte aux « flux » des nouveaux emplois-jeunes, toute autre présentation serait erronée, simpliste et malveillante. Elle entend simplement que leur coût soit financé par des économies réalisées sur l'ensemble des 152 milliards de francs de crédits du titre IV.
Pour que les choses soient claires, je rappelle que notre effort d'économie s'élève à 10,5 milliards de francs sur le budget de l'emploi et ne porte que sur les mesures nouvelles, c'est-à-dire sur les crédits supplémentaires de ce ministère. Par ailleurs, si nous réalisons 10,5 milliards de francs d'économies, le Gouvernement en a lui-même réalisé 11 milliards de francs, soit un montant supérieur à celui que nous préconisons !
Enfin, je m'interroge sur la date du dépôt et de l'examen de la seconde loi prévue par le Gouvernement et tendant à mettre en place des « emplois-jeunes » dans le secteur privé. Le Gouvernement n'a encore fourni aucune précision sur ce point. Qu'en est-il exactement ?
Je me permets à ce propos de vous rappeler que, lors de l'examen du projet de loi relatif à l'emploi des jeunes, j'avais déposé un amendement visant à mettre en place un dispositif infiniment moins onéreux et certainement beaucoup plus efficace que le vôtre, puisqu'il incitait les PME à embaucher des jeunes grâce à des exonérations de charges. Vous m'aviez alors affirmé qu'un tel dispositif constituerait le deuxième étage de votre fusée pour l'emploi.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Non !
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial. Cet engagement m'aurait alors amené à retirer mon amendement.
Or, je constate que la fusée est toujours au pas de tir, ce qui est très regrettable.
Deux articles sont rattachés pour leur examen au budget de l'emploi. Votre commission vous proposera de les supprimer.
Le premier, l'article 80, vise à recentrer les primes d'apprentissage sur les plus bas niveaux de qualification. Cela exclura du dispositif près du quart des apprentis, soit 50 000 jeunes. Cette disposition permet au Gouvernement de réaliser en 1999 une économie d'un montant de 60 millions de francs dans un secteur, celui de la formation en alternance, déjà touché par de telles économies. Cela ne peut être accepté par votre commission qui vous proposera en conséquence d'adopter un amendement de suppression de cet article. Je suis certain que cette proposition recueillera un très large assentiment de l'ensemble de nos collègues.
Cette position est en effet partagée par le rapporteur spécial de l'Assemblée nationale pour les crédits de la formation professionnelle, qui a indiqué : « L'apprentissage est un maillon essentiel de notre dispositif de formation professionnelle. Il pourrait être possible de trouver ailleurs le financement nécessaire aux actions menées par le Gouvernement. »
Croyez bien, madame le ministre, que sur l'ensemble des bancs de notre hémicycle nous partageons cette péoccupation.
Le second article, l'article 81, visait initialement à supprimer une exonération spécifique de cotisations d'allocations familiales au profit de quatre catégories d'entreprises, notamment - et je me permets d'insister sur ce points - celles qui sont situées en zone de revitalisation rurale.
La commission des finances ne peut que marquer sa surprise devant une telle disposition, qui vient par ailleurs contredire la pérennisation de ce dispositif qui avait été votée lors de l'adoption de la précédente loi de finances et soutenue alors par le Sénat.
Par ailleurs, je tenais à relever que la rédaction de cet article 81 comporte, sur le plan juridique, des imprécisions dans la coordination et la modification des textes visés. Le dispositif juridique de cet article ne m'apparaît donc pas pleinement opérationnel, ce qui devrait inciter Mme le ministre à réexaminer ce dispositif.
Cette disposition nous paraît donc, inopportune et préjudiciable à la bonne marche d'entreprises qui créent des emplois dans le secteur marchand. En conséquence, la commission des finances vous demandera d'adopter un amendement de suppression de cet article.
En conclusion, permettez-moi de vous faire part de mes interrogations concernant le contenu de la dynamique actuelle de l'emploi.
Certes, le chômage, tel que le mesure le Bureau international du travail, a baissé de 5 % par rapport à l'année dernière. Il touche cependant encore 3 millions de personnes.
Par ailleurs, la progression de l'emploi, qui est indéniable sur le plan quantitatif, me paraît plus incertaine sur le plan qualitatif. Outre le fait que notre taux de chômage est toujours supérieur à la moyenne des grands pays industrialisés, cette baisse me semble reposer sur la création d'emplois non marchands financés par le budget de l'Etat, car elle résulte, pour l'essentiel, de la mise en place des emplois-jeunes.
En outre, un dossier paru dans un grand quotidien national, cette semaine, se montre particulièrement alarmant quant à la précarité croissante de l'emploi. Il souligne, en effet, que l'amélioration de l'emploi salarié est surtout due à une progression des contrats à durée déterminée et de l'intérim.
Quel constat redoutable !
Vous persistez cependant à nous présenter des textes qui, invariablement, accentuent la rigidité de l'emploi. Par conséquent, il est bien compréhensible que, face à une réglementation de plus en plus étouffante, nos patrons de PME soient contraints soit de recourir à l'emploi précaire, soit de s'abstenir d'embaucher ou, pire encore, de délocaliser leur activité.
Il me paraît donc indispensable que soit appliquée une autre politique, axée sur la création d'emplois productifs au sein de l'économie marchande, en introduisant, entre autres, davantage de flexibilité et en réduisant les charges en faveur des PME.
Une telle dynamique, comme l'a rappelé M. le rapporteur général, est en effet la seule qui puisse résoudre durablement le problème du chômage en France.
Compte tenu de ces éléments, la commission des finances vous proposera d'adopter les crédits du budget de l'emploi modifiés par deux amendements de réduction.
Elle vous proposera également de supprimer les deux articles rattachés. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Souvet, rapporteur pour avis.
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, pour le travail et l'emploi. Monsieur le président, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les moyens du ministère de l'emploi devraient atteindre 161,8 milliards de francs en 1999, soit une hausse des crédits de 3,9 % par rapport à 1998. Compte tenu du niveau très élevé du chômage dans notre pays, vous comprendrez que mes remarques ne portent pas, pour l'essentiel, sur le niveau des crédits, lequel nous semble correspondre globalement à l'importance de l'enjeu.
