[Sénat - Travaux - [Séance du 10 mars 1999]

Séance du 10 mars 1999

M. le président. « Art. 8. - Le titre Ier de la loi du 17 juillet 1978 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs est ainsi modifié :
« 1° Au premier alinéa de l'article 1er, les mots : "de caractère non nominatif" sont supprimés.
« 2° Le deuxième alinéa de l'article 1er est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :
« Sont considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre, tous dossiers, rapports, études, comptes rendus, procès-verbaux, statistiques, directives, instructions, circulaires, notes et réponses ministérielles qui comportent une interprétation du droit positif ou une description des procédures administratives, avis, prévisions et décisions, dès lors qu'ils émanent des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion d'un service public. Ces documents peuvent revêtir la forme d'écrits, d'enregistrements sonores ou visuels, de documents existant sur support informatique ou pouvant être obtenus sans un traitement automatisé spécial.
« Ne sont pas considérés comme documents administratifs, au sens du présent titre, les avis du Conseil d'Etat et des juridictions administratives, les documents de la Cour des comptes mentionnés à l'article L. 140-9 du code des juridictions financières et les documents des chambres régionales des comptes mentionnés à l'article L. 241-6 du même code et les documents d'instruction des réclamations adressées au Médiateur de la République. »
« 3° L'article 2 est ainsi rédigé :
« Art. 2. - Sous réserve des dispositions de l'article 6, les autorités mentionnées à l'article 1er sont tenues de communiquer les documents administratifs qu'elles détiennent aux personnes qui en font la demande, dans les conditions prévues par le présent titre.
« Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés. Il ne concerne pas les documents préparatoires à une décision administrative tant qu'elle est en cours d'élaboration. Il cesse de s'exercer lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique ou qu'ils ont été réalisés afin d'être vendus.
« L'administration sollicitée n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, notamment par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. »
« 4° L'article 4 est ainsi rédigé :
« Art. 4 . - L'accès aux documents administratifs s'exerce :
« a) par consultation gratuite sur place, sauf si la préservation du document ne le permet pas ;
« b) sous réserve que la reproduction ne nuise pas à la conservation du document, par la délivrance d'une copie facilement intelligible sur un support identique à celui utilisé par l'administration ou sur papier, au choix du demandeur dans la limite des possibilités techniques de l'administration et aux frais de ce dernier, sans que ces frais puissent excéder le coût de cette reproduction, dans des conditions prévues par décret. »
« 5° Les deux premiers alinéas de l'article 5 sont remplacés par les trois alinéas suivants :
« Une commission dite "commission d'accès aux documents administratifs" est chargée de veiller au respect de la liberté d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques, dans les conditions prévues par le présent titre et par le titre II de la loi n° 79-18 du 3 janvier 1979 sur les archives. Elle émet des avis lorsqu'elle est saisie par une personne qui rencontre des difficultés pour obtenir la communication d'un document administratif ou pour consulter des documents d'archives publiques, à l'exception des documents mentionnés au 3° de l'article 3 de la loi du 3 janvier 1979. La saisine de la commission pour avis est un préalable obligatoire à l'exercice d'un recours contentieux.
« Elle conseille les autorités compétentes sur toute question relative à l'application du présent titre et des dispositions susmentionnées de la loi du 3 janvier 1979. Elle peut proposer, à la demande de l'autorité compétente ou à son initiative, toutes modifications de ces textes et toutes mesures de nature à faciliter l'exercice du droit d'accès aux documents administratifs et aux archives publiques et à renforcer la transparence administrative.
« La commission établit un rapport annuel qui est rendu public. Ce rapport retrace notamment les principales difficultés rencontrées par les personnes, au regard des différentes catégories de documents ou d'archives. »

« 6° Il est inséré après l'article 5 un article 5-1 ainsi rédigé :
« Art. 5-1. - La commission d'accès aux documents administratifs exerce également les compétences définies à l'article 5 en ce qui concerne l'accès aux documents administratifs prévu par les dispositions suivantes :
« - l'article L. 2121-26 du code général des collectivités territoriales ;

