Séance du 27 janvier 1999
CAISSE D'ÉPARGNE ET DE PRÉVOYANCE
Adoption définitive d'un projet de loi
M. le président.
L'ordre du jour appelle la discussion du projet de loi (n° 133, 1998-1999),
adopté par l'Assemblée nationale, portant prorogation des mandats des membres
des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de surveillance des
caisses d'épargne et de prévoyance. [Rappport n° 157 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Dominique Strauss-Kahn,
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
Monsieur le
président, monsieur le président de la commission des finances, monsieur le
rapporteur, mesdames, messieurs les sénateurs, ce projet de loi extrêmement
bref - il comporte un article unique - comprend une décision technique qui
s'inscrit dans le cadre du texte sur la réforme des caisses d'épargne qui a été
adopté en conseil des ministres le 2 décembre dernier et qui sera, bien sûr,
soumis en son temps à votre assemblée.
Ce texte de réforme des caisses d'épargne est un élément de la modernisation
d'ensemble du secteur public financier que le Gouvernement a entreprise,
modernisation qui a compris les opérations de mise sur le marché du GAN, du CIC
ou de la Société marseillaise de crédit, qui a compris aussi les réformes
structurelles adoptées l'année dernière par votre assemblée et permettant la
mise en place de l'euro, et qui s'est étendue également à un certain nombre de
propositions permettant de favoriser le développement de l'épargne à risque au
détriment de celle qui ne constitue que des rentes.
C'est dans ce cadre que s'inscrit la modernisation du réseau des caisses
d'épargne. Il s'agit d'en faire un grand réseau décentralisé, de réaffirmer ses
missions de service public et ses missions au service de l'intérêt général.
Le réseau des caisses d'épargne est aujourd'hui à un tournant de son histoire,
puisqu'il doit se moderniser, pouvoir s'insérer et passer des alliances. C'est
pour cela que le Gouvernement a fait le choix d'un statut coopératif.
Reste que, pour faire passer le réseau des caisses d'épargne d'un réseau
décentralisé à un groupe décentralisé, une large concertation a été mise en
oeuvre, notamment, et je tiens à l'en remercier ici, grâce au député Raymond
Douyère, qui a mené son action jusqu'en avril dernier. Le résultat de cette
longue concertation est que nous avons déjà eu l'occasion de demander à
l'Assemblée nationale comme au Sénat de bien vouloir proroger les mandats des
membres des conseils consultatifs et des conseils d'orientation et de
surveillance, les CCCOS, des caisses d'épargne et de prévoyance.
Ce que je vous demande aujourd'hui, et qui ne préjuge en rien l'opinion de
chacun sur la réforme elle-même, c'est de prolonger de nouveau de quelques mois
la durée des mandats de ces CCCOS de façon que - le Gouvernement avait proposé
au début de l'été, l'Assemblée nationale a préféré prendre du temps et porter
cette date au 1er novembre 1999, soit ! prenons la date de l'Assemblée
nationale - la durée de ces mandats soit prolongée jusqu'au 1er novembre 1999,
tout simplement par ce que ce sont des organes démocratiquement élus et que,
évidemment, le vote de la réforme et sa mise en oeuvre s'accommoderaient mal
d'une période qui serait celle d'une campagne pour l'élection de nouveaux
CCCOS. Il est mieux que ces conseils soient renouvelés lorsque la réforme aura
été adoptée, quand nous serons dans le nouveau cadre, de même qu'il est
préférable, par conséquent, que tous ceux qui ont à voter pour désigner les
nouveaux CCCOS le fassent une fois la réforme acquise, et sans que cela
perturbe le processus.
Ce que le Gouvernement vient donc vous demander, mesdames, messieurs les
sénateurs, après le report que vous avez décidé en mars 1997, c'est d'accorder
un nouveau répit, voire une nouvelle survie aux CCCOS existants, portant leur
existence jusqu'à la fin du mois d'octobre de cette année, afin que la réforme
puisse s'accomplir sans difficulté et que, une fois cette réforme en place, les
CCCOS soient, évidemment, renouvelés.
Tel est l'objet de ce texte que je soumets à votre appréciation, mesdames,
messieurs les sénateurs.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Philippe Marini,
rapporteur de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des
comptes économiques de la nation.
Monsieur le président, monsieur le
ministre, mes chers collègues, nous avons aujourd'hui à examiner une simple
disposition de procédure et, d'ici à quelques semaines, nous aurons une opinion
plus approfondie sur la réforme elle-même.