La commission a plutôt essayé d'examiner dans quelle mesure ces moyens budgétaires considérables pouvaient permettre d'obtenir des résultats tangibles, et surtout durables, sur le front du chômage.
Par ailleurs, un an après le vote de la loi sur les emplois-jeunes, la commission des affaires sociales a souhaité faire le point sur ce dispositif.
Le budget du ministère de l'emploi comporte quatre priorités : les allégements de charges sociales, l'incitation à la réduction du temps de travail, le plan emplois-jeunes et le volet emploi de la lutte contre les exclusions.
Les allégements de charges constituent toujours le socle de la politique de l'emploi en France. Ils représenteront environ 80 milliards de francs en 1999. Le projet de budget reconduit le dispositif de la « ristourne dégressive » dans la configuration adoptée en 1998. Cette politique est largement responsable de l'enrichissement du contenu en emplois de la croissance. Elle doit être absolument poursuivie pour qu'elle donne de bons résultats.
A cet égard, je rappellerai que le Sénat a adopté, le 29 juin dernier, une proposition de loi de M. Christian Poncelet, qui était alors président de la commission des finances, visant à porter à 1,4 fois le SMIC, le seuil des exonérations de charges sociales.
J'aurai l'occasion de revenir sur l'article 81, modifié par l'Assemblée nationale.
Je ne partage pas tout à fait les propos de notre excellent rapporteur spécial, M. Ostermann, et je fais remarquer que cet article était entaché, et est toujours entaché, d'une erreur matérielle et que son exposé des motifs ne semble pas correspondre aux motivations réelles du Gouvernement.
J'ai appris au moment où je montais à la tribune que, par le dépôt d'un amendement, le Gouvernement revenait sur cette erreur matérielle que j'avais signalée dans mon rapport écrit aux pages 38 et 39. La nouvelle rédaction sera donc désormais correcte, ce qui ne m'empêche pas de constater que la loi du 13 juin 1998, dans son article 3, alinéa 10, comportait une erreur qui a introduit le cumul des exonérations.
Nous avons dressé un constat : la loi du 13 juin 1998 relative aux 35 heures peine à créer des emplois.
Selon le dernier bilan effectué par le ministère, 434 accords d'entreprise ont été signés concernant 57 851 salariés ; 4 460 emplois auraient été créés ou préservés.
Ces résultats, modestes au demeurant, s'expliquent par les incertitudes qui demeurent quant au contenu de la seconde loi, notamment sur les heures supplémentaires et la rémunération mensuelle minimale. Ils illustrent également le défaut d'adhésion de nombreux chefs d'entreprise et les doutes de certains syndicats.
Un peu plus d'un an après le vote de la loi du 16 octobre 1997, la commission des affaires sociales a souhaité faire un premier bilan du plan emplois-jeunes.
A la fin du mois de novembre 1998, 151 926 emplois avaient été créés et 109 014 jeunes avaient été embauchés.
Sur le plan quantitatif, le dispositif constitue indubitablement un succès. Doit-on d'ailleurs s'en étonner compte tenu du fort taux de chômage des jeunes dans notre pays ? Ces emplois, payés au SMIC, ont constitué une véritable aubaine pour les jeunes en panne d'emploi. Par ailleurs, nombre d'entre eux sont apparus, à juste titre, comme une possibilité d'entrer par la petite porte dans la fonction publique.
Le coût budgétaire de ce dispositif devrait représenter environ 20 milliards de francs pour 250 000 emplois fin 1999, compte tenu de la dotation budgétaire de 13,8 milliards de francs, des reports de crédits de 1998 et de la participation à hauteur de 20 % des différents ministères d'accueil.
Les entreprises publiques ont été fermement invitées à accueillir des emplois-jeunes. On ne peut parler d'une démarche volontaire de leur part.
La SNCF a ainsi saisi l'opportunité de l'aide de l'Etat pour renforcer la présence en personnels dans les gares. Il s'agit pour elle d'un pur effet d'aubaine.
La RATP, quant à elle, a créé des associations qui emploient les jeunes avant de les mettre à sa disposition pour occuper des fonctions qui relèvent, à l'évidence, de son métier : nettoyage, orientation, accompagnement, « présence », etc. Cette pratique constitue également un effet d'aubaine.
Je m'interroge : ce procédé n'est-il pas contraire au droit du travail, qui prohibe la mise à disposition de personnels ? La commission souhaite être éclairée sur ce sujet, madame le ministre.
Les emplois-jeunes à l'éducation nationale constituent le gros des troupes, puisque 40 000 d'entre eux ont déjà rejoint les écoles élémentaires, les collèges et certains lycées. L'utilité de ces emplois n'est généralement pas contestée, leur présence est même considérée aujourd'hui par certains syndicats comme indispensable.
Toutefois, il serait excessif d'attribuer le bénéfice de ce progrès seulement aux vertus du dispositif en lui-même, car ces personnels auraient fait preuve du même entrain s'ils avaient été l'objet d'un recrutement statutaire.
On observe bien au contraire que le mode de recrutement employé - des contrats de droit privé - est une source majeure de dysfonctionnements et d'ambiguïté. Trop souvent, les tâches qui sont confiées aux jeunes empiètent sur les compétences d'autres personnels, que ce soient les maîtres d'internat ou les surveillants d'externat, les documentalistes des centres de documentation et d'information ou encore les psychologues ou les assistantes sociales à travers les tâches de médiation.
Je ne vous apprendrai bien sûr rien en vous rappelant à ce jour que les « pions », comme on disait de mon temps, sont en grève pour améliorer leur statut et, chose étonnante pour moi, contre les emplois-jeunes. Ce sont du moins les commentaires que j'ai entendus à plusieurs reprises.
Par ailleurs, le droit du travail n'est ni appliqué ni contrôlé. On peut, en effet, s'interroger sur la légalité des mises à disposition de personnels employés par les collèges dans les écoles élémentaires. Enfin, il convient de souligner que l'inspection du travail n'a pas - à l'heure actuelle - accès aux locaux de l'éducation nationale. Cela signifie que ce ministère est de facto exempté du respect du droit du travail, hors contentieux devant les prud'hommes, ce qui constitue une véritable aberration, notamment compte tenu de l'état d'ignorance des chefs d'établissement en matière de droit privé du travail.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Or il lui faudrait montrer l'exemple !