« - l'article L. 28 du code électoral ;
« - le b de l'article L. 104 du livre des procédures fiscales ;
« - l'article 5 de la loi du 1er juillet 1901 et l'article 2 du décret du 16 août 1901 ;
« - l'article 79 du code civil local d'Alsace-Moselle ;
« - les articles L. 213-13 et L. 332-29 du code de l'urbanisme. »
« 7° L'article 6 est ainsi rédigé :
« Art. 6-I. - Ne sont pas communicables les documents administratifs dont la consultation ou la communication porterait atteinte :
« - au secret des délibérations du Gouvernement et des autorités responsables relevant du pouvoir exécutif ;
« - au secret de la défense nationale ;
« - à la conduite de la politique extérieure de la France ;
« - à la sûreté de l'Etat, à la sécurité publique ou à la sécurité des personnes ;
« - à la monnaie et au crédit public ;
« - au déroulement des procédures engagées devant les juridictions ou d'opérations préliminaires à de telles procédures, sauf autorisation donnée par l'autorité compétente ;
« - à la recherche, par les services compétents, des infractions fiscales et douanières ;
« - ou, de façon générale, aux secrets protégés par la loi.
« II. - Ne sont communicables qu'à l'intéressé les documents administratifs :
« - dont la communication porterait atteinte au secret de la vie privée et des dossiers personnels, au secret médical et au secret en matière commerciale et industrielle ;
« - portant une appréciation ou un jugement de valeur sur une personne physique, nommément désignée ou facilement identifiable ;
« - faisant apparaître le comportement d'une personne, dès lors que la divulgation de ce comportement pourrait lui porter préjudice.
« Les informations à caractère médical ne peuvent être communiquées à l'intéressé que par l'intermédiaire d'un médecin qu'il désigne à cet effet. »
« 8° L'article 6 bis est abrogé.
« 9° L'article 13 est complété par une deuxième phrase ainsi rédigée :
« Les documents administratifs non communicables au sens du présent titre peuvent être communiqués dans les conditions et délais fixés par les articles 6 et 7 de la loi du 3 janvier 1979 sur les archives. »
Par amendement n° 11, M. Amoudry, au nom de la commission, propose a la fin de la première phrase du premier alinéa du texte présenté par le 2° de l'article 8 pour remplacer le deuxième alinéa de l'article 1er de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978, de remplacer les mots : « dès lors qu'ils émanent des administrations de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes, fussent-ils de droit privé, chargés de la gestion d'un service public » par les mots : « qui émanent de l'Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics ou des organismes de droit public ou privé chargés d'une mission de service public ».
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Il s'agit d'un amendement purement rédactionnel.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le Gouvernement ne souhaite pas modifier le champ d'application de la loi du 17 juillet 1978. Cette loi, qui a reconnu une véritable liberté publique, fait aujourd'hui l'objet d'une définition précise quant à sa portée, grâce à la jurisprudence de la commission d'accès aux documents administratifs, sous le contrôle du Conseil d'Etat.
Dans ses propositions, qui tiennent compte du rapport Combarnous, le Gouvernement n'a pas jugé utile de toucher à ce champ.
Il est donc défavorable à cet amendement.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 11, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 12, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de rédiger comme suit le texte présenté par le 3° de cet article pour l'article 2 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978 :
« Art. 2 . - Sous réserve des dispositions de l'article 6, les documents administratifs sont de plein droit communicables aux personnes qui en font la demande.
« Le droit à communication ne s'applique qu'à des documents achevés, ce qui exclut les documents préparatoires aux décisions administratives tant qu'elles sont en cours d'élaboration. Il ne s'exerce plus lorsque les documents font l'objet d'une diffusion publique. Il ne s'applique pas aux documents réalisés dans le cadre d'un contrat de prestation de service.
« L'administration sollicitée n'est pas tenue de donner suite aux demandes abusives, en particulier par leur nombre, leur caractère répétitif ou systématique. »
Par amendement n° 47, le Gouvernement propose, à la fin du troisième alinéa du 3° de l'article 8, de remplacer les mots : « ou qu'ils ont été réalisés afin d'être vendus » par une phrase ainsi rédigée : « . Il ne s'applique pas aux documents réalisés par l'administration dans le cadre d'un contrat de prestation de service pour le compte d'une ou plusieurs personnes déterminées. »
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 12.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. C'est un amendement rédactionnel qui a un double objet : il s'agit, d'une part, de réaffirmer le principe de la communication de plein droit des documents administratifs et, d'autre part, de préciser la notion de document réalisé afin d'être vendu. Il peut s'agir, par exemple, de documents statistiques élaborés par l'INSEE ou de prévisions météorologiques de Météo France, tous documents destinés à être vendus à des personnes privées.
M. le président. La parole est à M. le ministre, pour défendre l'amendement n° 47 et pour donner l'avis du Gouvernement sur l'amendement n° 12.
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le Gouvernement propose de reprendre partiellement la rédaction de la commission des lois s'agissant des documents réalisés afin d'être vendus.
Cette rédaction précise, en effet, de façon pertinente ce que le Gouvernement entend par « documents destinés à être vendus », à savoir les rapports et études de toutes sortes que l'administration réalise sur la base d'une commande particulière et qu'elle facture dans des conditions spécifiques. Destinés à leur seul commanditaire, ces documents doivent être distingués de ceux qui font l'objet d'une commercialisation dans le public.