Cette réforme est urgente. Elle est très importante pour le secteur financier
français, pour sa modernisation et pour sa compétitivité en Europe.
La commission des finances ne peut pas exprimer un autre avis sur ce sujet,
puisque, dès notre approche de 1996, c'est-à-dire le rapport Lambert sur le
secteur bancaire, nous avions souligné combien était cruciale la question du
devenir des caisses d'épargne et nous regrettions déjà le temps perdu en la
matière.
A partir du rapport que nous avions donc élaboré sur le secteur bancaire, une
proposition de loi portant aussi la signature de M. Alain Lambert avait été
déposée ; elle traduisait, sur le fond, la doctrine, en tout cas la continuité
des positions de la commission des finances. C'est dire, monsieur le ministre,
que nous nous réjouissons de voir ce sujet prendre forme.
Sur les modalités de la réforme, naturellement, nous allons écouter, nous
allons tâcher d'intégrer les points de vue des uns et des autres et nous
interroger par rapport à la doctrine que nous avons nous-mêmes définie.
Mais, bien entendu, un processus de réforme comme celui-là est complexe, et il
faut que le réseau des caisses d'épargne continue à être géré pendant ces mois
qui seront essentiels pour son devenir. Il faut donc que les mandataires
sociaux des caisses puissent travailler en toute sérénité. Il est tout à fait
clair que le report des élections aux conseils d'orientation et de surveillance
au 1er novembre 1999, comme le propose l'Assemblée nationale, est une condition
évidente de cette sérénité.
Sur le dispositif même du projet de loi, la commission des finances n'a pas
d'autre remarque à formuler. Elle souhaitera tout à l'heure, monsieur le
ministre, lors de la discussion de l'article unique, vous entendre sur
l'amendement qu'elle a déposé, car nous avons besoin, sur le point qu'il
aborde, de quelques éclaircissements de votre part.
Voilà, mes chers collègues, les quelques observations que je voulais faire à
l'occasion de cette brève discussion générale.
(Applaudissements sur les
travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président.
La parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de
loi qui nous est soumis aujourd'hui est un projet de caractère purement
circonstanciel. Ce caractère est pleinement lié au relatif retard qui a
accompagné la conception du projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité
financière dont nous débattrons prochainement et qui a, cela dit en passant, un
contenu plus important que le présent texte.
L'article unique du projet de loi qui nous est ainsi présenté vise à proroger
de quelques mois - période qui serait mise à profit pour discuter et adopter le
projet de loi relatif à l'épargne et à la sécurité financière - le mandat des
administrateurs des organismes d'épargne et de prévoyance, mandat qui a déjà
été prorogé du fait de la longueur particulière qu'a revêtue la mission Douyère
portant sur le devenir de notre réseau de caisses d'épargne.
Sur le fond, nous pouvons d'ailleurs légitimement nous interroger sur la
portée profonde de cet article, même si la grande sagesse de l'Assemblée
nationale a encore prolongé ce délai complémentaire jusqu'au mois de novembre
1999, ce qui est encore insuffisant, sauf à invoquer l'urgence, pour mener à
bien la discussion et l'adoption du second projet de loi.
On peut tout au plus souligner que, si l'on en croit le texte même de ce
second projet de loi, ce mandat exceptionnellement long des administrateurs des
caisses d'épargne aura, entre autres particularités, d'être le dernier où ces
fonctions seront bénévolement assurées, avant la profonde mutation
statutaire.
Force nous est donc de ne pas exprimer d'autre opinion sur ce projet de loi,
d'autant que l'utilité peut en être remise en question, l'alourdissement du
calendrier parlementaire, du fait, notamment, de l'examen de certains textes à
vocation constitutionnelle, ayant comme corollaire de développer l'incertitude
quant aux conditions d'adoption et, surtout, de discussion du projet de loi
portant sur l'épargne et la sécurité financière.
Nous nous devons donc d'anticiper quelque peu sur la discussion de ce projet
de loi en rappelant ici quelques éléments fondamentaux.
Première observation : notre pays dispose d'un réseau de collecte de l'épargne
populaire particulièrement important, d'un réseau de proximité, comme l'a
souligné tout à l'heure M. le ministre, connu assez largement de nos
compatriotes, pour lesquels il est d'ailleurs bien souvent le seul
interlocuteur « financier », en dehors de leur banque et singulièrement de leur
agence postale, gestionnaire de leur compte-chèques postal.