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis. Tout ceci pour rappeler que la commission des affaires sociales avait préconisé que les emplois-jeunes soient recrutés sur la base de contrats de droit public. J'observe que cela aurait évité bien des incertitudes.
Par ailleurs, il existe d'ores et déjà un malentendu entre le ministre de l'éducation nationale, d'une part, et les jeunes et certains syndicats d'autre part. Le ministre a déclaré qu'au terme des cinq ans les jeunes seraient remplacés dans leurs fonctions par de nouveaux postulants. Les titulaires d'emplois-jeunes souhaitent, quant à eux, être recrutés et titularisés, que ce soit sur ces nouveaux métiers ou sur des postes d'enseignants. Le ministre chargé de ce dossier en 2003 devra faire face à ce qui constitue déjà une véritable « bombe à retardement », sur le plan social en tout cas.
Dans la police nationale, les syndicats constatent des dérives graves dans les tâches confiées aux adjoints de sécurité. En contradiction avec la loi et les décrets d'application, il m'a été rapporté que nombre d'adjoints de sécurité étaient laissés sur la voie publique sans aucun encadrement. Par ailleurs, le niveau de recrutement est considéré par les syndicats comme étant moyen, voire médiocre. Des policiers se plaignent de l'illettrisme de certains adjoints de sécurité. Les fonctionnaires, leurs représentants en tout cas, s'inquiètent plus généralement du développement d'une sous-fonction publique.
La commission des affaires sociales pense qu'un gros effort est encore à fournir en ce qui concerne ce plan emplois-jeunes. Comme on pouvait s'y attendre, le déficit de formation et d'encadrement que nous avions dénoncé il y a un an constitue aujourd'hui la principale faiblesse du dispositif. Le transfert de ces emplois vers le privé prend de plus en plus la forme d'un voeu pieux.
M. Alain Gournac. Malheureusement !
M. Louis Souvet, rapporteur pour avis. La commission estime que le plan emplois-jeunes constitue non pas une politique, mais une boîte à outils pour faire baisser le taux de chômage des jeunes, sans vision globale suffisante à long terme, à la différence d'autres dispositifs comme l'apprentissage et l'alternance, dont il freine par ailleurs le développement. Cette mesure tire d'embarras ceux qui recherchent un emploi et ceux qui luttent contre le chômage, mais elle laisse subsister les difficultés et les reporte à plus tard.
La dernière priorité du projet de budget du ministère concerne le recentrage des dispositifs d'aide publique à l'emploi sur les publics les plus en difficulté.
Le nombre des contrats emplois consolidés est doublé par rapport à 1999. Le programme de trajet d'accès à l'emploi, dit TRACE, devrait permettre d'accueillir 40 000 jeunes en grande difficulté pour un « parcours » accompagné. Un effort a été fait en direction des entreprises d'insertion.
Pour financer ces actions, les contrats emploi-solidarité et les contrats initiative-emploi ont été réduits ou recentrés.
Concernant les autres grands postes du projet de budget de l'emploi, j'observe que les moyens du service de l'emploi sont accrus : la subvention à l'Agence nationale pour l'emploi augmente de plus de 10 %.
Par ailleurs, les conditions d'accès aux allocations spéciales du FNE et aux préretraites progressives devraient être durcies en 1999 alors qu'un effort devrait être fait en matière de prise en charge du chômage de solidarité et de reclassement des travailleurs handicapés.
En conclusion, votre commission des affaires sociales considère que les incertitudes comme les insuffisances de la loi sur les trente-cinq heures et du plan emplois-jeunes nourrissent le scepticisme quant à leur capacité à faire reculer le chômage. L'absence de signe fort en faveur d'un renforcement des allégements des charges sociales sur les bas salaires a achevé de convaincre votre commission des affaires sociales de formuler un avis défavorable à l'adoption des crédits du budget de l'emploi ainsi que de l'article 81, qui lui est rattaché.
Cet avis concerne bien entendu les crédits tels qu'ils ont été votés à l'Assemblée nationale. Il n'a pas pris en compte l'alternative préparée par notre commission des finances et rapportée par Joseph Ostermann. (Applaudissements sur les travées du RPR, de l'Union centriste et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à Mme Bocandé, rapporteur pour avis.
Mme Annick Bocandé, rapporteur pour avis de la commission des affaires sociales, pour la formation professionnelle. Monsieur le président, madame la ministre, madame la secrétaire d'Etat, mes chers collègues, le budget de la formation professionnelle pour 1999 s'inscrit dans une certaine continuité.
Pour reprendre une litanie que vous connaissez bien, je dirai que la réforme du système de collecte est toujours à venir, que les fonds de l'alternance sont toujours « excédentaires » et que la collecte de la taxe d'apprentissage reste toujours aussi compliquée et peu transparente.
En fait, la seule véritable nouveauté comprise dans ce projet de budget réside dans le recentrage des aides publiques à l'alternance ; j'aurai l'occasion de revenir sur le caractère regrettable de cette disposition.
Les crédits de la formation professionnelle devraient représenter 26,42 milliards de francs en 1999, soit une hausse de 5,3 %. Si l'on y ajoute les 4,5 milliards de subventions à l'Association nationale pour la formation porfessionnelle des adultes et aux autres organismes de formation, le budget de la formation professionnelle est de 31 milliards de francs. Ces crédits permettent de financer deux types d'actions : les formations en alternance et les actions de formation à la charge de l'Etat.
Les crédits alloués au soutien à la formation en alternance augmentent de 10,2 %, pour atteindre 12 653 millions de francs. Ils se répartissent entre le financement des différents contrats d'apprentissage et de qualification et la compensation des exonérations de charges sociales correspondantes.
La discussion des crédits budgétaires intervient dans un contexte favorable à l'apprentissage.