Afin de délimiter clairement cette catégorie de documents, le Gouvernement propose toutefois de compléter la rédaction de la commission en précisant que ces documents sont destinés à des commanditaires individualisés.
Le Gouvernement est, dans ces conditions, défavorable à l'amendement de la commission.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 47 ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement, car celui de la commission est plus global.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 12, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 47 n'a plus d'objet.
Par amendement n° 13, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer la seconde phrase du troisième alinéa du texte présenté par le 5° de l'article 8 pour remplacer les deux premiers alinéas de l'article 5 de la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Par cet amendement, la commission propose à la Haute Assemblée de supprimer des dispositions inutiles.
En effet, le rapport public annuel de la commission d'accès aux documents administratifs a déjà une existence légale. Le contenu peut en être laissé à l'appréciation de la CADA.
En pratique, on voit mal comment le rapport pourrait ne pas faire état de l'exercice par la CADA des nouvelles missions qui lui sont attribuées par le présent projet de loi, en particulier s'agissant des principales difficultés rencontrées par les personnes pour accéder aux documents administratifs et aux archives publiques.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le Gouvernement considère que la loi pourrait utilement inviter la commission d'accès aux documents administratifs, la CADA, à faire figurer dans son rapport des analyses qualitatives permettant d'apprécier l'effectivité du droit d'accès et, par suite, de favoriser une évolution positive de ce droit.
Cela étant dit, le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 13.
M. Robert Bret. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Bret.
M. Robert Bret. La suppression proposée amoindrit le rôle de garant de la liberté d'accès aux documents de la CADA. Ainsi qu'il ressort de la discussion ; cela semble contraire aux objectifs de transparence de ce projet de loi.
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13, pour lequel le Gouvernement s'en remet à la sagesse du Sénat.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. Je suis maintenant saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 14, M. Amoudry, au nom de la commission, propose de supprimer les deux derniers alinéas (9°) de l'article 8.
Par amendement n° 43, M. Bret et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent, dans le texte présenté par le 9° de l'article 8 pour compléter l'article 13 de la loi du 17 juillet 1978 relative à la liberté d'accès aux documents administratifs, de remplacer les mots : « peuvent être communiqués dans les conditions et délais » par les mots : « deviennent consultables dans les conditions et au terme des délais ».
La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l'amendement n° 14.
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. Cet amendement tend à supprimer les deux derniers de l'article 8. En effet, selon ces dispositions, les documents non communicables, au sens de la loi du 17 juillet 1978, c'est-à-dire ceux qui, par exemple, portent atteinte au secret des délibérations du Gouvernement ou au secret de la défense nationale, « peuvent être communiqués » dans les conditions prévues par la loi du 3 janvier 1979 sur les archives, qui prévoit différents délais spéciaux dérogeant au délai de droit commun de trente ans selon la nature des documents en cause.
Ces dispositions pourraient introduire une confusion puisque les deux lois ne font pas référence aux mêmes notions : documents non communicables pour l'une, documents soumis à des délais spéciaux pour l'autre. Trente, soixante ou cent ans après la date de l'acte, il s'agit non pas d'un droit à communication du document mais d'un droit à consultation des archives.
M. le président. La parole est à M. Bret, pour défendre l'amendement n° 43.
M. Robert Bret. Cet amendement tend à lever l'ambiguïté rédactionnelle de l'alinéa 9°. Effectivement, la rédaction sous-entend que les documents archivés sont communicables, alors que la loi sur les archives organise la consultation des documents administratifs.
Notre amendement permet non seulement de rester dans l'esprit de la loi du 3 janvier 1979, relative aux archives, mais aussi de réaliser la nécessaire harmonisation avec le texte sur l'accès aux documents administratifs.
Voter notre amendement serait, mes chers collègues, plus constructif que voter l'amendement de la commission.
M. le président. Quel est l'avis de la commission sur l'amendement n° 43 ?
M. Jean-Paul Amoudry, rapporteur. La commission émet un avis défavorable, tout en soulignant que l'objectif visé par l'amendement n° 43 est atteint, quant au fond, par l'amendement n° 14 de la commission qui, dans un même souci de clarification, vise à supprimer l'alinéa 9° de l'article.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 14 et 43 ?
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 14.
Bien qu'il soit sensible à l'argument selon lequel la disposition en cause serait redondante par rapport à la loi sur les archives, il souhaite cependant son maintien.
En effet, dans la ligne du rapport du Conseil d'Etat, il est souhaitable que chacune des lois de transparence fasse clairement apparaître son articulation avec les autres textes.
En revanche, le Gouvernement émet un avis favorable sur l'amendement n° 43, qui tend à lever l'ambiguïté rédactionnelle de l'alinéa 9°.
Effectivement, la rédaction sous-entend que les documents archivés sont communicables, alors que la loi sur les archives organise la consultation des documents administratifs.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 14, repoussé par le Gouvernement.