En effet, malgré tout ce que l'on peut en dire, le développement de
l'industrie financière n'a pas encore provoqué de modifications sensibles du
comportement de nos compatriotes en matière d'épargne et le développement de
l'actionnariat dit « populaire » reste encore très relatif.
Le réseau des caisses d'épargne est aujourd'hui à la base d'une importante
collecte de fonds, dont plus de 700 milliards de francs sur le seul livret A,
même si la baisse de la rémunération de ce livret a eu comme conséquence -
encore qu'il faille sans doute y voir aussi l'un des effets de la réduction du
taux d'épargne des ménages qui a été observée en 1998 et qui a accompagné la
relance de la demande intérieure - de favoriser une décollecte d'un peu plus de
15 milliards de francs.
Le niveau de la rémunération du livret A est, depuis quelque temps déjà,
considéré comme un obstacle au développement d'une stratégie de réduction des
taux d'intérêt par les établissements de crédit.
Tout d'abord, l'encours du livret A est affecté de façon exclusive au
financement du logement social.
Mais existe-t-il aujourd'hui un établissement de crédit « banal », si je puis
dire, proposant des emprunts à hauteur de 60 % à 65 % du montant d'un
investissement avec un taux d'intérêt de 4,3 % ?
Celui qui me fournira une réponse positive et un exemple concret de ce type de
financement gagnera, à n'en pas douter, toute notre estime.
Selon nous, le taux de sortie des emprunts consentis aux organismes d'HLM
demeure trop important.
Il relève, de notre point de vue, de la décision des bailleurs sociaux de
procéder à la mobilisation des financements nécessaires aux opérations de
construction, comme l'illustre d'ailleurs le trop faible nombre d'opérations de
constuction de logements sociaux lancées en 1998.
Nous estimons, en particulier, que l'Etat devrait intervenir en bonifiant les
prêts accordés aux organismes d'HLM pour alléger les taux d'intérêt appliqués
aux emprunts PLA et PALULOS et pour réduire tant les taux nominaux de ces
emprunts que les taux réels.
Il faudra bien, en effet, que l'on nous explique un jour par quel miracle on a
pu concevoir, dans le passé, des prêts à taux zéro pour l'accession à la
propriété alors que l'on est incapable d'adopter un tel dispositif pour les 40
ou 50 milliards de francs de prêts sollicités chaque année par les organismes
bailleurs de logements sociaux.
Nous pensons, en fait, que la pression qui s'exerce pour assurer la réduction
du taux de rémunération du livret A est purement idéologique et qu'elle
participe plutôt de la démarche d'une Association française des banques
soucieuse de capter une part plus importante des liquidités des particuliers
pour disposer de moyens supplémentaires d'intervention sur les marchés
financiers.
Le principal défaut de ce que l'on appelle si improprement « l'épargne
administrée » est bien connu, c'est de soustraite aux seules lois du marché
interbancaire des sommes plus ou moins importantes, des sommes qui
représentent, toutes formes de cette épargne cumulées, un encours plus
important que le budget de l'Etat.
Il est vrai que les banques traditionnelles ont fait la démonstration
éclairante, ces dernières années, du bon usage qu'elles faisaient des
liquidités des particuliers. La qualité de l'appui qu'elles ont pu apporter au
développement de l'activité économique se mesure, d'une manière spectaculaire,
au maintien préoccupant du taux de chômage à un niveau élevé et à l'écrasement
de la masse salariale, au nom de la juste rémunération du travail.
Nous aurons l'occasion, le moment venu, de reparler de l'ensemble des
questions que nous ne faisons ici qu'esquisser, d'autant que la mission
Douyère, dans ses conclusions, n'a pas oublié de mettre en question les
garanties sociales accordées aux salariés du réseau des caisses d'épargne et de
prévoyance, comme de s'interroger sur la rentabilité de ces établissements,
alors même que nous sommes obligés de nous demander si la raison d'être de ces
établissements est de dégager de la rentabilité ou de répondre à un besoin de
financement socialisé d'une demande collective.
Le débat d'aujourd'hui n'est donc qu'une première confrontation des points de
vue dont nous n'osons croire qu'elle sera la dernière, d'autant que tout est
loin d'être dit en ces matières.
Nous voterons donc, sans plus de conviction, ce projet de loi.
M. le président.
La parole est à M. Ostermann.
M. Joseph Ostermann.
Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, le projet de
loi que le Sénat examine aujourd'hui tend à proroger jusqu'au 1er novembre 1999
les mandats des membres des conseils consultatifs et des conseils d'orientation
et de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance.