Avec plus de 240 000 nouveaux contrats signés en 1997, l'essor du dispositif, amorcé en 1993, se confirme. L'apprentissage progresse dans tous les secteurs : ainsi, son usage s'intensifie dans les secteurs d'accueil traditionnel, alors qu'il se développe plus rapidement dans de nouveaux secteurs exigeant des formations de niveau supérieur.
Il est d'autant plus étonnant, dans ces conditions, que le Gouvernement ait décidé de procéder à des économies sur les aides publiques aux contrats en alternance.
Déjà, le mois dernier, le Gouvernement a modifié par décret les conditions d'attribution de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification.
Depuis le 15 octobre, le versement de l'aide forfaitaire liée à l'embauche en contrat de qualification intervient pour les seuls jeunes de niveaux VI, V bis et V de l'éducation nationale, ainsi que pour ceux qui ne sont pas titulaires du baccalauréat.
L'article 80 du projet de loi de finances, rattaché au projet de budget de la formation professionnelle, a un objet identique au décret du 12 octobre 1998 pour ce qui concerne, cette fois, l'aide à l'embauche d'un apprenti.
Cette discrimination à l'égard des apprentis diplômés est justifiée par le Gouvernement au nom de la nécessité de concentrer les moyens sur les publics prioritaires. En réalité, le Gouvernement limite le développement de la formation en alternance. A cet égard, le nombre d'entrées de jeunes dans l'apprentissage devrait baisser de 4,2 % en 1999, passant à 230 000.
J'ai le sentiment très fort que des arbitrages ont été faits qui tendent à financer en priorité le dispositif emploi-jeunes, dont la pérennisation est aléatoire, de préférence aux dispositifs structurants comme l'alternance. Si cette tendance devait se confirmer, elle constituerait un motif sérieux d'inquiétude.
Les crédits consacrés aux financements des primes à l'apprentissage passent de 4,77 milliards de francs en 1998 à 4,66 milliards de francs en 1999. Le recentrage correspond donc bien à une économie pour le budget de l'Etat. Le montant des exonérations de charges sociales afférentes aux contrats d'apprentissage devrait représenter 4 587 millions de francs en 1999, contre 4 545 millions de francs en 1998.
Les 130 000 contrats de qualification qui sont prévus en 1999 pour les jeunes devraient bénéficier de 343 millions de francs sous la forme de primes et de 2,6 milliards de francs sous la forme d'exonérations de charges sociales.
Je soulignerai l'intérêt que peut présenter l'expérimentation de l'extension des contrats de qualification aux adultes, ce dispositif ayant pour objet de donner une qualification reconnue sur le marché du travail. Le coût des 10 000 contrats est évalué à près de 350 millions de francs pour 1998.
Il reste à trouver la bonne formule, car on ne peut imaginer transposer le dispositif destiné aux jeunes sans tenir compte des spécificités attachées à un public composé d'adultes en difficulté.
Concernant le prélèvement de 500 millions de francs sur les fonds de la formation en alternance, j'observe qu'il fait suite à deux prélèvements antérieurs, le premier à travers l'article 40 de la loi de finances pour 1997 et le second à travers l'article 75 de la loi du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d'ordre économique et financier.
La commission des affaires sociales s'est opposée à ces deux prélèvements, considérant qu'ils mettaient en péril le financement des contrats de qualification et qu'ils permettaient de financer le budget général sans aucune assurance que les fonds profitent à la formation.
Le nouveau prélèvement qui nous est proposé est entouré, à cet égard, de garanties qui peuvent apparaître rassurantes.
En effet, les 500 millions de francs devraient être affectés à un fonds de concours. Or, comme me l'a indiqué le directeur de l'Association de gestion du fonds des formations en alternance, ce fonds devrait faire l'objet d'une utilisation concertée avec les partenaires sociaux.
Par ailleurs, et c'est là un point essentiel, par un courrier adressé le 19 octobre 1998 au comité paritaire national pour la formation professionnelle, Mmes Martine Aubry et Nicole Péry ont déclaré que « la constitution de ce fonds - de concours - ne devait en aucune manière contraindre le développement actuel des formations professionnelles en alternance. Le cas échéant, toutes les dispositions nécessaires seront prises par les pouvoirs publics pour assurer la couverture effective des dépenses exposées par les entreprises dans le cadre de ces contrats ».
Cette garantie de l'Etat supprime, de fait, les risques financiers relatifs à la couverture du paiement des contrats de qualification ; elle devrait préserver, à l'avenir, le développement de ce dispositif qui avait fléchi en 1998. Cette garantie était attendue depuis plus de trois ans par les partenaires sociaux.
La commission des affaires sociales regrette néanmoins qu'aucune indication n'ait filtré sur l'utilisation concertée des fonds.
Par ailleurs, l'Etat devrait verser 2,71 milliards de francs à l'UNEDIC, au titre de l'allocation de formation reclassement, soit un montant comparable à celui de 1998.
Les quatre dotations de décentralisation sont reconduites en 1999 dans des proportions proches de celles de 1998.
Un mot sur le réseau des missions locales et des permanences d'accueil, d'information et d'orientation ; les crédits alloués à la délégation interministérielle à l'insertion professionnelle et sociale des jeunes en difficulté augmentent sensiblement : ils devraient s'élever à 416 millions de francs en 1999. Cette hausse des crédits s'inscrit dans le cadre d'un contrat de progrès qui vise à compléter le réseau par le renforcement des missions locales et le développement des espaces jeunes. Le réseau est appelé à jouer le rôle de pilote et d'opérateur du programme TRACE. L'objectif est d'accueillir 10 000 jeunes en 1998, 40 000 en 1999 et 60 000 en l'an 2000 pour un suivi personnalisé. Pour ce faire, le réseau devrait bénéficier de la création de trois cent cinquante postes et d'une dotation supplémentaire de 30 millions de francs.