(L'amendement est adopté.)
M. le président. En conséquence, l'amendement n° 43 n'a plus d'objet.
Je vais mettre aux voix l'article 8.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je souhaite attirer l'attention du Gouvernement sur cette catégorie de documents administratifs assez spécifique que sont les procès-verbaux d'examen et les copies des étudiants, documents administratifs nominatifs qui, à la suite d'un arrêt du Conseil d'Etat, sont, pour ce qui est des copies des étudiants, également devenus des documents administratifs communicables.
Soit une université qui organise des examens concernant 2 000 ou 3 000 étudiants. Si chacun d'eux rend cinq ou six copies, cela fait 24 000 copies à communiquer aux intéressés, et ce, naturellement, dans un délai très bref.
Or, le texte de loi qui nous est proposé organise la communication. Celle-ci peut se faire soit par voie coutumière, soit par envoi, remise de photocopie ou tout autre moyen.
Monsieur le ministre, nous touchons là à l'absurde, car l'on peut ainsi bloquer le fonctionnement d'une université.
Voilà pourquoi j'aimerais connaître votre sentiment sur le statut de ces documents administratifs de type particulier.
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. Je n'ai pas préparé de réponse particulière sur ce point. J'observe simplement que les documents auxquels il est fait référence sont, certes, communicables mais aux seuls étudiants concernés. Cela se pratique couramment, ce n'est pas un élément nouveau.
Cela étant, je promets à M. Fréville qu'une réponse plus précise...
M. Yves Fréville. Pas de photocopie ! (Sourires.)
M. Emile Zuccarelli, ministre de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de la décentralisation. ... lui sera apportée plus avant dans l'examen de ce projet.
M. Yves Fréville. Merci !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'article 8, modifié.

(L'article 8 est adopté.)

Article 9