Avant toute chose, nous tenons à féliciter notre collègue M. Philippe Marini
pour la clarté de son rapport et l'ensemble de notre commission des finances
pour son excellent travail. Pour bien comprendre les enjeux en cause, il
convient de procéder à quelques utiles rappels.
Les mandats des membres actuels des conseils consultatifs devaient arriver à
échéance aux mois de novembre et de décembre 1997 ; ceux des membres des
conseils d'orientation et de surveillance, aux mois de janvier et de mars 1998.
La volonté maintes fois répétée d'initier une vaste réforme de modernisation
des caisses d'épargne et de prévoyance devait s'illustrer dans un cadre
concerté, loin des climats passionnés inhérents à toute période
pré-éléctorale.
C'est dans ce contexte que, sur proposition du Gouvernement, le Parlement a
adopté l'article 8 de la loi du 10 novembre 1997 portant diverses mesures
urgentes à caractère fiscal et financier, qui prorogeait jusqu'au 1er mars 1999
les mandats des membres des conseils concernés.
Au moment de l'examen de ce texte par le Sénat en nouvelle lecture, une phrase
prononcée par vous-même, monsieur le ministre de l'économie, des finances et de
l'industrie, aurait dû faire l'objet d'une analyse plus pointue. En effet,
monsieur le ministre, vous déclariez alors que la réforme des caisses d'épargne
devrait pouvoir être présentée au Parlement, avec un peu de chance, au
printemps prochain, donc au printemps 1998 ! Or, le projet de loi relatif à
l'épargne et à la sécurité financière, qui inclut une série de dispositions
portant sur les caisses d'épargne, n'a été adopté en conseil des ministres que
le 2 décembre 1998. Son examen, en première lecture, par l'Assemblée nationale
n'est pas attendu avant le mois de mars, et par le Sénat au mois de mai, donc
un an après la date initiale prévue par le Gouvernement.
De même qu'il était présomptueux de la part du Gouvernement d'annoncer en 1997
que la réforme des caisses d'épargne serait adoptée avant l'été 1998, il est à
nouveau présomptueux de la part du Gouvernement d'avoir retenu en conseil des
ministres la date du 1er août 1999 comme échéance des mandats des membres des
conseils. En effet, objectivement, le calendrier prévisionnel du Parlement et
le nombre des textes en navette montraient, dès l'origine, le caractère
purement fictif d'une telle date, d'autant qu'il convient de laisser au
Parlement le temps de travailler dans la sérénité.
La date fixée a été une nouvelle fois remise en cause par le Gouvernement,
devant l'Assemblée nationale, à l'occasion de l'examen du présent projet de
loi, puisque, après avoir déclaré l'urgence sur le projet de loi relatif à
l'épargne, décision contre laquelle le Sénat ne peut que s'élever vu
l'importance de ce texte, le Gouvernement a compris que la navette
parlementaire lui interdisait de prendre le risque de conserver la date du 1er
août. Il s'est donc rangé à la date du 1er novembre 1999.
Rappelons par ailleurs que les membres des conseils d'orientation et de
surveillance avaient été élus en 1991 pour une durée de cinq ans et qu'ils
viennent donc de terminer leur septième année de mandat.
Dans cette optique, le Gouvernement est-il sûr que la date du 1er novembre
1999 sera assez éloignée ?
A l'Assemblée nationale, le groupe communiste a proposé, sauf erreur de ma
part, d'aller plus loin en évoquant la date du 1er août 2001. M. le ministre de
l'économie et des finances, vous avez même envisagé l'hypothèse d'une adoption
du projet de loi sur l'épargne à la rentrée 1999. La date du 1er novembre
risque dès lors de ne pas être tenue.
Je souhaite que nous ayons l'occasion d'examiner très bientôt les propositions
du Gouvernement pour une réforme des caisses d'épargne. C'est d'ailleurs lors
de cette discussion que nous aborderons les éléments techniques.
Monsieur le ministre, alors que vous rappelez régulièrement l'urgence de
moderniser et de réformer les caisses d'épargne, j'ai du mal à comprendre le
talent que déploie depuis dix-huit mois le Gouvernement pour différer cette
réforme.
Après le rapport de M. Raymond Douyère l'année dernière et l'avant-projet de
loi au printemps dernier, l'attente, à force d'être longue, en devient
suspecte. Nous attendons avec impatience l'ouverture de ce débat au Sénat.