Je terminerai ce tour d'horizon des crédits de la formation professionnelle en évoquant l'Association pour la formation professionnelle des adultes. L'AFPA devrait bénéficier d'une subvention en hausse de 140 millions de francs pour atteindre 4,128 milliards de francs pour 1999. Cette dotation s'inscrit dans le cadre des nouveaux objectifs fixés à l'association par le contrat de progrès. L'activité de l'AFPA en 1999 devrait suivre le plan national d'action pour l'emploi mis en oeuvre en France, suite au Conseil européen extraordinaire de Luxembourg des 20 et 21 novembre 1997. Je rappelle que le plan national d'action est organisé autour de quatre piliers : améliorer la capacité d'insertion des jeunes et des adultes afin de prévenir le chômage de longue durée et lutter contre l'exclusion, développer l'esprit d'entreprise, renforcer l'égalité des chances entre les hommes et les femmes et oeuvrer pour une meilleure intégration des personnes handicapées.
L'AFPA occupe une place importante dans la mise en oeuvre du premier objectif de ce plan. Elle devrait voir sa collaboration avec l'ANPE se renforcer afin de proposer aux demandeurs d'emploi des projets personnalisés.
Cet objectif marque une rupture avec la politique suivie les années précédentes par l'association, qui était plus tournée vers le marché de la formation. Le Gouvernement a souhaité délibérément recentrer l'AFPA sur la « commande publique » et rendre ses formations plus accessibles.
C'est ainsi que l'agence pourra être sollicitée dans le cadre du programme TRACE. Elle devrait également participer à la définition des formations dans le cadre du plan emploi-jeunes ; un rôle particulier lui incombe dans l'animation des plates-formes régionales.
Les crédits de la formation professionnelle dans le projet de budget pour 1999 ne sont donc pas remis en cause. Tout au plus observe-t-on des arbitrages qui s'expliquent par une amélioration de la conjoncture ou par la nécessité de financer le plan emploi-jeunes. Il reste que le grand chantier de la réforme des formations en alternance est devant nous, que bien des incertitudes demeurent sur le rôle qui sera dévolu aux collectivités locales dans ce nouveau cadre. Les entreprises qui assurent l'essentiel du financement ne sauraient être exclues de la collecte.
Quant à la gestion des fonds, les partenaires sociaux doivent conserver leur mot sur leur emploi. On le voit, le projet de réforme devrait ouvrir un vaste débat et votre commission des affaires sociales ne manquera pas de donner son avis sur cette question qu'elle suit depuis toujours avec beaucoup d'intérêt.
En conclusion, je souhaite citer une enquête réalisée il y a quelques jours par la direction de l'animation, de la recherche, des études et des statistiques sur l'efficacité des aides à l'emploi. Il apparaît que les aides publiques à l'apprentissage sont celles qui ont le plus d'impact. Sur 100 embauches d'apprentis, 46 n'auraient pas eu lieu sans l'aide de l'Etat et 19 auraient été reportées ultérieurement.
Les aides à l'embauche ont donc un impact positif sur 65 % des embauches d'apprentis. Or l'article 80 supprime l'aide à l'embauche pour les apprentis qualifiés. Cet article illustre la philosophie plus générale du budget de la formation professionnelle marqué par la préférence donnée à d'autres dispositifs moins qualifiants et moins structurants.
C'est pourquoi votre commission des affaires sociales a émis un avis défavorable à l'adoption des crédits pour la formation professionnelle du ministère de l'emploi et vous propose d'adopter un amendement de suppression de l'article 80.
Bien entendu, cet avis ne préjuge pas son vote sur le budget tel qu'il pourrait être amendé sur l'initiative de la commission des finances. (« Très bien ! » et applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 23 minutes ;
Groupe socialiste, 28 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 21 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 7 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 14 minutes.
La parole est à M. Clouet.
M. Jean Clouet. Monsieur le président, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, M. Serge Mathieu, empêché de présenter ses observations devant le Sénat, m'a demandé de le faire à sa place, ce que j'ai bien volontiers accepté.
Les crédits consacrés au travail et à l'emploi dans le projet de loi de finances pour 1999 sont en hausse de près de 4 %. Une telle augmentation ne paraît pas vraiment se justifier si l'on considère plusieurs des priorités auxquelles ce budget est concacré.
Le budget de l'emploi est, en effet, construit autour de trois priorités : la réduction du temps de travail, les emplois-jeunes et le volet « emploi » du programme de lutte contre l'exclusion.
Les crédits inscrits au titre de l'aide incitative à la réduction du temps de travail s'élèvent à 3,5 milliards de francs.
Si ce chiffre est modique, c'est que les résultats actuels de l'application de la loi sur les trente-cinq heures sont modestes : 701 accords ont été signés, certes, mais seulement 6 000 emplois ont été préservés ou créés. De ce fait, la provision de 3 milliards de francs prévue pour 1998 n'a été utilisée qu'à hauteur de 10 % à 15 %, chiffres bien en deçà de vos pronostics.
Mais, si ce chiffre est modeste, c'est aussi parce que 3,5 milliards de francs, soit la moitié des dépenses de mise en oeuvre des trente-cinq heures en 1999, sont mis, semble-t-il, à la charge des régimes de sécurité sociale, contrairement à l'esprit de la loi Veil du 25 juillet 1994.
Celle-ci impose, en effet, une compensation intégrale, par le budget de l'Etat, des exonérations de cotisations sociales.
Comment peut-on demander à la sécurité sociale, d'un côté, de maîtriser ses dépenses et, de l'autre, d'augmenter ses charges ? On ne peut répondre que de ses propres actes, non de ceux qui vous sont imposés.
Cette attitude vis-à-vis de la sécurité sociale est profondément déresponsabilisante. Invoquer les gains en cotisations sociales dont bénéficieront les régimes sociaux grâce aux embauches liées aux trente-cinq heures ne change rien à l'affaire. Ces gains sont d'ailleurs aléatoires et ils sont là non pas pour compenser des exonérations mais pour servir à financer, notamment, les prestations sociales des personnes embauchées et nouvellement affiliées.
Quant aux emplois-jeunes, il est tout à fait regrettable de voir avec quelle tranquillité vous passez outre aux dispositions d'une loi qui est pourtant la vôtre.
Les emplois-jeunes devaient être consacrés à la satisfaction de besoins nouveaux ou émergents, auxquels le secteur privé ne répondait pas encore mais qui, grâce à l'initiative publique, devaient, à terme, devenir solvables.
La majorité sénatoriale avait dénoncé le caractère irréaliste de cette conception et vous avait mise en garde contre les dérives inéluctables du dispositif. Nous étions loin, toutefois, de nous attendre à ce que le Gouvernement laisse si vite de côté cette préoccupation d'utilité nationale pour se confiner aux statistiques. Ainsi, les entreprises publiques - SNCF, RATP - ont été fermement invitées à accueillir des titulaires d'emplois-jeunes. Dans ces entreprises, tout comme à l'éducation nationale, ces emplois empiètent souvent sur les compétences du personnel, en violation de la loi sur les emplois-jeunes elle-même.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Et, en plus, aux frais de l'Etat !
M. Jean Clouet. Dans un autre domaine, les adjoints de sécurité engagés dans la police nationale ne sont souvent ni formés ni encadrés.
La plupart des emplois créés ne pourront pas, une fois le contrat de cinq ans achevé, être efficacement relayés par le secteur privé.
Que proposera-t-on alors à tous ces jeunes ? Des titularisations au rabais ? C'est un bien vilain cadeau pour vos successeurs.
Le recentrage des dispositifs d'aide publique à l'emploi sur les publics en difficulté est tout aussi contestable. Certes, le nombre de contrats emplois-consolidés est doublé. Certes, le programme « trajet d'accès à l'emploi » - curieux jargon - se met en place. Mais où est le financement de ces initiatives ?
Loin de relancer la politique de baisse des charges sociales, comme vos récentes déclarations, madame le ministre, le laissait attendre, le Gouvernement continue de rogner sur les crédits consacrés à celle-ci : l'article 81 du projet de loi de finances pour 1999 supprime ainsi, dans certains cas, l'exonération de cotisations d'allocations familiales accordées aux entreprises.
De même, en matière de formation professionnelle, l'article 80 du projet de loi de finances pour 1999 réserve le paiement de la prime à l'embauche de 6 000 francs aux seuls apprentis faiblement qualifiés. Compte tenu d'un effectif d'apprentis évalué à 230 000 en 1999, la mesure ne touchera environ que 50 000 d'entre eux, c'est-à-dire à peine un pour cinq.
Cette décision est néfaste pour l'apprentissage dans le mesure où elle réduit l'« attractivité » du dispositif de l'apprentissage à un moment où les effectifs entrant en apprentissage connaissent une légère baisse. De surcroît, elle va nuire à l'image de l'apprentissage, en le concentrant sur les formations de faible niveau, revenant ainsi sur tout les efforts de valorisation de son image.
Le groupe des Républicains et Indépendants ne peut accepter ce budget en l'état. Fidèle à la stratégie d'ensemble de la majorité sénatoriale, il soutiendra les amendements de suppression des articles 80 et 81 du projet de loi de finances, ainsi que les autres amendements proposés par la commission des finances. Ainsi amendé, nous apporterons, sans enthousiasme, notre soutien à ce projet de budget. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants, du RPR et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Joly.
M. Bernard Joly. Monsieur le président, madame le ministre, madame le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, mon propos sera centré sur les dispositions du projet de budget du ministère de l'emploi et de la solidarité consacrées aux différents emplois aidés du secteur non marchand, les contrats d'emploi solidarité, les CES, les contrats d'emplois consolidés, les CEC et les contrats initiative-emploi, les CIE.
Sur le plan strictement comptable, on constate une diminution globale de ces emplois, qui fléchissent de 700 000 à 650 000 au détriment, principalement, des CES, dont la dotation passe de 11,6 milliards de francs pour cette année à 6,9 milliards de francs pour 1999. Toutefois, les crédits affectés aux CEC augmentent de façon significative ; un peu plus de 2 milliards de francs pour l'exercice à venir permettraient de doubler les offres.
Il semblerait, madame le ministre, que vous justifiiez ce report, si tant est qu'il n'y a pas de solde négatif global, par une volonté de recentrage du dispositif sur les personnes les plus en difficulté, au motif que les CES ne sont pas de vrais emplois.
Permettez-moi, madame le ministre, de ne pas tout à fait partager votre point de vue.
Tout salaire, fût-il temporaire ou modeste, vaut mieux qu'une allocation de solidarité sans contrepartie. D'abord, c'est une question de dignité. Puis, on sait que les dégâts structurels et comportementaux générés par l'inactivité sont profonds et durables. Les difficultés de réinsertion sont, en effet, largement liées aux conduites de rejet de tout système.
On l'a bien vu ces jours derniers, où des SDF ont opté pour des abris de misère plutôt que de rallier des centres ou de s'y laisser conduire. L'extrême souffrance et la mort semblaient plus acceptables qu'une promiscuité non choisie, que des règles de fonctionnement subies. Toute organisation devient insupportable.
L'essentiel est d'éviter à tout prix la marginalisation. Or les réponses les plus adpatées sont de proximité. Il convient que les politiques et les financements soient arrêtés au niveau national, mais la répartition de ceux-ci doit être déterminée après une évaluation des besoins locaux et la décentralisation de la gestion.
Grâce à une forte mobilisation des acteurs de l'insertion dans les départements, les CES et les CEC constituent une première étape vers une activité professionnelle retrouvée ou abordée. Ce sont donc, tout à la fois, des outils de prévention et de réparation. Dans les zones rurales, les maires utilisent volontiers ces possibilités pour redonner aux chômeurs de longue durée une place dans le système social et économique.
L'inquiétude point chez les acteurs du terrain car, outre l'interrogation sur les quotas mis à disposition, les emplois-jeunes sont venus brouiller les cartes.
On enregistre, en effet, une forte pression de la part de jeunes titulaires de CES pour que leur contrat soit transformé en emploi-jeune. Les deux dispositifs répondent à des raisons d'être différentes.
De plus, on constate une forme de dérive. Il y a une sorte de confiscation des jeunes diplômés à l'égard de ceux pour qui un emploi-jeune serait une opportunité, au bout des cinq ans, d'acquérir une qualification. En effet, et je m'en étais ouvert au moment de l'examen de ce texte, c'est bien l'aspect le plus positif de cette bouée offerte à la désespérance, le reste relevant d'une précarité formalisée.