Nous connaissons tous l'importance du réseau des caisses d'épargne dans nos
départements, sa vocation d'engagement local et la politique économique qu'il a
initiée depuis de nombreuses années. Les tergiversations qui se multiplient sur
l'évolution statutaire et sur celle de l'organisation des métiers des caisses
d'épargne sont préjudiciables et mal ressenties. Il convient d'y mettre fin
rapidement pour ne pas entraver le dynamisme et gêner la stratégie de
développement des caisses d'épargne au profit de l'économie sociale et de
l'épargne populaire.
Le groupe du Rassemblement pour la République suivra les propositions de notre
commission des finances et de son rapporteur général.
(Applaudissements sur
les travées du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Dominique Strauss-Kahn,
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
Je demande la
parole.
M. le président.
La parole est à M. le ministre.
M. Dominique Strauss-Kahn,
ministre de l'économie, des finances et de l'industrie.
Je répondrai
brièvement aux orateurs.
Monsieur Marini, j'ai beaucoup apprécié votre intervention et le rapport que
la commission des finances a produit sur ce sujet. La discussion va évidemment
s'ouvrir dans un instant sur l'amendement que vous avez déposé, et nous verrons
alors comment il convient de traiter cette question.
Globalement, je me réjouis de l'intérêt que la commission des finances porte
au projet de réforme des caisses d'épargne. C'est, en effet, un texte important
qui viendra en discussion dans quelque temps.
Je partage le sentiment de Mme Beaudeau sur la difficulté à laquelle nous nous
heurtons aujourd'hui pour financer le logement social à partir du livret A,
compte tenu du coût très élevé de l'opération. Vous avez raison, madame le
sénateur, c'est un frein, un frein très puissant, au développement de la
construction de logements sociaux.
Aujourd'hui, les taux des prêts financés par le livret A et susceptibles
d'être proposés aux organismes sociaux sont de l'ordre de 4,3 % contre 3,7 %,
par exemple, pour les OAT, les obligations assimilables du Trésor d'une durée
de dix ans. Il est donc évident que nous sommes en présence d'une difficulté
réelle. Bien entendu, nous n'allons pas la traiter maintenant, mais il serait
légitime que le dispositif destiné à financer le logement social soit
a
priori
moins coûteux que les formules proposées par le marché. Nous aurons
donc l'occasion de revenir sur cette contradiction et sur les difficultés
qu'elle entraîne.
Monsieur Ostermann, je ne peux que tenter de vous faire accepter les excuses
du Gouvernement pour le retard pris pour cette réforme. Ce retard s'explique
par de bonnes intentions ! La mission de M. Douyère a effectivement duré six
mois, de novembre 1997 à avril 1998. Six mois supplémentaires ont été consacrés
à la concertation avec le réseau et avec les différentes caisses. C'était
nécessaire, car ce texte est complexe : il faut qu'il soit accepté par le
réseau. Ce qui peut paraître comme étant du temps perdu n'en était pas vraiment
s'il nous permet d'aller jusqu'au bout.
La date du 1er novembre 1999 qu'a proposée le groupe communiste à l'Assemblée
nationale suffira-t-elle ? Je le pense. L'urgence a été déclarée, le texte sera
examiné au mois de mars par l'Assemblée nationale et devrait ne pas revenir
trop tardivement, je l'espère, devant le Sénat : nous devrions, avec un peu de
chance, respecter les délais.
Je sais que j'ai déjà dit : « un peu de chance » la dernière fois, vous me le
rappeliez vous-même. Nous n'avons pas eu la chance de le faire en 1998, je
pense que nous aurons la possibilité de tenir les délais en 1999.
Tout dépend aussi, évidemment, de la célérité de nos travaux. L'objectif du
Gouvernement n'est pas, en une quelconque manière, de limiter le temps que les
assemblées voudront consacrer à ce texte. Le voudrait-il, d'ailleurs, qu'il ne
pourrait y parvenir.
Mais il faut, après toutes les concertations qui ont eu lieu, que nous
puissions faire en sorte que l'année 2000 commence avec un réseau rénové. Je
sens que nombre d'entre vous, sur toutes les travées, y sont disposés, et je
les en remercie.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion de l'article unique.
«
Article unique. -
Les mandats des membres des conseils consultatifs
et des conseils d'orientation et de surveillance des caisses d'épargne et de
prévoyance en fonctions à la date de promulgation de la présente loi sont
prorogés jusqu'au 1er novembre 1999, nonobstant toute disposition relative à la
limite d'âge. »