Il m'apparaît absolument nécessaire de clarifier la jungle des aides à l'emploi. La simplicité est un gage d'efficacité.
Actuellement, faute justement de lisibilité, on est en droit de se poser un certain nombre de questions. Notamment, la progression des CEC au détriment des CES n'est-elle pas le prélude à la disparition de ces derniers ?
Le CEC a été créé en 1992 afin de pérenniser, dans le secteur non marchand, la situation des personnes prioritaires issues des CES. La loi de juillet 1998 contre les exclusions l'a individualisé, et le CEC n'est désormais plus qu'un prolongement du CES. Il s'agit, en effet, d'un contrat de type nouveau pris en charge à 80 %, sans dégressivité, pendant 5 ans, et réservé aux personnes ayant de sérieuses difficultés d'accès à l'emploi.
Outre que les motifs de la distinction que crée la loi entre les CES et les CEC n'apparaissent pas clairement, l'utilité de l'individualisation définie par la loi contre l'exclusion n'est pas claire.
Que recouvre exactement la notion de « personnes ayant de sérieuses difficultés d'accès à l'emploi » ? Est-ce à dire que les CES ne remplissaient pas cet objectif ? Les chiffres de la direction de l'animation, de la recherche des études et de la statistique montrent pourtant que l'année 1997 enregistre une hausse sensible de la proportion des bénéficiaires des CES qui étaient demandeurs d'emploi depuis plus de trois ans, soit une augmentation de cinq points, et allocataires du RMI, soit une augmentation de trois points et demi.
J'aimerais donc savoir, madame le ministre, le pourquoi de cette substitution.
Compte tenu de l'implication des collectivités locales dans la lutte contre le chômage et l'exclusion, le sénateur Vallet et moi-même souhaitons vivement qu'une marge d'initiative la plus large possible soit laissée aux départements et aux régions dans l'utilisation et la ventilation qu'elles font des crédits destinés aux aides à l'emploi. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Gournac.
M. Alain Gournac. Madame le ministre, votre gouvernement a fait du recul du chômage sa priorité, et c'est autour de cet objectif que vous avez élaboré le budget de votre ministère, qui enregistre une augmentation de 4 %.
Le niveau de chômage dans notre pays est très élevé, trop élevé, et votre budget, avec 161,8 milliards de francs pour 1999, est à la mesure de votre objectif.
Bien entendu, nos critiques ne peuvent porter sur la volonté qui est la vôtre et celle de votre gouvernement d'enrayer ce phénomène qui brise les individus. On le déplore chaque jour, particulièrement en cette saison où les drames s'aggravent, pour notre honte à tous. Je ne réserve celle-ci, à la différence de certains, à personne. Je l'assume, comme tout citoyen responsable.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Alain Gournac. Nous n'avons pas la solution, pas plus que votre gouvernement, et je lis avec attention les analyses de certains économistes de renom qui, renvoyant dos à dos les politiques mises en oeuvre depuis vingt-cinq ans, voient dans l'absence d'une véritable réglementation à l'échelon mondial une des causes majeures de la situation de l'emploi dans nos pays européens, notamment en France.
Nous n'avons pas la solution, ni dans la majorité ni dans l'opposition, ni à droite ni à gauche.
Nos approches sont cependant différentes au regard de l'entreprise et des questions liées à l'emploi. Nous sommes, nous, plus souples, moins affirmatifs et avant tout soucieux de mettre le plus d'atouts possible du côté d'un véritable recul du chômage.
Notre excellent rapporteur pour avis Louis Souvet a rappelé que les craintes que nous avions formulées, il y a un an, au sujet de votre loi sur les emplois-jeunes n'étaient pas infondées. Quand le taux de chômage atteint 25 % chez les dix-huit - vingt-cinq ans actifs, on ne peut qu'approuver une mesure favorable à l'emploi des jeunes.
Toutefois, le contenu de cette mesure n'est pas adapté à la situation. Dans tous les pays industrialisés où la baisse du chômage a été obtenue, elle l'a été par la création d'emplois dans le privé. Or je suis persuadé que la meilleure manière de réagir dans un environnement international fragile et de faire face à des retournements de conjoncture, c'est de s'être préparé avec sérieux et au moment opportun, c'est-à-dire avant qu'il ne soit un peu tard...
Les experts s'attendent à une diminution de deux points de croissance à l'échelle mondiale de 1997 à 1998. Sur le plan national, les instituts de conjoncture économique, plus pessimistes que le Gouvernement, annoncent pour 1999 une croissance de 2,3 % à 2,5 %, ce qui induirait une croissance du nombre d'emplois inférieure à 100 000.
Les risques d'un net ralentissement de la croissance se multiplient, au point que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie se veut rassurant face à des industriels de plus en plus pessimistes.
Certes, l'investissement des entreprises s'accroît pour le sixième trimestre consécutif, mais avec une hausse moindre de trimestre en trimestre : 0,9 % au troisième, après 1,6 % au deuxième et 2,5 % au premier.
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est vrai !
M. Alain Gournac. Mois après mois, les industriels voient leurs carnets de commandes s'amenuiser et ils doivent réviser à la baisse leurs perspectives de production sur l'ensemble des derniers mois.
S'agit-il d'un vrai retournement de conjoncture ? La circonspection s'impose ! Il apparaît toutefois que la capacité de l'économie française à mieux résister que ses partenaires européens au ralentissement de la croissance mondiale est une idée en attente de vérification.
Compte tenu de ces indices négatifs, on a tout lieu de s'inquiéter du devenir de la loi d'incitation à la réduction du temps de travail à 35 heures.
M. Joseph Ostermann, rapporteur spécial. Tout à fait !
M. Alain Gournac. Une croissance moindre ne pourrait, à l'évidence, qu'aviver des conflits qui se sont révélés aigus dès l'élaboration du texte gouvernemental.
Dans les années quatre-vingt, on créait des emplois dans le secteur privé avec un taux de croissance de 2 %. Grâce à la baisse du coût du travail peu qualifié, obtenu par l'allégement des charges sociales et le développement du travail à temps partiel, instaurés en 1993, on est arrivé à créer des emplois avec un taux de croissance plus faible, c'est-à-dire 1,5 %.
La création d'emplois dépend étroitement et du taux de croissance et du coût du travail. En juin dernier, j'avais eu l'honneur de rapporter sur une proposition de loi déposée sur l'initiative de M. Christian Poncelet, alors président de la commission des finances, et relative à l'allégement des charges sur les bas salaires.
Je constate que le dispositif de la « ristourne dégressive » est reconduit avec cette portée restreinte que nous dénoncions déjà dans la précédente loi de finances et qui, depuis le 1er janvier 1998, met le seuil des exonérations de charges sociales à 1,3 fois le SMIC. Or il était proposé en juin dernier de le porter à 1,4 fois le SMIC. Ce n'était pas la panacée ; c'était simplement une mesure qui venait en complément d'autres dispositifs, comme la réduction du temps de travail, pour laquelle nous préconisons la libre négociation.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. Alain Gournac. La reprise de l'activité économique a permis de faire tomber le taux de chômage de 12,5 % à 11,7 %. Cette baisse très significative a profité essentiellement aux jeunes, la conjoncture et la manne des emplois-jeunes aidant.
Cependant, je suis inquiet, madame le ministre, de la stabilité du nombre de chômeurs de longue durée. C'est un signe préoccupant, car il révèle une incapacité chronique à agir sur le chômage structurel. Comment ne pas mettre cette sclérose profonde dont souffre l'emploi en France en relation avec notre place en queue des pays de l'OCDE en matière de dépenses publiques : 55 % de notre PIB d'après un rapport récemment paru ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est exact !
M. Alain Gournac. C'est pourquoi je ne puis que partager le sentiment de notre rapporteur : oui, l'évolution du chômage de longue durée est chez nous le véritable enjeu de toute politique de l'emploi.
Madame le ministre, votre gouvernement - je le disais en introduction de mon propos - ne fait pas mieux que ces prédécesseurs au regard de ce type de chômage, si symptomatique. Il bénéficie simplement - et je m'en réjouis - d'une meilleure conjoncture.
Votre loi sur les 35 heures, que vous présentiez comme la grande loi progressiste faisant écho en cette fin de siècle à ce qui fut fait par le Front populaire, vous a permis de jouer sur un passé emblématique et de convoquer les symboles pour tenter d'entraîner l'adhésion des salariés. Mais elle ne vous a pas permis d'avoir prise sérieusement sur la réalité des choses. Car les résultats sont modestes : 4 460 emplois créés ou... préservés.
Fallait-il une loi imposant la négociation aux partenaires sociaux, qui s'acheminent souvent vers des solutions rejetées par le Gouvernement ? Ne font-ils pas le choix de préservation des salaires et du maintien du pouvoir d'achat plutôt que celui de la création de nouveaux emplois ?
Quantitativement, le plan emplois-jeunes, lui, est incontestablement plus satisfaisant. Les chiffres sont là. Mais c'est parce qu'ils étaient déjà là ! Je l'ai dit précédemment : avec un très fort taux de chômage des jeunes - 25 % des dix-huit - vingt-cinq ans actifs - ce dispositif se présentait comme une aubaine pour les jeunes concernés, comme pour leurs employeurs.
Comment bouder une telle mesure ? Sans doute faut-il considérer davantage le soulagement matériel apporté, plutôt que le travail offert.
Madame le ministre, j'étais ce matin dans un bureau de poste. Il y avait là une jeune fille et un jeune homme, tous deux bénéficiaires d'un emploi-jeune, à qui j'ai demandé ce qu'ils faisaient. Ils m'ont répondu : « Rien ! » Ces deux jeunes « employés » à La Poste ne font rien ! Je ne sais pas si c'est très gratifiant pour eux !
Mais il vous fallait tenir parole, canaliser l'afflux des demandes, faire d'une pierre deux coups en répondant aux différents malaises de notre société par des créations massives de postes qu'il sera difficile, très difficile, de pérenniser.
La générosité, alliée à l'urgence, a ses mérites. Elle a ses résultats. Elle a aussi un immense inconvénient : l'absence criante du qualitatif.
Qu'engrange-t-on pour demain ou plutôt que sème-t-on ? La générosité devrait-elle exclure la responsabilité ? C'est la question qui court à travers les incertitudes soulignées par notre rapporteur au sujet de la création d'emplois-jeunes dans l'éducation nationale.
Madame le ministre, dans tous les pays industrialisés, la baisse du chômage a été obtenue par la création d'emplois privés. Elle s'est parallèlement accompagnée d'une réduction de l'emploi dans le secteur public. Pourquoi l'argent du contribuable est-il aujourd'hui, en France, dépensé pour des emplois-jeunes sans qu'ait été vérifiée la pertinence de la demande ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Excellente question !
M. Alain Gournac. Merci, mon cher collègue !
Plus d'un Français sur trois travaille pour l'administration.
Mme Nicole Borvo. Sinon, ils seraient au chômage ! Au moins, ils ont du travail !
M. Philippe Marini, rapporteur général. Plus il y a de fonctionnaires, plus il y a de chômage !
M. Alain Gournac. Autant vous dire, mes chers collègues, que la France est un des pays de l'OCDE qui comptent le plus de fonctionnaires par rapport à la population active. Ne pouvait-on pas assurer les services dits « émergents » par un redéploiement d'activité au sein de la fonction publique ?
Je crois que l'Etat, remplit pas correctement ses fonctions. A-t-on vraiment besoin encore et encore de fonctionnaires ? Certains analystes se demandent d'ailleurs si l'inflation démesurée des effectifs n'est pas le corollaire et le symptôme d'une déperdition de qualité, voire d'un abandon progressif du souci même de la qualité.
Ces deux lois importantes - importantes tant elles ont occupé les services de votre ministère et les parlementaires et tant leur coût est élevé pour la nation - n'ont pas convaincu, hier, la majorité du Sénat. Je crois que les premiers bilans donnent aujourd'hui un peu raison à cette majorité.
C'est pourquoi, madame le ministre, je suivrai l'avis défavorable de nos rapporteurs sur les crédits de votre ministère. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à quinze heures.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à treize heures, est reprise à quinze heures cinq, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)